Международный опыт государственного регулирования

Международный опыт государственного регулирования вопросов
технологического, программного и лингвистического обеспечения
официальных сайтов органов государственной власти и местного
самоуправления
Введение
Качество государственного управления подразумевает соответствие действий управляющих
требованиям Конституции РФ и легитимно выраженным интересам источника власти – народа (ч.
1 ст. 3 Конституции РФ). Поэтому осведомленность граждан о деятельности органов власти, т.е.
прозрачность органов власти, является предпосылкой качественного государственного
управления. Если гражданам не известно, что именно совершается от их имени, они не могут
выразить мнение о правильности этих действий, не могут использовать существующие механизмы
обеспечения ответственности государственных служащих за свои действия. Более того, в условиях
непрозрачности даже если государство эффективно, гражданам не удастся воспользоваться
удобными и качественными услугами – ведь для этого необходимо знать порядок обращения в
орган власти, часы приема и т.д.
В силу этого обстоятельства прозрачность органов власти является общепризнанным показателем
качества государственного управления и входит в число основных показателей качества
государственного управления (good governance) по версии ООН 1, а также является составляющей
индекса сбалансированного «электронного государства» (Balanced E-Government Index, BEGIX)2,
составленного Bertelsmann Stiftung.
При этом, Россия по уровню прозрачности не входит в число мировых лидеров. Так, по данным
Kutzman Group, по индексу непрозрачности (Opacity Index)3 Россия занимала в 2004 г. 40 место из
48 крупнейших стран. При данном уровне непрозрачности стоимость привлекаемного капитала в
среднем увеличивается на 5,64% годовых. В то же время, по данным экспертов, сокращение
уровня непрозрачности на один пункт в среднем коррелирует с увеличением среднегодового ВВП
на душу населения на 986 долларов США, увеличением процента прямых иностранных
инвестиций по отношению к ВВП на 1%, сокращением инфляции на 0,46%.
Проблема недостаточной прозрачности органов власти и местного самоуправления в России не
связана исключительно с пробелами в соответствующей регламентации действий
государственных служащих. Сами по себе пробелы в этой регламентации связаны одновременно с
ограниченностью общественного запроса на получение большего объема информации и
наличием неофициальных механизмов получения информации, которые есть у заинтересованной
1
http://www.unescap.org/huset/gg/governance.htm
http://www.bertelsmann-stiftung.de/cps/rde/xchg/SID-0A000F14B982EA0E/bst/hs.xsl/prj_6187_33170.htm
3
http://www.kurtzmangroup.com/pdf/opacity_index.pdf
2
элиты – самих государственных служащих, экспертов, журналистов. Более того, повышение
прозрачности отдельных органов власти или их подразделений может происходить и без
регулирования – по инициативе их руководителей и сотрудников.
Тем не менее, нормативная регламентация обеспечения доступа к информации обладает перед
неофициальными мерами несколькими преимуществами.

это позволит обеспечить ответственность государственных служащих за
предоставление информации. То, что в системе неофициального распространения
является вопросом доброй воли государственного служащего, станет одной из его
обязанностей.

ответственность за раскрытие информации будет поддержана необходимыми ресурсами.
Неофициальная инициатива не всегда позволяет организовать в государственном органе
процесс создания необходимых для предоставления гражданам сведений. На
неофициальный процесс не могут быть выделены специальные штатные единицы и
финансирование.

ответственность будет конкретизирована. Сейчас даже ориентированный на
прозрачность деятельности государственный служащий сейчас может сталкиваться с
затруднением при раскрытии информации – существует много категорий информации,
которые хотя и не являются секретными (информацией ограниченного доступа), не
принадлежат и к числу сведений, раскрытие которых предписывается законодательством.
Регламентация действий государственного служащего в этой «серой зоне» позволит
устранить существующие двусмысленности.

