ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВО ЗА РУБЕЖОМ

С.Н. Волков
Землеустройство за рубежом
Наше понимание и определение «землеустройства» как системы
мероприятий по организации рационального использования и охраны земли,
в большинстве зарубежных стран отсутствует, несмотря на то, что все
землеустроительные действия имеют место, называясь по-разному.
Нет и аналога слову «землеустройство». Его переводят иностранные
авторы не одинаково. В английском языке как «Land Use Planning» —
планирование использования земель; "Land Managment" — земельное
управление; «Land Survevy» — межевание, земельная съемка, хотя
специалисты под всеми этими терминами понимают конкретные
землеустроительные действия. Близкими, но не равнозначными аналогами
землеустройства во французском языке являются слова «Amanagment
Foncier», в немецком языке — «die Flurbereinigung».
Такое положение обусловлено, в основном, историческими причинами,
неодинаковыми земельными отношениями и характером земельной
собственности в XX веке в России и за рубежом, а также, в некоторой
степени, изоляцией землеустроительной науки и ученых нашей страны в это
время. Поэтому, если научные фундаментальные работы в области геодезии
российских ученых и практиков востребовались и хорошо понимались за
рубежом, переводились на иностранные языки, в т.ч. для использования в
Западной Европе, США и Канаде, то учебники по землеустройству
применялись только в социалистических странах Восточной Европы, Китае,
Монголии, Вьетнаме, имеющих одинаковую земельную политику.
И только в настоящее время, в связи с открывшейся возможностью
изучения опыта землеустройства в зарубежных странах, создались условия
для сближения точек зрения и понятий в землеустроительной науке и
практике.
Землеустроительные действия в Западной Европе, США и Канаде
исторически были связаны с земельным кадастром. Это было обусловлено
следующими причинами:
— данные земельного кадастра использовались при разделе, переделе,
объединении земельных участков в ходе земельных
сделок, на их основе выдавались документы, удостоверяющие право
земельной собственности (пользования);
— земельно-кадастровые сведения применялись органами власти
различного уровня для принятия управленческих решений в области
землепользования (планирования использования земель, контроля
земельного обустройства и т.п.);
— на основе земельного кадастра осуществлялись учет и оценка не
только земельных участков, которые считались недвижимостью, но и других
объектов недвижимого имущества, связанных с землей (зданий, инженерных
сооружений и т.д.), которые давали информационную основу для
налогообложения;
— материалы земельного кадастра служили землевладельцам
инструментом, дававшем возможность обслуживать их земельную
собственность в комплексе: координировать строительство различных
объектов (зданий и сооружений, дорог, систем водоснабжения и
канализации, рекреационных и торговых центров), осуществлять земельные
сделки, согласовывать использование своих земель с общественными
интересами.
Таким образом, земельный кадастр за рубежом, включающий в себя не
только технические действия, но и определенный земельно-кадастровый
процесс, связанный с регистрацией земельных участков и иных объектов
недвижимого имущества и сделок с ним, исторически аккумулировал в себе
большую часть землеустроительных работ.
Поэтому зарубежные ученые, понимая важность и самостоятельные
цели землеустройства, в силу сложившихся обстоятельств вряд ли смогут
выделить землеустроительное производство в отдельную отрасль, так как это
сделано в нашей стране.
Во многих странах часть землеустроительных действий, связанных с
различными съемками местности, составлением карт, производством
измерений концентрировалась в службах, ведающих земельным кадастром
или геодезией и картографией.
Землеустройство, при этом, организуют органы исполнительной власти
различного уровня (государственного, регионального, местного) в
зависимости от своей компетенции.
При этом землеустроительные работы включают в себя следующие
действия.
1. Планирование использования земель (Land Use Planning)
в различных административно-территориальных
образованиях.
Данные работы аналогичны схемам землеустройства разного уровня,
разрабатываемым в нашей стране.
