ОТЧЕТ аудита по Отчету Правительства об исполнении фондов обязательного

Утвержден
Постановлением Счетной палаты
№ 36 от 3 июля 2014 года
ОТЧЕТ
аудита по Отчету Правительства об исполнении фондов обязательного
медицинского страхования за 2013 бюджетный год
I. Введение
Аудит по Отчету Правительства об исполнении фондов обязательного
медицинского страхования (далее – ФОМС) за 2013 бюджетный год был
проведен на основании ст.28 и ст.31(2) Закона о Счетной палате №261-XVI
от 5.12.20081 и в соответствии с Программой аудиторской деятельности
Счетной палаты на 2014 год2.
Цель аудита состояла в получении разумного подтверждения
относительно того, что Отчет Правительства об исполнении фондов
обязательного медицинского страхования за 2013 бюджетный год по
существенным аспектам был составлен в соответствии с установленными
требованиями, а публичные средства, накопленные в ФОМС, были
запланированы, распределены, использованы и администрированы в
соответствии с законодательными положениями.
Ответственность руководства Национальной медицинской страховой
компании (далее – НМСК или Компания) состоит в: регламентированном
управлении финансовыми средствами, накопленными в ФОМС для оказания
медицинских услуг в установленных объемах и качестве; составлении и
представлении Отчета Правительства об исполнении фондов обязательного
медицинского страхования, а также внедрении эффективной системы
финансового менеджмента и внутреннего контроля.
Ответственность аудиторской группы состояла в получении
достаточных и адекватных аудиторских доказательств для подтверждения
констатаций и выводов относительно надлежащего управления НМСК
средствами ФОМС и достоверности составления Отчета об исполнении
фондов обязательного медицинского страхования за 2013 бюджетный год,
представленного Правительству. Аудит не ответственен за предотвращение
фактов мошенничества и ошибок.
Методология аудита. Аудит был проведен в соответствии с
Международными стандартами аудита, введенными в действие
постановлением Счетной палаты3. Аудиторские доказательства были
получены в НМСК с применением процедур по существу и оценкой
некоторых элементов внутреннего контроля в рамках основных процедур,
Закон о Счетной палате №261-XVI от 5.12.2008 (с последующими изменениями).
Постановление Счетной Палаты №61 от 11.12.2013 «Об утверждении Программы аудиторской
деятельности Счетной Палаты на 2014 г.» (с последующими изменениями).
3
Постановление Счетной палаты №60 от 11.12.2013 „О применении Международных стандартов аудита
Высших органов аудита 3 уровня – ISSAI 100, ISSAI 200, ISSAI 300, ISSAI 400 в рамках аудиторских
миссий Счетной палаты”.
1
2
1
были использованы различные техники и методы, такие как: рассмотрение
положений и внутренних нормативных актов, соответствующих аудируемой
области, заключенных договоров, бухгалтерских регистров и первичных
документов; анализ, расчет и сопоставление данных; интервьюирование и
запрос объяснений от ответственных лиц; получение информации от
сторонних лиц (при необходимости) и т.д. Для достижения поставленной
цели, исходя из аспектов качественной и количественной материальности, а
также из выявленных на этапе планирования рисков, аудиторская миссия
идентифицировала для аудитирования существенные области, связанные с
управлением средствами ФОМС, ссылаясь на соответствие: планирования и
распределения доходов и расходов ФОМС; использования средств,
накопленных в фонде оплаты текущих медицинских услуг; использования
средств, поступивших в фонд развития и модернизации публичных медикосанитарных учреждений; использования средств фонда профилактических
мероприятий; внедрения финансового менеджмента и контроля.
II. Общее представление
Национальная медицинская страховая компания является
независимой государственной организацией национального уровня с
финансовой
самостоятельностью,
осуществляющей
бесприбыльную
деятельность в области обязательного медицинского страхования (далее ОМС), имея следующие законно установленные задачи: организация,
проведение и руководство процессом обязательного медицинского
страхования; контроль качества оказанной медицинской помощи; внедрение
нормативной базы по обязательному медицинскому страхованию;
составление и представление Отчета Правительства об исполнении фондов
обязательного медицинского страхования и др.
Институциональная система процессом управления ФОМС сквозь
призму законных полномочий вовлеченных сторон отражена следующим
образом:
НМСК имеет исключительное право управления ФОМС, обязываясь
заключать договора по оказанию медицинской помощи с медикосанитарными учреждениями любого вида собственности и юридической
формы организации, проверять соответствие с договорными условиями
объема, сроков, качества и стоимости медицинской помощи, оказываемой
застрахованным лицами т.д.
Административный совет НМСК является высшим органом
хозяйственного управления Компании (состав которого утвержден
Правительством), который имеет следующие полномочия: определение
основных направлений деятельности Компании; согласование средних
тарифов на медицинские услуги и Единой программы обязательного
медицинского страхования; утверждение проекта сметы доходов и расходов
ФОМС; утверждение годовых отчетов об исполнении ФОМС и т.д.
2
Министерство здравоохранения согласно регламентированным
положениям4 имеет полномочия по: разработке, анализу, мониторингу и
оценке политик в области здравоохранения; аргументированию потребности
в финансовых ресурсах для функционирования системы здравоохранения, в
том числе по обоснованию бюджета ФОМС; разработке и утверждению
совместно с НМСК Методологических норм по применению Единой
программы;
обеспечению
материально-технической
поддержки
подведомственных публичных медико-санитарных учреждений и т.д.
Смешанная комиссия по отбору, оценке и мониторингу
инвестиционных проектов, финансируемых из фонда развития (далее Смешанная комиссия), созданная на основании совместного Приказа
Министерства здравоохранения и НМСК №663/175-A от 27.09.2010
(руководимая министром здравоохранения), имеет полномочия по:
организации,
проведению
и
отбору
инвестиционных
проектов,
финансируемых из фонда развития, и модернизации публичных медикосанитарных учреждений; оценке предложений к представленному проекту и
внесению решения по их отбору НМСК для заключения договоров
финансирования; осуществлению мониторинга выполнения инвестиционных
проектов.
III. Констатации, выводы и рекомендации
Уровень доходов и расходов фондов обязательного медицинского
страхования на 2013 год был регламентирован Законом о фондах
обязательного медицинского страхования5. Так, по доходам была утверждена
сумма 4119,3 млн. леев, а по расходам – 4319,3 млн. леев, с дефицитом в
размере 200,0 млн. леев, который должен был быть покрыт за счет
накопительных остатков, зарегистрированных на счетах НМСК (349,5 млн.
леев).
Эволюция удельного веса расходов для сферы здравоохранения в
общих расходах национального публичного бюджета (далее – НПБ) по
отношению к валовому внутреннему продукту (далее – ВВП) за 2000, 2010 и,
соответственно, 2013 годы показана в нижеприведенной таблице.
Таблица №1
(млрд. леев)
Показатели
A
Расходы из национального публичного бюджета, всего
Расходы на охрану здоровья (в том числе расходы
ФОМС), всего
Валовой внутренний продукт
Удельный вес расходов на здравоохранение в общих
расходах НПБ
Удельный вес расходов на здравоохранение в ВВП
3
38,7
Коэффициент
динамики
расходов,
2010/2000
4(2/1)
5,1
Коэффициент
динамики
расходов,
2013/2010
5(3/2)
1,3
Коэффициент
динамики
расходов,
2013/2000
6(3/1)
6,7
4,0
5,2
8,0
1,3
10,4
16,0
8,6%
71,9
13,6%
99,9
13,4%
4,5
1,6
1,4
0,98
6,2
1,6
3,1%
5,6%
5,2%
1,8
0,93
1,7
2000 г.
2010 г.
2013 г.
1
5,8
2
29,3
0,5
Источник. Статистические данные за 2000, 2010 и, соответственно, 2013 годы.
Постановление Правительства №397 от 31.05.2011 «Об утверждении Положения об организации и
функционировании Министерства здравоохранения, структуры и предельной численности его центрального
аппарата».
5
Закон о фондах обязательного медицинского страхования на 2013 год №251 от 8.11.2012.
4
3
Анализ данных из таблицы свидетельствует, что расходы на
здравоохранение в 2013 году возросли по сравнению с 2000 годом примерно
в 10 раз, а по сравнению с уровнем роста расходов НПБ и ВВП – примерно в
4 раза. Вместе с тем расходы на здравоохранение в 2013 году по сравнению с
2010 годом увеличились примерно в 1,3 раза, этот рост был
пропорциональным уровню роста расходов НПБ (в 1,3 раза) и ВВП (в 1,4
раза). Увеличение расходов в области здравоохранения свидетельствует о
внимании государства к общественному здоровью, которое преследует цель
повышения качества соответствующих услуг, оказываемых населению.
3.1. О соответствии планирования и распределения доходов и
расходов ФОМС
В соответствии с законодательными положениями доходы ФОМС на
2013 год были утверждены в сумме 4078,2 млн. леев, впоследствии на
основании внесенных в течение года уточнений6 доходы составили 4119,3
млн. леев.
Свод утвержденных и исполненных доходов за 2013 год представлен в
таблице №2.
Таблица №2
(млн. леев)
Источники доходов
Испол- Утвержденено в но в
2012 г.
2013 г.
A
1
3870,0
Всего доходы ФОМС
Взносы обязательного медицинского страхования в
процентном отношении, уплаченные работодателем и 1723,2
работниками
Взносы обязательного медицинского страхования в
74,3
фиксированной сумме, оплаченные физическими лицами
29,3
Прочие доходы, в том числе:
26,8
проценты
0,14
другие доходы
2,4
штрафы и санкции
2042,5
Трансферты из государственного бюджета
Трансферты из государственного бюджета для компенсации
0,7
упущенных доходов
Трансферты из государственного бюджета для реализации
национальных программ по здравоохранению
2
4078,2
Уточнено
в
Исполнено
2013 году в
2013
году
3
4119,3
Уровень
исполнения
уточненному,
%
Удель- Отклоненый вес ние
кисполне- исполнено
в но
общих
2013/
доходах, 2012,
%
%
4
4161,0
5(4/3)
101,1
6
100,0
7(4/1)
107,6
1848,6
1848,6
1874,7
101,5
45,1
108,8
74,5
74,5
92,4
124,1
2,3
124,4
28,0
25,6
0,12
2,3
2142,4
32,8
31,0
0,074
1,7
2135,6
117,0
121,1
61,8
74,0
99,7
0,8
-
112,0
-
0,62
0,62
0,49
79,5
51,4
104,6
-
25,1
25,1
100,0
0,6
-
12,0
9,6
0,12
2,3
2142,4
Источник. Свод об исполнении ФОМС за 2012-2013 годы (приложение №1 к Отчету Правительства).
Анализируемые аудитом данные свидетельствуют, что в отчетном году
утвержденные и уточненные доходы ФОМС (4119,3 млн. леев) были
исполнены на уровне 101,1% (4161,0 млн. леев), увеличившись по сравнению
с предыдущим годом на 7,6 процентного пункта. Так, накопление доходов
было обусловлено преимущественно поступлением взносов обязательного
медицинского
страхования
в
процентном
размере,
уплаченных
работодателем и работниками (управляемых Государственной налоговой
Закон №288 от 5.12.2013 „О внесении изменений в Закон о фондах обязательного медицинского
страхования на 2013 год №251 от 8 ноября 2012 года”, ст.1 и Закон №80 от 18.04.2013 „О внесении
изменений и дополнений в некоторые законодательные акты”, ст.1.
6
4
службой), в сумме 1874,7 млн. леев, или на 1,5 процентного пункта больше
запланированного уровня, и на 8,8 процентного пункта выше предыдущего
года, занимая удельный вес 45,1% в общих доходах ФОМС. Вместе с тем
поступление взносов обязательного медицинского страхования в
фиксированной сумме (92,4 млн. леев), оплаченных физическими лицами
(управляемых НМСК), увеличилось по сравнению с запланированным
уровнем на 17,9 млн. леев, или на 24,1 процентного пункта, а по сравнению с
предыдущим годом – на 24,4 процентного пункта. Также положительное
влияние на рост доходов ФОМС имели и поступления от процентов в сумме
31,0 млн. леев. Они представляют собой источник, связанный с размещением
НМСК на депозитных счетах временно имеющихся средств (140,0 млн. леев),
увеличившись в 2013 году по сравнению с запланированным уровнем на 21,1
процентного пункта, или на 5,4 млн. леев.
Аудит отмечает, что трансферты из государственного бюджета для
страхования Правительством некоторых категорий лиц были исполнены на
уровне 99,7% (2135,6 млн. леев), занимая удельный вес 51,4% в общей сумме
доходов, неисполненная сумма составила 7,0 млн. леев, которая не повлияла
существенно на общий уровень поступления доходов ФОМС. По сравнению
с предыдущим годом трансферты из государственного бюджета возросли на
92,8 млн. леев, или на 4,6 процентного пункта. Одновременно в 2013 году в
результате изменений, внесенных в Закон об охране здоровья7 и Закон о
ФОМС на 2013 год, трансферты из государственного бюджета были
увеличены на сумму 25,1 млн. леев, выделенные для реализации
национальных программ по здравоохранению, которые полностью
поступили.
3.1.1. О соответствии планирования доходов ФОМС
В результате проверок аудита установлено, что планирование доходов
ФОМС было произведено в соответствии с положениями нормативной базы,
применяемой для каждого вида доходов отдельно. Их обоснование, расчеты
и показатели, представленные уполномоченными учреждениями, были
отражены в Информационной справке к проекту Закона о фондах
обязательного медицинского страхования на 2013 год, составленной и
представленной
Правительству
для
утверждения
Министерством
здравоохранения.
