Правительство Российской Федерации Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования
advertisement
Правительство Российской Федерации Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики»» Факультет «Государственного и муниципального управления». Кафедра Государственной и муниципальной службы. ДИССЕРТАЦИЯ НА СОИСКАНИЕ СТЕПЕНИ МАГИСТРА ПО НАПРАВЛЕНИЮ «ГОСУДАРТСВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ» На тему «Влияние социальной философии на построение системы государственного управления». Выполнил: Студент группы № 762 Соболев Николай Андреевич. Научный руководитель: Доктор философских наук, профессор Барабашев Алексей Георгиевич. Рецензент: Кандидат философских наук, профессор Прокофьев Вадим Николаевич. Москва, 2013 2 ОГЛАВЛЕНИЕ ВВЕДЕНИЕ. ............................................................................................................. 3 ТЕОРИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ: ЭВОЛЮЦИЯ ТЕОРИЙ И МОДЕЛЕЙ ........................................................................................................... 8 1. Краткая характеристика тенденций в теоретическом осмыслении публичного управления .................................................................................... 8 2. Обзор наиболее цитируемых публикаций, посвящённых публичному управлению ....................................................................................................... 13 3. Обзор наиболее цитируемых публикаций по теориям и моделям государственного управления последних лет ............................................ 25 4. Выводы........................................................................................................... 34 ПРИНЦИПЫ ВЗАИМООТНОШЕНИЯ СОЦИАЛЬНОЙ ФИЛОСОФИИ, ТЕОРИЙ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ, МОДЕЛЕЙ, ФОРМИРУЕМЫХ НА ОСНОВЕ ТЕОРИЙ, И ПРАКТИКИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ .......................................................... 37 1. Взаимоотношения социальной философии, теории, модели и практики государственного управления .................................................... 37 2. Рационально-бюрократическая теория .................................................. 50 3. New Public Management ............................................................................... 60 4. Good Governance........................................................................................... 74 5. Выводы........................................................................................................... 83 ЗАКЛЮЧЕНИЕ ..................................................................................................... 87 БИБЛИОГРАФИЯ. ................................................................................................ 92 3 ВВЕДЕНИЕ. Исследование теорий государственного управления, периодов доминирования этих теорий, механизмов их связей с более общими социальными теориями является фундаментальной проблемой государственного управления. В зависимости от её решения формируются рамки, в которых решаются проблемы прикладного характера. Каждая из теорий в рамках государственного управления, в частности, теория государственного аппарата, основывается на определённых социальных теориях. Однако в литературе практически отсутствует чёткое соотнесение теорий государственного управления с социальными теориями, в частности – теориями социальной философии. Одна из редких статей – «Вебер, Вильсон и Гегель: теории современной бюрократии»1 Ф. Загера и К. Россера. Наша работа выполнена на стыке социальной философии и теорий государственного управления и устанавливает соответствие между этими двумя предметами. Конечно, жёсткой зависимости между ними не существует. Мыслители разных эпох, создатели систем социальной философии, не могли обойти вниманием государственное управление, включая госаппарат. Эта тема, в тех или иных формах, присутствует в философии со времён Платона. Следует заметить, что социальные теории не влияют на работу государственного аппарата напрямую. Они, скорее, – ориентиры. Существует определённое взаимное тяготение, которое может быть описано с помощью взятого из математики понятия аттрактора2 – некого множества конечных положений, куда стремятся все данные процессы, независимо от начальных условий, при времени, стремящемся к бесконечности. Таким образом, социальная философия может являться своеобразным аттрактором для теорий государственного управления, таких, как рациональная бюрократия, Sager, F., & Rosser, C. (2009). Weber, Wilson, and Hegel: Theories of Modern Bureaucracy. Public Administration Review, 69(6), 1136-1147 2 "attractor." A Dictionary of Physics. : Oxford University Press, 2009. Oxford Reference. 2009. Date Accessed 5 May. 2013 <http://www.oxfordreference.com/view/10.1093/acref/9780199233991.001.0001/acref9780199233991-e-192>. 1 4 New Public Management (NPM) и Good Governance (GG). При этом в рамках каждой из теорий существуют модели государственного управления – посредники между теорией и практикой. Мы выдвигаем гипотезу, что отношения между социальной философией и теорией, между теорией и моделью, а так же между моделью и практикой могут быть описаны как отношения аттракции. Иными словами, мы предполагаем, что модель является аттрактором для практики, теория является аттрактором для модели, а социальная философия – аттрактором для теории. Так, например, классическая бюрократическая модель распространена по всему миру и является аттрактором даже для практики стран, проводящих реформы в рамках доктрины NPM, – постольку, поскольку даже там сохраняется иерархия и профессиональный характер службы в государственных органах. Данная модель сформировалась под влиянием теории Вебера-Вильсона, а она, в свою очередь – и мы покажем это в дальнейшем – под влиянием философии Гегеля. Следует отметить, что взаимоотношения между теорией, моделью и практикой государственного управления рассматривались и ранее, например, Р.А. Даль утверждал1 наличие так называемых «нормативных ценностей в науке государственного управления». Это означало, что положения науки о государственном управлении становятся ценностями для тех, кто осуществляет практику управления. Кроме того, по мнению А.Г. Барабашева, отношения между теорией и моделью можно было описать как научноисследовательскую программу (в терминологии И.Лакатоса), то есть как отношения ядра и защитного пояса вспомогательных гипотез, где теория государственного управления является своеобразным ядром, относительно стабильным и самостоятельным, а модель (в её непосредственной связи с практикой) постоянно меняется и дополняется, и развитие модели подчинено 1 Dahl, R. A. (1947). The Science of Public Administration: Three Problems. Public Administration Review, (1), 1. 5 безусловному сохранению теории.1 Ш. Голдфинч и Дж. Вэлис рассматривали другой уровень рефлексии – общие установки исследователей государственного управления и их влияние на рефлексию реальной практики и построение теорий и моделей2. На наш взгляд, предлагаемая нами схема, во-первых, шире (в неё включена социальная философия), во-вторых, более чётко разделяет теорию, модель и практику государственного управления, показывая их влияние друг на друга. Целью нашей работы будет проследить влияние социальной философии на формирование каждой из основных теорий государственного управления и проследить механизмы её воздействия на формирование моделей государственного управления: ведь если она является аттрактором для теории, то она автоматически должна влиять и на создание модели. Для достижения нашей цели нам необходимо выполнить следующие задачи: 1) Создать схему, в рамках которой будет показано влияние аттракторов каждого из уровней (т.е. социальной философии, теории и модели государственного управления) на нижестоящие уровни вплоть до практики. 2) В рамках указанной схемы проанализировать основные теории государственного управления и относящиеся к ним модели. Для решения указанных задач были использованы такие методы, как моделирование, концептуальный анализ, аналогия, гипотетико-дедуктивный и индуктивный методы, а также синтез. Общую теоретико- методологическую основу составила теория аттракторов (или шире – теория нелинейных динамических систем), а также труды исследователей государственного и муниципального управления. В процессе исследования были изучены исследователей 1 труды философов, государственного и наиболее цитируемые муниципального работы управления Барабашев А. Г. Теоретические ориентиры дальнейшего развития государственной службы Российской Федерации. // Вопросы государственного муниципального управления. М., 2007, № 1. с. 19–52. 2 Goldfinch, S., & Wallis, J. (2010). Two Myths of Convergence in Public Management Reform. Public Administration, 88(4), 1099-1115. и 6 приложения теории аттракторов в социальных науках. При этом следует отметить, что в рамках нашей работы проявились следующие методологические ограничения: 1) Невозможно до конца проследить влияние модели на практику. Вопервых, нормативные правовые акты, на которые опирается управление, разрабатываются без отсылок на модель, которой они соответствуют, во-вторых, правоприменительная практика никогда не соответствует полностью нормативным правовым актам. Поэтому нам приходится предполагать, что в нормальной ситуации правоприменительная практика ориентируется на нормативные правовые акты, а последние разрабатываются исходя из моделей, усвоенных государственными служащими и экспертами через образование. 2) Создатели теорий государственного управления не ссылаются напрямую на философские труды, послужившие основой для соответствующей теории. Как правило, существуют «авторыпосредники», которые в той или иной форме транслируют философские идеи до создателей теории публичного управления. 3) Good Governance ещё не сформировалась как полноценная теория и только формируется как модель, в связи с чем мы вынуждены будем только предполагать, какая социальная теория послужила для неё аттрактором, не устанавливая чёткой связи. Актуальность нашей работы состоит в том, что она, фактически, строит мост между комплексным взглядом на общество (которым является социальная философия) и конкретными формами и методами управления. С теоретической точки зрения наша работа может являться фундаментом для построения моделей государственного управления и их конкретных приложений. С точки зрения практики, предложенный нами метод анализа и его результаты позволят установить, какой взгляд на общество имплицитно 7 предполагается той или иной моделью и постоянно воспроизводится через управление. Наша работа будет организована следующим образом. Во-первых, мы рассмотрим современные тенденции в теории государственного управления. Во-вторых, мы представим теоретическую конструкцию, в рамках которой будет обоснована наша гипотеза. В-третьих, мы рассмотрим наиболее распространённые теории государственного управления и найдём аттракторы для каждой из них. В-четвёртых, мы попытаемся сделать практическое приложение нашей концепции для современной России. 8 ТЕОРИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ: ЭВОЛЮЦИЯ ТЕОРИЙ И МОДЕЛЕЙ Наш обзор будет построен следующим образом. Во-первых, мы предложим краткую государственного характеристику управления, тенденций которые, как развития мы теорий предполагаем, воспринимаются в качестве значительно влияющих как на реальную практику работы государственного аппарата, так и на восприятие этой работы научным сообществом. Во-вторых, мы проанализируем несколько наиболее цитируемых статей в рамках исследования теории государственного управления, вне зависимости от года выпуска (так называемый «диахронный» обзор). Этим мы проверим на некоторой выборке, насколько влиятельна каждая из предложенных нами тенденций. Втретьих, мы рассмотрим наиболее цитируемые публикации последних лет в тех же рамках, чтобы рассмотреть, какова ситуация с каждой из тенденций сейчас. В результате обзора мы получим возможность продемонстрировать современные процессы в исследованиях государственного управления, которыми мы, в дальнейшем, проиллюстрируем механизмы влияния социальной философии, теории государственного управления и модели в её рамках на практику управления. 1. Краткая характеристика тенденций в теоретическом осмыслении публичного управления Наиболее значительной тенденцией развития теорий государственного и муниципального управления является тенденция, названная А.В. Оболонским «кризисом бюрократического государства»1. Суть её в том, что в ХХ веке возникли проблемы с работой бюрократической организации управления 1 во многих странах, такие, как структурные проблемы См. напр., Оболонский А.В. Кризис бюрократического государства: Реформы государственной службы: международный опыт и российские реалии. М.: Фонд «Либеральная миссия», 2011. – с. 12-32. 9 государственного аппарата, проблемы государственного вмешательства в экономику и проблемы государственной социальной политики. Кроме того, даже если указанные проблемы решались, возникала другая – проблема доверия к системе управления. Попытки её решения привели к созданию новой модели, основанной на теории New Public Management, рассматривавшей государство как поставщика государственных услуг и предлагавшей перенять опыт частного сектора в сфере услуг (включая передачу некоторых функций частному сектору на аутсорсинг). Модели на основе данной теории активнее всего разрабатывались в англосаксонских странах (Новой Зеландии, Австралии, Великобритании, США, Канаде). К тому моменту, когда новые формы управления стали активно распространяться, произошло осознание кризиса: при снижении доверия к бюрократии (иногда даже – к институту государства как таковому) появилась альтернатива – иные, небюрократические формы управления1. На фоне указанного кризиса современной тенденцией развития теорий государственного управления является продолжение поиска новых форм и методов управления для повышения управляемости и, прежде всего, для роста доверия между властью и обществом. При этом, однако, современные исследования отходят от понимания государства как поставщика услуг. Оно всё чаще рассматривается как производитель общественных благ (а не только как предоставитель государственных услуг), в создании которых также должно принимать участие гражданское общество в лице граждан, бизнеса и некоммерческих организаций. Совокупность подходов к государственному управлению, опирающихся на подобное понимание взаимоотношений государства и гражданского общества, получила название Good Governance. К сожалению, данная совокупность не сформирована в качестве теории, и модель на её основе находится на стадии формирования в том смысле, что многие страны, реализующие Good Governance, одновременно с этим продолжают осуществлять политику в рамках New Public Management, в 1 См. там же, с. 45-52 10 связи с чем с методологической точки зрения очень трудно разграничить практические проявления этих двух подходов.1 Тем не менее, в данной работе мы будем рассматривать Good Governance в качестве модели, обладающей следующими характеристиками: 1) Принципы государственного управления. Каждая из крупных международных организаций, таких, как Всемирный Банк2, МВФ3, Европейский Союз4, а так же организации при ООН5, выделяет свои принципы надлежащего государственного управления. При этом общими практически для всех организаций являются следующие принципы: a. Открытость и прозрачность. b. Подотчётность правительства гражданам c. Эффективность d. Верховенство закона e. Гражданское участие в создании общественных благ в целом и государственном управлении в частности 2) Предпочтительная форма организации сектора государственного управления и смежных ему секторов. GG как модель направлена на работу с сетью (network) – множеством элементов (граждан, бизнес-структур, НКО), объединённых общими или смежными целями для решения общих проблем и для производства общественных благ.6 1 Goldfinch, S., & Wallis, J. (2010). Two Myths of Convergence in Public Management Reform. Public Administration, 88(4), 1099-1115. 2 Принципы надлежащего государственного управления по версии Всемирного Банка можно проследить по индексам, в рамках которых данная организация оценивает управление в различных государствах. Подробнее см. Kaufmann, Daniel, Kraay, Aart and Mastruzzi, Massimo, The Worldwide Governance Indicators: Methodology and Analytical Issues (September 2010). World Bank Policy Research Working Paper No. 5430. 3 См., напр., The IMF's Approach to Promoting Good Governance and Combating Corruption – A Guide. International Monetary Fund. 2005. 4 См., напр., European Governance. A White Paper. Commission of the European Communities, 2001. 5 См., напр., Concept Note: What is Good Governance? UNESCAP, 2006 6 Подробнее о сетях см., напр., Borzel, T. (1998). Organizing Babylon - On the different conceptions of policy networks. Public Administration, 76(2), 253-273; O'Toole, L. J. (1997). Treating Networks Seriously: Practical and Research-Based Agendas in Public Administration. Public Administration Review, (1), 45. 11 3) Предпочтительная форма управления. Предпочтительной формой для GG будет являться партнёрство – как с участием государства, так и исключительно между гражданами и организациями частного сектора.1 4) Предпочтительный ресурсами для способ управления производства человеческими общественных благ. Good Governance, из-за акцента на сетевую организацию и волонтёрство, работает с ценностными установками как государственных служащих, так и граждан и организаций, поэтому подходу Good соответствует Governance подход, близкий к Public Value Management.2 Следует отметить, что указанные нами характеристики не относятся исследователями к некой единой модели и практически не рассматриваются вместе – о каждой из них упоминают, как о некой новой тенденции в государственном управлении, которая идёт на смену New Public Management3. Тем не менее, смежность подходов, используемых различными авторами (каждая характеристика подразумевает гражданское участие в создании общественных благ) позволяет утверждать, что данные характеристики описывают некую единую (пускай и формирующуюся) модель. Следующие тенденции соотносятся с различными факторами (экономическими, институциональными и технологическими) развития практики государственного управления. Первая из них связана с современным финансовым кризисом, в условиях которого возникают повышенные требования к объёму и качеству социально-экономического регулирования, независимо от того, как оно проводится – с использованием 1 Lowndes, V., & Skelcher, C. (1998). The dynamics of multi-organizational partnerships: An analysis of changing modes of governance. Public Administration, 76(2), 313-333. 2 Stoker, G. (2006). Public value management - A new narrative for networked governance?. American Review of Public Administration, 36(1), 41-57. 3 Goldfinch, S., & Wallis, J. (2010). Two Myths of Convergence in Public Management Reform. Public Administration, 88(4), 1099-1115. 12 исключительно госрегулирования полугосударственными или механизмами также (имеются внегосударственными и в виду, например, саморегулируемые организации национального масштаба). Немаловажную роль играет также и международное регулирование (например, в Европейском союзе). Поскольку данная тенденция связана, прежде всего, с экономической сферой, а применительно к государственному управлению – с государственным экономическим регулированием и управлением общественными финансами, то влияние этой тенденции на саму систему управления (прежде всего, госаппарат) будет непрямым. Вторая связанная с практикой тенденция органически связана с первой – это постоянная трансляция лучших практик и выработка более-менее общих правил государственного управления по всему миру. В качестве примеров можно привести международное взаимодействие в рамках ЕС, ОЭСР, ООН. Так, конвенция ООН по борьбе с коррупцией ставила целью, с одной стороны, транслировать накопленные формы и методы борьбы с коррупцией, с другой – наработать практику использования этих форм и методов в разных условиях для их дальнейшего совершенствования. Ещё один пример – это Open Government Partnership, международное партнёрство по повышению открытости правительства. Его цель – выработка общих форм открытости правительства и распространение. Наконец, третья тенденция – это развитие «электронного государства», то есть форм управления на основе информационно-коммуникационных технологий и элементов прямой демократии. Благодаря бурному развитию ИКТ и возможностям, которые они предоставляют для повышения открытости и прозрачности, а также гражданского участия в государственном управлении, они считаются реальным фактором, который будет способствовать изменению всей системы. На наш взгляд, указанные тенденции в практике государственного управления, в той или иной степени, движутся в русле Good Governance. Так, повышенные требования к регулированию как ответ на вызовы финансового 13 кризиса и развитие ИКТ отражает такой принцип GG, как эффективность, а трансляция лучших практик связана, прежде всего, с открытостью и прозрачностью. Однако следует отметить, что, поскольку GG как теория находится на стадии формирования, связанные с данным подходом принципы государственного управления могут трактоваться очень широко и рассматриваться в рамках других теорий. 2. Обзор наиболее цитируемых публикаций, посвящённых публичному управлению Рассмотрев основные тенденции теории и практике государственного управления, мы хотели бы проанализировать 19 наиболее цитируемых публикаций по теме «государственное и муниципальное управление», отобранные по ключевым словам «public administration», «public policy», «governance», индекс цитирования по версии Web of Science не меньше 50. Данный тезаурус мы использовали для максимальной широты охвата статей. Так, термин «public administration» нейтрален и используется практически во всех статьях, посвящённых публичному управлению, в отличие от, например, «public management». «Governance», также будучи нейтральным, вместе с тем относится и к аспекту регулирования, а «public policy» – скорее к политическому и модельному (модели policy) аспектам публичного управления. Данные статьи охватывают (за одним исключением) период от начала 90-х до середины 2000-х. Наиболее старой является опубликованная в 1947 году работа Р. Даля «The Science of Public Administration: Three Problems»1, в которой автор разбирает 3 основных, на тот момент, проблемы государственного управления как научной дисциплины: 1) Как быть с «нормативными ценностями» в науке государственного управления? Наука, с одной стороны, стремится описывать текущее положение дел (позитивный подход) и искать универсальные закономерности. С другой стороны, особенности предмета таковы, 1 Dahl, R. A. (1947). The Science of Public Administration: Three Problems. Public Administration Review, (1), 1. 