Необходимость разработки планов, намечающих использование земель
на перспективу в Западной Европе, определялась ростом городов и
природоохранными целями. Именно города с 80-х годов XX в. стали сильно
влиять на земельную политику государств, т.к. земли, намечаемые под
застройку, являются наиболее дорогими. Поэтому планы использования
земель одновременно решали вопросы охраны природы, перераспределения
земель между городским, сельским, лесным хозяйством, промышленными,
транспортными и другими отраслями, градостроительства и земельнохозяйственного обустройства вне и в черте городских территорий.
В основе разработки таких планов лежали специальные законы.
Например, во Франции в 1996 г. были приняты «Национальные директивы
обустройства территории», в Швеции — закон «Планирования и
строительства» (1987 г.), в Швейцарии — Федеральный закон «О
региональном планировании» (1979 г.) и т.д.
Планы делятся на генеральные, составляемые, как правило, на регион,
со сроком действия 20-25 лет и местные (муниципальные) со сроком
действия от 5 до 15 лет. Базой любого плана служит зонирование, где вся
землеустраиваемая территория делится на зоны: сельскохозяйственную,
лесную, застроенную, первоочередной застройки для индивидуальных и
общественных целей и т.п. После публичного обнародования таких планов,
при наличии положительного общественного мнения они утверждаются и
являются обязательными для исполнения.
Например, во Франции на территорию приморских Альп разработано
три генеральных плана: регион Ниццы (36 коммун), регион Грасса, Канн,
Актина (25 коммун), регион Монто (13 коммун).
В генеральном плане обустройства территории региона Ниццы,
составленном в масштабе 1:50000 выделены зоны: городская (NА, NВ,NC и
т.д.) и природные (НА, N6, N0 и т.д.), а также подзоны и сектора
(промышленные,
деловые,
торговые,
зарезервированные,
сельскохозяйственные, природоохранные, не подлежащие застройке и т.п.).
Показаны места строительства автобанов, дорог, аэропорта, других
элементов инфраструктуры.
Генеральный план конкретизируется в планах обустройства
территории коммун ("Plan d´occupation des sols"), разрабатываемых на срок 5
лет в масштабе 1:2 500, 1:5 000 в зависимости от площади этих
муниципальных образований. Во Франции 15,4 тыс. коммун из 36 тыс. уже
имеют такие утвержденные планы. Объектом землеустройства здесь
выступает территория коммуны (от 5 00 до 2 000 га) с числом жителей от 1
500 до 2 500 человек. Плановой основой служит земельно-кадастровая карта.
Намеченное в таких планах зонирование является обязательным.
Например, в зоне, намеченной для расширения промышленного
строительства, частные участки подлежат изъятию (выкупаются коммуной),
а дома — выселению. В зонах расширения строительства сначала
прокладываются дороги и все коммуникации.
Зонирование определяет и процессы ценообразования. Например, если
участок сельскохозяйственных земель попадает в зону изменения целевого
назначения и на нем возможно в дальнейшем строительство, то его цена
сразу возрастает в несколько раз.
Такие планы обустройства земель стали составляться за последние годы не
только в Западной Европе, но и других странах, например в Китае.
2. Организация рационального использования
и охраны земель на основе государственных, региональных .
и муниципальных программ и методов государственного
управления земельными ресурсами (Land Managment)
В ряде стран осуществление основных мероприятий по организации
рационального использования и охраны земель взяло на ''себя государство,
проводя их через специальные программы охраны окружающей природной
среды, консервации и защиты фермерских земель и т.п.
Лидером в этом направлении являются США. Данная страна
финансирует программы через Министерство сельского хозяйства,
Министерство внутренних дел, Агентство по защите окружающей среды,
Армейский корпус инженеров Министерства сухопутных сил. Только в 1996
г. федеральные затраты на программы в области консервации и охраны
окружающей среды, имеющие отношение к сельскому хозяйству, по этим
министерствам и ведомствам составили 6,74 млрд. долларов. В системе МСХ
действует специальная Служба охраны почв, раннее Почвенная служба (Soil
Survey), похожая на нашу землеустроительную службу.