В этом контексте отмечается, что согласно законодательным нормам8
сумма трансфертов из государственного бюджета в ФОМС
устанавливается ежегодно Законом о государственном бюджете, представляя
собой процентную долю от всех утвержденных расходов государственного
бюджета, за исключением расходов, произведенных из доходов специального
назначения, но не менее 12,1%. Так, согласно информациям (расчетам),
Закон об охране здоровья №411-XIII от 28.03.1995, ст.7 (4), дополненный Законом №80 от 18.04.2013,
вступил с действие с 1.05.2013.
8
Закон о размере, порядке и сроках оплаты взносов обязательного медицинского страхования №1593-XV от
26.12.2002, ст.9 (далее – Закон №1593-XV от 26.12.2002).
7
5
представленным Министерством финансов, трансферты из государственного
бюджета в ФОМС для страхования категорий неработающих лиц, по которым
Правительство выступает в качестве страхователя, были предусмотрены в
сумме 2142,4 млн. леев.
Планирование доходов от взносов обязательного медицинского
страхования в процентном размере, уплаченных работодателем и
работниками (7%), было осуществлено на основании макроэкономических
показателей, прогнозируемых Министерством экономики на 2013-2015 годы,
согласно которым фонд оплаты труда был оценен в сумме 27,1 млрд. леев, с
исключением из базы расчета платежей, из которых не рассчитываются
взносы в процентном размере (2,55%). В этом контексте прогнозируемые от
поступления этих взносов доходы были установлены в сумме 1848,6 млн.
леев, а полномочия по учету и контролю за правильностью исчисления и
своевременного перечисления этих взносов возложены на Государственную
налоговую службу.
Взносы обязательного медицинского страхования в фиксированной
сумме, оплачиваемые индивидуально некоторыми категориями физических
лиц (обладателями предпринимательского патента, собственниками
сельскохозяйственных земель, физическими лицами, которые арендуют
земли сельскохозяйственного назначения, учредителями индивидуальных
предприятий,
другими
физическими
лицами
с
постоянным
местожительством в Республике Молдова) планируются НМСК на основании
анализа числа лиц, которые приобрели полюсы в течение последних лет. В
этом контексте на 2013 год было предусмотрено включение в систему ОМС
51 тыс. лиц с поступлением взносов в сумме 74,5 млн. леев. Согласно ст.17(1)
a) Закона №1593-XV от 26.12.2002 НМСК имеет полномочия по учету и
контролю за правильностью исчисления и своевременного перечисления
этих взносов.
3.1.2. О соответствии планирования и распределения расходов
ФОМС
Расходы ФОМС на 2013 год были утверждены в общей сумме 4178,2
млн. леев, которые впоследствии были уточнены, составив сумму 4319,3 млн.
леев. Увеличение на 141,0 млн. леев было предназначено для финансового
покрытия дополнительно предоставленного объема медицинских услуг и для
улучшения материально-технической базы публичных медико-санитарных
учреждений. Расходы были распределены по 5 определенным фондам,
управляемым НМСК. Свод расходов представлен в нижеприведенной
таблице.
Таблица №3
(млн. леев)
Показатели
Исполнено,
2012 г.
уточнено
A
1
2
3
4
5(4/3)
6
7(4/1)
8(4-3)
Всего доходы ФОМС
Всего расходы ФОМС,
3870,0
3951,2
4078,2
4178,2
4119,3
4319,3
4161,0
4226,1
101,1
97,9
100,0
100,0
107,6
107,0
93,2
утверждено
Удельный
вес в общем
объеме
исполненных
расходов, %
Уровень
исполнения
в 2013 году
против
2012г., %
Разница
исполнено
к уточненному
Уровень
исполнения по
сравнению с
уточненным,
исполнено %
2013 год
6
в том числе:
Фонд оплаты текущих
медицинских
услуг
(основной фонд)
Резервный фонд
Фонд профилактических
мероприятий
Фонд
развития
и
модернизации
публичных поставщиков
медицинских услуг
Фонд управления
Дефицит (-); излишек (+)
Остаток на начало периода
Остаток на конец периода
Средства, размещенные
на депозите
3777,8
3890,5
3956,0
3956,0
100,0
93,6
104,8
-
2,1
65,8
90,9
52,8
58,1
1,2
2514,3
17,7
40,8
40,9
29,9
73,1
0,7
169,0
38,1
11,0
111,2
131,6
181,9
138,2
76,0
3,3
124,3
43,7
42,4
-57,0
-
45,5
-100,0
-
49,5
-200,0
-
49,3
-65,1
349,5
284,5
99,6
-
1,2
-
116,3
-
0,2
-
-
-
140,0
-
-
-
Источник. Свод об исполнении ФОМС за 2012-2013 годы (приложение №1 к Отчету Правительства).
Данные таблицы свидетельствуют, что расходы ФОМС в 2013 году
были исполнены на уровне 97,9% по сравнению с утвержденными/
уточненными затратами, или на 93,2 млн. леев меньше, зарегистрировав рост
против прошлого года на 7 процентных пунктов. Так, неполное исполнение
средств ФОМС было обусловлено неосвоением средств резервного фонда на
сумму 38,1 млн. леев, который был исполнен на уровне 58,1%, фонда
профилактических мероприятий на сумму 11,0 млн. леев (реализован на
уровне 73,1%) и средств фонда развития и модернизации публичных
поставщиков медицинских услуг на 43,7 млн. леев (реализован на уровне
76,0%). Так, неисполнение средств ФОМС было определено особенно
неиспользованием финансовых средств бенефициарами, контрактованными и
профинансированными НМСК за счет фонда профилактических
мероприятий и фонда развития и модернизации публичных поставщиков
медицинских услуг, что способствовало дополнительному накоплению
остатков, зарегистрированных на счетах НМСК.
Согласно данным из таблицы №3, остаток средств ФОМС был
зарегистрирован на конец 2013 года в сумме 284,5 млн. леев, уменьшившись
по сравнению с размером остатка на 1.01.2013 (349,5 млн. леев) на 65,0 млн.
леев, средства были использованы для покрытия дефицита фондов.
В соответствии с законодательными положениями9 НМСК вправе
размещать временно свободные денежные средства ФОМС в
государственные ценные бумаги и банковские депозиты, получаемый доход
используется на пополнение фондов ФОМС. Так, согласно информациям и
представленным первичным документам неосвоенные средства фонда
профилактических мероприятий (90,0 млн. леев) и резервного фонда (50,0
млн. леев) были размещены на депозитном счете НМСК, который по
состоянию на 31.12.2013 составил 140,0 млн. леев.
Указанные временно свободные финансовые средства были размещены
в финансовом учреждении с частным капиталом на основании 3 депозитных
договоров, заключенных в июне 2012 года, срок погашения которых был
продлен согласно многим дополнительным соглашениям. Согласно
9
Закон №1585-XIII от 27.02.1998, ст.16 (2).
7
подтверждению Государственного казначейства и выпискам из банковских
счетов сумма поступивших в 2013 году процентов составила 28,7 млн. леев,
которая была отражена на доходы и впоследствии распределена в фонды.
Отмечается, что на основании Постановления Счетной палаты №47 от
26.07.201310
Компании
было
рекомендовано
„..инициировать
незамедлительно надлежащие процедуры по проведению тендера для
обслуживания текущих счетов и размещения путем диверсификации
имеющихся остатков в коммерческих банках в целях обеспечения
целостности финансовых средств, повышения рентабельности депозитов и
уклонения от рисков, связанных с нанесением ущерба публичным
интересам”.
Проверками аудита установлено, что НМСК 25.10.2013 приказом
генерального директора создала рабочую группу, которая имела целью
объективно инициировать конкурс для размещения денежных средств на
депозите. Так, 13.01.2014 НМСК на основании ряда писем, направленных в
адрес 7 финансовых учреждений, запросила представление оферт (с целью
возможного размещения на депозите временно свободных финансовых
средств), которые должны были содержать информацию о процентной ставке
для размещения на срок 1 месяц, 3 месяца, 6 месяцев, 12 месяцев сумм 10,0
млн. леев, 20,0 млн. леев, 40,0 млн. леев и, соответственно, 50,0 млн. леев с
правом изъятия размещенных на депозите сумм до срока их снятия.
На основании анализа представленных оферт согласно внесенным
критериям рабочая группа выбрала 3 финансовых учреждения, взяв во
внимание „результаты оценки оферт, представленных коммерческими
банками, для возможного размещения на депозите временно свободных
финансовых средств...”. Таким образом, НМСК проанализировала
представленные финансовыми учреждениями оферты и, исходя из
предоставленных ими условий (наиболее благоприятный процент), приняла
решение содержать временно свободные средства в том же учреждении, в
котором были открыты депозитные счета, с возможностью снятия средств по
требованию.
Распределение средств, поступивших в ФОМС (4119,3 млн. леев),
предназначенных для расходов, осуществляется в соответствии с
законодательными положениями11 согласно установленным долям12 по 5
определенным фондам: фонд оплаты текущих медицинских услуг (не менее
94%); резервный фонд (1%); фонд профилактических мероприятий (1%);
фонд развития и модернизации публичных поставщиков медицинских услуг
(2%); фонд управления (до 2%).
Постановление Счетной палаты №47 от 26.07.2013 „Об Отчете аудита пo Отчету Правительства об
исполнении фондов обязательного медицинского страхования за 2012 бюджетный год” (далее –
Постановление Счетной палаты №47 от 26.07.2013).
11 Закон о ФОМС на 2013 год, ст.5.
12
Постановление Правительства №594 от 14.05.2002 «Об утверждении Положения о порядке создания
фондов обязательного медицинского страхования и управления ими» (с последующими изменениями),
(далее – Положение, утвержденное Постановлением Правительства №594 от 14.05.2002).
10
8
Одновременно в Законе об обязательном медицинском страховании13
указано, что „остатки денежных средств, образовавшиеся в результате
исполнения ФОМС в предыдущем бюджетном году, перечисляются на
следующий отчетный год и распределяются годовым законом о ФОМС или
путем внесения поправок в него на соответствующий год в следующих
пропорциях: 25% – в фонд оплаты текущих медицинских услуг (основной
фонд); 25% – в резервный фонд; 50% – в фонд развития и модернизации
публичных поставщиков медицинских услуг”.
Распределение расходов по фондам представлено в таблице №4.
Таблица №4
Фонды ОМС
Расходы,
утвержденные/
уточненные
Законом о ФОМС
на 2013 год,
тыс. леев
Доли распределения
Общая
распределенная
доля
Доходы ФОМС, распределенные
согласно ПП №594 от 14.05.2002
Остатки ФОМС, распределенные
согласно Закону №1585-XIII от
27.02.1998
Доля, %
Сумма,
тыс. леев
Доля, %
Сумма,
тыс. леев
Основной фонд
3955999,9
96,0%
Не менее 94%
3872124,0
2%
50000,0
Резервный фонд
Фонд
профилактических
мероприятий
Фонд развития
Фонд управления
90941,7
2,2%
1%
41192,8
1,2%
49748,9
40941,7
1%
1%
40941,7
-
-
181883,5
49515,0
4,4%
1,2%
2%
До 2%
82385,6
49515,0
2,4%
-
99497,9
-
Источник. Закон о ФОМС на 2013 год, Свод об исполнении ФОМС за 2013 год.
В результате проверок аудитом соответствия распределения средств в
фонды на основании произведенных расчетов и анализа данных установлено,
что они были осуществлены с соблюдением законодательных положений
путем распределения доходов (утвержденных Законом о ФОМС на 2013 год)
и остатков ФОМС на основании установленных долей. Так, за счет
зарегистрированного накопительного имеющегося остатка (349,5 млн. леев)
по состоянию на 31.12.2012 были распределены 200 млн. леев в основной
фонд (50,0 млн. леев), в резервный фонд (50,0 млн. леев) и в фонд развития
(100 млн. леев).
Необходимо отметить, что согласно приложению №2 к Закону о
ФОМС на 2013 год №251 от 8.12.2013 средства ФОМС были
структурированы по фондам, программам и подпрограммам, установив цели
подпрограмм, не предусматривая измеряемые показатели, которые
позволили бы оценить их реализацию и положительное влияние на общество.
Так, для реализации программы „Общественное здоровье и медицинские
услуги” были определены 4 подпрограммы, а именно:

Подпрограмма „Индивидуальные медицинские услуги”, которая
включает фонд оплаты текущих медицинских услуг с 6 видами деятельности
(скорую догоспитальную медицинскую помощь, первичную медицинскую
помощь, специализированную амбулаторную медицинскую помощь,
стационарную медицинскую помощь, высококвалифицированные услуги,
коммунитарные медицинские услуги и уход на дому) и резервный фонд
13
Закон об обязательном медицинском страховании №1585 от 27.02.1998, ст.16 (21).
9
обязательного
медицинского
страхования
с
целью
повышения
справедливости в распределении и доступе к качественным медицинским
услугам путем адекватного финансирования услуг, предусмотренных в
Единой программе;

Подпрограмма „Приоритетное вмешательство в общественное
здоровье”, имея компоненты „Контроль за неинфекционными болезнями и
охрана здоровья” и „Здоровье матери, ребенка и молодежи”, которая
включает фонд профилактических мероприятий, по которой были
установлены 2 вида деятельности (пропаганда здорового образа жизни,
осуществление мер по снижению рисков заболевания и проведение
скрининга по некоторым социально значимым заболеваниям) в целях
улучшения общественного здоровья путем софинансирования деятельности
по профилактике и снижению рисков заболевания;

Подпрограмма „Развитие ресурсов системы здравоохранения”,
компонент „Укрепление материально-технической базы учреждений из
системы здравоохранения”, которая включает фонд развития и
модернизации публичных поставщиков медицинских услуг и имеет цель
улучшить качество помощи путем финансирования проектов по развитию и
модернизации медицинских технологий и модернизации материальнотехнической базы публичных медико-санитарных учреждений всех уровней;

Подпрограмма „Разработка политики и менеджмента в
системе здравоохранения”, компонент „Управление фондами обязательного
медицинского страхования”, которая включает фонд управления системой
обязательного медицинского страхования” и имеет целью укрепление
способностей по управлению фондами обязательного медицинского
страхования путем финансирования политик по максимальному покрытию
страхованием населения и мероприятий по соответствующему содержанию
инфраструктуры этой системы.