14 что всё, что утверждается как закономерности, становится ценностями для тех, кто будет согласно этой науке управлять. 2) Как следует относиться к человеческому поведению в процессе управления? Следует ли управлять, исходя из особенностей поведения управляемых, или же стоит выстроить процесс так, чтобы нивелировать человеческий фактор? 3) Существуют действующие ли принципы независимо от государственного национальной и управления, исторической перспективы? На наш взгляд, работа актуальна и по сей день. Во-первых, третий вопрос, ставший в повестку дня на фоне европейской интеграции и распространения лучших практик по всему миру, не имеет однозначного ответа до сих пор. Ответ на второй вопрос зависит от выбранной модели: рационально-бюрократическая модель предполагает максимальное снижение человеческого фактора, а NPM – управление организационным поведением человека так же, как и в частном секторе. Наконец, первый вопрос актуален, прежде всего, для нашей работы: поскольку сама научная дисциплина «публичное управление» способна продуцировать «нормативные ценности» (в понимании Р. Даля), то социальная философия, на которой будут базироваться положения этой дисциплины, должна обладать схожим эффектом. Практически все остальные попавшие в выборку публикации, посвящённые государственному управлению, мы можем разделить на две группы. В первую мы включили те из них, что посвящены моделям в рамках NPM, во вторую – модели GG. Ещё три статьи мы не можем однозначно отнести ни к одной группе. Одна связана с развитием ИКТ в государственном и муниципальном управлении1, другая исследует методы 1 Moon, M. (2002). The Evolution of E-Government among Municipalities: Rhetoric or Reality?. Public Administration Review, (4), 424. 15 изучения государственной политики1, третья открывает цикл статей, посвящённых традициям государственного управления2. Статьи первой группы, как ни парадоксально, посвящены не формированию теории New Public Management, а некому подведению итогов основанных на ней реформ. Например, работа П. Данлеви и К. Худа «From Old Public Administration to New Public Management»3 разбирает позиции, с которых осуществляется критика моделей в рамках NPM на общем, системном уровне. Так, сторонники индивидуалистических подходов критикуют NPM в его текущей (1994 год) форме за то, что он выступает лишь заменителем настоящего контрактного государства, и выступают за усиление механизмов приватизации и контрактации. С другой стороны, сторонники сильного государства напоминают о многочисленных рисках снижения управляемости государственный контроль (а потому над выступают организациями, за более сильный предоставляющими государственные услуги), а сторонники эгалитаризма считают, что NPM провоцирует коррупцию, и выступают за более сильный гражданский контроль. Проведя анализ данных позиций, авторы статьи заявляют, что каждая из них рассматривает некоторую часть самой теории NPM, недостатки которой объявляются причинами неработоспособности всей теории. При этом авторы признают справедливость критики New Public Management, поскольку предполагаемые ей формы и методы управления являются инструментами для повышения эффективности оказания государственных услуг, а не универсальной ценностью для публичного управления, а потому должны применяться в зависимости от конкретной ситуации. Более того, в некоторых случаях, когда рыночные отношения лишь 1 Bennett, C. J., & Howlett, M. (1992). The Lessons of Learning: Reconciling Theories of Policy Learning and Policy Change. Policy Sciences, (3), 275 2 Bevir, M. M., Rhodes, R. W., & Weller, P. P. (2003). Traditions of governance: interpreting the changing role of the public sector. Public Administration -London-, 81:1-18. 3 Dunleavy, P., & Hood, C. (1994). From Old Public-Administration to New Public Management. Public Money & Management, 14(3), 9-16. 16 снижают управляемость (например, в сфере национальной обороны), необходимы инструменты бюрократической модели, а не NPM. Вместе с проблемой универсальности положений этой теории поднимается проблема качества исследований, подтверждающих эффективность механизмов NPM в государственном управлении. Статья Дж. А. Бойна «Bureaucratic Theory Meets Reality: Public Choice and Service Contracting in U. S. Local Government»1 рассматривает данный вопрос в рамках муниципального управления: насколько корректны исследования, утверждающие, что коммерциализация муниципальных услуг и передача их на аутсорсинг повышают эффективность их оказания? Во-первых, считает автор, существуют серьёзные проблемы в построении модели исследования: не понятно, как и для кого следует считать повышение эффективности (для структур, предоставляющих услуги, для местного бюджета, для всего муниципалитета). Во-вторых, сами исследования методологически не совсем корректны: зачастую отсутствуют контрольные переменные для измерения влияния идеологических предпочтений муниципальных органов власти, не учитывается эффект масштаба (если фирма, оказывающая услуги, работает в нескольких муниципалитетах сразу), а также не измеряется уровень конкурентной борьбы (чем он выше, тем, что логично, выше должна быть эффективность – но в исследованиях об этом почти не упоминается). Следовательно, заключает автор, выводы о том, что передача услуг местными органами на аутсорсинг повышают эффективность, требуют дополнительных проверок. Ещё одной проблемой NPM, нашедшей отражение в найденных нами статьях, является проблема ценностей государственной службы. Теория New Public Management, беря курс на коммерциализацию общественного сектора, привносит туда ценности частного сектора, такие, как максимизация прибыли, постоянный рост эффективности и так далее, что противоречит 1 Boyne, G. A. (1998). Bureaucratic Theory Meets Reality: Public Choice and Service Contracting in U. S. Local Government. Public Administration Review, (6), 474 17 традиционным ценностям государственной службы, таким, как общественное служение. При этом если в 2000 году исследования показывали приоритет общественного служения и помощи гражданам в мотивации гражданских служащих1, то к середине 2000-х ситуация стала меняться. Данная проблема является актуальной и для некоммерческого сектора. Авторы статьи «The Marketization of the Nonprofit Sector: Civil Society at Risk?»2 утверждают, что негосударственный некоммерческий сектор, являясь основой сильного гражданского общества, принимают рыночные ценности и правила игры – то есть стремление к максимизации прибыли и конкурентной борьбе за рынок. Происходило это по различным причинам – как из-за падения господдержки, так и вследствие развития социального предпринимательства, когда организация менеджмента строилась по канонам коммерческого сектора. В результате вместо организованной деятельности для достижения определённой социально важной цели некоммерческие организации стали действовать, исходя из рентабельности. Цель государства, согласно авторам, состоит в том, чтобы стимулировать различными способами НКО для работы именно на некоммерческих, нерыночных началах. Р.Б. и Дж. В. Денхардты («The New Public Service: Serving Rather than Steering»3) утверждают, что в условиях развития NPM требуется новая государственная служба (New Public Service), лучше отражающая принципы демократического государства и гражданского общества, и формулируют следующие её принципы: 1) Служить, а не управлять. Целью любого чиновника по отдельности и всего аппарата в целом должно быть общественное служение и обслуживание граждан, а не контроль и управление. 1 Brewer, G. A., Selden, S., & Facer, R.L. (2000). Individual Conceptions of Public Service Motivation. Public Administration Review, (3), 254. doi:10.2307/977467 2 Eikenberry, A. M., & Drapal Kluver, J. (2004). The Marketization of the Nonprofit Sector: Civil Society at Risk?. Public Administration Review, 64(2), 132-140. 3 Denhardt, R. B., & Denhardt, J. (2000). The New Public Service: Serving Rather Than Steering. Public Administration Review, (6), 549. 18 2) Считать общественный интерес целью деятельности государственной службы. Здесь авторы имеют в виду, что государство должно не столько учитывать интересы отдельных лиц, сколько формировать и защищать интересы всего общества. 3) Думать стратегически, управлять демократически. Разрабатывать и внедрять программы и политики необходимо с максимальным участием гражданского общества. 4) Служить гражданам, а не потребителям. Государственные служащие не просто обслуживают население, а действуют в сотрудничестве с гражданами. 5) Быть открытыми и прозрачными. 6) Считать ценностью человека, а не продуктивность. Исполнение служебных обязанностей не должно быть ритуалом. 7) Считать интересы общества выше интересов государственных органов. Иными словами, стремление органов максимально эффективно исполнять свои обязанности не должно противоречить общественному служению. Мы видим, что указанные принципы должны выступать неким противовесом возникшей в ходе реформ в рамках NPM «диффузии ценностей». При этом третий, четвёртый и пятый принципы (гражданское участие в управлении и производстве неких общественных благ, открытость и прозрачность) выходят за рамки дискурса New Public Management, где определяющим моментом было повышение экономической эффективности в оказании государственных услуг, и тяготеют именно к Good Governance. Таким образом, предмет данной статьи находится на стыке двух моделей и некоторым образом фиксирует переход от одной к другой. Смена дискурса также отражена в работе «The Question of Participation: Toward Authentic Public Participation in Public Administration»1, где приводится анализ интервью 1 King, C., Feltey, K. M., & Susel, B. (1998). The question of participation: Toward authentic public participation in public administration. Public Administration Review, 58(4), 317-326. 19 и фокус-групп, посвящённых общественному участию в государственном управлении. Для подлинного общественного участия, считают авторы, органы власти должны перестать действовать статично и лишь реагировать на общественную реакцию по поводу управленческих действий. Прежде всего это должно выражаться в перевоспитании как госслужащих, так и граждан. Обе стороны должны прилагать усилия для сотрудничества, иначе полноценного общественного участия, согласно авторам, не получится. Такой принцип Good Governance, как гражданское участие в создании общественных благ в целом и в государственном управлении в частности, позволяет отнести эту модель и к сфере осуществления государственной политики (public policy) в её различных пониманиях – как комплекса мероприятий1, так и общественной деятельности. С точки зрения таких принципов GG, как эффективность, открытость и прозрачность рассматривается политика (в первом смысле) в работе С. Борраса и Г. Якобссона «The open method of co-ordination and new governance patterns in the EU»2. В ней исследуется так называемый «открытый метод координации» (Open Method of Co-ordination), появившийся в практике Европейского союза к концу 90-х. В отличие от доминировавших практик «мягкого закона» (то есть рекомендаций и предполагает более обсуждений лучших практик) данный метод активное вовлечение государств-участников во взаимообязывающие соглашения, принятие общих правил работы, выработку единого мнения и так далее. Авторы разбирают сам метод и его возможные преимущества в трёх сферах политического – policy (комплекс согласованных мероприятий), politics (сфера общественного выбора) и polity (общая институциональная среда). Также публичная политика рассматривалась и с точки зрения проблемы другого принципа Good Governance – верховенства закона. Х. 1 Следует отметить, что наиболее ранняя работа по данной теме из попавших в нашу подборку написана в 1992 году и не может быть отнесена ни к одной из моделей. Подробнее см. Bennett, C. J., & Howlett, M. (1992). The Lessons of Learning: Reconciling Theories of Policy Learning and Policy Change. Policy Sciences, (3), 275 2 Borras, S., & Jacobsson, K. (2004). The open method of co-ordination and new governance patterns in the EU. Journal of European Public Policy, 11(2), 185-208. 20 Грейбб в статье «How does Europeanization Affect CEE Governance? Conditionality, diffusion and diversity»1 разбирает проблему европейской интеграции стран центральной и восточной Европы. Дело в том, что влияние (экономическое, институциональное, в качестве примера лучших практик и т.д.) объединённой Европы на эти страны зачастую превышает официальные полномочия ЕС. Кроме того, такое неофициальное влияние проходит, фактически, в обход демократических процедур, так как затрагивает лишь принятие решений политическим руководством страны (как это происходит в случае, например, подражания лучшим практикам). Автор считает, что такое положение дел угрожает развитию демократии при расширении дальнейшем ЕС. Политику как общественную деятельность рассматривал П.А. Сабатье в статье «The advocacy coalition framework: revisions and relevance for Europe»2, в которой он анализирует феномен «коалиционных структур по защите общего интереса» (advocacy coalition их framework), функционирование, а также изменение подходов к их изучению. Так, автор понимает данные структуры не просто как некоторые группы лиц с общими интересами, которые они стремятся отстаивать, а как организованные общности людей, куда включаются индивиды, группы интересов, представители бизнеса и так далее на добровольной основе с целью достичь некой цели. Автор разбирает особенности поведения элементов подобных структур, их внутреннюю жизнь и самовоспроизводство, а также взаимодействие с политическими деятелями. На наш взгляд, данные структуры крайне близки к одному из важнейших понятий Good Governance –понятию «сети» (network). Под сетями, как мы упоминали, понимается множество организаций, связанных смежными проблемами и организованно взаимодействующих для их решения, ни одна из которых, если это чистая 1 Grabbe, H. (2001). How does Europeanization affect CEE governance? Conditionality, diffusion and diversity. Journal of European Public Policy, 8(6), 1013-1031. 2 Paul A. Sabatier (1998): The advocacy coalition framework: revisions and relevance for Europe, Journal of European Public Policy, 5:1, 98-130 21 сеть, не является ни доминирующей, ни доминируемой. В литературе выделяется1 два аспекта сетей: 1) Сеть как способ осуществления организации некоторой гражданского деятельности общества для (это понимание организации управления, свойственно англо-саксонским исследователям). 2) Сеть как специфическая форма несводимая к иерархии и рынку (в понимании немецких исследователей). Следует отметить, что традиционных теорий и методов управления оказывается недостаточно для регулирования сетей. Так, директивное управление неприменимо к сетям, поскольку в них (опять же, в идеале) нет административной иерархии, следовательно, административное принуждение одних элементов сети может оказать непредсказуемое влияние на другие.. Методы рыночного регулирования, подходящие для конкурирующих фирм, неприменимы для сетей, в которых осуществляется партнёрство организаций, и потому рынок может привести к разрушению сети как целого2. В качестве метода управления сетями Г. Стокер выделяет модель «управления общественными ценностями» (public value management). Суть её в том, что для управления множеством связанных друг с другом организаций необходимо воздействовать на их ценностные установки элементов сети3. Статья К. Г. Провена и П. Киниса «Modes of Network Governance: Structure, Management, and Effectiveness»4 рассматривает сетевое управление более детально. Авторы выделяют 3 разновидности сетей: «партнёрские», в которых управление осуществляется всеми участниками совместно, «лидерские» (то есть имеющие одного сильного лидера, обладающего неким 1 Borzel, T. (1998). Organizing Babylon - On the different conceptions of policy networks. Public Administration, 76(2), 253-273 2 O'Toole, L. J. (1997). Treating Networks Seriously: Practical and Research-Based Agendas in Public Administration. Public Administration Review, (1), 45 3 Stoker, G. (2006). Public value management - A new narrative for networked governance?. American Review of Public Administration, 36(1), 41-57. 4 Provan, K. G., & Kenis, P. (2008). Modes of Network Governance: Structure, Management, and Effectiveness. Journal Of Public Administration Research And Theory: J-PART, (2), 229 22 подавляющим превосходством) и «административные» (управляемые извне госструктурой или некоммерческой организацией). Каждый из этих видов имеет свои преимущества и недостатки. Так, партнёрские сети хороши только для небольших объединений, где высоко доверие между членами сети и известны общие цели. Лидерские сети показывают большую эффективность там, где элементов сети больше, а доверие ниже (без сильного лидера сеть просто распадётся). Наконец, административное управление требуется тем сетям, где велико число участников и требуется относительно высокая сплочённость для достижения общей цели. При этом следует отметить, что подобные множества действующих лиц не обязательно должны быть организованы в виде сети. Так, Б. Кэшор рассматривает1 так называемые внегосударственные рынкоориентированные системы управления (Non-State Market-Driven Governance Systems, NSMD). Они представляют собой некоммерческие организации, на условиях договоров организующие поведение множества контрагентов на рыночных, конкурентных началах. Например, Международный фонд дикой природы может заключить соглашение с собственниками лесных массивов о правилах работы с лесом сторонними организациями, о допуске компаний для лесозаготовки и так далее. Роль государства в таких системах косвенная и сводится, прежде всего, к защите прав собственности и осуществлению правосудия при нарушении соглашений. Подобные системы, по мнению автора, гораздо гибче государственных, поскольку учитывают интересы всех заинтересованных сторон в режиме «реального времени». Однако для надлежащей работы эти системы должны быть должным образом легитимированы в сознании заинтересованных сторон – по прагматическим (прямая экономическая выгода), моральным (соответствие установленных правил моральной позиции сторон) и когнитивным (ясность и прозрачность правил действия) причинам. 1 Cashore, B. (2002). Legitimacy and the privatization of environmental governance: How non-state market-driven (NSMD) governance systems gain rule-making authority. Governance-An International Journal of Policy and Administration, 15(4), 503-529. 23 Указанные системы управления, с одной стороны, можно назвать «административными сетями» (по терминологии К. Г. Провена и П. Киниса). С другой стороны, они действуют, используя рыночные, а не сетевые механизмы. Для описания подобных явлений В. Лоундис и К. Скелчер в работе «The Dynamics of Multi-Organizational Partnerships: an Analysis of Changing Modes of Governance»1 используют понятие партнёрств (multiorganizational partnerships) бизнеса, общественных объединений и НКО в целях создания общественных благ. Авторы анализируют механизм образования партнёрств, выделяя их жизненный цикл, к каждому из этапов которых применимы свои методы управления: 1) Допартнёрское сотрудничество. На этом этапе доминирует сетевое взаимодействие (наличествуют общие или смежные цели) 2) Образование партнёрства.. Здесь преобладает иерархия, поскольку существует необходимость утвердить общие правила взаимодействия и распределить ответственность. 3) Достижение целей. На этой стадии взаимодействие между участниками происходит на рыночных началах в том смысле, что каждый из них ищет наилучших контрагентов и наилучшие способы достижения общих целей из всего спектра возможностей, предоставленных каждым участником. 4) Прекращение (продолжение) партнёрства. Если партнёрство не распалось, то его участники снова организуются в виде сети. Данные закономерности крайне важны как для самоуправления внутри партнёрств, так и для государственного управления, поскольку для каждой из стадии требуется свой подход к управлению и регулированию. Завершить данный обзор мы хотели бы рассмотрением работы «Traditions of governance: interpreting the changing role of the public sector»2, 1 Lowndes, V., & Skelcher, C. (1998). The dynamics of multi-organizational partnerships: An analysis of changing modes of governance. Public Administration, 76(2), 313-333. 2 Bevir, M. M., Rhodes, R. W., & Weller, P. P. (2003). Traditions of governance: interpreting the changing role of the public sector. Public Administration -London-, 81:1-18. 24 которая открывает цикл статей, посвящённых традициям государственного управления, и описывает общий подход всего цикла. Авторы предлагают при рассмотрении государственного управления отталкиваться не столько от декларируемых моделей, сколько от традиций. Под ними понимается дискурс, в котором действует управление, а также наборы убеждений (belief) и практик. Для анализа авторы предлагают использовать, соответственно, не формальные модели и не материалы исследований, по этим моделям составленные, а анализ публичной риторики о проблемах управления (как политиков, так и СМИ), анализ документов (как для разбора указанных там мероприятий, так и для анализа стилистики), а также мемуары и дневники государственных деятелей. Данный цикл рассматривает управление с исторических позиций, то есть с точки зрения складывавшихся веками институтов. Подводя итог нашего обзора, мы хотели бы заметить следующее. Вопервых, указанные нами ключевые слова, будучи наиболее общими по охвату темы, относятся прежде всего к теориям и моделям государственного управления и их приложениям. Во-вторых, самой сильной тенденцией в данных рамках является теоретическое осмысление форм и методов управления, тяготеющих к Good Governance. В-третьих, в наиболее актуальные статьи по Good Governance не попали многие работы, теоретически осмысливавшие новый подход (некоторого рода исключением может служить описание сетевого управления и взаимодействия). Вчетвёртых, вторая по силе тенденция – международное регулирование и трансляция лучших практик – рассматривается через призму GG. В-пятых, оставшиеся две тенденции – развитие электронного государства и государственное управление во время кризиса – практически не рефлексируются в рамках указанных статей как влияющие на модель государственного управления, несмотря на актуальность обеих тем. Это может означать, что и то, и другое рассматривается как инструмент управления, а не как фактор, влияющий на работу всей системы. 