Программы проводятся в следующих направлениях:
— прямое финансирование проектов землеустройства (мелиорации,
водоснабжения, освоения, консервации земель);
—
предоставление
субсидий
на
внедрение
фермерами
природоохранных технологий, компенсация убытков земледельцам за вывод
земель из хозяйственного использования, привлечение фермеров к
соблюдению определенных правил использования земельных и водных
ресурсов на «условиях согласия»;
— техническая, консультационная и научно-информационная работа.
Кроме того, бюджеты штатов также выделяют средства на
осуществление программ.
Наиболее распространенным на штатном и местном уровнях инструментом
земельно-ресурсной политики является контроль над использованием земель.
При этом власти применяют следующие методы регулирования:
установление критериев максимальных уровней загрязнения окружающей
среды в планах развития региона; зонирование территории для установления
в законодательном порядке характера ее использования; скупка в
собственность штата земель, требующих немедленной консервации и
использование их в качестве местных рекреационных ресурсов;
регулирование размещения производственных и транспортных объектов.
В случае выделения территориальных зон, штатные ведомства
районируют земли штата по определенному функциональному признаку
(например, использование только для рекреационных целей, ведения
сельского хозяйства, транспортного строительства и т.п.). Основываясь на
этом местные власти имеют возможность регулировать размещение тех или
иных объектов на своей территории. После принятия в 1972 г. федерального
закона «Об управлении прибрежными землями» (The Coastal Zone
ManagementАСТ) особую роль в практике стало играть регулирование
использования прибрежных (вдоль открытых водоемов — рек и озер) зон.
3. Проведение работ по межеванию земель (Land Survey)
Основой проведения данных работ в зарубежных странах являются
земельно-кадастровые съемки (съемки границ). Они подразделяются на
первичные, когда отсутствуют земельно-кадастровые планы или требуется их
полное обновление в связи "6 новыми законодательно определенными
техническими условиями, и обновляемые, когда формируются или
изменяются площади земельных участков, правовые и фактические
земельные отношения на части землеустраиваемой территории.
Обновляемые земельно-кадастровые съемки в нашем понимании
представляют собой комплекс работ по межхозяйственному землеустройству
в связи с образованием новых и упорядочением существующих
землевладений и землепользовании, отводом земельных участков для
различных целей, межеванием земель. Это определенная законом процедура,
включающая в себя при необходимости сгущение сети триангуляции
различного уровня, съемку земельных участков, составление обзорного
плана и проекта перераспределения земель в масштабе от 1:10000 (1:5 000) в
горных лесных зонах до 1:200 — на городских территориях, а также
освидетельствование, приемку, признание границ, установку межевых знаков
и внесение изменений в земельно-учетные и регистрационные книги с
последующей выдачей правоустановливающих земельных документов
(титулов).
При проведении таких работ на сельскохозяйственных землях
проводится также бонитировка почв (оценка земель).
Содержание проекта передела земель в связи со строительством нескольких
новых индивидуальных жилых домов, например, включает в себя следующие
этапы.
1. Составление исходного плана земельного массива (съемка
местности, составление цифровой модели рельефа как основы для
проектирования).
2. Разработка проекта.
3. Перенесение проекта в натуру (получение окончательного
разрешения на строительство, изменение парцелляции, разбивка на
строительные участки, разбивка котлована, коммуникаций, провешивание и
указание осей, высот и т.д.).
4. Новая полевая земельно-кадастровая съемка с нанесением на
кадастровый план новых границ земельных участков, строений (объектов
недвижимости), обновление кадастра коммуникаций.
5. Камеральные земельно-кадастровые работы (включение новых
земельных участков и строений в материалы кадастровой съемки, изменение
документации).