Согласно Положению о порядке разработки, мониторизации и
отчетности бюджетов по программам, утвержденному Приказом министра
финансов №19 от 16.02.200814, применяемому в аудируемом периоде,
бюджет по программам охватывает следующие элементы: цель, задачи и
измеряемые показатели эффективности, имеющие цель оценить достижения
по выполнению задач в области здравоохранения.
Отмечается, что в соответствии с Объяснительной запиской к отчетам,
НМСК в 2013 году отчиталась Министерству здравоохранения о расходах,
осуществленных по подпрограммам, которые не содержат оценку
полученной эффективности, базирующейся на установленных показателях.
Вместе с тем НМСК в Отчете Правительства об исполнении ФОМС за 2013
год отразила и некоторые показатели по видам медицинских услуг.
Приказ Министерства финансов №19 от 16.02.2008 „Об утверждении Положения о порядке разработки,
мониторизации и отчетности бюджетов по программам”, аннулированный Приказом Министерства
финансов №187 от 24.12.2013 „Об утверждении Положения о порядке разработки, мониторизации и
отчетности бюджетов по программам”.
14
10
Выводы. Проверки аудита о соответствии планирования и
распределения доходов и расходов ФОМС свидетельствуют, что: (i)
интенсификация деятельности по поступлению, мониторингу и контролю,
осуществляемой государственными учреждениями, уполномоченными
этими функциями, обусловила исполнение доходов ФОМС в 2013 году на
уровне 101,1%; (ii) планирование доходов ФОМС осуществлялось в
соответствии с нормативной базой в данной области, будучи обоснованной
специфическими макроэкономическими показателями и эволюцией числа
физических лиц, которые самостоятельно включаются в систему
обязательного медицинского страхования; (iii) размещение временно
свободных средств ФОМС (140,0 млн. леев) на депозитных счетах,
открытых в финансовом учреждении, которое предоставляет более
выгодный процент и возможность снятия финансовых средств по первому
требованию. Одновременно отмечаются и некоторые резервы по: (iiii)
исполнению средств ФОМС на уровне 97,9%, обусловленном неосвоением
финансовых средств контрактованными и профинансированными
бенефициарами и, соответственно, приводя к дополнительному накоплению
зарегистрированных на счетах НМСК остатков; (iiiii) утверждению
расходов фондов обязательного медицинского страхования в аспекте
программ и подпрограмм в отсутствие измеряемых показателей для
обеспечения реализации цели программы „Общественное здоровье и
медицинские услуги”, которые не позволяют оценить/измерить достижения
по реализации ее задач, полученные результаты по отношению к задачам и,
соответственно, влияние использования публичных средств.
3.2. О соответствии использования средств, поступивших в фонд
оплаты текущих медицинских услуг
Фонд оплаты текущих медицинских услуг (основной фонд)
предназначен для покрытия расходов, необходимых для реализации Единой
программы обязательного медицинского страхования. Средства фонда
распределены по видам медицинской помощи, которая включает: скорую
догоспитальную медицинскую помощь, первичную медицинскую помощь,
специализированную амбулаторную медицинскую помощь, стационарную
медицинскую помощь, высококвалифицированные медицинские услуги,
другие услуги, связанные с медицинской помощью.
В целях оказания медицинских услуг, финансируемых за счет
основного фонда, НМСК в 2013 году заключила договора с 590
поставщиками услуг, в том числе с 257 фармацевтическими учреждениями
(для распределения компенсированных лекарств) и 333 медико-санитарными
учреждениями, из которых: 24 – республиканских, 33 – муниципальных, 9 –
ведомственных, 217 – районных (в том числе автономные центры здоровья) и
50 – частных.
Согласно Отчету о поступлении и использовании средств ФОМС в 2013
году расходы из основного фонда составили 3956,0 млн. леев и были
11
исполнены на уровне 100%, занимая удельный вес 93,6% в общих расходах
ФОМС.
В нижеприведенной таблице представлены виды медицинской помощи,
финансируемые за счет основного фонда, и удельный вес их в общих
расходах фонда.
Таблица №5
Вид медицинской помощи
Всего расходов из основного фонда
Стационарная медицинская помощь
Первичная медицинская помощь
в том числе компенсируемые лекарства
Скорая догоспитальная медицинская помощь
Амбулаторная медицинская помощь
Высококвалифицированные медицинские услуги
Медицинский уход на дому
Удельный вес
Исполненные в
общих
расходы,
расходах
млн. леев
основного
фонда, %
3956,0
100
2007,2
50,7
1161,4
29,3
163,5
333,7
8,4
289,8
7,3
159,1
4,0
4,7
0,1
Источник. Свод об исполнении ФОМС за 2013 год (приложение №1 к Отчету Правительства).
Данные таблицы свидетельствуют, что наиболее существенные
расходы основного фонда предназначены для стационарной медицинской
помощи (50,7%), далее следует первичная медицинская помощь (29,3%),
скорая догоспитальная медицинская помощь (8,4%), амбулаторная
медицинская помощь (7,3%), другие виды (4,1%).
Порядок оплаты и критерии при заключении договоров с
поставщиками медицинских услуг регламентированы Методологическими
нормами применения в 2013 году Единой программы обязательного
медицинского страхования15. Так, отмечается, что при заключении договоров
с поставщиками, оказывающими услуги первичной медицинской помощи,
скорой догоспитальной медицинской помощи и амбулаторной медицинской
помощи (обычно) используется метод оплаты „на человека”. Этот метод
предусматривает финансирование медицинских услуг в зависимости от числа
лиц, зарегистрированных в Регистре лиц, поставленных на учет в
медицинских учреждениях по состоянию на 1.11.2012.
При заключении договоров и оплаты услуг стационарной медицинской
помощи (кратковременной) используется метод оплаты на „пролеченный
случай” в рамках системы, базирующейся на диагностических группах (DRG,
case-mix). Этот метод предполагает заключение договоров и оплату
поставщикам медицинских услуг на основании следующих показателей:
контрактованное число пролеченных случаев, индекс сложности случаев
(ICM), реализованный больницей в предыдущем году, и собственный тариф
(рассчитанный для соблюдения нейтрального бюджета).
Совместный Приказ Министерства здравоохранения и НМСК №1239/253A от 10.12.2012 „Об
утверждении Методологических норм применения в 2013 году Единой программы обязательного
медицинского страхования” (далее - Методологические нормы применения в 2013 году Единой программы
ОМС).
15
12
Учитывая существенный удельный вес расходов, предназначенных для
стационарной медицинской помощи (50,7%), риски, выявленные на этапе
планирования, и имеющиеся ресурсы, аудит выбрал эту область для
тестирования по выборке из 12 публичных медико-санитарных учреждений,
с которыми были заключены договора и использованы средства в сумме
1071,8 млн. леев, или 53,4% от общей суммы средств, используемых по этому
разделу (2007,2 млн. леев).
Ссылаясь на заключение договоров с поставщиками медицинских
услуг, аудит отмечает, что в 2013 году НМСК внедрила на национальном
уровне новый механизм оплаты поставщикам услуг стационарной
медицинской помощи, базирующейся на диагностических группах (DRG,
case-mix). Основой для установления договорной и впоследствии
профинансированной
суммы
послужили
следующие
показатели:
контрактованное число пролеченных случаев, индексы сложности случаев
(ICM), реализованные больницей в предыдущем году, и собственный тариф
(рассчитанный для соблюдения нейтрального бюджета). Одновременно
отмечается, что индексы сложности (case-mix) на 2013 год были установлены
отдельно для каждого поставщика услуг стационарной медицинской помощи
(включенного в систему ОМС) на основании клинических данных на уровне
пациента, зарегистрированных в 2012 году (6 месяцев), переданных в
электронном виде НМСК.
В нижеприведенной таблице представлены контрактованные в 2013
году показатели по сравнению с показателями, реализованными в 2012 году,
на основании которых был установлен уровень финансирования
медицинских учреждений по выборке из 9 учреждений, включенных в
пилотирование системы DRG в 2012 году.
Таблица №6
№
п/п Название ПМСУ
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
Число
реализованных
случаев,
2012 г.
ПМСУ «Институт матери и
32968
ребенка»
ПМСУ
«Республиканская
21833
клиническая больница»
ПМСУ «Национальный научнопрактический центр скорой 20538
медицинской помощи»
ПМСУ
«Муниципальная
клиническая больница им. В. 12642
Игнатенко»
ПМСУ
«Муниципальная
клиническая больница „Sfîntul 11282
Arhanghel Mihail”»
ПМСУ
«Муниципальная
33539
клиническая больница Бэлць»
ПМСУ «Районная больница
14328
Орхей»
ПМСУ «Районная больница
6024
Чимишлия»
ПМСУ «Районная больница
12919
Кахул»
Число
контрактованных
случаев в
2013 г.
ICM,
реализованный
в
2012
Собствен- СобственКонтракICM,
Реализованная
ный
ный
тованная
контрактосумма,
тариф,
тариф,
сумма,
ванный в
2012 г.
2012 г.
2013 г.
2013 г.
2013 г.
(тыс. леев)
(леев)
(леев)
(тыс. леев)
40980
1,1258
1,0856
3018
3040
112014,2
21684
1,5842
1,5789
3784
3666
130880,4
125512,4
20600
1,4711
1,4738
4454
3377
134570,7
102526,7
12800
0,9873
0,9698
3698
3100
46156,4
38481,7
9500
1,3939
1,3911
2620
2620
41202,1
34624,5
33500
0,8743
0,8694
3326
3100
97528,8
90287,2
12364
0,9958
0,9953
2727
2727
38908,4
33558,2
5661
0,9527
0,9524
2758
2758
15828,3
14869,9
11166
0,8924
3000
3000
34586,7
29726,1
0,8874
135243,2
Источник. Информация, предоставленная НМСК об объеме реализованных ПМСУ услуг в 2012 году, и договора,
заключенные в 2013 году.
13
Данные из таблицы указывают на некоторые отклонения
контрактованных показателей в 2013 году по сравнению с реализованными
показателями в 2012 году. Эта ситуация, по мнению аудита, связана с тем, что
НМСК не учла с точностью положения об уровне контрактации показателей.
Так, согласно Методологическим нормам применения в 2013 году Единой
программы ОМС (п.150) „больницы для возмещения в зависимости от
сложности случаев в 2012 году, в пилотном режиме указывают в договоре
ICM, выполненные в больнице ретроспективно в прошедшем году”. Таким
образом, занижение в большинстве случаев контрактованного индекса
сложности по сравнению с предыдущим годом обусловило снижение для
аудируемых учреждений объема финансирования.
Вместе с тем аудит отмечает, что положения п.152 указанных
Методологических норм предусматривают, что „для соблюдения
нейтрального бюджета, собственный тариф устанавливается на
основании переговоров с медико-санитарным учреждением в зависимости
от числа пролеченных случаев, которые должны быть выполнены в 2013
году, и индекса сложности выполненного/оцененного для учреждения в 2012
году, без превышения верхнего ограничивающего лимита в размере 4000 леев
и не ниже 2500 леев, в целях постепенной унификации национального
тарифа”.
В этом контексте следует отметить, что аудиту не были представлены
подтверждения о переговорах и методах установления числа
контрактованных случаев и порядке расчете размера контрактованных
средств, исходя из показателей, стоящих в их основе.
Согласно НМСК, уровень показателей и стоимость медицинских услуг,
которые должны быть законтрактованы, устанавливаются совместно с
поставщиками путем прямых переговоров, которые впоследствии
отражаются в заключенных договорах.
Ссылаясь на финансирование поставщиков медицинских услуг,
отмечается, что порядок их оплаты регламентирован Методологическими
нормами применения в 2013 году Единой программы ОМС (п.163-п.169) и
договорными условиями (п.4.1-4.6), согласно которым НМСК оплачивает
ежемесячно поставщикам в пределах имеющихся финансовых средств до 15
числа соответствующего месяца авансовые платежи в размере до 80% от 1/12
части от годовой суммы договора и после представления накладных на
оплату (поквартально) оплачивает полностью сумму за выполнение
пролеченных случаев (в пределах 1/4 от годовой суммы договора с начала
года).
В приложенной таблице отражена ситуация об оплате медицинских
услуг, произведенных НМСК в течение 2013 года (по выборке из 13
поставщиков).
14
Таблица №7
(тыс. леев)
Контрактованная
сумма,
включая
дополнительные
соглашения
ПМСУ
Всего
по
накладным/
исполнено
Всего
стационароплачено
ных
медицинских
услуг
A
1
2
ПМСУ
«Республиканская
клиническая больница»
201 819,5 201348,7
ПМСУ «Институт матери и
ребенка»
154 260,0 152426,5
ПМСУ «Институт онкологии»
133 067,9 132743,4
ПМСУ
«Национальный
научно-практический
центр
скорой медицинской помощи»
202 448,2 201616,7
ПМСУ «Институт неврологии
и нейрохирургии»
38931,4
38823,9
Инфекционная
клиническая
больница им. Тома Чорбэ
29264,8 29065,4
МКБ „Sf. Arhanghel Mihail”
38 521,2 38490,3
МКБ им. В. Игнатенко
43 124,3 42843,1
МКБ Бэлць
131 836,9 131139,6
Районная больница Чимишлия
19 177,4 18999,8
Районная больница Орхей
42 286,3 42150,5
Районная больница Кахул
41 830,4 41720,6
3
Объем оплаченных авансом услуг и поквартальное исполнение
Аванс
квартала
4
Доля
По
аванса вАванс .