25 3. Обзор наиболее цитируемых публикаций по теориям и моделям государственного управления последних лет Как мы уже отметили, в наиболее цитируемых статьях в рамках достаточно широкого охвата поиска рассматриваются, прежде всего, теории и модели государственного управления. Далее мы бы хотели продолжить обзор рассмотрением статей последних лет, посвящённых именно этой тематике. Для этого мы проанализировали 13 наиболее цитируемых публикаций последних лет (2009-2012), посвящённых теориям и моделям государственного и муниципального управления (индексы цитирования по Web of Science – от 9 до 2). В публикациях последних лет мы также можем выделить устойчивые группы, посвящённые NPM и GG. При этом возникла ещё одна группа работ, посвящённых теории рациональной бюрократии. Две из них посвящены истории формирования самой теории. Так, статья Р. Загера и К. Россера «Weber, Wilson, and Hegel: Theories of Modern Bureaucracy»1 посвящена поиску причин для сходства Веберовского и Вильсноновского варианта рациональной бюрократии. Дело в том, что каждый из них пришёл к схожей концепции – иерархия, профессионализм, система заслуг и достоинств – независимо друг от друга (пусть и на разных основаниях). Авторы показали, что источником для них послужила философия Гегеля, который высказал схожие идеи до них, хотя ни Вебер, ни Вильсон напрямую на последнего не ссылались. Годом позже К. Россер опубликовал работу «Woodrow Wilson’s Administrative Thought and German Political Theory»2, подробнее раскрывающую проблемы переноса политико-управленческих традиций с одной почвы на другую. В ней раскрывается, как немецкие мыслители (как, например, Л. фон Штайн и И.К. Блунчли) повлияли на взгляды В. Вильсона 1 Sager, F., & Rosser, C. (2009). Weber, Wilson, and Hegel: Theories of Modern Bureaucracy. Public Administration Review, (6), 1136. 2 Rosser, C. (2010). Woodrow Wilson's Administrative Thought and German Political Theory. Public Administration Review, (4), 547. 26 на государственное управление в целом и политико-административную дихотомию – в частности. Данные статьи крайне важны для нашей работы, потому что показывает, как социальная философия, сложившаяся в одних исторических условиях, стала ориентиром для построения модели государственного управления страны, находящейся в совершенно других. Вместе с возвращением интереса к рационально-бюрократической теории происходит переосмысление на её основе опыта реформ государственного управления англо-саксонских стран и стран Восточной Европы. В частности, К. Поллитт в работе «Bureaucracies Remember, PostBureaucratic Organizations Forget?»1 критически рассматривает так называемые постбюрократические организации – структуры, которые изначально были частью административной иерархии, а после реформ стали организованы по иным принципам (контрактным, конкурентным, сетевым и так далее). С точки зрения автора, при подобных реформах организации теряют так накопленный называемую опыт «организационную сотрудников, память», устойчивые куда способы входит решения определённого круга задач, а также ценности и установки. «Потеря организационной памяти» означает, что организации, ранее успешно решавшие определённый круг задач, после реформ перестают с ними справляться и не могут быстро определить причины неудач. Таким образом, рынкоориентированные организации и сети, имея лучшую приспособляемость к меняющимся условиям по сравнению с классической бюрократией, гораздо хуже накапливают опыт, из-за чего чаще совершают одни и те же ошибки. В группе публикаций последних лет, посвящённых NPM, продолжилось критическое осмысление имплементации инструментов на её основе. Так, работа Й. Ваккури «Struggling with Ambiguity: Public Managers as 1 Pollitt, C. (2009). Bureaucracies Remember, Post-Bureaucratic Organizations Forget?. Public Administration, 87(2), 198-218. 27 Users of NPM-Oriented Management Instruments»1 посвящена проблемам внедрения подхода NPM. Согласно автору, в управлении есть два важных вопроса – «знания» (о том, что в данной ситуации считать наилучшим) и «делания» (о том, как нам действовать, в рамках наших представлений, наилучшим образом). Для ответа на первый вопрос создаются теории и модели, на второй – так называемые инструменты управления. Последние стремятся быть устроенными таким образом, чтобы минимизировать возможные неопределённости их использования, то есть чтобы в определённом наборе ситуаций управленцы действовали заданным образом. Однако, отмечает автор, государственные служащие сталкиваются с ситуациями, в которых непонятно, как применять указанные инструменты, и, имея возможность лишь использовать их, не имеют представлений о том, какой цели эти инструменты служат (то есть не зная об ответе на вопрос «знания»). Из-за этого распространение инструментов управления без разъяснения их конечного назначения может не только не решить задачи управления, но и увеличить неопределённость, в которой находятся госслужащие, что автор иллюстрирует примером финского муниципального управления. Для решения этих проблем роста неопределённости необходимо, во-первых, теоретически проработать данный вопрос, во-вторых, активнее доводить до государственных служащих теории и модели, объясняющие цели и задачи инструментов управления. Вместе с тем интерес исследователей вновь вернулся к «диффузии ценностей», суть которой, напомним, в том, что ценности коммерческого сектора – прибыльность и эффективность – благодаря реформам активно входят в сферу традиционной компетенции государственных органов. Однако это может быть опасно для всей системы управления, которая строится на принципах общественного служения и верховенства закона. Дж. 1 Vakkuri, J. (2010). Struggling with Ambiguity: Public Managers as Users of NPM-Oriented Management Instruments. Public Administration, 88(4), 999-1024. 28 Бамгарнер и Ч. Ньюсвандер отмечают1, что в США все ветви власти, каждая по-своему, проводят обратную диффузию – активно продвигают конституционные ценности в частный сектор (по крайней мере, в сферах, связанных с государственное управлением). В этом, по мнению авторов, заключается ирония NPM: государство, которое, согласно концепции, должно минимизировать своё влияние, начинает некоторого рода экспансию. Мы видим, что как в наиболее цитируемых публикациях, так и в работах последних лет теория NPM рассматривалась с критических позиций. Ш. Голдфинч и Дж. Вэллис в статье «Two Myths of Convergence in Public Management Reform»2, обобщив критику New Public Management, приводят две установки, описывающие, на их взгляд, современную точку зрения научного сообщества на состояние теории New Public Management и связанной с ней практики: 1) Существует консенсус между управленцами практически по всему миру о необходимости проведения реформ в рамках единой модели NPM. Если подобные реформы осуществляются не в полной мере, то это объясняется спецификой страны, а не несогласием с общим взглядом на модель (или же с её отдельными элементами) 2) Доктрина NPM теряет свои позиции в пользу подхода пост-NPM3 Авторы считают, что обе эти установки являются мифами и приходят к выводу, что, во-первых, никакого единого подхода к практическому воплощению положений теории New Public Management не существует: в каждой стране она внедряется, исходя из своей логики, поэтому можно говорить о множестве моделей в (рамках одной теории), которые могут значительно различаться. При этом некоторые из них значительно тяготеют к рационально-бюрократической теории. Во-вторых, при анализе стран, 1 Bumgarner, J., & Newswander, C. (2009). The Irony of NPM. The Inevitable Extension of the Role of the American State. American Review of Public Administration, 39(2), 189-207. 2 Goldfinch, S., & Wallis, J. (2010). Two Myths of Convergence in Public Management Reform. Public Administration, 88(4), 1099-1115. 3 Указанный подход мы можем считать другим названием Good Governance, поскольку его основными принципами, согласно авторам, являются сетевое взаимодействие, гражданское участие в создании общественных благ, «Public Value Management» и так далее 29 воплощающих подход пост-NPM, зачастую нельзя сказать однозначно, действительно ли они воплощают новый подход или же другую модель в рамках той же теории. Однако эти два мифа оказывают значительное влияние на исследования, посвящённые государственному управлению. Данная статья актуальна для нашей работы, поскольку показывает, что отношения между подходами к государственному управлению несводимы к отношениям эволюции (как это предполагалось в случае двух указанных мифов), дли описания подобных отношений требуются другие средства. В статье «The State of Public Strategic Management Research: A Selective Literature Review and Set of Future Directions»1, тематика которой (повышение эффективности управления) позволяет отнести её одновременно и к NPM, и к GG, проводится краткий обзор литературы, посвящённой стратегическому менеджменту в госсекторе, в рамках которого выделяются 10 проблем развития стратегического менеджмента, такие, как недостаточный опыт стратегического планирования, ограниченная возможность применения большинства стратегических моделей в реальных условиях и так далее. К указанным десяти авторы добавляют ещё 4: 1) Модели, вырабатываемые стратегическим менеджментом, должны больше соответствовать природе практической деятельности, для которой они создаются 2) Необходимо уделять больше внимания изучению организаций и управлению интеллектуальными ресурсами (knowledge management) как части стратегического менеджмента 3) Необходимо уделять большее внимание механизмам использования стратегических моделей в реальной практике 4) Информационно-коммуникационные технологии должны быть сильнее интегрированы в стратегическое управление. 1 Bryson, J., Berry, F., & Yang, K. (2010). The State of Public Strategic Management Research: A Selective Literature Review and Set of Future Directions. American Review of Public Administration, 40(5), 495-521. 30 Третья группа работ рассматривает различные аспекты формирующейся модели Good Governance. При этом ни одна из статей в данной группе не рефлексирует свою принадлежность к дискурсу, характерному именно для этой модели. В публикациях последних лет сохранились основные темы, присущие модели GG. Так, гражданскому участию посвящена статья Т. Набатчи «Addressing the Citizenship and Democratic Deficits: The Potential of Deliberative Democracy for Public Administration»1. Согласно гражданственности автору, (снижения в условиях гражданского текущего участия в дефицита публичных процессах) и демократичности (что отражается, прежде всего, в ослаблении обратной связи между политиками и избирателями) в США необходимо развитие институтов «совещательной демократии» (deliberative democracy). Во-первых, это поможет сохранению демократического этоса в государственном управлении. Во-вторых, расширение участия граждан в непосредственном управлении может решить проблему указанных дефицитов. В-третьих, это будет способствовать повышению управляемости. В-четвёртых, для государственного управления как институционализированной научной дисциплины расширение гражданского участия будет полезно тем, что позволит расширить влияние исследователей на принятие решений. Косвенно этой проблемы касается статья С. Лавертю и Д.Л. Веймера «Integrating Delegation into the Policy Theory Literature»2, анализирующая теорию делегации (delegation theory) – одну из теорий разработки и осуществления государственной политики (policy theories). Она рассматривает граждан как множество принципалов, которое делегирует полномочия политикам (название собирательное, так как туда входят политические деятели разных уровней и государственные служащие), 1 Nabatchi, T. (2010). Addressing the Citizenship and Democratic Deficits: The Potential of Deliberative Democracy for Public Administration. American Review of Public Administration, 40(4), 376-399. 2 Lavertu, S., & Weimer, D. L. (2009). Integrating Delegation into the Policy Theory Literature. Policy Studies Journal, 37(1), 93-102. 31 которые являются экспертами в своей области и обладают большей информацией о ней, чем граждане. При этом политики, взаимодействуя друг с другом и осуществляя работу государства, с одной стороны, согласуют интересы множества принципалов, с другой – преследуют собственные. Общей чертой политиков можно назвать их стремление получить больше полномочий от граждан. В отличие от классической принципал-агентской модели, данная теория (сама имеющая множество частных моделей) предполагает, во-первых, множество принципалов, чьи интересы не согласованы, во-вторых – политически активных агентов, стремящихся оказывать влияние на решение принципала. Авторы работы считают, что данная теория недостаточно распространена в научной среде, поскольку её посвящено мало литературы, притом что она обладает множеством более сильных практических применений, чем принципал-агентская модель. Эссе «Public Administration in Dark Times: Some Question for the Future of the Field»1 рассматривает другой, более глобальный аспект гражданского участия, а именно – вызовы, с которыми сталкиваются институты государственного управления в так называемые «тёмные времена», когда, согласно Х. Арендт, разрушается «пространство публичного», то есть область совместных действий людей, направленных на общие цели. Первый вызов состоит в том, что сама проблема не рассматривается научным сообществом, хотя для этого достаточно условий (например, финансовый кризис, экологические катастрофы, войны и революции, терроризм). Второй – что система государственного управления оказалась неким арбитром для политических противостояний. Иными словами, если для избирателей (в широком смысле) отсутствует область для совместных действий во имя общих целей, то политические деятели, ориентированные на голоса избирателей, могут не заботиться о собственно государственных проблемах (потому что сами избиратели, из-за отсутствия «пространства публичного», 1 Nabatchi, T., Goerdel, H., & Peffer, S. (2011). Public Administration in Dark Times: Some Questions for the Future of the Field. Journal of Public Administration Research and Theory, 21I29-I43. 32 не могут осознать данные проблемы как касающиеся всех без исключения), и эту функцию фактически берёт на себя аппарат. Третий – что, имея фактический статус арбитра, аппарат привносит в политическую сферу бюрократизм. Подытожив сказанное, авторы делают вывод, что, во-первых, необходимо вынести на широкое обсуждение проблемы государственного управления в «тёмные времена», во-вторых – формировать «демократический этос» в госаппарате, который, с одной стороны, служил бы противовесом бюрократизму, с другой – ориентировал бы аппарат на общественное служение. Также в поле интересов исследований оказалась тема прозрачности государственных органов. Работа «Of Politics and Purpose: Political Salience and Goal Ambiguity of US Federal Agencies»1 посвящена одному из факторов, снижающих прозрачность – проблеме неопределённости целей (goal ambiguity) органов власти. Авторы выделяют два типа неопределённости – оценки (когда не понятно, достигнута цель или нет) и приоритетов (когда не понятно, как следовало расставлять приоритеты между множеством различных целей). Проанализировав множество федеральных агентств США, авторы пришли к выводу, что наиболее значимым фактором, влияющим на рост неопределённости целей, является важность (political salience) агентства для Конгресса, Президента и СМИ. Таким образом, заключают авторы, внешней контроль не снижает неопределённость целей, а способствует её повышению. Иными словами, для её снижения требуется не контроль, а более чётко установленные правила, определяющие приоритетные цели и факт их достижения. В отличие от статей предыдущего периода, в последние годы интерес к сетевой организации производства общественных благ упал. Исключением является работа М. МакГуаера и К. Силвиа «The Effect of Problem Severity, Managerial 1 and Organizational Capacity, and Agency Structure on Lee, J., Rainey, H., & Chun, Y. (2009). Of Politics and Purpose: Political Salience and Goal Ambiguity of US Federal Agencies. Public Administration, 87(3), 457-484. 33 Intergovernmental Collaboration: Evidence from Local Emergency Management»1 посвящённая взаимодействию различных органов власти и частных организаций на местном уровне при ликвидации чрезвычайных ситуаций. Особенность данного взаимодействия в том, что ни один муниципалитет (или любая организация местного уровня) не может ликвидировать катастрофу (например, последствия урагана) самостоятельно – во-первых, подобные ЧС часто происходят на территории сразу нескольких муниципалитетов, во-вторых, у каждого из них отсутствуют ресурсы для самостоятельной ликвидации последствий катастроф. Кроме того, в данной ситуации и экспертам, и местным жителям крайне легко оценить качество государственного управления. Исследование показало, что, во-первых, чем серьёзнее угроза, тем выше уровень взаимодействия между организациями; во-вторых, чем активнее организации ориентированы на конкретные программы, тем проще им наладить взаимодействие в рамках этих программ; в-третьих, организации, работающие в рамках одной программы, имеют больше шансов наладить сотрудничество, чем комплексные, ориентированные на множество программ и функций. Тема, представленная работой Н. Хардимана и К. Скотта «Governance as Polity: An Institutional Approach to the Evolution of State Functions in Ireland»2 не может быть однозначно отнесена ни к одной из групп, поскольку относится не к анализу государственного управления в рамках моделей основных теорий, а рассматривает его с других оснований – институциональных. В статье рассматривается государственное управление (governance) в Ирландии как совокупность институтов (polity), в рамках которых выделяется 4 основных «режима государства», институциональные формы каждого из которых исследуются с первой половины XX века по настоящее время: 1 McGuire, M., & Silvia, C. (2010). The Effect of Problem Severity, Managerial and Organizational Capacity, and Agency Structure on Intergovernmental Collaboration: Evidence from Local Emergency Management. Public Administration Review, (2), 279. 2 Hardiman, N., & Scott, C. (2010). Governance as Polity: An Institutional Approach to the Evolution of State Functions in Ireland. Public Administration, 88(1), 170-189. 34 1) Развитие 2) Регулирование 3) Посредничество (adjudicatory) 4) Ценности (moral advocacy). Во-первых, авторы показали, что такой подход позволяет лучше раскрыть процессы, приводящие к тем или иным институциональным формам. Во-вторых, он заостряет внимание на третьем и четвёртом режимах, для которых в настоящее время отсутствуют международные сравнения. Таким образом, наиболее цитируемые публикации последних лет чаще всего посвящены тематике, заданной моделью Good Governance, в рамках которой наиболее актуальной темой является гражданское участие. При этом формирование модели Good Governance было отрефлексировано (пускай и в рамках New Public Management). Ещё одним важным теоретическим итогом публикаций последних лет является признание того, что отношения между различными подходами к публичному управлению не являются отношениями эволюции. Это подтверждается как тем, что заявившая об этом публикация оказалась одной из самых цитируемых работ последних лет, так и тем, что в указанный период получили актуальность статьи, посвящённые и рационально-бюрократической теории, и New Public Management, и Good Governance. При этом из тенденций, рассмотренных нами ранее в качестве практических, данными публикациями были затронуты проблема публичного управления в условиях кризиса (эссе «Public Administration in Dark Times: Some Question for the Future of the Field») и частично – трансляция лучших практик (работа «Governance as Polity: An Institutional Approach to the Evolution of State Functions in Ireland»). 4. Выводы Подытожив сказанное, мы можем утверждать следующее: 1) Наиболее актуальной тенденцией в теоретических исследованиях публичного управления является формирование Good Governance. 35 2) Акцент в тематике работ, отнесённых к этой модели, в последние годы сместился от сетевого управления и взаимодействия к гражданскому участию в создании общественных благ. 3) При рассмотрении Good Governance, в отличие от других теорий и моделей, в наиболее цитируемых публикациях практически не уделяется внимание теоретической проработке модели – лишь описываются явления, которые мы можем отнести к формирующейся модели (исключение составляет сетевое взаимодействие). 4) Было отрефлексировано, что существует некий подход к государственному управлению, в рамках которого данные явления можно рассматривать как целое, однако было показано, что он не является следующим этапом развития теории NPM. 5) Общие тенденции в практике государственного управления практически не находят отражения в теоретических исследованиях, то есть не рефлексируются как влияющие на построение системы государственного управления. 6) В рамках всей совокупности рассмотренных статей работы, посвящённые международному регулированию и трансляции лучших практик, а также управлению во время кризиса тяготеют скорее к Good Governance. 