Данные работы в разных странах проводятся землемерами,
осуществляющими земельно-кадастровые действия, на основании законов.
Например, в Швейцарии имеется «Постановление о кадастровой съемке
(УАУ)», принятое Федеральным Советом 18 ноября 1992 г. с дополнениями
от 1998 г.; «Техническое распоряжение о кадастровой съемке (ТУАУ)»,
принятое постановлением Федерального департамента юстиции и полиции
10 июня 1994 г. с дополнениями от 1995 г.
Кадастровые съемки в этой стране осуществляются землемерами частных
бюро, имеющихся в муниципальных образованиях (общинах) на основе
договоров с общиной. Кадастровые бюро кантонов отвечают за проведение
кадастровых съемок, утверждая технические инструкции по проведению
работ на основе ТУАУ, и осуществляют контроль за землеустройством.
Дирекция кадастра как высший орган в кадастровых съемках, входит в
состав Федерального ведомства государственной топографии, которое
относится к Департаменту обороны, безопасности и спорта Швейцарии. В
Департаменте юстиции и полиции правительства имеется Федеральное
ведомство юстиции, в котором действует Федеральная служба поземельной
книги. В поземельную книгу вносятся: недвижимость (с дополняющими
планами земельно-кадастровой съемки), права на участки, горнодобывающие
предприятия, части долевой собственности на земельные участки. Она
составляет основу кадастра прав на недвижимость.
В других странах, например, в Швеции, Финляндии, Голландии,
Испании земельно-кадастровые съемки, в части осуществления
межхозяйственного землеустройства, проводят земельные, земельнокадастровые и топографо-геодезические службы и их территориальные
подразделения на местах.
Так, в Испании в середине 80-х годов при министерстве финансов был
создан Центр земельного кадастра с 65 территориальными отделениями
(кроме Наварры и страны Басков). В Великобритании земельнокадастровыми съемками (землеустройством) занимается Государственная
топографическая служба, получившая в 1996 г. статус ведомства при
правительстве страды. В Швеции землеустроительные действия выполняют
Национальная земельная служба (National Land Syrvey) и т.д.
4. Проведение землеустроительных работ, связанных с
совершенствованием землевладений и землепользовании.
Объединение земель (Land Consolidation). Если земельно-кадастровые
съемки служат за рубежом средством формирования недвижимости, то
данный вид землеустройства используется как метод улучшения
недвижимости. В ряде европейских стран мероприятия по консолидации
земель проводились на основании законов (актов) «О формировании
недвижимости», или специальных законов по объединению земельных
участков.
Задачами консолидации земель, относящейся к межхозяйственному
(территориальному) землеустройству, являются:
— комассация земель (сведением разбросанных участков, принадлежащих
одному собственнику, в один массив — парцеллу);
—
ликвидация
недостатков
землевладения
и
землепользования
(чересполосицы, вклинивания, вкрапливаний, дальноземелья и т.п.);
— укрупнение земельных участков за счет присоединения рядом
расположенных земель.
Данные работы проводились в Европе, в первую очередь, на землях
сельскохозяйственного назначения и на лесных угодьях (там, где есть
частная собственность на леса). Наиболее интенсивно эти работы велись с
середины XIX в. до 30-х годов XX в., когда в Европе происходило
укрупнение фермерских хозяйств и ликвидация чересполосицы. Например, в
Швеции до 1920 г. работы по консолидации земель были проведены на
площади 20 млн. га. При этом из 287 тыс. землевладельцев на новые места
переехали (перенесли дома) 83 тыс. хозяев.
В настоящее время консолидация земель проводится во многих странах в
достаточно большом объеме. Это, прежде всего, страны Северной Европы
(Швеция, Финляндия, Норвегия), Польша (южные районы) и др.