.Iнакладисполне- квартала
ным
нии ,
I кварт.
%
5
6
7
II
По
Доля аванса
По
Аванс . III
накладным в исполненакладным.
квартала
.II кварт.
нии ,
III кварт.
%
.
Доля авансаАванс
IV.
По
в исполне-квартала
накладным.
нии ,
avans
IV кварт.
%
8
12
9
10
11
13
14
Доля аванса
в исполнении ,
%
15
201348,7
28 630,0
39 040,0 73,3
31 227,0
39 033,4
80,0
31 227,0
39 040,3
80,0
33 550,0
39 707,7
84,5
152426,5
132743,4
27 095,1
23 315,0
35 639,7 76,0
30 220,4 77,1
27 056,8
23 315,0
36 728,9
33 052,2
73,7
70,5
34 342,5
25 434,0
36 777,5
31 798,6
93,4
80,0
31 671,0
27 385,0
36 753,8
31 798,6
86,2
86,1
201616,7
38 373,8
48 990,9 78,3
35 183,1
49 575,6
71,0
38 382,5
49 378,3
77,7
39 873,6
49 670,6
80,3
38823,9
5 857,0
9 054,6 64,7
6 700,0
8 947,7
74,9
7 277,8
9 054,6
80,4
7 766,0
9 354,6
83,0
29065,4
38490,3
42843,1
131139,6
18999,8
3 140,0
6 419,0
7 576,0
23 441,0
2 785,2
4 809,5 65,3
8 755,0 73,3
10 295,6 73,6
31 982,7 73,3
3 811,3 73,1
3 659,0
6 419,0
7 576,0
25 571,0
2 689,0
4 916,7
8 725,1
10 090,7
31 288,0
3 696,5
74,4
73,6
75,1
81,7
72,7
3 969,0
7 002,0
9 642,0
25 572,0
2 664,9
4 962,8
8 755,0
10 333,7
31 970,7
3 708,7
80,0
80,0
93,3
80,0
71,9
4 288,0
7 586,0
8 954,0
27 535,0
2 743,1
4 962,8
8 755,0
10 333,7
31 979,6
3 757,5
86,4
86,6
86,6
86,1
73,0
42150,5
7 439,0
10 104,5 73,6
7 439,0
10 146,4
73,3
8 115,0
10 158,3
79,9
8 572,0
10 052,2
85,3
7 387,0
10 115,4 73,0
7 387,0
10 130,1
72,9
8 714,0
10 126,4
86,1
41720,6
8 157,0
10 120,0
80,6
Источник. Данные бухгалтерского учета за 2013 год, заключенные в 2013 году договора, квартальные накладные
поставщиков.
Данные из таблицы показывают, что НМСК в течение 2013 года
полностью оплатила накладные, представленные поставщиками медицинских
услуг, отобранных для проверки, не допустив на конец отчетного периода
неоплаченные остатки финансовых средств. Одновременно отмечается, что в
некоторых случаях согласно актам сверки расчетов и платежным поручениям
не соблюдаются сроки оплаты авансов (до 15 числа месяца), установленные в
Методологических нормах и договорных условиях, они во многих случаях
были превышены, что определяет финансовую нестабильность для медикосанитарных учреждений.
Вместе с тем в результате аудиторских проверок установлено, что в
накладных, представляемых ежеквартально НМСК медико-санитарными
учреждениями, указывается лишь общий объем оказываемых медицинских
услуг в пределах контрактованной суммы за отчетный период без отражения
выполненных показателей, а именно: числа пролеченных случаев, ICM и
собственного тарифа. Такой порядок отчетности не обеспечивает
прозрачность процесса реализации объемов оказанных медицинских услуг.
Относительно выполнения объемов контрактованных медицинских
услуг аудитом установлено, что медико-санитарные учреждения, которые
оказывают стационарные медицинские услуги, в 2013 году были
профинансированы в зависимости от индекса сложности, выполненного по
каждому поставщику отдельно. В этом контексте учреждения ежемесячно до
5 числа следующего месяца представляют Компании (в электронном
формате) данные по пациентам, выписанным в предыдущем месяце. Прием,
импорт в информационную систему/ программное обеспечение, группировка
и подтверждение данных на уровне пациента производятся НМСК,
впоследствии составляется Отчет о деятельности по стационарным
медицинским услугам, финансируемым на основании диагностических групп,
который отражает число (МСУ) выписанных случаев, число выписанных и
15
признанных случаев, число выписанных и непризнанных случаев,
реализованный ICM по признанным случаям.
Контрактованные показатели (в 2013 году) и уровень их выполнения
поставщиками стационарных медицинских услуг представлены в таблице №8.
Таблица №8
Число
случаев
Название ПМСУ
A
ПМСУ
«Институт
матери и ребенка»
ПМСУ
«Республиканская
клиническая больница»
ПМСУ ННПЦ
скорой
медицинской помощи
ПМСУ МКБ
им. В. Игнатенко
ПМСУ МКБ
„Sf. Arhanghel Mihail”
ПМСУ «Муниципальная
клиническая
больница
Бэлць»
ПМСУ
«Районная
больница Орхей»
ПМСУ
«Районная
больница Чимишлия»
ПМСУ
«Районная
больница Кахул»
ВСЕГО
пролеченных
контрактовано
отражено
в отчете
контрактован
реализован
1
2
3
4
5
6
7
8 (7-6)
Сумма,
выделенная
дополнительно в
конце года
(млн. леев)
9
40 980
43 589
1,0856
1,2202
3 040
135,2
161,7
26,4
6,2
23,5
21 684
22 740
1,5789
1,6794
3 666
125,5
140,0
14,5
4,5
31,2
20 600
20 727
1,4738
1,5880
3 377
102,5
111,2
8,6
4,0
46,4
12 800
13 602
0,9698
1,1079
3 100
38,5
46,7
8,2
1,8
21,7
9 500
10 668
1,3911
1,5186
2 620
34,6
42,4
7,8
3,5
44,8
33 500
34 675
0,8694
0,9491
3 100
90,3
102,0
11,7
3,9
33,4
12 364
14 162
0,9953
1,1251
2 727
33,6
43,5
9,9
1,7
17,1
5 661
5 616
0,9524
1,0166
2 758
14,9
15,7
0,9
0,7
79,8
11 166
12 242
0,8874
0,8798
3 000
29,7
32,3
2,6
1,2
47,5
168 255
178 021
x
x
x
604,8
695,5
90,7
27,6
X
Собственный
тариф
(леев)
Контрактованая
сумма
(млн.
леев)
Исполненная сумма
(млн.
леев)
Исполнено
сверх
контрактованного
лимита
(млн. леев)
ICM
Доля дополнительно выделенной суммы
к
исполнено
сверх лимита
договора (%)
10(9/8*100)
Источник. Договорные условия на 2013 год; Отчеты о деятельности по стационарным медицинских услугам за 2013 год.
В результате проведенных аудитом проверок и анализа данных из
таблицы установлено, что отобранные для проверки поставщики выполнили
контрактованные показатели (число пролеченных случаев, ICM) сверх
лимита, определенного в договоре. В этом контексте отмечается, что 9
проверенных учреждений отразили в отчете на 9766 пролеченных случаев
больше контрактованных, и, соответственно, выполняя больший ICM, чем
было предусмотрено договором. Большинство этих показателей обусловили и
рост стоимости оказываемых медицинских услуг с 604,8 млн. леев согласно
заключенным договорам до 695,5 млн. леев, отраженных в отчете, или на 90,7
млн. леев больше. В этом контексте согласно Приказу генерального
директора от 30.12.2013 „Об оплате в 2013 году МСУ, с которыми заключены
договора в рамках ОМС” НМСК оплатила сверхпланово выполненные
медицинские услуги, согласованные для оплаты, в результате пересмотра
договорных положений по оказанию услуг МСУ в 2013 году на сумму 86,4
млн. леев, в том числе по проверенным учреждениям – на сумму 27,6 млн.
леев.
Вместе с тем отмечается, что общая сумма 27,6 млн. леев, выплаченная
в конце года поставщикам стационарных медицинских услуг, представляет
собой 30,4% от стоимости сверхпланово предоставленных услуг (90,7 млн.
леев), а по каждому учреждению в отдельности уровень оплаты по сравнению
с реально выполненным объемом варьировал примерно от 17% до 80%.
16
Финансирование было осуществлено НМСК 31.12.2013 на основании ряда
дополнительных соглашений к договорам по оказанию медицинских услуг и
накладных, предоставленных поставщиками, в которых указывается
дополнительно распределенная сумма (согласно запросам МСУ) без указания
реализованных показателей.
В этом контексте отмечается, что перечисленные МСУ 31.12.2013
средства в большинстве случаев были отражены ими в конце года на
остатках, которые должны быть использованы на начало следующего года
для
оплаты
кредиторской
задолженности
по
обязательствам,
сформировавшимся в отчетном году.
О финансировании некоторых поставщиков медицинских услуг для
оплаты дорогостоящих лекарств. С целью внедрения рекомендаций
предыдущего аудита Счетной палаты16 НМСК совместно с Министерством
здравоохранения регламентировала17 процедуру оплаты, учреждения
бенефициары (ПМСУ «Республиканская клиническая больница», ПМСУ
«Институт матери и ребенка», ПМСУ «Институт неврологии и
нейрохирургии», ПМСУ «Инфекционная клиническая больница им. Тома
Чорбэ») и лимит для дорогостоящих лекарств (50,0 млн. леев),
предназначенных для использования в специализированных программах
лечения (хронических вирусных гепатитов B,C,D; множественного
рассеянного склероза, осложненной легочной гипертензии), которая должна
исключить приобретение лекарств для ПМСУ в значительных суммах в
отсутствие планирования их в основном фонде.
Аудит отмечает, что в 2013 году за счет средств основного фонда,
предназначенного для стационарных медицинских услуг, НМСК на
основании запросов Министерства здравоохранения и публичных медикосанитарных учреждений контрактовала на основании дополнительных
соглашений средства в сумме 49,5 млн. леев для оплаты некоторых
дорогостоящих
лекарств,
закупленных
ПМСУ
«Республиканской
клинической больницей» (40,0 млн. леев), ПМСУ «Институтом матери и
ребенка» (0,3 млн. леев), ПМСУ «Инфекционной клинической больницей им.
Тома Чорбэ» (8,7 млн. леев), ПМСУ «Институтом неврологии и
нейрохирургии» (0,4 млн. леев). Следует отметить, что эти запросы не
содержат конкретные расчеты по запрашиваемым лекарствам в сочетании с
нормативным сроком, установленным для допустимых остатков, а также об
остатках лекарств, зарегистрированных учреждениями на момент запроса.
Соответствующие средства были полностью перечислены НМСК, а
указанные ПМСУ представили товарно-транспортные накладные с указанием
суммы, перечисленной для дорогостоящих лекарств, в которых поставщиком
является учреждение, а покупателем - НМСК. По мнению аудита, порядок
заполнения товарно-транспортной накладной указанными учреждениями не
отражает реальную ситуацию сделки, так как фактически учреждения не
16
17
Постановление Счетной палаты №47 от 26.07.2013.
Методологические нормы применения в 2013 году Единой программы ОМС, п.1561.
17
поставляют, а НМСК не принимает эти лекарства. Вместе с тем
отмечается, что учреждения по мере использования лекарств
представляют ежемесячно НМСК отчеты о номинальных списках
пациентов бенефициаров, количестве и стоимости фактически
использованных лекарств.
В этом контексте аудит отмечает, что средства, предназначенные для
приобретения противовирусных препаратов в сумме 40,0 млн. леев, были
перечислены ПМСУ «Республиканской клинической больнице» 31.12.2013 на
основании запросов Министерства здравоохранения от 27.06.2013 и,
соответственно, учреждения от 29.11.2013, которые согласно отчету о
выполнении сметы доходов и расходов ПМСУ за 2013 год были отражены в
остатке денежных средств на конец года (49,5 млн. леев).
Также согласно указанному отчету остаток лекарств на конец отчетного
года составил 90,4 млн. леев, или увеличился на 44,9 млн. леев по сравнению
с зарегистрированным остатком (45,5 млн. леев) на начало отчетного периода.
Исходя из изложенного следует, что Министерство здравоохранения и ПМСУ
«Республиканская клиническая больница» в направленных НМСК запросах
не аргументировали (мотивировали) четко потребности закупки
противовирусных препаратов
(остаток
лекарств и
последующее
использование), что привело к формированию чрезмерных остатков лекарств,
данная ситуация аналогична предыдущим годам.
Относительно
использования
средств,
перечисленных
из
государственного бюджета для реализации национальных программ по
охране здоровья, аудит отмечает, что в соответствии с Законом об охране
здоровья18 Компания наделена правом реализовывать целевые отраслевые
программы в данной области за счет общего объема предусмотренных в
государственном бюджете на эти цели ассигнований. Так, согласно
изменениям от 18.04.201319, внесенным в Закон о государственном бюджете
на 2013 год и в Закон о ФОМС на 2013 год, для реализации национальных
программ по охране здоровья были утверждены и полностью перечислены в
ФОМС средства в сумме 25,1 млн. леев, имеющие назначение „расходы
согласно Закону о государственном бюджете на 2013 год, ст.133 (39)”, на
которой отражаются расходы из государственного бюджета посредством
ФОМС для национальных программ. В этом контексте отмечается, что
законодательные положения по регламентированию использования средств
на национальные программы по охране здоровья не предусматривают четко
назначение выделенных средств, они установлены в общем, что приводит к
возможности внесения ряда изменений в существующие законодательные
нормы.