7) Теория New Public Management последовательно критикуется и пересматривается. Рефлексируется наличие множества моделей в рамках одной теории как в наиболее цитируемых статьях за 20 лет, так и в публикациях за последние годы. 8) Рационально-бюрократическая теория в последние годы становится не менее актуальной, чем New Public Management. На основании изложенных пунктов мы можем утверждать, что Good Governance как модель всё ещё не сформирована, хотя формирование идёт больше 10 лет (самая ранняя статья из наиболее цитируемых и отнесённых к 36 этой модели, написана в 1998, принципы Good Governance также были сформулированы различными организациями во второй половине 90-х). Это выражено теми фактами, что, во-первых, отсутствует устоявшееся название (Ш. Голдфинч и Дж. Вэллис привели около 9 вариаций названия одного и того же подхода1), во-вторых, не сформулирована теория, которая бы закрепила новый подход и разграничила его с другими (что проявляется хотя бы в том, что GG описывается, зачастую, в контексте NPM). Самым важным теоретическим выводом из всех рассмотренных публикаций является утверждение Ш. Голдфинча и Дж. Вэллиса о том, что отношения между теориями государственного управления несводимы к отношениям эволюции. Иными словами, Good Governance не представляет собой новую стадию развития государственного управления по сравнению с теорией Вебера-Вильсона и New Public Management. Влияние каждого из подходов можно проследить в реформировании системы государственного управления в различных странах по всему миру2. При этом данный вывод относится не только к идеям указанных авторов, но и косвенно подтверждается всплеском интереса к рационально-бюрократической теории. Механизмы, в рамках которых указанное влияние подходов к государственному управлению, а также взаимоотношения между ними мы подробнее раскроем в следующих главах. 1 См. Goldfinch, S., & Wallis, J. (2010). Two Myths of Convergence in Public Management Reform. Public Administration, 88(4), 1099-1115. 2 См. там же. 37 ПРИНЦИПЫ ВЗАИМООТНОШЕНИЯ СОЦИАЛЬНОЙ ФИЛОСОФИИ, ТЕОРИЙ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ, МОДЕЛЕЙ, ФОРМИРУЕМЫХ НА ОСНОВЕ ТЕОРИЙ, И ПРАКТИКИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ 1. Взаимоотношения социальной философии, теории, модели и практики государственного управления Ранее мы рассмотрели основные тенденции в исследованиях государственного управления. Целью данной главы является описание взаимоотношений социальной философии, теорий и моделей государственного управления и их влияния на практику, которое мы хотели бы представить следующим образом: 1) В поле некоторого социально-исторического контекста1 возникает комплексный взгляд на общество, выраженный в виде трудов, посвящённых социальной философии. 2) В рамках данного взгляда формулируется теория, нормативно описывающая строение и функции государственного аппарата2, а через него – государственного управления3 (далее – теория государственного управления). Теория оформляется в виде комплекса публикаций, в которых она была впервые сформулирована, а её положения усваиваются государственными служащими и экспертами при получении специализированного образования и в процессе трансляции научных идей. 1 Под социально-историческим контекстом мы понимаем совокупность социальных институтов, куда относится текущая практика управления, и множество исторических событий, происходивших в обозначенный период времени. Сюда также могут относиться основные течения научной и философской мысли конкретного периода. 2 Под государственным аппаратом понимается организованная совокупность органов власти и организаций, к ним приравнённых (то есть осуществляющие полномочия государства, но органами власти не являющиеся), а также должностных лиц. 3 Следует отдельно оговориться, что теории, описывающие общее устройство государства (которые существуют со времён Древней Греции и Древнего Китая), мы не относим к теориям государственного управления (первая из которых появилась в конце XIX – начале XX века). 38 3) Создаётся модель, которая является практическим приложением теории для определённых условий. Она описывает основные характеристики, в рамках которых будет функционировать данный государственный аппарат. Будучи непосредственно связанная с практикой управления, модель постоянно пересматривается. Она сформулирована как в совокупности трудов исследователей государственного управления (и теоретических, и практических), так и в программах реформирования и развития государственного управления в целом и государственной службы в частности. Модель считается полностью сформированной, если, во-первых, имеется теория, приложением которой эта модель является, а во-вторых – имеется практическое свидетельство её работоспособности. 4) На основе модели формируется практика, то есть совокупность конкретных форм и методов управления. Следует отметить, что данная схема не является чёткой причинноследственной цепочкой, где предыдущий пункт есть необходимое и достаточное условие следующего. Так, до появления чётко структурированных моделей, которые бы рефлексировались именно как модели, существовала практика управления. В качестве примера можно привести древневосточные деспотии и варварские королевства. Кроме того, модель может формироваться (а её наличие – быть отрефлексированным) и без наличия теории (мы уже разбирали пример Good Governance, когда модель мы можем считать наличествующей, хотя и не имеющей теоретического обоснования.). Однако, на наш взгляд, влияние модели на практику может быть описано с помощью понятия аттрактора. Напомним, что в теории нелинейных динамических систем («теории хаоса») аттрактором называют некое множество конечных положений, куда стремятся траектории всех попавших в притяжение аттрактора процессов, независимо от начальных условий, при времени, стремящемся к 39 бесконечности1. Данная теория изучает в общем виде открытые комплексные системы, способные как к самовоспроизводству, так и неупорядоченным изменениям. Они характеризуются большим количеством взаимосвязанных акторов внутри себя (которые по своей природе также являются комплексными системами), поэтому для них характерна изменчивость и хаотический характер действий системы в целом (в зависимости от конкретной системы и условий, в которых она находится). Данная теория, будучи разработанной для точных наук, прекрасно зарекомендовала себя в науках социальных, в частности, в социологии2. Так, с помощью её средств можно описать сложные социальные процессы, такие, как циркуляция элит, социальная дифференциация и так далее.3 Аттракторы нашли применение в таких прикладных областях, как исследование миграции4 и транспортных потоков5, с их помощью можно описать переговорный процесс6 и неразрешаемые вооружённые конфликты (intractable conflicts)7, процесс социализации8 и «социальные дилеммы»9. Также инструментарий теории нелинейных динамических систем используется в исследованиях, посвящённых публичному управлению. В последние годы они затрагивали 1 "attractor." A Dictionary of Physics. : Oxford University Press, 2009. Oxford Reference. 2009. Date Accessed 5 May. 2013 <http://www.oxfordreference.com/view/10.1093/acref/9780199233991.001.0001/acref9780199233991-e-192>. 2 Baker, P. (2003). Chaos, Order, and Sociological Theory. Sociological Inquiry, 63(2), 123-149. 3 Sallach, D. (2000). Classical social processes: Attractor and computational models. Journal of Mathematical Sociology, 24(4), 245-272. 4 Dabbaghian, V., Jackson, P., Spicer, V., & Wuschke, K. (2010). A cellular automata model on residential migration in response to neighborhood social dynamics. Mathematical and Computer Modeling, 52(9-10), 1752-1762. 5 Zhang, X., & Jarrett, D. F. (1998). Chaos in a dynamic model of traffic flows in an origin-destination network. Chaos (Woodbury, N.Y.), 8(2), 503-513. 6 Nowak, A., Bui-Wrzosinska, L., Coleman, P., Vallacher, R., Jochemczyk, L., & Bartkowski, W. (2010). Seeking Sustainable Solutions: Using an Attractor Simulation Platform for Teaching Multistakeholder Negotiation in Complex Cases. Negotiation Journal, 26(1), 49-68. 7 Coleman, P., Vallacher, R., Nowak, A., & Bui-Wrzosinska, L. (2007). Intractable conflict as an attractor - A dynamical systems approach to conflict escalation and intractability. American Behavioral Scientist, 50(11), 14541475. 8 Montgomery, J. D. (2000). The Self as a Fuzzy Set of Roles, Role Theory as a Fuzzy System. Sociological Methodology, 261. 9 Под социальными дилеммами понимаются ситуации ситуация, когда эгоистическое поведение индивидов мешает работе всей системы, а вероятность того, что индивиды будут сотрудничать без внешнего принуждения, падает с ростом числа индивидов. Подробнее см.: Akiyama, E., & Kaneko, K. (2002). Dynamical systems game theory II - A new approach to the problem of the social dilemma. Physica D-Nonlinear Phenomena, 167(1-2), 36-71. 40 такие его аспекты, как деятельность правительственных агентств1, оценка проведённых реформ2 и влияние качества управления на приток иностранных инвестиций3 и т.д. Во всех указанных случаях разбиралась ситуация, когда система, не будучи детерминированной ни одним из происходящих процессов, стремится к некоторому состоянию. При этом процесс движения к данному состоянию не подчиняет остальные процессы в системе, они как бы тяготеют к нему. В нашем случае получается, что практика управления в конкретной стране, не будучи полностью детерминируемой некоторой моделью, стремится в долгосрочном периоде воспроизвести её, то есть как бы попадает в её притяжение. Происходит государственные служащие, это посредством получая системы образования: профессиональное образование, усваивают вместе с ней общие принципы, на которых, на взгляд самих служащих, значительное основана влияние система государственного оказывают независимые управления. эксперты, Также которые, вырабатывая рекомендации для государственных органов, рассматривают государственное управление через призму некоторых моделей. На наш взгляд, через понятие аттрактора можно описать и взаимоотношения теории с моделями. Так, модель может быть обобщением практики и первоначально не быть связанной с теорией, однако последующее уточнение модели и применение к ней особого понятийного аппарата толкает её в притяжение определённой теории. Через несколько итераций модель, даже будучи не разработанной в рамках конкретной теории, пользуется понятийным аппаратом последней и становится промежуточным звеном между ней и практикой государственного управления. Происходит это уже в 1 Kiel, L. (1993). Nonlinear Dynamic Analysis - Assessing Systems Concepts in a Government Agency. Public Administration Review, 53(2), 143-153. 2 Haynes, P. (2008). Complexity theory and evaluation in public management - A qualitative systems approach. Public Management Review, 10(3), 401-419. 3 Fazio, G. G., & Talamo, G. C. (2008). How “Attractive” is Good Governance for FDI?. International Finance Review, 933-56. 41 рамках трансляции идей в процессе работы механизмов научного сообщества. Кроме того, связь между социальной философией и теорией государственного управления не является прямой, как мы покажем это в дальнейшем, а также описывается через понятие аттрактора, хотя, казалось бы, вторая должна выводиться из первой и/или составляться в её рамках. Однако – и мы покажем это далее – создатели теорий государственного управления не опираются на труды по социальной философии, содержащие концепции, которые и послужили основой для соответствующей теории1. Механизм трансляции идей от философов до теоретиков государственного управления является опосредованным: существуют своеобразные посредники, которые ссылаются на философские труды и на которых, в свою очередь, ссылаются теоретики государственного управления. Таким образом, мы имеем многоуровневую систему аттракторов (далее – «вертикаль аттракторов»), которая может быть проиллюстрирована следующим образом: См., напр., Sager, F., & Rosser, C. (2009). Weber, Wilson, and Hegel: Theories of Modern Bureaucracy. Public Administration Review, 69(6), 1136-1147 1 42 Рис.1. Множество аттракторов. На рис.1 изображённая штрихпунктирной линией впадина обозначает аттрактор социальной философии, в зону притяжения которого под действием внешних сил (штрихпунктирная стрелка) попадает государство. Однако, в процессе стремления к конечному положению (дно впадины), государство сталкивается с притяжением других аттракторов – теорий государственного управления (штриховая линия). В нашей иллюстрации в рамках одной социальной философии таких теорий существует две. Однако практика государственного управления также оказывается в зоне притяжения аттракторов, связанных с моделями государственного управления (сплошная линия). При этом одна из моделей находится в зоне притяжения сразу двух теорий. Приведённая нами схема, однако, нуждается в дополнительных пояснениях: 43 1) Не только модель может находиться в зоне притяжения аттракторов нескольких теорий, но и теории государственного управления могут находиться в зоне притяжения нескольких аттракторов социальной философии. Таким образом, практика государственного управления может находиться в зоне притяжения сразу множества аттракторов разных уровней. 2) Поскольку аттракторы действуют независимо от первоначальных условий, то аттракторы высоких уровней (в нашем случае – социальная философия и теория государственного управления) должны действовать практически в любой стране с практически любым историческим контекстом. Однако аттракторы моделей гораздо слабее и по определению работают только при некоторых социально-экономических условиях (для которых они создаются). 3) Влияние аттрактора социальной философии не рефлексируется ни на одном из уровней. Так, уровень практики управления работает только с конкретными моделью, а модель описывает реальность в рамках понятийного аппарата теории. При этом составители модели практически всегда ссылаются на труды теоретиков. Однако, мы уже об этом упоминали, теоретики не ссылаются на философские труды прямо. Таким образом, создание теорий государственного управления для научного сообщества происходит как бы в отрыве от комплексного взгляда на общество, в рамках которого создаётся теория. 4) На уровне практики может не рефлексироваться использование какой-либо конкретной модели. Это значит, что государственное управление в конкретной стране может находиться под влиянием множества моделей сразу. Действительно, раз воздействие модели на практику происходит посредством, прежде всего, влияния экспертного сообщества, то велика вероятность появления определённых групп экспертов, обладающих собственным мнением 44 о том, в рамках какой модели необходимо развиваться, и достаточной влиятельностью, чтобы определённые государственные органы и должностные лица пользовались именно их рекомендациями. Но поскольку экспертное сообщество не является единым целым, то таких групп будет множество. 5) Каждый аттрактор действует с некоторым временным лагом. Подобный эффект описывал Дж. М. Кейнс применительно к экономической теории: между возникновением экономической теории, применимой для решения текущих проблем, её признанием научным сообществом и её использованием в управлении может пройти достаточно времени, чтобы теория стала не релевантной текущим условиям1. Ситуация с предметом нашей работы тем сложнее, что мы имеем опосредованное трёхуровневое влияние (модели на практику, теории на модель, философии на теорию). На последнем пояснении мы хотели бы остановиться подробнее, поскольку указанный временной лаг открывает ещё один важный аспект – влияние социально-исторического контекста. Дело в том, что комплексный взгляд на общество мог составляться в рамках одних условий, а модель государственного управления, этим взглядом обусловленная, имплементироваться в других. Более подробно процесс выглядит так: 1 Кейнс, Дж.М.. Общая теория занятости, процента и денег. М.: «Гелиос АРВ», 1999. – с.341-346 может 45 Социальноисторический контекст 1 Возникновение социальной философии Социальноисторический контекст 2 Переходный период, труды «посредников» Социальноисторический контекст 3 Формулирование теории государственного управления Социальноисторический контекст 4 Формулировка моделей в рамках теории Социальноисторический контекст 5 Использование моделей для нужд управления, коррекция моделей Рис. 2. Социальная философия, теории, модели, исторический контекст На схеме отображено, что формирование каждого из аттракторов происходило, с одной стороны, под влиянием соответственного социальноисторического контекста1, а с другой – под влиянием аттракторов более высокого уровня. Однако на уровне влияния модели на практику, как мы видим, аттракторы начинают взаимно влиять на контекст. При этом возникает ситуация, что комплексный взгляд на общество, в рамках которого действует модель, отображает первый контекст, а использование модели происходит уже в пятом. Таким образом, также возможна ситуация, когда модель является нерелевантной текущему контексту. При этом оценить степень релевантности очень трудно, поскольку комплексный взгляд на Следует отдельно отметить, что влияние экономической теории на практику управления мы считаем влиянием контекста (частично – посредников). Хотя влияние огромно, оно не является аттрактором для построения системы в целом (хотя и определяет её инструментарий). 1 46 общество, в рамках которого строится теория и модель, не рефлексируется ни на одном из нижних уровней. Попытка изменить комплексный взгляд на общество (то есть изменить наиболее сильный для государственного управления аттрактор) из-за специфики предмета приведёт к созданию нового аттрактора: ведь пересмотренный взгляд на общество сможет сформироваться в теорию государственного управления только спустя длительное время. Более подробно это представлено на рис. 3: 47 Социальная философия 1 Социальноисторический контекст 1 Переходный период 1 Социальноисторический контекст 2 Теория 1 Социальноисторический контекст 3 Переходный период 2 Модель 1 Социальноисторический контекст 4 Теория 2 Практика, коррекция модели 1 Социальноисторический контекст 5 Модель 2 Практика, коррекция модели 1 Социальноисторический контекст 6 Практика, коррекция модели 2 Социальная философия 2 Рис. 3. Две вертикали аттракторов и социально-исторический контекст Как мы видим, большую часть времени обе вертикали аттракторов развиваются практически независимо друг от друга. К тому моменту, когда модели начинают взаимно влиять на контекст, аттракторы более высоких уровней уже оказываются сформированными и, фактически, не могут быть изменены. Следовательно, в рамках нашей концепции, коррекции возможно не релевантного комплексного взгляда на общество не существует: вместо 48 неё возникает новый аттрактор. Стоит отметить, что схема на рис.3 является сильным упрощением реальной ситуации: для каждого этапа, во-первых, может быть свой период длительности, во-вторых – своё место возникновения, поэтому считать преемственность социально-исторического контекста такой, какой мы её отобразили, не всегда корректно. В дальнейшем мы будем устанавливать взаимоотношения между аттракторами, контекстом и практикой, исходя из указанных замечаний. Ещё одним важным комментарием к нашей схеме будет более чёткое определение роли модели. Как мы определили ранее, модель является практическим приложением теории к определённым условиям. Но поскольку каждая страна в каждый период времени являет собой уникальный социально-исторический контекст, то, получается, в каждой стране должна быть своя модель, описывающая строение и функции её государственного аппарата. В связи с этим возникает вопрос: возможно ли импортировать модель (или её значительные элементы), зарекомендовавшую себя в других условиях? С точки зрения нашего подхода, технических препятствий к этому нет: действительно, модель непосредственно существует в виде комплекса исследований и/или в концепции реформирования и развития государственного аппарата и осуществляется на практике благодаря трансляции со стороны образования и экспертного сообщества. Таким образом, транслированной может быть любая модель, к которой, как к аттрактору, будет тяготеть практика управления. Однако, поскольку модель постоянно корректируется, через несколько итераций она, будучи заимствованной, превращается в характерную исключительно для данных условий (хотя и сохраняет черты той теории, приложением которой является). Кроме того, возможна ситуация, когда модель государственного управления конкретной страны чётко не сформулирована ни в концепции реформирования и развития государственного управления, ни в научных исследованиях. В этом случае мы можем считать, что на управление влияет 49 несколько моделей сразу. Действительно, поскольку модель непосредственно существует как идея, транслируемая в экспертном сообществе, то мнения авторитетных групп экспертов о том, как должно быть организовано государственное управление, оказываются моделями, которые транслируются на те органы и должностные лица, на которые данная группа экспертов имеет влияние. Из указанных свойств моделей и независимости влияния различных вертикалей аттракторов следует ещё один важный вывод: вертикали аттракторов равноценны, то есть ни одна из них не обладает неким сущностным преимуществом перед остальными. Иными словами, не столь важно, на какую из вертикалей ориентироваться: ведь комплексный взгляд на общество в любом случае не будет адекватным текущим условиям, теория способна работать вне зависимости от начальных условий, а модель под эти условия будет в конечном итоге подстроена. Отсюда следует, что эволюция государственного управления возможна только на уровне практики и должна проявляться как рост результативности управления. Для уровня моделей вопрос результата уходит на второй план, поскольку для неё важна точность описания действительности (благодаря которой она может подсказать нужные инструменты управления), а действие более высоких уровней при достаточном времени от начальных условий практически не зависит. Рассмотрев схему, в рамках которой мы будем проводить наше исследование, мы переходим к описанию в её рамках основных теорий и моделей государственного управления и поиску аттракторов социальной философии. 50 2. Рационально-бюрократическая теория Основные положения рационально-бюрократической теории были сформулированы М. Вебером и В. Вильсоном в начале XX века и включали в себя следующее1: 1) Принципы государственного управления: a. Профессиональный характер службы. Предпочтение отдаётся работникам, получившим специальное образование и имеющим опыт государственной службы b. «Обезличенный» характер службы (полномочиями обладает не личность, а должность, которую данная личность замещает) c. «Формальный» характер управления (регламентированная деятельность на основе закреплённых в правовых актах процедур) 2) Предпочтительный способ организации системы управления – иерархичный, вертикально интегрированный, с чётким разграничением полномочий и соподчинённостью органов и должностных лиц. 3) Предпочтительный способ управления – прямой (административный), с акцентом на государственный контроль. 