Работы осуществляются на основе специальных землеустроительных
проектов по консолидации земель. Их разрабатывают государственные или
частные компании (предприятия), имеющие соответствующие лицензии на
эти землеустроительные действия.
Формирование земельных участков
Помимо межевания и консолидации земельных участков проводятся
следующие землеустроительные действия:
— раздел недвижимости (Subdivision);
— переформирование недвижимости (Transformation);
— перепланировка земельных участков (Reallotment);
— формирование земельной собственности (Real Property Formation);
— определение границ (Delimitation);
— вынос границ в натуру (Demarcation);
— землеустроительные работы при приобретении земельных участков (Land
Acquisition) и др.
Данные отдельные землеустроительные действия необходимы при
совершении сделок с земельными участками, развитом земельном обороте
(купле-продаже недвижимости, наследовании, дарении, залоге части участка
и др.). Их выполняют землемеры, как правило, за счет средств земельных
собственников, если государство не вмешивается в регулирование земельных
отношений.
5. Землеустройство на землях сельскохозяйственного назначения
(внутрихозяйственное землеустройство)
Истоки этого вида работ идут с начала XIX в. из Германии, когда
нужны были не только землемеры (геометры), но и специалисты по
землеустройству сельскохозяйственных земель. Первоначально их называли
культур техническими инженерами. Они обладали геодезическими знаниями
и при проведении земельно-кадастровых съемок одновременно строили
дороги, выносили в натуру осушительные и оросительные каналы,
планировали хозяйственные центры, делили землю на севообороты и поля.
Еще их называли «геодезистами, работающими в пользу сельского
хозяйства».
В крупных имениях, помещичьих хозяйствах для этих целей даже
стали разрабатывать специальные проекты «внутрихозяйственного»
землеустройства, хотя такого термина в землеустроительном производстве
западных стран нет до сих пор.
Уже в настоящее время данные проекты превратились в
землеустроительную документацию, разрабатываемую не только на одно
землевладение, но на определенную эколого-ландшафтную структуру,
включающую в свой ареал несколько фермерских хозяйств. Задачи таких
проектов землеустройства, которые активно разрабатываются в Германии,
Австрии, Венгрии, Чехии, Словакии и других странах — выбрать
оптимальные виды землепользования, рациональный состав угодий и
посевов на основе требований агроэкологии с размещением экологических
коридоров, ниш, микрозаповедников и других природоохранных и
инженерно-хозяйственных элементов организации территории.
Вторая часть проектов землеустройства связана с созданием системы
противоэрозионных мероприятий, террасированием или консервацией земель
на основе инженерных расчетов смыва "почв. Эти проекты разрабатываются
в США и Канаде, Испании, Франции, Италии, Болгарии, Румынии, Турции и
других странах. Занимаются ими не только землемеры, но и фирмы,
имеющие отношение к сельскому хозяйству и его отраслям (садоводству,
виноградарству, мелиорации и т.п.). Во многих странах они входят в систему
предприятий, так называемого, «Агропроекта», имеющего в своем составе
землеустроителей, геодезистов, технологов с опытом работы в сельском
хозяйстве.
Для многих развитых зарубежных стран организация землеустройства
за последние годы имеет общие черты.
Во-первых, большая часть землеустроительных заказов и, прежде всего
государственных,
распределяется
на
конкурсной
основе
между
государственными и частными компаниями. Для этого осуществляются
тендеры, торги, конкурсы и т.п.
Во-вторых, землеустройство, охватывающее большие территории и
значительное число землевладельцев и землепользователей, проводится при
участии «промотеров» — лиц или компаний, участников земельного рынка,
берущих на себя инициативу в осуществлении намеченных мероприятий,
поиске инвестиций, или вкладывающих в осуществление землеустройства
первоначальный капитал. Промотеры (от англ. promoter — учредитель,
предприниматель, сопровождающий) могут даже купить землю для
осуществления проекта, например, разработать проект, построить
коммуникации, дороги, и затем продать отдельные земельные участки для
индивидуального жилищного строительства и т.п.