Согласно представленным НМСК информациям, средства из
государственного бюджета были предусмотрены и использованы для выписки
компенсированных лекарств (антидиабетических инъекций/инсулина),
18
19
Закон об охране здоровья №411-XIII от 28.03.1995, ст.7(41).
Закон №80 от 18.04.2013 „О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты”.
18
предусмотренных Национальной программой по профилактике и борьбе с
сахарным диабетом на 2011-2015 годы, утвержденной Постановлением
Правительства №549 от 21.07.201120. Эти средства (25 млн. леев) были
включены НМСК в расходы основного фонда по разделу первичной
медицинской помощи для выписки компенсированных лекарств.
В 2013 году в пределах выделенных средств НМСК распределила
стоимостной эквивалент компенсированных лекарств для медицинских
учреждений, которые выписывают рецепты соответствующим пациентам. В
конце года из суммы 25,1 млн. леев были использованы (выписанные
рецепты) и оплачены лекарства фармацевтическим учреждениям на сумму 8,8
млн. леев. Не использованные на конец 2013 года финансовые средства в
сумме 16,3 млн. леев были отражены в отчете Министерству финансов как
дебиторская задолженность перед государственным бюджетом и в Отчете об
исполнении бюджета публичного учреждения за счет основных расходов за
2013 год.
Отмечается, что финансовые средства, предназначенные для выписки
компенсированных лекарств (16,3 млн. леев), не использованные на конец
2013 года, были перераспределены для покрытия (оплаты) расходов
стационарной
медицинской
помощи
и
высококвалифицированной
медицинской помощи. Проведение указанных изменений было утверждено
решением Административного совета НМСК от 30.12.2013. Согласно ст.6
Закона о ФОМС на 2013 год, „в отступление от приложения 2 к настоящему
закону в случае возникновения в течение года необходимости в
перераспределении финансовых средств между видами медицинской помощи
перераспределение осуществляется один раз в полугодие по решению
Административного совета Национальной медицинской страховой компании,
без внесения изменений в настоящий закон, в пределах 2% годовой суммы
основного фонда”.
Относительно отражения в отчетности средств основного фонда
аудитом установлено, что расходы, предназначенные для стационарной
медицинской помощи, исходя из проверенной выборки (12 публичных
медико-санитарных учреждений с расходами в сумме 1071,8 млн. леев),
составляющей 53,4% от общих расходов фонда (2007,2 млн. леев), были
отражены на основании документов и отчетов контрактованных поставщиков
медицинских услуг, не были установлены отклонения по этому разделу.
На основании изложенного в настоящем подразделе аудит отмечает, что
исполнение финансовых средств, поступивших в основной фонд, отражается
НМСК в бухгалтерском учете и впоследствии отражается в Отчете о
поступлении и использовании средств ФОМС в соответствии с накладными
по поставке медицинских услуг, принятыми от контрактованных
поставщиков, платежными поручениями по этим услугам и подтверждениями
Постановление Правительства №549 от 21.07.2011 „Об утверждении Национальной программы по
профилактике и борьбе с сахарным диабетом на 2011-2015 годы ”.
20
19
на конец отчетного года путем актов сверок расчетов, подписанных
контрактованными сторонами.
Справка. В ходе аудита НМСК разработала и утвердила 28.05.2014
Положение о контроле за поставщиками медицинских и фармацевтических
услуг, включенных в систему обязательного медицинского страхования, с
целью обеспечения эффективного использования финансовых средств из
ФОМС.
Выводы. Проверки аудита показывают, что использование средств
фонда оплаты текущих медицинских услуг, предназначенных для
стационарной медицинской помощи, в существенных аспектах не содержит
ошибок и искажений. Одновременно отмечаются некоторые резервы по: (i)
недостаточному
обоснованию
критериев
по
установлению
контрактованных показателей (числа пролеченных случаев, индексов
сложности случаев, собственного тарифа для каждого учреждения в
отдельности); (ii) представлению публичными медико-санитарными
учреждениями накладных по оказываемым медицинским услугам, которые
не сопровождаются реализованными показателями; (iii) дополнительному
распределению в конце 2013 года финансовых средств из основного фонда
(86,4 млн. леев), произведенному по запросу публичных медико-санитарных
учреждений, в отсутствие выполненных показателей; (iiii) необоснованию
Министерством
здравоохранения
и
медицинскими
учреждениями
необходимости в дорогостоящих лекарствах; (iiiii) отсутствию четко
установленных
и
измеряемых
показателей,
основанных
на
результативности, ассигнований для реализации национальных программ по
охране здоровья, утвержденных Законом о государственном бюджете и
Законом о ФОМС на 2013 год.
Рекомендации Национальной медицинской страховой компании.
1. Обеспечить единый подход к процедурам по заключении договоров с
поставщиками медицинских услуг путем обоснования установления
контрактованных показателей и соответствующего документирования
процесса.
2. Рассмотреть возможность разработки внутренних положений с целью
обеспечения представления поставщиками медицинских услуг выполненных
показателей, которые должны быть отражены в накладной по поставке
медицинских услуг.
3. Обеспечивать дополнительное распределение финансовых средств из
основного фонда в конце отчетного периода в соответствии с критериями,
базирующимися на результативности, которые послужат в качестве четких
показателей, имеющих стимулирующий характер для медицинских
учреждений.
4. Запрашивать от бенефициаров документированное обоснование
имеющихся остатков лекарств и аргументирование их потребности в
зависимости от нормативно установленного срока.
20
3.3. О соответствии использования средств, поступивших в фонд
развития и модернизации публичных медико-санитарных учреждений.
Фонд развития и модернизации публичных медико-санитарных
учреждений был создан в целях повышения качества оказываемых
медицинских услуг, эффективности и продуктивности учреждений. Согласно
регламентированным положениям21 финансовые средства, накопленные в
соответствующем фонде, используются главным образом для приобретения
современного медицинского оборудования и специализированного
санитарного транспорта, внедрения новых технологий обогрева, переработки
медицинских отходов и на водоснабжение, модернизации и оптимизации
зданий и инфраструктуры, внедрения информационных систем и технологий.
О регламентировании управления средствами из фонда развития
Согласно положениям Закона об обязательном медицинском
страховании22, Уставу НМСК23 и Положению о порядке создания фондов
обязательного медицинского страхования и управления ими24 НМСК имеет
исключительное право по управлению ФОМС, в том числе фондом развития.
Также основным распорядителем финансовых средств, накопленных в
ФОМС, является директор НМСК25, который администрирует их
использование в соответствии с указанными положениями в пределах
компетенции, установленной уставом Компании и законодательством в
данной области.
В то же время Министерство здравоохранения согласно положениям
нормативных актов26 в качестве центрального публичного органа имеет
полномочия по разработке, анализу, мониторингу и оценке государственных
политик, планированию ресурсов и освоению инвестиций в системе
здравоохранения, надзора за здоровьем населения, разрабатывает и ежегодно
утверждает совместно с НМСК методологические нормы по применению
Единой программы, а также обосновывает на основании отчетов и
информаций, представленных Компанией, потребность в финансовых
ресурсах для функционирования системы здравоохранения и т.д.
Согласно нормативным актам27 средства для фонда выделяются на
основании проектов, представленных Министерством здравоохранения и
публичными медико-санитарными учреждениями, а критерии и порядок
отбора и выполнение инвестиционных проектов устанавливаются в
положении, утвержденном Министерством здравоохранения и НМСК 28.
Положение, утвержденное Постановлением Правительства №594 от 14.05.2002, п.15.
Закон об обязательном медицинском страховании №1585 от 27.02.1998, ст.12(2).
23
Постановление Правительства №156 от 11.02.2002 „Об утверждении Устава Национальной медицинской
страховой компании”, п.11.
24
Положение, утвержденное Постановлением Правительства №594 от 14.05.2002, п.7.
25
Положение, утвержденное Постановлением Правительства №594 от 14.05.2002, п.8.
26 Постановление Правительства №397 от 31.05.2011 „Об утверждении Положения об организации и
функционировании Министерства здравоохранения, структуры и предельной численности его центрального
аппарата”.
27 Постановление Правительства №594 от 14.05.2002 «Об утверждении Положения о порядке создания
фондов обязательного медицинского страхования и управления ими», п.152 .
21
22
21
Вместе с тем отмечено, что функции по организации и проведению
конкурсов по отбору инвестиционных проектов осуществляются Смешанной
комиссией, созданной совместным Приказом Министерства здравоохранения
и НМСК. В состав Комиссии включены 6 представителей Министерства
здравоохранения, 5 – НМСК и 2 – со стороны гражданского общества.
Функцию ее председателя исполняет министр здравоохранения, а должность
заместителя председателя – заместитель начальника управления политик,
бюджета и финансов этого же министерства.
В этом отношении отмечается, что решения по отбору и утверждению
для финансирования инвестиционных проектов из фонда развития
принимаются Смешанной комиссией, которая функционирует на основании
Положения о критериях и порядке отбора и осуществления инвестиционных
проектов, финансируемых из фонда развития и модернизации публичных
поставщиков медицинских услуг, утвержденного совместным приказом
Министерства здравоохранения и НМСК28.
В условиях этого регламентирования права по управлению средствами
ФОМС и принятию решений по распределению средств фонда развития
возложены на Смешанную комиссию и НМСК. В то же время указанная
Комиссия,
преимущественно
сформированная
и
руководимая
представителями Министерства здравоохранения, по существу принимает
решения о (пере)распределении средств фонда развития, что является
четкими и исключительно законными полномочиями НМСК. Такая ситуация
по административному наложению функций создает дисфункциональности,
неявно, вмешательство со стороны ответственных и руководящих лиц
Министерства здравоохранения в процесс предварительного согласования и
утверждения инвестиционных проектов.
Более того, в рамках НМСК было создано и функционирует управление
по администрированию фонда профилактических мероприятий и фонда
развития, которое в соответствии с регламентированными положениями29
имеет следующие полномочия: управляет и обеспечивает освоение
финансовых средств из фонда развития; осуществляет работы по
секретариату в рамках Смешанной комиссии; составляет и следит за
надлежащим выполнением договоров финансирования инвестиционных
проектов; осуществляет мониторинг выполнения всех этапов внедрения
инвестиционных проектов и др. Таким образом, в настоящее время НМСК
владеет всеми законными полномочиями по управлению фондами
обязательного медицинского страхования. Тем не менее не установлены
полномочия Смешанной комиссии.
О соответствии распределения средств фонда развития
Приказ Министерства здравоохранения и НМСК №663/175-A от 27.09.2010 „Об утверждении Положения
о критериях и порядке отбора и осуществления инвестиционных проектов, финансируемых из фонда
развития и модернизации публичных поставщиков медицинских услуг”.
29
Положение управления по администрированию фонда профилактических мероприятий и фонда развития,
утвержденное Приказом НМСК №169-A от 10.11.2011.
28
22
Согласно Закону о ФОМС на 2013 год в фонд развития первоначально
были утверждены финансовые средства в сумме 131,6 млн. леев, которые в
результате внесенных в закон30 изменений были увеличены до 181,9 млн.
леев.
В соответствии с Отчетом о поступлении и использовании средств
ФОМС за 2013 год31 и данными бухгалтерского учета были исполнены
средства из фонда развития в сумме 138,2 млн. леев.
Аудит также отмечает, что согласно требованиям Положения о
критериях и порядке отбора и осуществления инвестиционных проектов,
финансируемых из фонда развития и модернизации публичных поставщиков
медицинских услуг (п.11), Смешанная комиссия ежегодно утверждает
календарный план проведения конкурсов по отбору инвестиционных
проектов, учитывая размер финансовых средств, накопленных в фонде
развития, и приоритетную цель использования финансовых средств,
установленную для соответствующего отчетного периода.
Согласно информации, представленной НМСК, на первом заседании
Смешанной комиссии от 4.03.2013 ее члены были проинформированы о ходе
выполнения инвестиционных проектов, финансируемых из фонда развития в
2012 году, и размере ранее заключенных договоров на сумму примерно 100,0
млн. леев, которые должны быть профинансированы в 2013 году. Вместе с
тем аудит отмечает, что на 2013 год Смешанная комиссия не располагала
анализом потребностей публичных медико-санитарных учреждений и
критериями по приоритетному использованию средств фонда развития,
установив на 2013 год „в качестве приоритетов все цели использования
этого фонда”, что не обеспечивает их распределение в зависимости от
потребностей системы здравоохранения.
В результате проверок аудитом установлено, что в отчетном году в
результате проведенных 2 конкурсов (протоколы от 23.04.2013 и от
23.12.2013) Смешанная комиссия утвердила для финансирования 109
инвестиционных проектов стоимостью 326,7 млн. леев, направленных 79
публичными медико-санитарными учреждениями. Так, аудит отмечает, что
при утверждении финансирования инвестиционных проектов на 2013 год,
Смешанная комиссия не учла законно установленные лимиты в сумме 181,9
млн. леев, утвердив для финансирования и заключения договоров
инвестиционные проекты на 244,8 млн. леев больше, чем размер финансовых
средств, выделенных на эти цели, а также не учитывая стоимость ранее
заключенных договоров, которые должны быть оплачены в отчетном году
(около 100,0 млн. леев).
Вместе с тем неиспользование на конец года средств, предназначенных
для этого фонда, определило формирование остатка по состоянию на
31.12.2013 в сумме 43,7 млн. леев, данная ситуация не обосновывает
Закон №288 от 5.12.2013 „О внесении изменений в Закон о фондах обязательного медицинского
страхования на 2013 год №251 от 8 ноября 2012 года”.
31
Форма №1 CNAM, утвержденная Приказом Министерства финансов №118 от 4.10.2011.
30
23
увеличение его размера на 50,0 млн. леев путем уточнения Закона о ФОМС
на 2013 год.