4) Предпочтительный способ работы с человеческими ресурсами – подбор и продвижение кадров по карьерной лестнице на основе системы заслуг и достоинств. Отметим, что данные положения теории рациональной бюрократии были сформулированы Вебером и Вильсоном независимо друг от друга. При этом между веберовским и вильсоновским взглядом на государственное управление существовали значительные различия, прежде всего, в начальных условиях и в плане отношения авторов к государственному аппарату, См., напр., Sager, F., & Rosser, C. (2009). Weber, Wilson, and Hegel: Theories of Modern Bureaucracy. Public Administration Review, 69(6), 1136-1147; Оболонский А.В. Кризис бюрократического государства: Реформы государственной службы: международный опыт и российские реалии. М.: Фонд «Либеральная миссия», 2011. – с. 33-36. 1 51 который они описывали. Так, Вебер рассматривал развитие государственного аппарата с точки зрения своих представлений о прогрессе и рационализации: подобно тому, как капитализм является рационализацией феодального экономического уклада, так и бюрократическая модель управления является рационализацией патримониальной (в которой, по Веберу, должности передавались преимущественно по наследству). Современный государственный аппарат, по Веберу, должен быть как можно менее зависимым от человеческого фактора и являться чётким и эффективным (по сравнению с патримониальной системой) механизмом, осуществляющим государственную политику. Поэтому сам процесс становления рациональной бюрократии сравнивается с техническим прогрессом. При этом притязания бюрократии на принятие политических решений являются, по Веберу, необходимо жёстко пресекать, поскольку они представляют опасность для общества (так называемая политико-административная дихотомия)1. Вильсон же рассматривал государство как живой организм, а государственный аппарат – как его органическую часть, поэтому становление рациональной бюрократии является с этой точки зрения эволюцией, а не механическим прогрессом. Бюрократия, основанная на системе заслуг и достоинств, должна была прийти на смену системе назначений (spoils system), в рамках которой практически с каждыми следующими выборами государственный аппарат обновлялся, что влекло за собой коррупцию (когда сторона, победившая выборы, могла продавать должности спонсорам). Таким образом, требовался государственный аппарат, способный, с одной стороны, обеспечить преемственность, с другой – строго и точно выполнить решения избранных народом политиков. Вопрос эффективности в данном случае также важен, хотя и вторичен2. Следует отметить, что сама бюрократическая модель начала формироваться в Европе до того, как Вебер сформулировал свою теорию. 1 См., напр., Weber M (1947). Theory of Social and Economic Organization. N.Y.; Weber M (1946). Bureaucracy // From Max Weber / Gerth H., Mills C., eds. N.Y. 2 Wilson, Woodrow. 1887. The Study of Administration. Political Science Quarterly, 2(2): 197–222. 52 Следовательно, мы можем утверждать, что практика управления, используемая в Германии в конце XIX века, являлась источником для формирования рационально-бюрократической теории Вебера1. Однако совокупность форм и методов управления фактически оказалась под её влияние как аттрактора, будучи сформулированной в виде модели языком веберовской (точнее, веберо-вильсоновской) теории. В США же ситуация была иной. Во-первых, не было перехода от патримониальной к бюрократической системе государственной службы. Вовторых, в США, в отличие от централизованной Германии, обладала сильным федерализмом с чётким разграничением полномочий различных уровней власти. Таким образом, институциональных предпосылок перенимать германский взгляд на государственное управление не было. При этом, напомним, Вебер и Вильсон сформулировали свои теории практически независимо друг от друга – они не ссылаются ни на работы друг друга, посвящённые государственному управлению, ни на какой-либо общий источник. Однако Ф. Загер и К. Россер обнаружили предшественника Вебера и Вильсона – а именно Г.В.Ф. Гегеля, в чьих трудах были раскрыты основные положения рационально-бюрократической теории задолго до них2. Гегель рассматривал государство как форму организации общества, в которой все стремятся к достижению общих интересов3 (в отличие от гражданского общества, где каждый использует общественные механизмы для удовлетворения частных интересов). Главная характеристика государства – суверенитет, то есть право народа жить согласно собственным законам. Особую роль играет «внутренний суверенитет», который предполагает разделение должности, которую человек занимает в системе государственной власти, и его личности4. Сам Гегель выделял три вида власти – «власть единичную» (власть монарха), «власть особенную» (государственный 1 Sager, F., & Rosser, C. (2009). Weber, Wilson, and Hegel: Theories of Modern Bureaucracy. Public Administration Review, 69(6), 1136-1147 2 См. там же. 3 Гегель Г.В.Ф. Философия права. М.: Философское наследие, 1990. – с. 279-283 4 См. там же. 53 аппарат) и «власть всеобщую» (власть народа и/или представительная власть). Задача «власти особенной» состоит в том, чтобы подводить «особенные решения под всеобщие правила» (говоря современным языком – издавать нормативные и индивидуальные правовые акты в пределах своих полномочий)1. Поэтому в государственном аппарате требуется наличие лучших представителей общества, которые, исходя из своих знаний, умений и навыков, будут управлять так, как того требует закон. Это же означает специализированную подготовку государственных служащих. Аппарат должен быть иерархично устроен, чтобы каждое должностное лицо имело право на «особенные решения» в определённой узкой области – так уменьшается возможность для произвола. «Власть особенная» должна контролироваться как со стороны других видов власти, проверяющих действенность системы заслуг и достоинств, так и со стороны гражданского общества, следящего за соблюдением частных интересов2. Следовательно, Гегель предвосхитил и Вебера, и Вильсона, так как в его трактовке бюрократии содержатся оба варианта рационально- бюрократической теории. Действительно, с одной стороны, наличествует представление о бюрократии как «органической»3 части государства (у Вильсона), с другой – необходимость разделения личности и должности (у Вебера – при переходе от патримониальной к бюрократической системе). Правда, Гегель оказывается шире своих идейных продолжателей. Так, у него не ставится вопрос о политико-административной дихотомии так, как он был поставлен ближе к концу XIX века, поскольку задача государственного аппарата – претворять в жизнь законы в соответствии с представлениями 1 См. там же, с. 329-330 См. там же, с. 336. 3 Кавычки уместны из-за гегелевского понимания данного термина. По Гегелю, государство относится к духовному, а организм к природному. Духовное считается более высокой логической категорией, поскольку содержательно включает в себя органическое. Подробнее см. Гегель Г.В.Ф. Энциклопедия философских наук. Том 3. Философия духа.-М.: Мысль, 1977.-471с. 2 54 данного народа о праве1, а не являться проводником политических решений. Кроме того, другое название власти особенной – «правительственная власть» – показывает, что Гегель был против практики избрания правительств, так как осуществлять «власть особенную» должны не представители интересов тех или иных групп, а лучшие специалисты. Вместе с тем, если Вебер рассматривает формирование рациональной бюрократии как аналог технического прогресса, а Вильсон – как эволюцию государственного организма, то Гегель подходит к вопросу иначе. Указанные характеристики «власти особенной» как некого идеального типа он считает универсальными для всех времён и народов, хотя конкретные проявления «власти особенной» могут сколь угодно значительно от такого типа отличаться. При этом в истории, по Гегелю происходит прогресс в осознании свободы – от осознания свободы одного до осознания свободы всех. Последняя стадия предполагает, что стало возможным максимально воплотить на практике тот тип государственного устройства (и государственного аппарата), который описывал Гегель, невзирая на временные рамки. Однако, несмотря на явное сходство идей, ни Вебер, ни Вильсон практически не ссылались на Гегеля напрямую. Как мы уже упоминали, между Гегелем с одной стороны и теоретиками рациональной бюрократии с другой существовали «промежуточные звенья». В случае с Вебером одним из наиболее значительных посредников выступил К. Маркс2, кроме того, Вебер, живя и формируя свои взгляды в Германии, имел возможность соприкасаться как с реальной практикой управления, вдохновившей его на создание рационально-бюрократической теории, так и с идеями, транслируемыми последователями Гегеля3. 1 Право понимается в широком смысле – как свобода человека поступать определённым образом, сопряжённая с другими свободами других людей. При этом закон, по Гегелю, может противоречить праву. Подробнее см. Гегель Г.В.Ф.. Философия права. М.: Философское наследие, 1990. – с. 247-250. 2 Knapp, Peter (1986). Hegel’s Universal in Marx, Durkheim and Weber: The Role of Hegelian Ideas in the Origin of Sociology. Sociological Forum 1(4): 586–609. 3 См, напр., Gale, Scott A., and Hummel Ralph P. (2003). A Debt Unpaid—Reinterpreting Max Weber on Bureaucracy. Administrative Theory and Praxis 25(3): 403–18; Jackson, Michael W. (1986). Bureaucracy in Hegel’s Political Theory. Administration & Society 18(2): 139–57; Shaw, Carl K. Y. (1992). Hegel’s Theory of Modern 55 Ситуация с Вильсоном тем интереснее, что его взгляды формировались и имели приложение в иной институциональной среде. Тем не менее, многочисленные исследования раскрывают большое влияние немецкой политической мысли, так или иначе связанной с Гегелем, на американскую мысль в целом и Вильсона в частности1. Так, некоторые университетские профессора, у которых учился будущий американский президент, обучались в Германии2, а те немецкие мыслители, на политические воззрения которых ссылался Вильсон, -- Л. фон Штайн и И.К. Блунчли – были последователями идей Гегеля3. Таким образом, немецкая мысль оказала значительное влияние как на становление теории государственного управления в США, так и на формирование её практики (поскольку человек, сформулировавший теорию, был первым лицом государства). Безусловно, некорректно утверждать, что Вильсон был единственным, кто транслировал гегелевский взгляд на государственное управление на американскую почву. Тем не менее, именно он сформулировал вопрос о науке государственного управления, и в рамках этого вопроса преломил гегелевское учение о государстве4. Итак, находясь под опосредованным влиянием Гегеля, Вебер и Вильсон сформулировали теорию рациональной бюрократии, инструментарий которой был использован для окончательной формулировки так называемой «классической бюрократической модели». Мы используем кавычки, поскольку модель была определена как практическое приложение теории к определённым условиям. Поэтому так называемая «классическая бюрократия» является не какой-то единой моделью, а некой группой моделей в рамках рационально-бюрократической теории. В данной группе Bureaucracy. American Political Science Review 86(2): 381–89; Spicer, Michael W. (2004). Note on Origins: Hegel, Weber, and Frederician Prussia. Administrative Theory and Praxis 26(1): 97–102; Welty, Gordon A. (1976). Hegel and Weber: From Transcendence to Rationalization. Paper presented to CHEIRON: International Society for the History of the Social Sciences, Smithsonian Institution, May 29, Washington, DC. 1 См., напр., Spicer, Michael W. 2001. Public Administration and the State: A Postmodern Perspective. Tuscaloosa: University of Alabama Press. 2 Sager, F., & Rosser, C. (2009). Weber, Wilson, and Hegel: Theories of Modern Bureaucracy. Public Administration Review, 69(6), 1136-1147 3 Rosser, C. (2010). Woodrow Wilson's Administrative Thought and German Political Theory. Public Administration Review, (4), 547. 4 СМ. там же. 56 акцент делался на обезличенность аппарата и выполнение процедур (что достигалось высокой регламентацией деятельности), а также прямые (административные) методы управления. При этом на рубеже тысячелетий под влиянием New Public Management начинает формироваться новая модель (точнее, новая группа моделей) в рамках этой же теории – так называемая неовеберовская (неовеберианская, необюрократическая). В ней сохраняются основные положения теории рациональной бюрократии, однако смещаются акценты: вместо упора на регламентацию деятельности органов и должностных лиц и административные методы управления модели данной группы обращают внимание скорее на ориентированность на потребности граждан и ценности общественного служения (что, надо сказать, также сближает модели необюрократической группы с Good Governance). Как мы видим, данное смещение акцентов не противоречит основам теории рациональной бюрократии, а дополняет её (склоняясь, при этом, скорее к вильсоновскому варианту, рассматривавшему государственный аппарат как органическую часть общества в целом). Кроме того, она соответствует и гегелевскому аттрактору, ведь, по мнению философа, задача государственного аппарата, как одной из видов государственной власти, является достижение всеобщего интереса1. Следует отметить, что разделение моделей на группы является условным и призвано, прежде всего, разграничить ранние модели в рамках рационально-бюрократической теории с современными. Выделение моделей конкретных стран для отнесения их в ту или иную группу не входит в задачи нашего исследования. Подытожив сказанное, мы можем построить следующую схему, описывающую взаимное влияние аттракторов разных уровней в соответствии с контекстом (рассмотренную вертикаль мы бюрократической): 1 Гегель Г.В.Ф. Философия права. М.: Философское наследие, 1990. – с. 329-330 назовём условно 57 58 Контекст 1 Философия Гегеля Контекст 2 Посредники для Вебера Посредники для Вильсона Контекст 3 Контекст 4 Теория Вебера Теория Вильсона Контекст 5 Множество Контекст 1 контекстов Контекст 1 (6) Множество Контекст 1 контекстов Контекст 1 (7) Множество Контекст 1 контекстов Контекст 1 (8) Множество Контекст 1 контекстов Контекст 1 (10) Классическая группа (модели отрефлексированы в рамках понятийного аппарата теории рациональной бюрократии) Практика, коррекция моделей классической группы Практика, коррекция классической группы Формирование моделей неовеберовской группы Практика, коррекция моделей Рис. 4. Бюрократическая вертикаль аттракторов Множество Контекст 1 контекстов Контекст 1 (9) 59 Указанная схема нуждается в следующих пояснениях: 1) Чёткой причинно-следственной последовательности контекстов здесь нет, цифрами обозначен тот факт, что контексты друг от друга отличаются. Исключение составляют первый, второй + третий и четвёртый контексты, имеющие исторически обусловленную связь (общая география и преемственность институтов). 2) Мы сочли нужным разделить второй и третий контексты потому, что различается сам характер «посредников»: в случае Вебера это были немецкие мыслители и немецкая действительность, в случае Вильсона – как немецкие мыслители, так и вдохновлённые ими американские профессора. 3) Начиная с уровня классической бюрократической модели, мы говорим не о некоем едином контексте, а о множестве таковых. Действительно, классическая бюрократия была распространена по всему миру, более того, в европейских странах распространение даже предшествовало рефлексии данной модели с использованием понятийного аппарата теории последующую практику Вебера-Вильсона. Поэтому на повлияло множество факторов, различающихся между различными странами в разные периоды. 4) Как мы уже упомянули, сама «классическая бюрократическая модель» начала формироваться до формулировки Вебером и Вильсоном своих положений. Сам процесс её формирования в нашей схеме не отражён, поскольку мы относим данную модель скорее к контексту, который соответствовал странам Европы (но не США). 5) Влияние институциональных изменений в государственном управлении, связанных с реформами в рамках NPM (как и теоретическое влияние самой теории New Public Management и связанных с ней моделей) мы отнесли ко множеству контекстов, обозначенных числом 9. 60 Мы видим, что существует полноценная вертикаль аттракторов для практики государственного управления, активно действующая на протяжении более 100 лет. В её рамках происходили как эволюционное развитие института государственной службы (как, например, в европейских странах), так и перенос форм и методов управления на иную институциональную почву. Она также повлияла на формирование контекста для создания новой теории государственного управления, в рамках которой создавались как новые модели, так и новые практики – New Public Management. 3. New Public Management Начало формирования данной теории принято относить к 70-м годам XX века, а именно – к теории общественного выбора в целом и трудам У. Нисканена в частности. Он рассматривал органы власти («бюро») как некого экономического агента, который получает бюджет извне и который имеет монопольное положение на рынке. Согласно составленной Нисканеном модели, подобное положение создаёт стимул для бюро максимизировать запрашиваемый бюджет, при этом «факторный излишек» (излишек производителя) у бюро будет всегда выше, чем в конкурентной отрасли, хотя оно не создаёт информационная экономической асимметрия прибыли1. между Кроме политическим того, возникает руководством, распределяющим бюджет, и бюро: последнему не выгодно раскрывать функцию своих затрат, только их объём. Поэтому бюрократическая организация заинтересована в том, чтобы получать максимальные бюджеты вне зависимости от того, каков был результат их деятельности. Однако, по Нисканену, организации, работающие в конкурентной среде, по экономическим причинам избавлены от подобных недостатков2. 1 Нисканен В. Особая экономика бюрократии // Вехи экономической мысли. Экономика благосостояния и общественный выбор. Т. 4. СПб., 2004. С. 477–493. 2 См., напр., Niskanen, W (1994) Bureaucracy and Public Economics. Aldershot: Edward Elgar. 61 Отсюда следует генеральная линия многих реформ в англо-саксонских странах, заключающаяся в борьбе с принципиальной экономической неэффективностью традиционных бюрократических организаций в государственном управлении. Данная неэффективность проявляется как в стремлении к максимизации бюджета, так и в отсутствии нацеленности на конкретный результат. Поэтому понадобился новый подход к государственному управлению, который бы смог избавить его от причин, создающих экономическую неэффективность, для чего потребовалось заимствование управленческих технологий частного сектора1. Мы можем выделить2 такие характеристики NPM, как: 1) Принципы государственного управления: a. Государство рассматривается как поставщик определённых услуг. Для этого специально выделяются узкоспециализированные органы власти, в чью задачу входит именно оказание конкретных государственных услуг b. Желательна передача функций, связанных с непосредственным оказанием услуг, в частный сектор на конкурентных конкуренцию началах. Это означает, во-первых, государственных, частных и негосударственных организаций за право квазиоказывать государственные услуги, во-вторых – конкуренцию данных организаций за конечного потребителя этих услуг. c. Ориентация на результат. Для органов власти это означает управление по результатам, для должностных лиц – оплату труда, поощрения и взыскания на основе достижения требуемых результатов. 1 Dowding, Keith (1995). Civil Service, The (Theory and Practice in British Politics). Routledge. См., напр., Hood, C. (1991). A Public Management for All Seasons. Public Administration, 69(1), 3-19, Dunleavy, P., & Hood, C. (1994). From Old Public-Administration to New Public Management. Public Money & Management, 14(3), 9-16; Барабашев А. Г. Теоретические ориентиры дальнейшего развития государственной службы Российской Федерации. // Вопросы государственного муниципального управления. М., 2007, № 1. с. 19–52. 2 62 d. Клиентоориентированность. Цель государственного управления – удовлетворить нужды гражданина, предоставив ему услуги в необходимом ему объёме и с надлежащим качеством. 2) Предпочтительный способ организации системы управления. Его можно условно назвать рыночным – в том смысле, во-первых, что клиенты могут выбирать в какую организацию из множества обратиться за получением услуги, во-вторых – что организации общественного сектора свободно взаимодействуют друг с другом через системы взаимных договоров и общих правил. 3) Предпочтительная форма управления NPM характеризуется уменьшением государственного вмешательства даже в общественный сектор и использованием саморегулирования и рыночного (квази-рыночного) регулирования для всех организаций (даже для тех, кто оказывает государственные и социально значимые услуги). Для государственных органов и организаций, ответственных за оказание государственных услуг, это означает значительную децентрализацию полномочий. 4) Предпочтительный способ управления человеческими ресурсами характеризуется вниманием к «человеческому капиталу» (совокупности качеств работника, способных принести организации определённую выгоду) в целом. Иными словами, профессиональные государственные служащие с достаточным стажем работы не имеют приоритета, если кандидат на замещение должности, ранее работавший в частном секторе, обладает большим «человеческом капиталом» для данной конкретной организации. Данная теория формировалась в конце 80-х – середине 90-х годов XX века в текстах таких авторов, как П. Данлеви, К. Худ, Д. Осборн, Т. Геблер1, 1 См., напр., Osborn D., Gaebler T (1992). Reinventing Government. Addison-Wesley (Mass). 63 К. Поллитт, О. Хьюс1, Б. Питерс2 и др. Следует отметить, что этот процесс происходил практически одновременно с реформами государственного управления англо-саксонских стран по принципам, схожим с указанными выше. Целью многих реформ в указанных государствах была так называемая «коммерциализация общественного сектора», то есть, во-первых, использование технологий управления персоналом, принятые в частном секторе, во-вторых – передача части функций, непосредственно связанных с оказанием услуг, на аутсорсинг, в-третьих – управление деятельностью государственных органов (и других поставщиков государственных услуг), подобное управлению свободным рынком (установка общих правил, стимулирование должного поведения и независимый арбитраж при нарушении правил). Таким образом, в данном случае теория и модели формировались практически одновременно (что является важным отличием от бюрократической вертикали аттракторов). Этим объясняется тот факт, что New Public Management не имеет некого единого труда, в котором были бы чётко выражены её основные положения. Более того, последующие исследования теории и практики New Public Management приводят скорее не к созданию некой единой теоретической платформы, а ко всё большему расхождению как взглядов исследователей3, так и реальной практики4. Тем не менее, как отмечают многие исследователи, ключевые принципы указанной теории принимаются практически всеми – это осознание роли государства как поставщика государственных услуг и необходимости коммерциализации общественного сектора5. 