В-третьих, проекты землеустройства все больше разрабатываются при
участии и под контролем органов государственной и местной власти под
лозунгом «Первоочередное служение общественным интересам». Вследствие
этого затрагиваются и незыблемые до этого интересы частных земельных
собственников, осуществляется государственное, региональное и местное
планирование
использования
земель,
зонирование
территории,
государственное регулирование земельных отношений экономическими,
правовыми и организационными мерами.
В-четвертых, землеустройство приобретает явный природоохранный
характер, в связи с чем проводится независимая экспертиза проектов
землеустройства.
Землеустроительное образование в зарубежных странах не является
аналогичным российскому. Там, образование в области землеустройства и
кадастров привязано, в основном, к факультетам, имеющим специальности в
области геодезии, геоматики, сельского и лесного хозяйства, экономики
имущественных
отношений,
архитектуре
и
строительству
(для
землеустройства городских земель).
В Германии, например, фундаментальные научные исследования и
классическое образование землемеров сосредоточено в университетах, а
прикладное профессиональное землеустроительное образование в высших
специальных школах (Fachhochschule по землеустройству). Среди высших
учебных заведений можно отметить Мюнхенский университет, высшую
специальную школу в Вюрсбюрге (Западная Германия) и Анхальте
(Восточная Германия).
В Швеции и Франции землеустроительные дела связаны в первую
очередь
с
имущественными
отношениями,
поэтому
центрами
землеустроительного образования являются экономические и технические
кафедры университетов (Королевского политехнического в Стокгольме,
Швеция), Парижского и Дижонского университетов, университета г. Ницца
(Франция) и др. Экологическая направленность землеустройства изучается в
сельскохозяйственном университете (г. Упсала, Швеция).
В Швейцарии землемеров готовят федеральные высшие технические
школы в Цюрихе и Лозанне, в Дании —Университет г. Аалаборга, в Польше
—- Политехнический университет в Варшаве, Университет г. Ольштына
(ранее сельскохозяйственно-техническая академия), сельскохозяйственные
академии г. Вроцлава и Кракова. В этих странах последнее время развивается
та-«кое направление землеустройства, как геоматика, ориентированное на
применение
новых
информационных
технологий
в
области
землепользования, ГИС и ЗИС-систем.
В Чехии и Словакии землеустроительные кадры готовят строительные
факультеты политехнических вузов, кафедры геодезии, землеустройства и
мелиорации Праги, Брно, Братиславы, в Болгарии — Высший университет
архитектуры и строительства, (г. София), в Венгрии — факультет геодезии и
землеустройства университета лесного хозяйства и деревообрабатывающей
промышленности (г. Секешфехервар) и строительный факультет
Политехнического университета г. Будапешта.
В целом в европейских странах землеустройство является
специализацией, которая начинается с 4 и 5 курсов геодезических
специальностей. Последнее время она развивается и на специальностях
информационного,
экономического,
сельскохозяйственного
и
природоохранного профилей.
В Китае землеустроительное образование сосредоточено в аграрных
университетах Пекина, Уханя, Нанкина; в Монголии — Аграрном
университете г. Улан-Батора и Сельскохозяйственном институте Дархана, во
Вьетнаме — в Ханойском СХИ.
В США и Канаде чистого землеустроительного, в нашем понимании,
образования нет. Подобное обучение сосредоточено в университетах,
имеющих почвенные и географические факультеты и кафедры
(природоохранное
направление,
ГИС-системы),
экономические
и
строительные подразделения (планирование использования земель,
ландшафтная архитектура, экономика недвижимости и прикладная геодезия),
а также в аграрных университетах (обустройство сельских земель).
Таким образом, землеустроительное образование за рубежом
развивается в разных направлениях, обеспечивая землемерам широту своей
профессии.