Анализ информаций из дел, внесенных заявителями, и дел, названных
победителями, свидетельствует, что в 2013 году Смешанная комиссия
утвердила для финансирования инвестиционные проекты, связанные с
капитальным ремонтом и капитальными вложениями, а также приобретением
медицинского оборудования. Согласно протоколу заседания Смешанной
комиссии от 23.04.2013 на первый конкурс было допущено 86
инвестиционных проектов из 101 дела, внесенного 84 заявителями, были
назначены победителями 30 проектов стоимостью 104,0 млн. леев. В
результате второго конкурса от 8.11.2013 были согласованы 99
инвестиционных проектов из внесенных 106 проектов, из которых 79
проектов стоимостью 222,7 млн. леев были назначены победителями.
Впоследствии НМСК на основании решений Смешанной комиссии
заключила с учреждениями, назначенными победителями, договора
финансирования инвестиционных проектов.
Исходя из указанного следует, что второй конкурс по отбору
инвестиционных проектов был организован и проведен в отсутствие
источников финансирования, учитывая ранее заключенные договора.
Аудит подчеркивает, что согласно совместному Приказу Министерства
здравоохранения и НМСК от 27.09.2010 (п.35), в случае, когда НМСК не
располагает достаточными финансовыми средствами для заключения
договоров финансирования, Смешанная комиссия должна аннулировать
результаты конкурса, что не было выполнено.
Отмечается, что Постановлением Счетной палаты №47 от 26.07.2013,
Смешанной комиссии и НМСК была направлена рекомендация относительно
„утверждения и контрактации инвестиционных проектов в пределах
финансовых средств, накопленных в фонде развития, учитывая стоимость
непрофинансированных проектов прошлых лет”. Исходя из указанных
констатаций, аудит заключает, что соответствующая рекомендация не была
выполнена, продолжая практику предыдущих лет.
О соответствии использования средств из фонда развития
Анализируя информации, представленные НМСК относительно
заключенных с ПМСУ договоров в 2013 году о финансировании
инвестиционных проектов из фонда развития, установлено, что из общего
числа 109 договоров стоимостью 326,7 млн. леев 21 договор на сумму 148,7
млн. леев был заключен с 8 республиканскими публичными медикосанитарными учреждениями, учредителем которых является Министерство
здравоохранения. Так, отмечается, что из контрактованных финансовых
средств из фонда развития, средства, выделенные республиканским
учреждениям, занимают удельный вес 45,5%. В то же время 2 договора
финансирования в сумме 60,0 млн. леев были заключены между НМСК и
Министерством здравоохранения (18,4%), 3 договора финансирования были
заключены с муниципальными медико-санитарными учреждениями на сумму
24
0,9 млн. леев (3%) и 85 договоров – с 74 районными медико-санитарными
учреждениями на сумму 108,8 млн. леев (33,4%).
Одновременно аудит отмечает, что некоторые публичные медикосанитарные учреждения, преимущественно республиканские, из года в год
получают значительные финансовые средства из фонда развития, данная
ситуация отражена в приведенной ниже таблице.
Таблица №9
(тыс. леев)
№
п/п
1.
2.
Наименование
получателя
ПМСУ
„Республиканская
клиническая
больница”
ВСЕГО ПМСУ
ПМСУ
«Национальный
научно-практический
центр
скорой
медицинской помощи»
Название проекта в 2012 году
Контрактованная/ утвержденная сумма в Название проекта в 2013 году
2012 году
Оснащение
Отделения
гепатобилиопанкреатической
3800,0
хирургии необходимым медицинским
оборудованием для пересадки печени
Приобретение
генератора
медицинского кислорода
2334,3
6134,3
Укрепление возможности оказания
скорой медицинской помощи путем
2 212, 2
приобретения и установки генератора
медицинского кислорода
Обеспечение
фармацевтической
поддержки,
оснащение
аптеки
897,0
современным
медицинским
оборудованием
Закрепление ННПЦСМП в качестве
основного звена в рамках службы 30000,0
скорой помощи
3.
4.
ВСЕГО ПМСУ
ПМСУ
„Институт
Техническое оснащение генератором
неврологии
и
медицинского кислорода
нейрохирургии”
Техническое
оснащение
нейрохирургической
службы
высококачественным
медицинским
оборудованием.
Оснащение
высококачественным
медицинским оборудованием
ВСЕГО ПМСУ
Реконструкция зданий медицинского и
ПМСУ
„Районная
немедицинского назначения
больница Орхей”
ВСЕГО ПМСУ
5.
Министерство
здравоохранения
ВСЕГО МЗ
ВСЕГО
33109,2
1333,7
Создание
Департамента
диагностики
Контрактованная сумма в
2013 году
урологии
и
10260,0
Улучшение материально-технической базы
хирургической службы с внедрением новых10260,0
методов диагностики и эндоскопического и
урологического лечения
Приобретение необходимого оборудования3317,0
для взятия и трансплантации роговицы
Аритмии и сердечная электрофизиология 8676,7
Благоустройство нового хирургического13580,0
корпуса
46093,7
Завершение
корпуса №4
работ
по
-
5543,2
10120,4
12106,3
4100,0
Установка
вентиляционной
системы для корпуса №3
фасадной
-
Внедрение методов видеолечения EEG и 3000,0
организация службы дохирургического
лечения пациентов с эпилепсией
Автономная станция электрообеспечения
2000,0
39100,0
6000,0
Невронавигатор интраоператор
Оснащение
службы
нейроанестезии 2550,0
медицинским оборудованием
498,5
-
-
6361,2
5852,6
4577,2
реконструкции 30000,0
4529,0
Приобретение
современного
605,0
ультразвукового аппарата
6457,6
Оснащение
транспортными
средствами
Службы
первичной 11350,0
медицинской помощи
Оплаченная
сумма в 2013
году
Капитальное
лечения
восстановление
залов
12106,3
-
-
-
8550,0
-
12677,1
4582,7
для
-
-
-
12677,1
Оснащение
публичных
медикосанитарных учреждений
цифровыми
радиодиагностическими комплексами
50000,0
Оснащение транспортными средствами
Службы скорой помощи
10000,0
11350,0
63412,3
Источник. Информации о договорах финансирования из фонда развития, заключенных
представленные НМСК.
60000,0
166420,8
4582,7
-
26809,4
в 2012-2013 годах,
Таким образом, согласно данным из таблицы аудитом установлено, что
в 2013 году Министерство здравоохранения и 3 подведомственных ему
республиканских медицинских учреждения получили инвестиционные
проекты в значительных суммах (153,7 млн. леев). Следует отметить, что и в
2012 году соответствующие учреждения получили инвестиционные проекты
в сумме 57,0 млн. леев.
В этом контексте отмечается, что в 2013 году были утверждены для
финансирования 5 инвестиционных проектов, внесенных ПМСУ
25
„Республиканской клинической больницей” на общую сумму 46,1 млн. леев,
из которых 4 из 5 договоров были заключены 24.12.2013, Смешанной
комиссией не были проанализированы возможности освоения учреждением
контрактованных средств, а также финансирование ее в отчетном году.
Одновременно ПМСУ «Национальный научно-практический центр
скорой медицинской помощи» получил 4 инвестиционных проекта,
утвержденных в сумме 39,1 млн. леев. Установлено, что в 2013 году НМСК
профинансировала лишь один инвестиционный проект (завершение работ по
реконструкции корпуса №4) в сумме 12,1 млн. леев или 40,4% от размера
контрактованной суммы для соответствующего проекта.
В то же время для Министерства здравоохранения были утверждены
для финансирования 2 инвестиционных проекта стоимостью 60,0 млн. леев,
которые в отчетном периоде не были профинансированы.
Также отмечается, что Смешанная комиссия, утвердив для
финансирования инвестиционные проекты для этих же бенефициаров, не
обеспечивает соблюдение принципа справедливости для ПМСУ,
участвующих в конкурсах по отбору этих проектов.
Для проверки соответствия заключения договоров и использования
средств фонда развития в 2013 году аудитом была отобрана выборка (в
зависимости от стоимостной значимости) из 10 проектов стоимостью 189,5
млн. леев из общего числа 109 проектов в размере 326,7 млн. леев.
В рамках внедрения проекта „Укрепление ПМСУ «Национального
научно-практического центра скорой медицинской помощи» в качестве
основного звена службы скорой помощи в Республике Молдова Смешанная
комиссия утвердила в 2012-2013 годах для финансирования 2
инвестиционных проекта, которые были профинансированы в отчетном году
в сумме 60,0 млн. леев. Так, НМСК в отчетном году профинансировала этот
проект, внесенный ПМСУ ННПЦ скорой медицинской помощи в размере
30,0 млн. леев, одобренный для финансирования за счет средств фонда
развития Смешанной комиссией 22.10.2012, который должен был быть
освоен до 31.12.2013.
В качестве обоснования внесенного проекта ПМСУ ННПЦСМП
представил НМСК договор подряда от 22.11.2012 на сумму 63,4 млн. леев,
заключенный в соответствии с публичными торгами от 17.10.2012 между
Министерством
здравоохранения,
выступающим
в
качестве
софинансирующего органа, ПМСУ «Национальным научно-практическим
центром скорой медицинской помощи», в качестве бенефициара, и
подрядчиком, который должен был осуществить строительство лечебного
корпуса №4 и корпуса реанимации в срок 20 месяцев.
В результате проверки выполнения договора финансирования от
6.11.2012 установлено, что он был полностью профинансирован на
основании подтверждающих документов, приложенных к заявлениям об
оплате.
В целях завершения работ по строительству лечебного корпуса №4 в
2013 году решением Смешанной комиссии от 23.04.2013 были утверждены
26
для финансирования средства в сумме 30,0 млн. леев, 10.06.2013 был
подписан договор о финансировании с НМСК с предельным сроком
выполнения проекта до 30.06.2014.
Проверки аудита свидетельствуют, что для внедрения указанного
проекта НМСК в 2013 году профинансировала на основании
подтверждающих документов, внесенных учреждением, сумму 12,1 млн.
леев.
Исходя из вышеуказанного следует, что НМСК в 2013 году
профинансировала 2 инвестиционных проекта на сумму 42,1 млн. леев (из
контрактованной суммы 60,0 млн. леев), направленную ПМСУ
«Национальному научно-практическому центру скорой медицинской
помощи», имеющую ту же цель. В этом контексте отмечается, что НМСК
полностью взяла на себя обязательства по финансированию работ, покрыв
94,6% расходов, связанных с договором подряда от 22.11.2012 (63,4 млн.
леев).
В рамках осуществления мониторинга и проверки соответствия
выполнения проектов отмечено, что в представленных аудиту делах не
содержатся обоснования с выходом на места для оценки реализации
предложенных целей, что свидетельствует о том, что Смешанная комиссия и
НМСК не имеют информации по этому разделу.
Для внедрения проекта „Оснащение транспортными средствами
Службы скорой помощи”, Смешанная комиссия 23.12.2013 утвердила для
финансирования проект, представленный Министерством здравоохранения, в
сумме 10,0 млн. леев для приобретения 10 машин скорой помощи. Согласно
договорным условиям, единственным финансирующим органом проекта,
соответственно, была НМСК. Таким образом, 24.12.2013 НМСК и
Министерство здравоохранения заключили договор на финансирование этой
суммы.
Вместе с тем в результате проверок установлено, что в качестве
обоснования внесения проекта послужил договор купли-продажи от
19.12.2013 на общую сумму 17,2 млн. леев, заключенный в результате
проведенных публичных торгов от 02.12.2013 между Министерством
здравоохранения и компанией с зарубежным капиталом. Так, отмечается, что
заключенный договор превышает утвержденную сумму инвестиционного
проекта на 7,2 млн. леев, данная ситуация определена отсутствием источника
финансирования на эту сумму.
Более того, аудит документов из дела бенефициара свидетельствует о
ситуации по заключению договора финансирования 24.12.2013, проведению
публичных торгов 2.12.2013 и заключению договора купли-продажи
19.12.2013, что указывает на то, что Министерство здравоохранения
инициировало и провело процедуру публичных торгов при отсутствии
источника финансирования.
В целях реализации инвестиционного проекта, предназначенного для
оснащения публичных медико-санитарных учреждений цифровыми
радиодиагностическими
комплексами,
внесенного
Министерством
27
здравоохранения в сумме 50,0 млн. леев, Смешанная комиссия 23.12.2013
утвердила для финансирования этот проект, а 24.12.2013 был заключен
соответствующий договор. Вместе с тем согласно положениям указанного
проекта общая стоимость его составила 51,0 млн. леев, а разница в сумме 1,0
млн. леев должна быть выделена другими софинансирующими
организациями. В этом контексте аудит отмечает, что представленное
для проверки дело не содержит документы, которые бы обосновывали
оценку бенефициаром числа и видов публичных медицинских учреждений,
которым приоритетно необходимо это медицинское оборудование, вид и
количество оборудования и др., что не аргументирует расчет стоимости
внесенного и утвержденного проекта.
Аудит также отмечает, что в течение 2013 года НМСК не осуществляла
выплату для финансирования указанного проекта из фонда развития.
С целью внедрения проекта „Восстановление и модернизация
гематологического корпуса ПМСУ «Института онкологии» в сумме 7,4 млн.
леев, внесенного и утвержденного Смешанной комиссией, 24.12.2013 был
заключен договор финансирования со сроком внедрения до 1.07.2015. Вместе
с тем согласно положениям указанного проекта общая сумма договора
составляет 9,5 млн. леев, а разница в сумме 2,1 млн. леев должна быть
покрыта другими софинансирующими учреждениями.
Проверки аудита свидетельствуют, что в соответствии с документацией
проекта НМСК профинансировала расходы в сумме 2,7 млн. леев за
выполненные подрядчиком работы на основании актов выполненных работ с
представлением налоговых накладных и других обоснованных документов.