1 Owen E. Hughes (1998). Public Management & Administration. An Introduction. 2nd ed. Antony Rowe Ltd,. Р. 59 Peters B.G (1996). Comparing Public Bureaucracies. Problems of Theory and Method. Univ. of Alabama Press. 3 Барабашев А. Г. Теоретические ориентиры дальнейшего развития государственной службы Российской Федерации. // Вопросы государственного муниципального управления. М., 2007, № 1. с. 19–52 4 Goldfinch, S., & Wallis, J. (2010). Two Myths of Convergence in Public Management Reform. Public Administration, 88(4), 1099-1115. 5 См., напр., Owen E. Hughes (1998). Public Management & Administration. An Introduction. 2nd ed. Antony Rowe Ltd,. Р. 59; Hood, C. (1991). A Public Management for All Seasons. Public Administration, 69(1), 3-19, Dunleavy, P., & Hood, C. (1994). From Old Public-Administration to New Public Management. Public Money & Management, 14(3), 9-16; Goldfinch, S., & Wallis, J. (2010). Two Myths of Convergence in Public Management Reform. Public Administration, 88(4), 1099-1115; Барабашев А. Г. Теоретические ориентиры дальнейшего развития 2 64 Мы видим, что в рамках NPM происходит существенный пересмотр того, что следует считать системообразующим фактором государственного управления. Если в рамках рационально-бюрократической теории мы могли однозначно сказать, что таковым является государственный аппарат, то здесь система государственного управления понимается гораздо шире – как система, куда входит сфера оказания государственных услуг и регулирование этой сферы, безотносительно того, кто оказывает услуги и регулирует процесс оказания. С одной стороны, это можно считать сокращением сферы государственного управления (поскольку снижаются полномочия государственного аппарата). Однако, с другой стороны, произошло резкое увеличение данной сферы, поскольку отношения между участниками совокупного процесса оказания государственных услуг распространились и на часть частного сектора1. Если говорить об истоках теории NPM, то их можно проследить, если подробнее разобрать ключевой тезис У. Нисканена о концептуальной неэффективности бюрократии по сравнению с частным сектором и его практическое воплощение – коммерциализацию общественного сектора. Действительно, в данном случае были проведены следующие построения: 1) Государство понимается как социальный институт, производящий определённого рода услуги (ср. с Гегелем, рассматривавшим государство как форму организации общества в целом, которая включала в себя и гражданское общество, и госаппарат). 2) Частные организации, действующие в конкурентной среде, оказывают услуги эффективнее и качественнее для клиента, чем монополия (формой которой является государство). государственной службы Российской Федерации. // Вопросы государственного муниципального управления. М., 2007, № 1. с. 19–52. 1 Это подтверждается, например, диффузией ценностей, когда, с одной стороны, ценности коммерческого сектора стремятся доминировать в общественном, с другой – государство стремится навязывать ценности общественного служения в частном секторе. Подробнее см. Bumgarner, J., & Newswander, C. (2009). The Irony of NPM. The Inevitable Extension of the Role of the American State. American Review of Public Administration, 39(2), 189-207. 65 3) В конкурентной среде при рыночной экономике существует множество независимых акторов, которым необходимы общие правила действия и независимый надзор за соблюдением общих правил (чью роль традиционно выполняло государство). В идеале такая схема распространяется не только на хозяйственную, но и на другие сферы деятельности. 4) Данный независимый надзор также, условно, можно назвать услугой, за которую все участники рынка платят налоги. В идеале роль государства в данной системе должна ограничиваться именно оказанием данной услуги. 5) Отсюда следует, что государство не может оказать данную услугу эффективно (см. пункт 1). 6) Для повышения эффективности необходимо ввести в конкурентную среду само оказание услуги по надзору за соблюдением общих правил. Далее следует пояснить, что конкретно понимается под «конкурентной средой». До 80-х годов XX века она заключалась в политической конкуренции за формирование парламента и правительства. Реформы в рамках NPM позволили погрузить в «конкурентную среду» даже сам процесс оказания услуги, то есть ввести конкуренцию как организаций за потребителя, так и поставщиков услуг за право работать в данной сфере. Таким образом, мы видим две устойчивых идеи: 1) Организации, работающие в конкурентной среде, заведомо эффективнее неконкурентных1. Данная идея ведёт своё начало от классической политической экономии и трудов Адама Смита. 2) Государство, по тем или иным причинам, не является оптимальным механизмом для выполнения возложенных на него обществом задач, 1 В рамках нашей работы мы не рассматриваем, насколько данная идея соответствует действительности, важно то, что она является одним из столпов мейнстрима экономической мысли. 66 и должно быть заменено негосударственными формами общественного саморегулирования. Вторая идея была лейтмотивом совокупности течений, называемых анархическими1. Иными словами, мы утверждаем, что в основании New Public Management находится идея анархизма. Однако далеко не каждое анархическое течение может называться предтечей теории NPM. Так, К. Маркс (а вместе с ним – большинство анархистов «левого» толка), будучи критиком бюрократии и государства в целом (которое, по Марксу, являлось механизмом эксплуатации одних классов другими), не считал конкурентные механизмы средством повышения эффективности общественного саморегулирования, предполагая, что бюрократия, образно говоря, будет побеждена не эксплуатируемых рынком, через а ликвидацией обобществление борьбы средств эксплуататоров и производства и построением подлинно справедливого общества2. Гораздо ближе к NPM идея мутуализма («рыночного социализма»), который предполагает, с одной стороны, свободные рыночные отношения, с другой – запрет на «частную» (в марксистском понимании) собственность. Идеальное общество мутуалисты видели как множество добровольных ассоциаций, которые свободно обмениваются друг с другом результатами своего труда, при этом каждому принадлежит лишь то, что он сам смог произвести, а обмен производится на товары, на производство которых было затрачено эквивалентное количество труда. А поскольку в подобного рода обществе люди вступают в ассоциации добровольно, то ему не требуется вышестоящий арбитр в виде государства3. 1 См., напр., "anarchism." World Encyclopedia. : Philip's. Oxford Reference. 2004. Date Accessed 5 May. 2013 <http://www.oxfordreference.com/view/10.1093/acref/9780199546091.001.0001/acref-9780199546091-e-419>. 2 Подробный монографический анализ Марксовой концепции бюрократии см.: Макаренко В.П. Анализ бюрократии классово-антагонистического общества в ранних работах Карла Маркса. Ростов н/Д, 1985. 3 См., напр., Прудон П. Ж. Что такое собственность? или Исследование о принципе права и власти; Бедность как экономический принцип; Порнократия, или Женщины в настоящее время / Подгот. текста и коммент. В. В. Сапова. — М.: Республика, 1998. 367 с. 67 Однако гораздо ближе к New Public Management другая ветвь анархизма – так называемый анархо-капитализм1. В отличие от предыдущих двух течений, он рассматривает государство не как инструмент эксплуатации, а именно как некое образование, которое оказывает определённого рода услуги. При этом, с точки зрения капиталистического способа организации экономической деятельности, услуги эти оказываются неэффективно. Следовательно, для повышения эффективности оказания данных услуг (куда относится, прежде всего, обеспечение безопасности) необходима конкуренция между теми, кто их оказывает. Данные идеи были высказаны в работах Густава де Молинари, чьи труды, посвящённые производству безопасности, принято считать предтечами анархо- капиталистических идей2. Таким образом, мы можем считать, что Молинари являлся предтечей теории New Public Management. Действительно, в его концепции отразились основные положения организации системы государственного управления, позже принятые в NPM. Идея Молинари основана3 на двух предпосылках: 1) Конкуренция заставляет экономического субъекта приносить больше пользы обществу, нежели монопольное положение; 2) В «естественном» (догосударственном) состоянии люди могли мирно жить, но объединились в государство для обеспечения безопасности. Отсюда Молинари делает вывод: поскольку безопасность обеспечить может только государство, то необходима конкуренция множества мелких государств за граждан. Во всех остальных случаях (при оказании прочих государственных услуг) конкуренция частных учреждений общественно полезнее, чем монополия какого-то одного учреждения, пускай и государственного. Мы видим, что мыслитель озвучил вывод, являющийся 1 См., напр., Rothbard, Murray N. (1962). Man, Economy, and State: With Power and Market - Scholar's Edition. Boston: Ludwig von Mises Institute (published 2009); Rothbard, Murray N. (1970) Power and Market: Government and the Economy. Menlo park, California: Institute for Humane Studies. 2 Raico, Ralph (2011) Neither the Wars Nor the Leaders Were Great, Mises Institute. 3 Молинари, Г. де. Производство безопасности. // Экономическая политика, №3, 2008. – с. 45-57. 68 радикальным следствием New Public Management, за более чем 100 лет до формирования самой теории. Однако полноценным комплексным взглядом на общество концепция Молинари, на наш взгляд, не является, поскольку обе его предпосылки – это неотъемлемые элементы более ранних теорий. Так, первая является отсылкой к трудам А. Смита, а вторая – на Дж. Локка. Таким образом, оба этих мыслителя выступают, в том или ином виде, предшественниками теории New Public Management, и их концепции могут претендовать на звание аттрактора для неё. Однако мы, в рамках нашей работы, рассматриваем не в целом концептуальное влияние, а лишь влияние комплексного взгляда на общество. А. Смит рассматривал общество как совокупность индивидов, каждый из которых, в силу своей разумной природы, обладает двумя склонностями: вопервых, он склонен к разделению труда, (которое заведомо повышает эффективность труда), во-вторых, он склонен к достижению своих корыстных интересов. Первое заставляет людей жить в обществе, второе же является необходимым условием для наличия общественного интереса, который понимается как сумма всех частных. При этом правильно организованное следование индивидов эгоистическим интересам, вместе с углублением разделения труда, ведёт ко всеобщему богатству1. Отношения же граждан и государства Смит описывает двояко. С точки зрения экономики, по Смиту, вмешательство государства в общественное хозяйство должно быть минимализовано (так называемая доктрина laissez-faire) в том смысле, что оно не должно противоречить естественному развитию хозяйства согласно экономическим законам, а потому оно сводиться, прежде всего, к защите прав собственности и обеспечению соблюдения приемлемых правил действия2. С точки же зрения политики системообразующей чертой государства является власть, а отношения граждан с ним можно 1 Смит А. Исследование о природе и причинах богатства народов. — М.: Эксмо, 2007. — (Серия: Антология экономической мысли) — 960 с. 2 Elias L. Khalil (2002). Is Adam Smith Liberal? Journal of Institutional and Theoretical Economics (JITE) / Zeitschrift für die gesamte Staatswissenschaft, Vol. 158, No. 4, pp. 664-694. 69 охарактеризовать как отношения преданности1. Это, согласно Смиту, позволяет разделить экономическое богатство отдельных лиц и политическую власть, что позволяет государству действительно выступать в роли независимого арбитра2. Поэтому так называемый «политический договор» между гражданами и государством сравнивается с договором о трудоустройстве, где трудоустраиваются как раз граждане, а не государство3. Социальная философия Локка строится на несколько других основаниях. Так, по Локку, существовало «естественное состояние» человечества – когда каждый человек подчинялся лишь закону природы и имел всю полноту исполнительной власти. Естественный закон наделял человека двумя неотъемлемыми правами: правом собственности и правом судить нарушителей естественного закона. В остальном естественный закон предполагает, что ничто другое не способно ограничивать человеческое поведение. При этом сам естественный закон подразумевает разумное поведение людей и уважение к правам собственности (включая право собственности Бога на всех людей). Однако неопределённость прав собственности (которые сами по себе являются следствием взаимного признания со стороны других людей) и возможность злоупотребления правом суда заставляет людей договориться: они отказываются от всей полноты исполнительной власти и соглашаются жить не только по естественным законам (но и по установленным государством). Взамен они получают чёткое разграничение прав собственности и независимый суд. При этом неисполнение условий договора со стороны человека означает его выход из общественных отношений (и наказание в соответствии с естественным законом), а со стороны государства – даёт право гражданам как 1 Смит А. Теория нравственных чувств. — М.: Республика, 1997. — (Серия: Библиотека этической мысли). — 352 с. 2 Smith A. (1978). Lectures on Jurisprudence. Clarendon Press: Oxford. 3 Elias L. Khalil (2002). Is Adam Smith Liberal? Journal of Institutional and Theoretical Economics (JITE) / Zeitschrift für die gesamte Staatswissenschaft, Vol. 158, No. 4, pp. 664-694. 70 сменить подданство, так и свергнуть правительство и заключить новый договор1. Собственно, на этом, по Локку, функции государства заканчиваются. Он не описывает так, как Смит, собственно взаимодействие между индивидами – оно оставлено на усмотрение самих индивидов. Поэтому, говоря об экономической жизни, Смит повторяет посыл Локка о том, каковы должны быть функции государства. Однако со стороны политики Локк и Смит резко различаются: если первый предполагает отношения гражданина и государство исключительно как договорные (а договор этот действует только в правовом поле естественного закона)2, то второй определяет их как отношение лояльности, что предполагает активность одной стороны (власти) и пассивность – другой (граждан)3. Молинари ориентируется в своей концепции на оба взгляда одновременно. Так, он, вслед за Смитом, выделяет рациональность разделения труда как главный фактор, побуждающий людей жить в обществе, и считает механизм «невидимой руки рынка» более эффективным для регулирования общественной жизни, чем административное воздействие. Также Молинари, вслед за Локком, объясняет появление государства соображениями безопасности (то есть защиты прав и свобод индивида от нарушений со стороны других) и считает взаимоотношения между государством и гражданами исключительно контрактными4. Таким образом, предтеча анархо-капитализма, фактически, приложил теорию А. Смита отношениям, которые описывал Локк. Это соображение, а также тот факт, что Смит предполагал вмешательство государства в экономическую деятельность схожей с основными функциями государства по Локку, позволяет назвать аттрактор социальной философии локковским. С другой стороны, влияние Смита трудно переоценить: его идея о «невидимой руке 1 Локк Дж. Сочинения в трех томах: Т. 3.- М.: Мысль, 1988.- 668 с.- (Филос. Наследие. Т.103).- С.135-406. См. там же, 3 Smith A. (1978). Lectures on Jurisprudence. Clarendon Press: Oxford. 4 Молинари, Г. де. Производство безопасности. // Экономическая политика, №3, 2008. – с. 45-57. 2 71 рынка» не только повлияла на экономическую теорию, но и стала лейтмотивом для реформ в рамках NPM. Однако тот факт, что отношения между гражданами и государством Смит понимал иначе, чем анархокапиталисты, вынуждает нас учитывать его лишь как посредника. Таким образом, вертикаль, которую мы назовём, условно, контрактной1, можно выстроить так: 1 Название подобрано по той причине, что системообразующими выступают следующие контракты: общественный договор (social contract) о создании государства, контракт, на основании которого производится оказание государственных услуг, контракт, определяющий взаимодействие между оказывающими государственные услуги организациями и результативный контракт. 72 Философия Локка Контекст 1 Философия А. Смита Теория Г. де Молинари Контекст 2 Экономическая теория Анархокапитализм Контекст 3 Теория общественного выбора (Нисканен) Контекст 4 Множество контекстов (5) Теория NPM Множество контекстов (6) Множество контекстов (7) Формирование моделей Практика, коррекция моделей Практика, Формирование коррекция подхода «постмоделей NPM» Рис. 5. Контрактная вертикаль аттракторов Указанная схема нуждается в дополнениях: 1) Существует отдельная линия влияния экономической теории на формирование контрактной вертикали, которая идёт от влияния работ А, Смита на становление анархо-капитализма до влияние современной экономической теории на формирование взглядов У. Нисканена. Поскольку данная линия крайне важна для 73 формирования всей вертикали, мы сочли нужным показать её отдельно (не только как контекст). Штриховой линией обозначен тот факт, что философия Дж. Локка имела некоторое влияние на труды А. Смита. 2) Мы считаем, как это уже упоминалось, что теория NPM и модели в её рамках формировались практически одновременно с реформами в англо-саксонских странах, поэтому формирование теории и моделей мы поставили в один ряд и подчинили одному и тому же множеству контекстов. При этом, поскольку они находились только на стадии своего формирования, их влияние на контекст если и существовало, то было незначительным (поскольку они формировались, фактически, вместе со своими контекстами). 3) Как мы уже отмечали, теория NPM существует только в виде некоторых основных положений, которые признаются различными авторами, при этом тексты данных авторов тяготеют скорее к модели (в нашем понимании), чем к теории. На нашей схеме это отображено как взаимовлияние теории и формирующихся моделей, при этом развитие NPM продолжилось, фактически, на уровне моделей, что показано фигурной стрелкой. 4) На множестве контекстов, помеченном числом 7, мы отобразили влияние практики в рамках моделей NPM на формирование подхода, который можно расценивать в качестве как коррекции моделей в рамках New Public Management, так и нового подхода. Более подробно мы рассмотрим это, когда опишем Good Governance. Таким образом, мы показали, что реформы государственного управления, в своё время считавшиеся новыми веяниями, на деле оказались обусловлены взглядом на общество ещё более давним, чем в случае с классической бюрократией. Однако «возраст» социальной философии, как мы считаем, имеет мало общего с тем, насколько представленный в ней 74 взгляд на общество релевантен современному контексту. Так, философия Локка скорее применима к англо-саксонской традиции, поскольку укоренена в ней, а гегелевская – к континентальной. При этом это не мешает в США строить классическую бюрократию, а в странах Восточной Европы – проводить реформы в рамках NPM1. Вывод, скорее, можно сделать такой: влияние социальной философии не имеет ничего общего с эволюцией практики государственного управления. Иными словами, любая социальная философия, образовавшая вертикаль аттракторов, способна оказать влияние на практику управления практически независимо от первоначальных условий, куда относится даже совершенствование форм и методов государственного управления. Ещё один вывод состоит в том, что чем дальше по времени расположена социальная философия от практики, тем слабее её влияние как аттрактора, поскольку интерпретация данного взгляда на общество, даваемая через множество посредников (на каждого из которых влияет свой контекст), может серьёзно отличаться от идей, изложенных в оригинальном труде (из теории общественного договора не следует прямо анархо-капитализм, а из последнего – современные системы государственного управления). Тем не менее, идея Локка об общественном договоре имплицитно присутствует и в работах теоретиков NPM2, таким образом, воспроизводство комплексного взгляда на общество мы, всё же, наблюдаем. 4. Good Governance. Напомним основные положения данной формирующейся модели: 1) Принципы государственного управления. Каждая из крупных международных организаций, таких, как Всемирный Банк3, МВФ1, 1 Важное замечание: безотносительно конечных результатов данных реформ. См., напр., Dunleavy, P., & Hood, C. (1994). From Old Public-Administration to New Public Management. Public Money & Management, 14(3), 9-16. 3 Принципы надлежащего государственного управления по версии Всемирного Банка можно проследить по индексам, в рамках которых данная организация оценивает управление в различных государствах. 2 75 Европейский Союз2, а так же организации при ООН3, выделяет свои принципы надлежащего государственного управления. При этом общими практически для всех организаций являются следующие принципы: a. Открытость и прозрачность. b. Подотчётность правительства гражданам c. Эффективность d. Верховенство закона e. Гражданское участие в создании общественных благ в целом и государственном управлении в частности 2) Предпочтительная форма организации сектора государственного управления и смежных ему секторов. GG как модель направлена на работу с сетью (network) – множеством элементов (граждан, бизнес-структур, НКО), объединённых общими или смежными целями для решения общих проблем и для производства общественных благ.4 3) Предпочтительная форма управления. Предпочтительной формой для GG будет являться партнёрство – как с участием государства, так и исключительно между гражданами и организациями частного сектора.5 4) Предпочтительный ресурсами для способ производства управления человеческими общественных благ. Good Governance, из-за акцента на сетевую организацию и волонтёрство, работает с ценностными установками как государственных Подробнее см. Kaufmann, Daniel, Kraay, Aart and Mastruzzi, Massimo, The Worldwide Governance Indicators: Methodology and Analytical Issues (September 2010). World Bank Policy Research Working Paper No. 5430. 1 См., напр., The IMF's Approach to Promoting Good Governance and Combating Corruption – A Guide. International Monetary Fund. 2005. 2 См., напр., European Governance. A White Paper. Commission of the European Communities, 2001. 3 См., напр., Concept Note: What is Good Governance? UNESCAP, 2006 4 Подробнее о сетях см., напр., Borzel, T. (1998). Organizing Babylon - On the different conceptions of policy networks. Public Administration, 76(2), 253-273; O'Toole, L. J. (1997). Treating Networks Seriously: Practical and Research-Based Agendas in Public Administration. Public Administration Review, (1), 45. 5 Lowndes, V., & Skelcher, C. (1998). The dynamics of multi-organizational partnerships: An analysis of changing modes of governance. Public Administration, 76(2), 313-333. 76 служащих, так и граждан и организаций, поэтому подходу Good Governance соответствует подход, близкий к Public Value Management.1 Следует повторить, что мы не считаем данный подход теорией в используемом нами смысле, поскольку, во-первых, не имеется комплекса трудов, в котором были бы раскрыты его основные положения, во-вторых – не имеется консенсуса о том, что таковыми следует считать. Более того, данный подход обычно рассматривается сквозь призму теории NPM, а некоторыми авторами считается одной из моделей в её рамках.2 Поэтому в рамках нашей работы рассматривается, что Good Governance (в том состоянии, котором она есть сегодня) является не сформированной до конца моделью, у которой нет ни надлежащего теоретического обоснования, ни достаточной практики (хотя последняя постепенно накапливается). Как уже отмечалось, данная модель формируется в ходе практики в рамках моделей New Public Management, что позволяет ряду авторов считать, что новый подход является этапом эволюции государственного управления и называют его «пост-NPM». Тем не менее, некоторые исследователи считают, что наличие нового подхода является мифом, поскольку, старый подход (то есть NPM) слишком неоднороден, а практика нового подхода может быть полностью объяснена различиями моделей в рамках New Public Management3. На данный момент Good Governance как теория не сформирована, поэтому мы не можем проследить её истоки так же, как делали это с другими, Однако имеющихся данных хватает, чтобы определить, какими чертами может обладать комплексный взгляд на общество, к которому тяготеет данный подход. 1 Stoker, G. (2006). Public value management - A new narrative for networked governance? American Review of Public Administration, 36(1), 41-57. 2 Goldfinch, S., & Wallis, J. (2010). Two Myths of Convergence in Public Management Reform. Public Administration, 88(4), 1099-1115. 3 См. там же. 77 Итак, основным принципом GG, напрямую связанным с построением системы государственного управления, является гражданское участие в создании общественных благ. Под этим мы понимаем следующее: 1) Основная роль государства – создание общественных благ (и частных благ, которые обществом приравниваются к общественным1). 2) Граждане и организации также могут, взаимодействуя друг с другом, производить общественные (и приравнённые к ним) блага. 3) В связи с этим требуется, во-первых, создать условия для подобного гражданского взаимодействия, во-вторых, позволить гражданам и организациям участвовать (на коммерческих или добровольных началах) в производстве тех благ, которые производит государство (для всего общества в целом или какой-то его части, включая определённую территорию). С учётом подобного распределения ролей возникает потребность в согласовании между, интересами различных объединений граждан и организаций, а также между интересами данных объединений и общими (национальными) интересами. Действительно, интересы каждой из сторон строятся исходя из стремления получить определённые блага, при этом интересы не обязаны совпадать. Вот почему производство общественных благ должно быть организовано так, чтобы максимально учесть интересы каждой из участвующих сторон (поскольку все производители данных благ являются также и потребителями). Данное требование как раз подразумевает предпочтительную форму управления в GG – партнёрство. Следующие два аспекта касаются внешней и внутренней стороны деятельности элементов рассматриваемых объединений (будь они гражданами или организациями). Первая подразумевает, что каждый из указанных элементов имеет частные потребности, которые стремится удовлетворить, при этом его деятельность по удовлетворению данных 1 Таковыми являются, например, образование и здравоохранение. 78 потребностей с необходимостью связывается с деятельностью других. Поэтому элементам, имеющим общие или смежные потребности целесообразно объединяться. Данный принцип объединения мы ранее назвали сетевым. Внутренняя сторона деятельности указанных элементов продиктована тем фактом, что, объединившись, они принимают на себя некоторые обязательства (например, не следовать интересам, противоречащим интересам всего объединения). Поскольку речь идёт о производстве общественного блага (или приравнённого к нему), доступ к которому получают все члены объединения, то подобными обязательствами будет выступать, прежде всего, принятие ценностей, общих для всех элементов данного объединения. Ценность здесь понимается в веберовском смысле – как нечто, воспринимающееся ценным (должным для достижения) само по себе, безотносительно других возможных целей. Отсюда следует принцип, по которому предпочтительно управление человеческими ресурсами в подобных объединениях, названный Г. Стокером «Public Value Management»1. Рассмотренные нами системообразующие принципы Good Governance имеют очень мало общего с дискурсом, связанным с New Public Management. Из общих черт мы можем выделить, во-первых, ориентацию на результат, вовторых – свободное взаимодействие организаций, отнесённых к общественному сектору, в-третьих – децентрализацию полномочий, вчетвёртых – внимание к характеристикам человеческих ресурсов, не связанных прямо с их профессиональными компетенциями. Однако отношение данных подходов к каждому из указанных пунктов значительно различается. Во-первых, NPM трактует результат как чисто экономическую категорию (оказано определённое количество услуг, получена определённая прибыль и так далее), в то время как для GG результатом будет достижение общего интереса, который может быть трудносводимым к экономическим 1 Stoker, G. (2006). Public value management - A new narrative for networked governance?. American Review of Public Administration, 36(1), 41-57. 79 категориям (например, положительный психологический эффект от украшения подъезда). Во-вторых, NPM трактует свободное взаимодействие организаций исключительно в категориях рыночной экономики, не учитывая возможность добровольного поведения граждан и организаций. Оставшиеся две черты – децентрализация полномочий и учёт непрофессиональных характеристик работника – трактуются примерно одинаково, однако, на наш взгляд, данных характеристик не достаточно, чтобы говорить о том, что Good Governance развивается как новая группа моделей в рамках New Public Management (как в случае с классической и необюрократической группами в рамках рационально-бюрократической теории). Модель Good Governance также несводима к рационально-бюрократической теории, поскольку, в отличие от неё, рассматривает государственное управление несколько шире (включает в него не только непосредственное производство общественных благ, но и создание условий для гражданского участия в данном производстве). Таким образом, GG не следует ни из одной из существующих теорий. При этом она может являться формированием новой теории в рамках одной из существующих вертикалей аттракторов. Отметим, что GG не может быть встроена в контрактную вертикаль, поскольку идея о партнёрских отношениях государства и гражданского общества противоречит идеям анархо-капитализма. Не относится Good Governance и к бюрократической вертикали. Это объясняется тем соображением, что трансляция идей в её рамках шла с минимальными отклонениями (прямо не связанные друг с другом Вебер и Вильсон воспроизвели, фактически, один и тот же подход) 1. Следовательно, мы можем говорить о создании новой вертикали аттракторов на базе одного из множества комплексных взглядов на общество. Сразу оговоримся, что взгляды Локка не могут служить аттрактором для Good Governance по той причине, что подобные отношения между государством и 1 Sager, F., & Rosser, C. (2009). Weber, Wilson, and Hegel: Theories of Modern Bureaucracy. Public Administration Review, 69(6), 1136-1147. 80 гражданами выпадают из его поля зрения. Государство, по его мнению, является институтом, который должен, прежде всего, обеспечить права собственности и справедливый суд, также на нём лежит достижение всеобщего блага. Но вопрос о возможностях гражданского участия для него не стоит: граждане участвуют в производстве всеобщего блага тем, что соблюдают общественный договор. Согласование общего и частного интереса в производстве общественных благ невозможно (не должно существовать частного интереса, который мог бы оспорить механизмы обеспечения прав собственности и справедливого суда), а деятельность государства должна ограничиваться исполнением законов (которые сами по себе являются правилами осуществления прав собственности). Теория А. Смита также не совпадает с Good Governance в том смысле, что, по Смиту, экономическое поведение граждан сводится к стремлению каждого удовлетворить частные интересы, совокупность которых составляет общественный интерес. GG же рассматривает проблему иначе: общественный интерес не равен сумме частных, поэтому их может потребоваться согласовать по конкретным вопросам, чтобы максимально удовлетворить и то, и другое. Кроме того, Good Governance во главу угла ставит не конкуренцию, а партнёрство. Таким образом, ни А. Смит, ни Дж. Локк не могут претендовать на звание составителей аттрактора, в поле тяготения которого находится подход GG. Что касается Гегеля, то в основу бюрократической вертикали легло гегелевское понимание исключительно государственного аппарата. Если же мы говорим о его комплексном взгляде на общество, то мы должны понять, как немецкий философ рассматривал взаимоотношения гражданского общества и государства. Первое, по Гегелю, является таким объединением людей, при котором каждый, используя общественные механизмы, стремится к удовлетворению собственных потребностей1. При этом, поскольку деятельность каждого члена гражданского общества необходимо связана с 1 Подробнее см. . Гегель Г.В.Ф. Философия права. М.: Философское наследие, 1990. – с.227-229. 81 деятельностью других (каждый использует даруемые обществом механизмы), то возникают объединения людей, имеющих общие/смежные интересы («корпорации» по Гегелю)1. Вступление в корпорацию, в идеале, является свободным, участие в ней предполагает не только использование вырабатываемой ей благ, но и определённого рода обязательства, которые Гегель называл корпоративной добропорядочностью. Они (обязательства) предполагают определённое поведение каждого члена корпорации, такое, как, например, запрет следованию тем интересам, которые противоречат интересам и ценностным установкам всего объединения2. Роль государственного аппарата («полиции» по Гегелю) в отношении корпораций сводится, прежде всего, к урегулированию интересов корпораций как между собой, так и со всеобщим интересом, выразителем которого выступает государство (как форма организации общества в целом)3. Случаи, когда интересы корпораций совпадают (и не противоречат всеобщим) можно охарактеризовать именно как партнёрство (то есть совместная деятельность по достижению некоторых взаимовыгодных целей). Ещё одна важная роль аппарата – минимизация случайных факторов, то есть стремление к уменьшению вероятности ситуаций, когда нарушается привычный ритм хозяйственной и общественной жизни, и восстановление ущерба от подобных ситуаций4. При этом данные функции государство может выполнять и совместно с корпорациями, а корпорации – организовываться для их исполнения самостоятельно. Итак, мы вынуждены признать, что комплексный взгляд на общество, который имплицитно подразумевается в подходе Good Governance, практически совпадает с гегелевской философией. Этим мы можем объяснить тот факт, что необюрократическая группа моделей имеет ряд сходств (прежде всего, в вопросах ценностей общественного служения) с 1 См. там же, с. 274-275. См. там же, с. 276. 3 См. там же, с. 277-278. 4 См. там же, с.265-266. 2 82 Good Governance. Таким образом, мы видим крайне интересную ситуацию, когда одна и та же социальная философия формирует две различных вертикали аттракторов. Однако последняя вертикаль, которую мы назовём, условно, гражданской1, ещё не является в полной мере сформированной, так как отсутствует теория, понятийный аппарат, при помощи которого были бы описаны явления, попавшие в поле подхода Good Governance. А поскольку для каждой теории требуются свои посредники (между ней и социальной философией) и они, как мы уже отметили, могут оказать значительное влияние на то, как конкретно комплексный взгляд на общество воплотится в модели, то возможны значительные отклонения будущей теории от тех принципов, которые мы описали в настоящей работе. На наш взгляд, такая возможность существует именно благодаря тому, что подход Good Governance воспринимается как «пост-NPM». Действительно, New Public Management (как и вся контрактная вертикаль) существует как контекст для модели Good Governance. При этом, поскольку последняя считается следующим этапом развития NPM (а на практике разделить два подхода бывает невозможно2), то велика вероятность, что она подпадёт под влияние теории NPM и посредников в виде анархокапиталистов. Это подтверждается тем фактом, что влияние социальной философии на аттракторы нижних уровней на данных уровнях не рефлексируется, то есть явное противоречие между этатистской философией Гегеля и анархическим аспектом NPM может быть просто не замечено3. При этом GG как модель, через несколько итераций, вполне может подстроиться под понятийный аппарат теории, созданной в рамках контрактной вертикали. Мы не можем утверждать однозначно, по какому сценарию пойдёт развитие Good Governance, то есть окажется ли влияние гегелевского 1 Данное название подобрано по двум причинам. Во-первых, потому, что её ключевой принцип – это гражданское участие в производстве общественных благ, во-вторых – что основные идей данной вертикали были сформулированы в учении Гегеля о гражданском обществе. 2 Goldfinch, S., & Wallis, J. (2010). Two Myths of Convergence in Public Management Reform. Public Administration, 88(4), 1099-1115. 3 См., напр., Wachhaus, T. (2012). Anarchy as a Model for Network Governance. Public Administration Review, 72(1), 33-42. 83 аттрактора сильнее, чем всей контрактной вертикали. Не в последнюю очередь это зависит от исследователей государственного управления, точнее, от того, смогут ли они создать теорию для Good Governance, которая бы не сводилась к основным идеям контрактной вертикали (вне зависимости от того, будет ли отрефлексировано влияние философии Гегеля. 5. Выводы. Подытожив сказанное в данной главе, мы хотим повторить следующие выводы: 1) Вертикали аттракторов, будучи полностью сформированы, оказывают влияние на практику независимо друг от друга. 2) Комплексный взгляд на общество, являющийся аттрактором высшего уровня, практически всегда не релевантен текущему социально-экономическому положению конкретной страны. 3) Влияние посредников между социальной философией и теорией государственного управления таково, что может серьёзно переосмыслить положения первой. 4) Теория государственного управления (как и аттрактор более высокого уровня – социальная философия) может действовать вне зависимости от условий, в которых находится государство, поскольку управление происходит, прежде всего, согласно модели в рамках данной теории, а модель, в свою очередь, подстраивается под текущие условия. 5) Модель государственного управления (или её элементы), перенятая у другой страны, спустя несколько итераций преобразуется в модель, справедливую только для данных конкретных условий. 6) Выбор моделей (а вместе с ними – и соответствующих вертикалей) происходит, прежде всего, на уровне решения практических задач. 7) Влияние вертикалей аттракторов не связано с эволюцией форм и методов государственного управления. 84 Имея данные выводы, а также зная об имеющихся вертикалях аттракторов, мы можем заново интерпретировать результаты проделанного нами обзора современных тенденций государственного управления. На уровне социальной философии мы имеем борьбу двух аттракторов – локковского и гегелевского, притом последний представлен двумя вертикалями, вторая из которых (связанная с моделью Good Governance) на данный момент доминирует. Возможно (хотя и недоказуемо из-за отсутствия рефлексии влияния социальной философии), тот факт, что доминирующая вертикаль формируется под влиянием Гегеля, частично обуславливает феномен возрождения интереса к рационально-бюрократической теории в последние годы. На уровне теорий ситуация иная: мы видим устойчивое доминирование теории New Public Management, которое рефлексируется самим научным сообществом. При этом в последние годы публикации, связанные с рационально-бюрократической теорией, не менее актуальны (если считать по индексу цитирования), чем работы, посвящённые NPM. Кроме того, надо отметить, большая часть рассмотренных нами статей касалась скорее не самих теорий, а реальной практики, которая на данные теории ориентируется. Это, пожалуй, обусловлено тем, что, во-первых, существует установка о консенсусе среди реформаторов государственного управления о необходимости проведения реформ в рамках именно NPM1, а во-вторых – посвящённые NPM труды развиваются не в сторону создания единой теоретической платформы, а ко всё большему расхождению как взглядов исследователей2, так и реальной практики3. На уровне моделей, как мы уже отмечали, наибольшим влиянием обладает Good Governance, при этом работы последних лет показывают, что 1 Goldfinch, S., & Wallis, J. (2010). Two Myths of Convergence in Public Management Reform. Public Administration, 88(4), 1099-1115. 2 Барабашев А. Г. Теоретические ориентиры дальнейшего развития государственной службы Российской Федерации. // Вопросы государственного муниципального управления. М., 2007, № 1. с. 19–52 3 Goldfinch, S., & Wallis, J. (2010). Two Myths of Convergence in Public Management Reform. Public Administration, 88(4), 1099-1115. 85 тенденция не изменилась. Однако сама классификация большинства работ как относящихся к GG не так однозначна. Как мы уже отмечали, Good Governance не сформирована как теория (то есть не имеет чёткого понятийного аппарата), иными словами, раскрытие в конкретной работе того или иного принципа GG весьма условно. Тем не менее, на наш взгляд, наша классификация правомочна исключительно благодаря существованию установки об эволюционном развитии подхода NPM в пользу подхода «постNPM»1. Иными словами, отнесённость указанных нами работ к Good Governance рефлексируется самим научным сообществом. На уровне практики (в её непосредственной связи с моделями государственного управления) ситуация выглядит следующим образом. Большинство2 работ (включая работы за последние годы) рассматривают практику скорее в контексте последствий реформ в рамках NPM, независимо от того, с какой точки зрения это рассмотрение проводится (рациональнобюрократической теории, NPM или GG). При этом на данном уровне бывает очень трудно установить границы, где заканчивается один подход к государственному управлению и начинается другой3. Что касается рефлексии процессов, происходящих на всех уровнях, то она проводилась как в публикациях, посвящённых сетевой организации государственного управления, так и в более поздней в работе Ш. Голдфинча и Дж. Вэлиса. Первые рассматривали процессы, происходящие в государственном управлении, как некую эволюцию форм и методов управления, а свой предмет – формирующийся подход, названный нами Good 1 См. там же. См., напр., Boyne, G. A. (1998). Bureaucratic Theory Meets Reality: Public Choice and Service Contracting in U. S. Local Government. Public Administration Review, (6), 474; Cashore, B. (2002). Legitimacy and the privatization of environmental governance: How non-state market-driven (NSMD) governance systems gain rule-making authority. Governance-An International Journal of Policy and Administration, 15(4), 503-529; Pollitt, C. (2009). Bureaucracies Remember, Post-Bureaucratic Organizations Forget?. Public Administration, 87(2), 198-218; Vakkuri, J. (2010). Struggling with Ambiguity: Public Managers as Users of NPM-Oriented Management Instruments. Public Administration, 88(4), 999-1024; Bumgarner, J., & Newswander, C. (2009). The Irony of NPM. The Inevitable Extension of the Role of the American State. American Review of Public Administration, 39(2), 189-207; Lee, J., Rainey, H., & Chun, Y. (2009). Of Politics and Purpose: Political Salience and Goal Ambiguity of US Federal Agencies. Public Administration, 87(3), 457-484. 3 Goldfinch, S., & Wallis, J. (2010). Two Myths of Convergence in Public Management Reform. Public Administration, 88(4), 1099-1115. 2 86 Governance, – как следующий этап после NPM. Они имплицитно исходили из предположения, что практика государственного управления, накопив необходимые изменения, даёт начало новому подходу, от которого следует отталкиваться всем остальным в дальнейшем. Однако Ш. Голдфинч и Дж. Вэлис пошли несколько дальше: они разделили подходы к государственному управлению (теории в нашей терминологии), конкретные приложения данных подходов (модели) и реальную практику государственного управления. Они пришли к выводу, что если отталкиваться от последней, то различие всех имеющихся подходов (бюрократия, NPM, GG) становится несущественным (нельзя однозначно сказать, к какому подходу тяготеет конкретная практика той или иной страны). Тем не менее, указанные авторы считают, что сами установки на необходимое и эволюционное развитие государственного управления от бюрократии к «пост-NPM» оказывают значительное влияние как на практику, обосновывая необходимость реформ в рамках NPM, так и на теорию (двигая её развитие в определённом направлении). Представленная работа может явлиться ещё более высокой степенью рефлексии. Во-первых, был добавлен уровень социальной философии, влияние которой не рефлексируется, хотя и происходит (пусть и в значительно менее очевидной форме, чем влияние теорий государственного управления). Это позволило, во-вторых, описать феномен вертикали аттракторов и проследить, как влияют друг на друга 3 уровня аттракторов и реальная практика. Наконец, было показано, что вертикали аттракторов, будучи полностью сформированными, действуют практически независимо друг от друга. 