В результате изучения приложенных к делу проекта документов
установлено, что процедуры закупок по контрактации работ по ремонту были
инициированы и проведены в августе-ноябре 2013 года, подтверждающие
документы были представлены учреждением до получения подтверждения о
выделении финансовых средств из фонда развития (в декабре 2013 года).
Таким образом, по мнению аудита, процедуры закупок были проведены
учреждением в отсутствие достаточных средств для финансирования.
В целях внедрения проекта „Переход ядерной медицины Республики
Молдова на современные эффективные стандарты путем внедрения
гибридной технологии SPECT/CT для расширения спектра исследований и
повышения уровня ранней диагностики заболеваний” в сумме 16,9 млн. леев,
внесенного ПМСУ Республиканским медицинским диагностическим
центром, Смешанная комиссия согласовала для финансирования этот проект,
24.12.2013 был заключен договор по финансированию этой суммы. Вместе с
тем установлено, что общая стоимость указанного проекта была 18,8 млн.
леев, а разница в сумме 2,0 млн. леев должна быть профинансирована
ПМСУ.
Проверки аудита относительно выполнения договорных обязательств и
финансирования соответствующего проекта НМСК установили, что согласно
Отчету о достижениях от 30.12.2013, составленному ПМСУ о деятельности,
реализованной в рамках проекта, были выполнены работы по капитальному
28
ремонту и обустройству помещений, предназначенных для установки
медицинского оборудования, а также была поставлена и установлена система
оборудования.
В результате изучения документов, приложенных к делу проекта,
установлено, что процедуры закупок медицинского оборудования
Агентством по лекарствам и медицинским изделиям были инициированы и
проведены в сентябре 2013 года, до получения подтверждения о выделении
финансовых средств из фонда развития (в декабре 2013 года). Таким образом,
по мнению аудита, процедуры закупок были проведены при отсутствии
достаточных средств для финансирования.
Для внедрения проекта „Капитальный ремонт помещений для лечения
перинатального центра II уровня, являющегося составной частью районной
больницы Орхей” в сумме 12,7 млн. леев, Смешанная комиссия 23.04.2013
одобрила его для финансирования, а 10.06.2013 был заключен договор
финансирования между НМСК и ПМСУ „Районной больницей Орхей”.
Проверками аудита установлено, что общая стоимость проекта составляет
25,6 млн. леев, разница в сумме 12,9 млн. леев должна быть софинансирована
бенефициаром (0,3 млн. леев) и другими софинансирующими организациями
(12,6 млн. леев), которые не указаны в договоре.
Несмотря на то, что в соответствии с договором финансирования был
установлен график траншей финансирования проекта (I очередь – в 2013 году
в сумме 2,5 млн. леев или 20% от стоимости проекта и II очередь – в 2014
году в сумме 10,2 млн. леев или 80% от общей стоимости проекта), в течение
2013 года НМСК оплатила средства в сумме 4,6 млн. леев или 36,2% от
суммы, утвержденной для финансирования.
Проверки аудита свидетельствуют, что выплаты были произведены и
обоснованы документами, представленными ПМСУ. Аудит отмечает, что к
делу указанного проекта не приложены акты, подтверждающие
осуществление мониторинга со стороны Смешанной комиссии и ПМСУ за
ходом выполнения проекта с выходом на место.
С целью внедрения проекта „Внедрение современных технологий
диагностики и лечения в Республиканской клинической больнице путем
создания
Отделений
ангиологического
вмешательства,
урологии
минимального вмешательства, и радиационной диагностики”, Смешанная
комиссия утвердила для финансирования инвестиционный проект,
внесенный ПМСУ „Республиканской клинической больницей” в сумме 10,3
млн. леев, с которой НМСК заключила 10.06.2013 договор финансирования в
этом же размере. Также отмечается, что общая сумма договора составляет
10,8 млн. леев, а разница в сумме 0,5 млн. леев была софинансирована
запрашиваемым учреждением.
В 2013 году размер финансовых средств, перечисленных НМСК для
финансирования указанного проекта, составил 4,6 млн. леев или 42,4% от
суммы, утвержденной для финансирования, которая подтверждена
документами, обосновывающими произведенные расходы.
29
Для внедрения проекта „Благоустройство нового хирургического
корпуса ПМСУ Республиканской клинической больницы” в сумме 13,6 млн.
леев Смешанная комиссия утвердила для финансирования этот проект,
24.12.2013 был заключен договор финансирования в этом же размере со
сроком его внедрения до 1.07.2015. Тем не менее согласно указанному
проекту общая стоимость его составляет 14,0 млн. леев, а разница в размере
0,4 млн. леев должна быть профинансирована запрашиваемым учреждением.
Аудит отмечает, что строительство хирургического корпуса
осуществляется в рамках проекта „Оценка потенциала и модернизация
Республиканской клинической больницы”, с параллельным финансированием
за счет средств Всемирного банка/Международной ассоциации по развитию,
за счет льготного кредита от Банка развития Совета Европы, а также за счет
гранта со стороны Инвестиционного фонда соседства Совета Европы.
В результате проверки представленных информаций относительно
произведенных НМСК выплат в 2013 году для финансирования указанного
проекта отмечено, что он был профинансирован в сумме 5,5 млн. леев или
40,9% от утвержденной суммы, согласно договору финансирования, были
выполнены работы по реконструкции и ремонту теплосети, установлены
электрические панно и произведены дополнительные работы в инженерных
системах.
С
целью
внедрения
проекта
„Аритмии
и
сердечная
электрофизиология” Смешанная комиссия утвердила для финансирования
соответствующий проект, внесенный ПМСУ „Республиканской клинической
больницей”, с которой 24.12.2013 был заключен договор финансирования в
размере 8,7 млн. леев. Вместе с тем отмечается, что общая стоимость
указанного проекта составляет 8,9 млн. леев, разница в размере 0,2 млн. леев
должна быть профинансирована запрашиваемым медицинским учреждением.
Аудит отмечает, что в течение 2013 года НМСК не произвела выплату
средств для финансирования соответствующего проекта из фонда развития.
Постановлением Счетной палаты №47 от 26.07.2013 Министерству
здравоохранения и НМСК было направлено требование по обеспечению,
путем установления ряда конкретных мер, надлежащего процесса по
осуществлению мониторинга над соответствующим использованием и по
назначению средств ФОМС, особенно связанных с фондом развития,
которое, исходя из вышеизложенного, было выполнено частично. Так, НМСК
разработала 3 проекта соглашений по межведомственному сотрудничеству,
которые должны быть заключены со следующими публичными органами:
Агентством по лекарствам и медицинским изделиям, Национальным
агентством по регулированию ядерной и радиологической деятельности,
Государственной инспекцией в строительстве.
Выводы. Проверками аудита относительно использования средств
фонда развития не установлены несоответствия, оплата производилась
НМСК на основании подтверждающих документов. Вместе с тем аудит
отмечает, что полномочия Смешанной комиссии по распределению и
30
мониторингу средств фонда развития не соответствуют законодательной
базе, право управления средствами ФОМС имеет исключительно НМСК.
Также путем отбора и утверждения для финансирования инвестиционных
проектов в суммах, значительно превышающих (244,8 млн. леев)
утвержденные средства на отчетный период, Смешанная комиссия
определяет ситуации по неспособности оплачивать в будущем заключенные
договора и перераспределению средств из других фондов для их покрытия.
Рекомендации Министерству здравоохранения совместно со
Смешанной
комиссией
по
отбору,
оценке
и
мониторингу
инвестиционных проектов, финансируемых из фонда развития.
5. Утверждать для финансирования инвестиционные проекты с
определением траншей на бюджетный год, обеспечивая заключение
договоров в пределах утвержденных средств на отчетный период, для
недопущения в будущем ситуаций по неспособности оплачивать
соответствующие договора и возможного перераспределения средств из
других фондов здравоохранения для их покрытия.
Рекомендации Министерству здравоохранения.
6. Занять позицию относительно игнорирования Смешанной комиссией
выполнения рекомендаций Счетной палаты с целью соблюдения лимитов
утвержденных публичных средств.
Рекомендации Национальной медицинской страховой компании.
7. Усилить контроль за использованием средств ФОМС, выделенных из
фонда развития, путем проведения эффективных процедур мониторинга и
вовлечения экспертов в данной области.
3.4.
О
соответствии
использования
средств
фонда
профилактических мероприятий
Фонд профилактических мероприятий был создан в целях реализации
мер по снижению рисков заболеваний, в том числе путем иммунизации и
других методов первичной и вторичной профилактики, проведения
профилактических обследований для преждевременного обнаружения
заболеваний, финансирования деятельности по пропаганде здорового образа
жизни и др.
В целях реализации подпрограммы „Приоритетное вмешательство в
общественное здоровье”, компонента „Контроль за инфекционными,
неинфекционными болезнями и охрана здоровья” и „Охрана здоровья
матери, ребенка и молодежи” (в рамках программы „Общественное
здоровье и медицинских услуги) на 2013 год были утверждены расходы32 в
сумме 40,9 млн. леев, в том числе для пропаганды здорового образа жизни –
3,7 млн. леев и для осуществления мер по снижению рисков заболевания и
проведения скрининга по некоторым социально значимым заболеваниям –
37,2 млн. леев.
32
Закон №251 от 08.11.2012.
31
Согласно Отчету об использовании средств ФОМС и данным
бухгалтерского учета в 2013 году были исполнены средства из фонда
профилактических мероприятий в сумме 29,9 млн. леев, они были освоены на
уровне около 73,0% по сравнению с утвержденным планом. Не освоенные на
конец года средства фонда профилактических мероприятий были отражены в
накопительных остатках НМСК.
При проверке использования средств из соответствующего фонда
установлено, что в 2013 году для осуществления деятельности по
иммунизации (приобретению вакцин) и пропаганде здорового образа жизни
были заключены договора с 7 экономическими агентами, на эти цели были
выделены средства в размере 16,7 млн. леев. Вместе с тем отмечается, что в
декабре 2012 года было заключено 9 договоров о проведении
профилактических обследований для преждевременного обнаружения
заболеваний стоимостью 30,7 млн. леев с выполнением их в 2013-2014 годах.
Таким образом, указанные договора были заключены на период более одного
года (примерно 1 год и 8 месяцев), не были установлены транши выполнения,
учитывая период бюджетного года.
Для проверки проведения комплексного клинико-инструментального
скрининга для обнаружения предраковых процессов, аудит выбрал 4
договора на сумму 12,4 млн. леев, заключенных НМСК с 4 бенефициарами
проекта, юридическими лицами частного права.
Отбор бенефициаров проекта и заключение договоров по проведению
скрининга было осуществлено НМСК в конце 2012 года с выполнением в
2013 году путем процедуры государственных закупок, ситуация отражена в
следующей таблице.
Таблица №10
(тыс. леев)
Контракто- Число
В том числе
ванная
обследу- Расходы Транспорт- Расходы Администсумма
емых лиц склиринга ные
Название бенефициара
на
ративные
(декабрь
расходы
публика- расходы
2012 г.)
цию
Склиринг для обнаружения предраковых процессов рака молочной железы
Поставщик услуги
4859,8
12000
2751,8
1500,0
122,0
486,0
Склиринг для обнаружения предраковых процессов рака простаты
Поставщик услуги
2507,8
6000
1799,3
273,0
185,0
250,5
Склиринг для обнаружения предраковых процессов рака шейки матки
Поставщик услуги
2233,0
12500
1563,5
210,0
243,5
216,0
Склиринг для выявления факторов риска, провоцирующих сердечно-сосудистые заболевания
Поставщик услуги
2814,0
30576
1939,1
594,5
280,4
Оплачено
в
2013 г.
492,8
812,3
1591,8
1554,2
Источник. Договора закупки услуг склиринга в 2012-2013 годах; данные бухгалтерского учета.
Согласно данным из таблицы аудит отмечает неодинаковое освоение
средств, уровень выполнения контрактованных услуг варьировал от 10 до
71,3%, что обусловило ненадлежащую реализацию договорных условий
исполнителями. Так, на основании проверок и расчетов аудита установлено,
что в феврале-июне 2013 года были медицински обследованы 1355
пациентов, проведено 600 консультаций врача и 718 исследований, несмотря
на то, что в соответствии с договорными условиями в этот период должны
32
были быть проведены 5950 медицинских обследований или на 4595 больше
реально осуществленных.
Для проверки соответствия контрактации и использования средств
фонда профилактических мероприятий в 2013 году, аудит отобрал выборку
(в аспекте стоимостной значимости) из 9 договоров стоимостью 28,1 млн.
леев.
Анализом аудита приложенных к делу документов установлены
некоторые резервы по обоснованию надлежащего использования средств,
выделенных из фонда профилактических мероприятий. Так, при выборе
экономического оператора для организации и проведения комплексного
скрининга (клинико-инструментального для обнаружения предраковых
процессов молочной железы) члены рабочей группы по закупкам не взяли в
расчет особо существенные транспортные расходы в сумме 1,5 млн. леев для
перевозки 12,0 тыс. пациентов из района Сорока с целью обследования их
поставщиком услуги, составивших 31% от общей суммы договора, которые
впоследствии были недостаточно задокументированы. Согласно положениям
договора, заключенного с поставщиком услуги, со второго до 18 месяца
должны быть обследованы по 50 женщин в день, однако аудитом
установлено, что услуга не предоставлялась ежедневно и для числа лиц,
установленного в договоре (в среднем менее 30 женщин в день), что
определяет несоблюдение договора путем затягивания процесса проведения
скрининга и неосвоения средств фонда профилактических мероприятий. В
этом контексте аудит отмечает, что в соответствии с договорными условиями
исполнитель несет ответственность в размере 0,1% от суммы
непредоставленной услуги в соответствующем периоде. Таким образом
установлено, что НМСК не осуществляла достаточный мониторинг
проведения скрининга, не были начислены штрафные санкции за
несвоевременное оказание и в соответствии с договорными условиями
указанной услуги. В течение 2013 года для организации и проведения
обследований поставщиком услуг НМСК оплатила из фонда
профилактических мероприятий финансовые средства в сумме 0,5 млн. леев
или 10,2% от договорной суммы, был перечислен единственный транш. Тем
не менее аудит отмечает, что компания, с которой поставщиком был
перезаключен договор, представила подтверждающие документы по
проведению скрининга, а также финансовые отчеты бенефициара, которые
были утверждены НМСК (доказательство, что услуга была оказана
экономическим оператором и принята НМСК). Отмечается, что согласно
устным объяснениям представителей НМСК платежи не были произведены
по причине того, что поставщик услуг не представил налоговые накладные за
оказанные услуги. Таким образом, по мнению аудита, НМСК не приняла все
необходимые меры для обеспечения приема предоставленных услуг в
соответствии с требованиями договора и, соответственно, не пересмотрела
условия договора исходя из создавшейся ситуации.