87 ЗАКЛЮЧЕНИЕ В предыдущей главе мы рассмотрели феномен вертикали аттракторов и то, как влияние текущих вертикалей можно проследить в современных публикациях, посвящённых государственному управлению. В заключение мы хотели бы сказать несколько слов о практических выводах нашей концепции и возможном приложении их в государственном управлении современно России. Первый вывод касается необходимости принятия модели, в рамках которой будет происходить дальнейшая практика. Как мы уже упоминали, если в государстве отсутствует чётко сформулированная модель (выраженная, прежде всего, в программе реформирования и развития государственного управления), то это означает, что на практику влияет несколько моделей сразу. Действительно, раз влияние модели на практику происходит посредством, прежде всего, влияния экспертного сообщества, то велика вероятность появления определённых групп экспертов, обладающих своим мнением о том, в рамках какой модели необходимо развиваться, и достаточным влиянием, чтобы определённые государственные органы и должностные лица пользовались именно их рекомендациями. Но поскольку экспертное сообщество не является единым целым, то таких групп, обладающих влиянием на различные органы власти, будет множество. Таким образом, в органах власти не формируется единого взгляда на строение и функции государственного аппарата. А это значит, что реформы (которые по своей сути являются механизмом перехода от одного структурнофункционального состояния к другому) не смогут быть правильно восприняты их исполнителями. Данный вывод подтверждается российской практикой реформирования государственного управления1. Второй вывод касается вопроса о возможностях заимствования модели государственного управления, используемой в другой стране. В рамках 1 Барабашев А. Г. Теоретические ориентиры дальнейшего развития государственной службы Российской Федерации. // Вопросы государственного муниципального управления. М., 2007, № 1. с. 19–52. 88 нашей концепции, как мы уже упоминали, он, практически, снимается: теория государственного управления, лежащая в основе «импортируемой» модели (то есть той, чьи формы и методы было решено перенести в практику данной страны), может действовать, не завися от первоначальных условий. Что касается модели, то она, спустя несколько итераций, начнёт соответствовать условиям той страны, которая пыталась её перенять. Вместе с тем фактом, что уровень практики имеет дело не столько с моделями, сколько с конкретными формами и методами государственного управления, это означает, что выбор не должен диктоваться некими сущностными, независящими от контекста преимуществами одной модели над другой (согласно нашей концепции, таких не существует). Иными словами, модель государственного управления следует выбирать исходя из управленческих соображений – какие задачи она способна решить и к каким проблемам может привести её принятие в качестве ориентира для реформы государственного управления. Третий вывод органически связан со вторым и касается создания собственной модели. Согласно нашей концепции, модель может формироваться и при отсутствии теории (как это происходит с Good Governance), однако она всё равно окажется под влиянием определённой социальной философии. Создание модели вне текущих вертикалей аттракторов также возможно, однако потребует формирования новой вертикали. Поскольку данный процесс идёт медленно (минимальный срок между появлением социальной философии и модели, сформированной в её рамках, составляет, как в случае с бюрократической вертикалью, 100 лет), то велика вероятность, что новая модель попадёт под влияние старых аттракторов более высокого уровня. Таким образом, при создании модели будет рациональным заранее определить, в рамках каких аттракторов более высокого уровня она будет формироваться. Четвёртый вывод развивает третий и относится к целенаправленному созданию аттракторов более высокого уровня. Создание собственной теории 89 государственного управления возможно, но она в любом случае будет имплицитно предполагать определённый комплексный взгляд на общество. Кроме того, между тем, как появится теория, и тем, когда модель в её рамках начнёт влиять на практику, может пройти достаточно много времени. Времени на установление влияния новой теории может уйти тем больше, чем меньше она соотносится с текущими целями, задачами, формами и методами практики государственного управления в конкретных условиях (так как выбор инструментов управления осуществляется именно на этом уровне). Гораздо сильнее это касается социальной философии, которую, фактически, бесполезно создавать для объяснения текущих условий данной страны: достаточно большой временной лаг (исторический минимум составлял 100 лет) сделает комплексный взгляд на общество нерелевантным новому контексту. Таким образом, мы можем сделать пятый вывод: для решения задач реформирования и развития государственной службы рациональнее всего строить модели, опираясь на уже имеющиеся вертикали. Что касается возможного применения результатов нашей концепции в России, то мы видим уникальную ситуацию: во-первых, в нашей стране не выстроено собственной модели государственного управления (то есть отсутствует теоретическая проработка реформ), во-вторых, мы имеем формирующуюся вертикаль аттракторов, где имеется модель (Good Governance), но не имеется полноценной теории. Это значит, что российское экспертное сообщество, отрефлексировав наличие и свойства аттрактора социальной философии для данной вертикали, сможет создать полноценную теорию GG и, что более важно, создать модель для наших условий и рекомендовать предлагаемые ей формы и методы управления для осуществления на практике. Таким образом, мы имеем уникальный шанс первыми сформировать полноценную вертикаль аттракторов, притом, что процесс её формирования является наиболее актуальной тенденцией последних лет. Иными словами, теория и практика государственного 90 управления в России имеет возможность не только войти в мировой тренд, но и возглавить его. Однако подобная перспектива означает и серьёзные вызовы перед экспертным сообществом: 1. Ожидается серьёзное аппаратное сопротивление государственных органов реформам рефлексивности в рамках новой государственного модели аппарата. из-за низкой Частично данная проблема решается, если теорию, в рамках которой будет создаваться модель, положить в основание большинства образовательных программ для государственных служащих. Однако низкая рефлексивность аппарата может привести к тому, что даже в этом случае органы власти воспримут модель лишь как внешний вызов, а не как нечто, описывающее их строение и функции. 2. Экспертное сообщество, как мы уже упоминали, неоднородно во мнениях. Наоборот, на наш взгляд, однородность мнения экспертов по достаточно широкому кругу вопросов является скорее проблемой, нежели преимуществом. Однако в данном случае и создание теории, и её использование в качестве основы для образовательных программ и экспертных рекомендаций (то есть запуск механизма аттракции) потребует определённого единства как мнений, так и действий. Неизвестно, насколько такого единства можно достичь хотя бы для устойчивого большинства наиболее авторитетных экспертов, а также насколько они смогут снять все внутренние противоречия для совместной работы. 3. Поскольку мы предлагаем развивать на российской основе гражданскую вертикаль аттракторов, то это означает, что для формирования соответствующей теории экспертное сообщество будет опираться на гегелевскую философию. Иными словами, её положения как комплексного взгляда на общество будут воспроизводиться как в создаваемой теории, так и в образовательных 91 программах на её основе, что сделает данный взгляд доминирующим для государственного управления. Подобная возможность, если она реализуется, будет противоречить Конституции России, так как будет, фактически, являться государственной идеологией (как системой взглядов, навязываемых государством). Действительно, комплексный взгляд на общество, с опорой на который происходит управление, будет навязываться государственным служащим, а через них – транслироваться на все затрагиваемые государственным управлением сферы (то есть на все сферы жизни общества). Мы полагаем, что указанные проблемы можно решить, только если экспертное сообщество сможет самоорганизоваться так, чтобы, с одной стороны, сопротивляться аппаратному противодействию, а с другой – не создать государственную идеологию. Но для осуществления подобной самоорганизации необходимо наличие ряда условий. Одним из них является широкая общественная дискуссия, включающая государственных служащих, экспертов и представителей гражданского общества и способная внести данный вопрос в повестку дня общественной жизни. Это позволит всем трём сторонам определиться, насколько им необходима чёткая теоретическая платформа, в рамках которой будет осуществляться государственное управление и проводиться его реформы. А для этого необходимо, чтобы основные положения и выводы нашей работы активно распространялись в экспертном сообществе, создавая спрос на подобного рода дискуссии. Резюмируя, мы хотели бы сказать, что влияние социальной философии носит опосредованный и многоуровневый характер, независимо от того, рефлексируется оно или нет. Однако само знание о механизме влияния социальной философии открывает широкие перспективы для последующего развития теорий и реформирования практики государственного управления. 92 БИБЛИОГРАФИЯ. 1. Барабашев А. Г. Теоретические ориентиры дальнейшего развития государственной службы Российской Федерации. // Вопросы государственного муниципального управления. М., 2007, № 1. с. 19– 52. 2. Молинари, Г. де. Производство безопасности. // Экономическая политика, №3, 2008. – с. 45-57. 3. Гегель, Г.В.Ф. Философия права. М.: Философское наследие, 1990. – 530 с. 4. Кейнс, Дж.М.. Общая теория занятости, процента и денег. М.: «Гелиос АРВ», 1999. – с. 348 с. 5. Локк Дж. Сочинения в трех томах: Т. 3.- М.: Мысль, 1988.- 668 с. 6. Макаренко В.П. Анализ бюрократии классово-антагонистического общества в ранних работах Карла Маркса. Ростов н/Д, 1985. 7. Нисканен В. Особая экономика бюрократии // Вехи экономической мысли. Экономика благосостояния и общественный выбор. Т. 4. СПб, 2004. С. 477–493. 8. Оболонский А.В. Кризис бюрократического государства: Реформы государственной службы: международный опыт и российские реалии. М.: Фонд «Либеральная миссия», 2011. – 448 с. 9. Прудон П. Ж. Что такое собственность? или Исследование о принципе права и власти; Бедность как экономический принцип; Порнократия, или Женщины в настоящее время / Подгот. текста и коммент. В. В. Сапова. — М.: Республика, 1998. 367 с. 10.Смит А. Исследование о природе и причинах богатства народов. — М.: Эксмо, 2007. — (Серия: Антология экономической мысли) — 960 с. 11.Смит А. Теория нравственных чувств. — М.: Республика, 1997. — (Серия: Библиотека этической мысли). — 352 с. 93 12.Соболев Н.А. Модель эффективности государственной службы в России: проблема рефлексии. // Вопросу государственного и муниципального управления, 2012 №4. – с.177-193. 13."attractor." A Dictionary of Physics. : Oxford University Press, 2009. Oxford Reference. 2009. Date Accessed 5 May. 2013 <http://www.oxfordreference.com/view/10.1093/acref/9780199233991.0 01.0001/acref-9780199233991-e-192>. 14."anarchism." World Encyclopedia. : Philip's. Oxford Reference. 2004. Date Accessed 5 May. 2013 <http://www.oxfordreference.com/view/10.1093/acref/9780199546091.0 01.0001/acref-9780199546091-e-419>. 15.Concept Note: What is Good Governance? UNESCAP, 2006 16.Akiyama, E., & Kaneko, K. (2002). Dynamical systems game theory II A new approach to the problem of the social dilemma. Physica DNonlinear Phenomena, 167(1-2), 36-71. 17.Baker, P. (2003). Chaos, Order, and Sociological Theory. Sociological Inquiry, 63(2), 123-149. 18.Bennett, C. J., & Howlett, M. (1992). The Lessons of Learning: Reconciling Theories of Policy Learning and Policy Change. Policy Sciences, (3), 275 19.Bennett, C. J., & Howlett, M. (1992). The Lessons of Learning: Reconciling Theories of Policy Learning and Policy Change. Policy Sciences, (3), 275 20.Bevir, M. M., Rhodes, R. W., & Weller, P. P. (2003). Traditions of governance: interpreting the changing role of the public sector. Public Administration -London-, 81:1-18. 21.Bevir, M. M., Rhodes, R. W., & Weller, P. P. (2003). Traditions of governance: interpreting the changing role of the public sector. Public Administration -London-, 81:1-18. 94 22.Borras, S., & Jacobsson, K. (2004). The open method of co-ordination and new governance patterns in the EU. Journal of European Public Policy, 11(2), 185-208. 23.Borzel, T. (1998). Organizing Babylon - On the different conceptions of policy networks. Public Administration, 76(2), 253-273 24.Boyne, G. A. (1998). Bureaucratic Theory Meets Reality: Public Choice and Service Contracting in U. S. Local Government. Public Administration Review, (6), 474 25.Brewer, G. A., Selden, S., & Facer, R.L. (2000). Individual Conceptions of Public Service Motivation. Public Administration Review, (3), 254. doi:10.2307/977467 26.Bryson, J., Berry, F., & Yang, K. (2010). The State of Public Strategic Management Research: A Selective Literature Review and Set of Future Directions. American Review of Public Administration, 40(5), 495-521. 27.Bumgarner, J., & Newswander, C. (2009). The Irony of NPM. The Inevitable Extension of the Role of the American State. American Review of Public Administration, 39(2), 189-207. 28.Cashore, B. (2002). Legitimacy and the privatization of environmental governance: How non-state market-driven (NSMD) governance systems gain rule-making authority. Governance-An International Journal of Policy and Administration, 15(4), 503-529. 29.Coleman, P., Vallacher, R., Nowak, A., & Bui-Wrzosinska, L. (2007). Intractable conflict as an attractor - A dynamical systems approach to conflict escalation and intractability. American Behavioral Scientist, 50(11), 1454-1475. 30.Dabbaghian, V., Jackson, P., Spicer, V., & Wuschke, K. (2010). A cellular automata model on residential migration in response to neighborhood social dynamics. Mathematical and Computer Modeling, 52(9-10), 1752-1762. 95 31.Dahl, R. A. (1947). The Science of Public Administration: Three Problems. Public Administration Review, (1), 1. 32.Denhardt, R. B., & Denhardt, J. (2000). The New Public Service: Serving Rather Than Steering. Public Administration Review, (6), 549. 33.Dowding, Keith (1995). Civil Service, The (Theory and Practice in British Politics). Routledge. 34.Dunleavy, P., & Hood, C. (1994). From Old Public-Administration to New Public Management. Public Money & Management, 14(3), 9-16. 35.Eikenberry, A. M., & Drapal Kluver, J. (2004). The Marketization of the Nonprofit Sector: Civil Society at Risk?. Public Administration Review, 64(2), 132-140. 36.Elias L. Khalil (2002). Is Adam Smith Liberal? Journal of Institutional and Theoretical Economics (JITE) / Zeitschrift für die gesamte Staatswissenschaft, Vol. 158, No. 4, pp. 664-694. 37.European Governance. A White Paper. Commission of the European Communities, 2001. 38.Fazio, G. G., & Talamo, G. C. (2008). How “Attractive” is Good Governance for FDI?. International Finance Review, 933-56. 39.Gale, Scott A., and Hummel Ralph P. (2003). A Debt Unpaid— Reinterpreting Max Weber on Bureaucracy. Administrative Theory and Praxis 25(3): 403–18. 40.Goldfinch, S., & Wallis, J. (2010). Two Myths of Convergence in Public Management Reform. Public Administration, 88(4), 1099-1115. 41.Grabbe, H. (2001). How does Europeanization affect CEE governance? Conditionality, diffusion and diversity. Journal of European Public Policy, 8(6), 1013-1031. 42.Hardiman, N., & Scott, C. (2010). Governance as Polity: An Institutional Approach to the Evolution of State Functions in Ireland. Public Administration, 88(1), 170-189. 96 43.Haynes, P. (2008). Complexity theory and evaluation in public management - A qualitative systems approach. Public Management Review, 10(3), 401-419. 44.Hood, C. (1991). A Public Management for All Seasons. Public Administration, 69(1), 3-19. 45.Jackson, Michael W. (1986). Bureaucracy in Hegel’s Political Theory. Administration & Society 18(2): 139–57. 46.Kaufmann, Daniel, Kraay, Aart and Mastruzzi, Massimo, The Worldwide Governance Indicators: Methodology and Analytical Issues (September 2010). World Bank Policy Research Working Paper No. 5430 47.Kiel, L. (1993). Nonlinear Dynamic Analysis - Assessing Systems Concepts in a Government Agency. Public Administration Review, 53(2), 143-153. 48.King, C., Feltey, K. M., & Susel, B. (1998). The question of participation: Toward authentic public participation in public administration. Public Administration Review, 58(4), 317-326. 49.Knapp, Peter (1986). Hegel’s Universal in Marx, Durkheim and Weber: The Role of Hegelian Ideas in the Origin of Sociology. Sociological Forum 1(4): 586–609. 50.Lavertu, S., & Weimer, D. L. (2009). Integrating Delegation into the Policy Theory Literature. Policy Studies Journal, 37(1), 93-102. 51.Lee, J., Rainey, H., & Chun, Y. (2009). Of Politics and Purpose: Political Salience and Goal Ambiguity of US Federal Agencies. Public Administration, 87(3), 457-484. 52.Lowndes, V., & Skelcher, C. (1998). The dynamics of multiorganizational partnerships: An analysis of changing modes of governance. Public Administration, 76(2), 313-333. 53.McGuire, M., & Silvia, C. (2010). The Effect of Problem Severity, Managerial and Organizational Capacity, and Agency Structure on 97 Intergovernmental Collaboration: Evidence from Local Emergency Management. Public Administration Review, (2), 279. 54.Montgomery, J. D. (2000). The Self as a Fuzzy Set of Roles, Role Theory as a Fuzzy System. Sociological Methodology, 261. 55.Moon, M. (2002). The Evolution of E-Government among Municipalities: Rhetoric or Reality?. Public Administration Review, (4), 424. 56.Nabatchi, T. (2010). Addressing the Citizenship and Democratic Deficits: The Potential of Deliberative Democracy for Public Administration. American Review of Public Administration, 40(4), 376-399. 57.Nabatchi, T., Goerdel, H., & Peffer, S. (2011). Public Administration in Dark Times: Some Questions for the Future of the Field. Journal of Public Administration Research and Theory, 21I29-I43. 58.Niskanen, W (1994) Bureaucracy and Public Economics. Aldershot: Edward Elgar. 59.Nowak, A., Bui-Wrzosinska, L., Coleman, P., Vallacher, R., Jochemczyk, L., & Bartkowski, W. (2010). Seeking Sustainable Solutions: Using an Attractor Simulation Platform for Teaching Multistakeholder Negotiation in Complex Cases. Negotiation Journal, 26(1), 49-68. 60.Osborn D., Gaebler T (1992). Reinventing Government. Addison-Wesley (Mass). 61.O'Toole, L. J. (1997). Treating Networks Seriously: Practical and Research-Based Agendas in Public Administration. Public Administration Review, (1), 45 62.Owen E. Hughes (1998). Public Management & Administration. An Introduction. 2nd ed. Antony Rowe Ltd,. Р. 59. 63.Paul A. Sabatier (1998): The advocacy coalition framework: revisions and relevance for Europe, Journal of European Public Policy, 5:1, 98-130 98 64.Peters B.G (1996). Comparing Public Bureaucracies. Problems of Theory and Method. Univ. of Alabama Press. 65.Pollitt, C. (2009). Bureaucracies Remember, Post-Bureaucratic Organizations Forget?. Public Administration, 87(2), 198-218. 66.Provan, K. G., & Kenis, P. (2008). Modes of Network Governance: Structure, Management, and Effectiveness. Journal Of Public Administration Research And Theory: J-PART, (2), 229 67.Raico, Ralph (2011) Neither the Wars Nor the Leaders Were Great, Mises Institute. 68.Rosser, C. (2010). Woodrow Wilson's Administrative Thought and German Political Theory. Public Administration Review, (4), 547. 69.Rosser, C. (2010). Woodrow Wilson's Administrative Thought and German Political Theory. Public Administration Review, (4), 547. 70.Rothbard, Murray N. (1962). Man, Economy, and State: With Power and Market - Scholar's Edition. Boston: Ludwig von Mises Institute (published 2009). 71.Rothbard, Murray N. (1970) Power and Market: Government and the Economy. Menlo park, California: Institute for Humane Studies. 72.Sager, F., & Rosser, C. (2009). Weber, Wilson, and Hegel: Theories of Modern Bureaucracy. Public Administration Review, 69(6), 1136-1147 73.Sallach, D. (2000). Classical social processes: Attractor and computational models. Journal of Mathematical Sociology, 24(4), 245272. 74.Shaw, Carl K. Y. (1992). Hegel’s Theory of Modern Bureaucracy. American Political Science Review 86(2): 381–89. 75.Smith A. (1978). Lectures on Jurisprudence. Clarendon Press: Oxford. 76.Spicer, Michael W. (2004). Note on Origins: Hegel, Weber, and Frederician Prussia. Administrative Theory and Praxis 26(1): 97–102. 77.Spicer, Michael W. 2001. Public Administration and the State: A Postmodern Perspective. Tuscaloosa: University of Alabama Press. 99 78.Stoker, G. (2006). Public value management - A new narrative for networked governance?. American Review of Public Administration, 36(1), 41-57. 79.The IMF's Approach to Promoting Good Governance and Combating Corruption – A Guide. International Monetary Fund. 2005. 80.Vakkuri, J. (2010). Struggling with Ambiguity: Public Managers as Users of NPM-Oriented Management Instruments. Public Administration, 88(4), 999-1024. 81.Wachhaus, T. (2012). Anarchy as a Model for Network Governance. Public Administration Review, 72(1), 33-42. 82.Weber M (1946). Bureaucracy // From Max Weber / Gerth H., Mills C., eds. N.Y 83.Weber M (1947). Theory of Social and Economic Organization. N.Y. 84.Welty, Gordon A. (1976). Hegel and Weber: From Transcendence to Rationalization. Paper presented to CHEIRON: International Society for the History of the Social Sciences, Smithsonian Institution, May 29, Washington, DC. 85.Wilson, Woodrow. 1887. The Study of Administration. Political Science Quarterly, 2(2): 197–222. 86.Zhang, X., & Jarrett, D. F. (1998). Chaos in a dynamic model of traffic flows in an origin-destination network. Chaos (Woodbury, N.Y.), 8(2), 503-513.