Аудитом установлено, что в период июнь-сентябрь 2013 года не был
проведен комплексный скрининг (клинико-инструментальный для
33
обнаружения предраковых процессов и рака простаты) поставщиком
контрактованной услуги, данная ситуация свидетельствует о недостаточном
мониторинге со стороны НМСК за процессом по его выполнению, таким
образом, было затянуто осуществление указанного проекта. Вместе с тем
согласно представленной исполнителем и утвержденной НМСК информации
в течение 2013 года были освоены финансовые средства в сумме 0,8 млн.
леев или 32,4% от стоимости договора, были обследованы 1705 пациентов, в
том числе с позитивной диагностикой 81 и, соответственно, отрицательной
диагностикой – 1624. Общее число пациентов, которые должны быть
обследованы до 30.08.2014, в соответствии с договором составляет 6000 лиц.
При проверке соответствия закупки противовирусной вакцины в
соответствии с договором от 9.10.2013, заключенным с поставщиком в
размере 10,2 млн. леев, отмечено, что НМСК не приняла меры по
мониторингу
выполнения
этого
проекта
(регламентированно
33
делегированного полномочия) , а также отсутствие в деле бенефициара
документов/ информаций о распределении вакцины. Впоследствии на этапе
завершения аудиторской миссии НМСК была представлена информация о
распределении противовирусной вакцины.
Справка. В целях соблюдения рекомендаций Счетной палаты о
проведении контроля/мониторинга использования финансовых средств из
фонда профилактических мероприятий, НМСК разработала и утвердила
30.06.2014 Положение о проверке услуг, финансируемых и контрактованных
из этого фонда.
Выводы. НМСК имеет неудовлетворительную систему менеджмента
и внутреннего контроля, связанную с запуском процесса контрактации,
выполнения, а также утверждения проектов, финансируемых за счет
средств фонда профилактических мероприятий, что обуславливает
безответственность экономических операторов, не выполняющих
указанные в договорах обязательства. Такая ситуация обусловила
реализацию на низком уровне предложенных задач и увеличение остатков
ФОМС в пределах не освоенных на конец года средств.
Рекомендации Национальной медицинской страховой компании.
8. Обеспечить утверждение проектов из фонда профилактических
мероприятий в пределах ассигнований и бюджетного года, с установлением
измеряемых показателей и четкой ответственности, что позволит оценить
реализацию предложенных целей и влияние использования средств ФОМС.
9. Интенсифицировать элементы внутреннего контроля, связанные с
процессом заключения договоров, утверждения и выполнения проектов, не
допуская недостаточное освоение выделенных средств и, соответственно,
нереализацию предложенных целей.
Приказ НМСК №169-A от 10.11.2011 „Об утверждении Положения управления по администрированию
фонда профилактических мероприятий и фонда развития”, п.6 j).
33
34
3.5. О внедрении финансового менеджмента и внутреннего
контроля
Оценка системы внутреннего контроля была произведена на основании
коммуникации с руководителем Компании, рассмотрения некоторых
представленных соответствующих документов и установлено, что для
выполнения законодательных положений34 НМСК на основании Приказа от
9.06.2010 начала внедрять систему финансового менеджмента и контроля
(далее – ФМК). В этом контексте была создана рабочая группа и утвержден
План мероприятий. Рабочая группа должна была осуществлять мероприятия,
определенные в указанном Плане, с представлением отчета о внедрении
ФМК в рамках НМСК в установленные сроки.
Аудит отмечает, что до настоящего времени НМСК были
идентифицированы и задокументированы основные процессы, с
определением задач ФМК. В декабре 2013 года приказом генерального
директора были утверждены письменные и схематические описания
основных процессов в рамках НМСК. Одновременно отмечается, что аудиту
был предоставлен предварительный Регистр рисков, который не утвержден
руководителем Компании и не содержит указаний о периоде его составления.
Таким образом, невозможно установить согласование руководством
учреждения выявленных рисков.
Отмечено, что согласно Приказу НМСК от 24.02.2012 „Об укреплении
системы финансового менеджмента и контроля” и в целях завершения
деятельности по внедрению системы ФМК, был создан Комитет рисков,
имеющий полномочия по выявлению, регистрации, оценке, контролю,
мониторингу, отчетности и разработке Регистра рисков НМСК.
Впоследствии он должен завершить Регистр рисков с периодической его
актуализацией, а в рамках Плана мероприятий на среднесрочный период –
внедрить процедуры внутреннего контроля, с удалением бесполезных.
Согласно протоколу рабочего заседания от 12.12.2012 Комитет рисков
собрался на единственное заседание, которое носило организационный
характер. Аудиту не были представлены другие документы, которые
подтверждали бы внедрение указанных в ранее отмеченном приказе
мероприятий, а также принятые Комитетом меры для завершения внедрения
ФМК.
Одновременно подчеркивается, что руководство НМСК обеспечило
адекватную среду контроля, разработав положения о функционировании
субъекта и структурных подразделений; делегируя полномочия,
ответственности и обязательства работников на основании должностных
инструкций; четко определив организационную структуру субъекта и др.
Закон о государственном внутреннем финансовом контроле №229 от 23.09.2010; Приказ Министерства
финансов №49 от 26.04.2012 „Об утверждении Регламента оценки, отчетности системы финансового
менеджмента и контроля и выдачи декларации о надлежащем управлении”; Постановление Правительства
№597 от 2.07.2010 „Об утверждении Программы развития государственного внутреннего финансового
контроля”.
34
35
Также работниками НМСК (в том числе руководителями всех уровней)
осуществляется контрольная деятельность, которая включает: процедуры по
авторизации и утверждению, посредством которых разработанные
документы визируются ответственными лицами; согласование путем
составления актов сверок, инвентаризации и др.; ограничение доступа к
ресурсам и информациям неуполномоченных лиц путем заключения
договоров о материальной ответственности, ограничение доступа на склады,
использование паролей доступа к информации и др.
В то же время согласно Декларации о надлежащем управлении на 2013
год руководство НМСК на основании самооценки оценивает, что система
ФМК охватывает механизмы самоконтроля, а меры по повышению ее
эффективности имеют в основе оценку рисков.
Полномочия по оценке эффективности системы финансового
менеджмента и контроля возложены на внутренний аудит субъекта. Так,
согласно Плану деятельности на 2013 год Службы внутреннего аудита
НМСК, было предусмотрено 5 аудиторских миссий с целью оценки
некоторых основных процессов Компании, в том числе: оценка
эффективности эксплуатации транспортных средств и списание топлива для
его функционирования; оценка процесса организации, проведения и
документирования
инвентаризации;
оценка
процесса
управления
финансовыми средствами, накопленными в фонде профилактических
мероприятий, и другие. Согласно Отчету о деятельности внутреннего аудита
за 2013 год (представленному Министерству финансов и Счетной палате)
запланированные миссии были полностью реализованы. Также Служба
внутреннего аудита разработала Стратегический план, согласно которому
аудитирование выявленных в рамках НМСК систем/процессов было
предусмотрено осуществить в период 2013-2015 годов.
Вместе с тем аудиту не были представлены отчеты внутреннего аудита
об оценке ряда процессов в рамках НМСК, проведенные в 2013 году. Так,
настоящая миссия не может высказаться о соответствии и эффективности/
функциональности деятельности внутреннего аудита, релевантности
внесенных рекомендаций, уровне их внедрения руководством НМСК, а
также о проведении соответствующих изменений в системе внутреннего
контроля.
В ходе проведения настоящей аудиторской миссии Счетной палаты
установлено, что на начальника Службы внутреннего аудита возложена
функция секретаря Смешанной комиссии по отбору инвестиционных
проектов, финансируемых из фонда развития (приложение №2 к Приказу
№663/175-A от 27.09.2010). Согласно законодательным положениям35
руководитель и персонал подразделения внутреннего аудита не вправе
осуществлять операционные задачи субъекта. Таким образом, отмечается,
что исполнение этих полномочий может повлиять на беспристрастность
аудитора при проведении миссии внутреннего аудита, связанного с оценкой
35
Закон о государственном внутреннем финансовом контроле №229 от 23.09.2010, ст.27 (2).
36
процессов по управлению средствами фонда развития, которая в
соответствии со Стратегическим планом должна быть проведена в 2014
году.
Справка. В ходе проведения аудиторской миссии НМСК совместно с
Министерством здравоохранения внесла изменения в Приказ №663/175-A от
27.09.2010, заменив исполнение функции секретаря Смешанной комиссии
начальником Службы внутреннего аудита на начальника управления
инвестиций и администрирования НМСК.
Выводы: Исходя из вышеизложенного, аудит отмечает, что
руководство НМСК в соответствии с законодательными положениями для
внедрения системы внутреннего контроля обеспечило адекватную среду
контроля и относящиеся к ней некоторые виды деятельности,
одновременно были установлены и резервы, связанные с внедрением
менеджмента рисков, которые выражаются путем: неразработки
Регистра рисков, который должен быть систематически актуализирован;
неоценки и невнедрения ряда процедур внутреннего контроля, необходимых
для снижения рисков, и др.
Рекомендации Национальной медицинской страховой компании.
10. Интенсифицировать деятельность по завершению внедрения и
укрепления системы финансового менеджмента и контроля.
3.6. Об исполнении предыдущих постановлений Счетной палаты
Проверки аудита относительно уровня соблюдения требований и
рекомендаций предыдущего аудита, направленного Постановлением Счетной
палаты №47 от 26.07.2013 свидетельствуют, что указанные субъекты
(Министерство здравоохранения и НМСК) предприняли определенные
действия по устранению недостатков и нарушений, установленных аудитом,
а также по улучшению управления средствами ФОМС. В этом отношении
НМСК совместно с Министерством здравоохранения был разработан и
утвержден План мероприятий с установлением конкретных мер, сроков, а
также ответственных за их реализацию лиц, с обеспечением адекватного
постоянного мониторинга. Так, отмечаются некоторые действия
относительно:
- совершенствования законодательно-нормативной базы по разработке,
внесению и при необходимости изменению и дополнению нормативных
актов, регламентирующих порядок планирования, заключения договоров и
использования средств ФОМС, установления и регулирования плафонов
использования финансовых средств для оплаты дорогостоящих лекарств,
регламентирования закупок из фонда развития, особенно касающегося
санитарного транспорта, и др.;
- улучшения системы финансового менеджмента и внутреннего
контроля путем описания наиболее существенных процессов, планирования
и проведения миссий внутреннего аудита в целях оценки и повышения его
эффективности, пересмотра ряда внутренних нормативных актов и др.;
37
- разработки и направления для согласования проектов соглашений
межведомственного сотрудничества с целью привлечения экспертов в
данной области, а также обеспечения проведения экспертизы работ по
ремонту/строительству, принятых бенефициарами, и др.
Одновременно аудитом установлено частичное выполнение или
невыполнение ряда требований/рекомендаций, что обусловило сохранение
ряда недостатков, проблематичных ситуаций и в аудируемом периоде,
которые были подняты/отражены в настоящем Отчете, с внесением/
повторением, при необходимости, соответствующих рекомендаций.
Выводы. Проверки аудита относительно выполнения требований и
внедрения рекомендаций, направленных предыдущим постановлением
Счетной палаты, свидетельствуют об удовлетворительном уровне их
соблюдения. Так, аудитом установлена реализация указанными
руководящими лицами определенных действий по улучшению/повышению
эффективности управления средствами ФОМС, одновременно подчеркивая
и невыполнение некоторых требований/рекомендаций, что обусловило
сохранение и в аудируемом периоде некоторых проблематичных ситуаций, а
также недостатков/несоответствий.
Общий вывод
Отчет Правительства об исполнении фондов обязательного
медицинского страхования за 2013 год достоверно отражает суммы по
доходам и расходам и не содержит существенных искажений/ошибок, будучи
составлен в соответствии с установленными требованиями.
В целом, публичные средства, накопленные в фондах обязательного
медицинского страхования, управлялись и были использованы в
соответствии с законодательными положениями, за исключением некоторых
несоответствий, которые отражены в настоящем Отчете аудита.
ОТВЕТСТВЕННЫЙ ЗА ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ
МОНИТОРИНГА РЕАЛИЗАЦИИ
И ОТЧЕТНОСТИ АУДИТА:
НАЧАЛЬНИК II ГЛАВНОГО УПРАВЛЕНИЯ,
(АУДИТ ФИНАНСОВ СОЦИАЛЬНОГО СЕКТОРА
И НАЦИОНАЛЬНОЙ ЭКОНОМИКИ)
София ЧУВАЛСКИ
АУДИТОРСКАЯ ГРУППА:
ГЛАВНЫЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЕР,
РУКОВОДИТЕЛЬ ГРУППЫ
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЕР
Юрие ИСПАС
Марина ЧУГУРЯНУ
38