Устранение двусмысленностей позволит гражданам оценивать полноту
предоставленной информации. Во многих случаях важно знать, существуют ли в органе
власти нераскрытые документы определенного рода или в открытых источниках
(например, на сайте) представлены исчерпывающие сведения. В частности, полнота
информации обычно необходима исследователям государственного сектора при
статистическом анализе их деятельности, например, при анализе характеристик
управленческих решений.
Это универсальные аргументы в пользу регламентации обеспечения доступа граждан к
информации, не зависящие от конкретной технологической платформы обеспечения этого
доступа. Особенность России здесь в том, что одновременно с вопросами совершенствования
информационного регулирования приходится решать и вопросы смены технологий учета (сбора и
хранения) и обеспечения доступа к информации – с преимущественно бумажных на
преимущественно электронные.
Что касается именно электронного раскрытия информации, то в пользу регламентации существует
несколько дополнительных аргументов.
Во-первых, нельзя решить без нормативного закрепления или, по крайней мере,
расширительного толкования существующего законодательства ряд вопросов, связанных с
носителями раскрываемой информации, т.е. интернет-сайтами и электронными документами.
Административное право традиционно говорит о «документах», «собственноручных подписях»,
отсылке по «почте» и т.д. Придание электронным документам статуса официальных требует
отсутствия привязки соответствующих законов к конкретным, а именно бумажным, технологиям.
Во-вторых, специфична форма доступа к информации - проактивное размещения информации на
общедоступных сайтах вместо пассивного ее предоставления конкретным заявителям по мере
получения запросов.
Все это требует уточнения административного права, признания за электронной информацией
равного с бумажной юридического статуса и нахождения процедур такого признания,
определения того, доступ к каким категориям информации должен быть проактивным, а также
определения той информации, которая предоставляется через интернет, но только после
идентификации запрашивающего.
Содержательное регулирование официальных сайтов: международный
опыт
Уровень и специфика регулирования
Вопросы раскрытия государственной информации на интернет-сайтах, как и вопросы создания
электронного государства в целом, в развитых странах Запада необходимо понимать в контексте
более широкой системы нормативного правового регулирования, относящейся к вопросам сбора
и хранения информации («государственного учета», объединяющего различные виды учета – учет
населения, статистический учет и т.д.), а также к организации доступа к этой информации.
Действенность законодательства о государственном учете и доступе к информации в
«электронном государстве» обеспечивается регламентацией вновь возникших вопросов.
Во-первых, обеспечением признания в административном праве равнозначности электронной и
бумажных форм информации, включая авторизацию информацию («цифровая подпись») и
передачу информации («электронная подпись»).
Во-вторых, расширением категорий информации, которые могут предоставлять проактивно, т.е.
по инициативе самого государства без необходимости подачи гражданином обрабатываемого
человеком запроса.
Рассмотрим более подробно каждый из этих трех вопросов:
государственный учет и доступ к информации (какие данные собираются и по каким правилам?
кто может получить доступ к данным?);
специфика электронной формы (каков юридический статус электронных данных? какие
процедуры используются для наделения электронных данных юридической значимостью?);
специфика проактивого раскрытия (какие общедоступные данные должны предоставляться без
необходимости подачи обрабатываемого человеком запроса).
Законодательство о государственном учете
Законодательство о государственном учете (англ. archives and records management legislation)
регламентирует деятельность по сбору, хранению и распоряжению информацией.
В мировой практике наряду с общими нормами законодательства о государственном учете,
существует и законодательство о специфических видах учета – персонального (учитывает
сведения об отдельных лицах), статистического (использует обезличенные данные), кадастрового
(учитывает исключительно объекты, применяется в отношении недр, земли, недвижимого
имущества).
В мировой практие в систему законодательства о государственном учете обычно входят
следующие типы законов:

Законы о доступе к информации (далее их специфика будет рассмотрена подробно);

Законы о государственных документах (public records legislation) – касаются вопросов
хранения официальных документов (прежде всего, в архивах) и их юридического статуса;

Законы о защите персональных данных (personal data protection legislation, privacy acts,
data protection acts) – регламентируют особенности порядка сбора информации, её
предоставления другим органам власти и заинтересованным лицам, защиты собранной
информации;

Законы о статистике (statistics acts) – определяют функции статистических органов, их
права в области сбора, хранения и предоставления информации;

Законы о кадастровом учете (land registration acts) – определяют порядок учета объектой
недвижимости.
Так, первые три пункта из этого перечисления отражены как части первичного законодательство о
«records management» на сайте Национального архива Шотландии4. (К первичному
законодательству в Шотландии относятся принятые Парламентом акты, ко вторичному –
подзаконные акты).
Рассмотрим теперь характерное содержание законодательства о государственном учете на
примере Великобритании.
Законы о государственных документов формулируются в достаточно общей формы, практически
не затрагивая содержательную специфику информации, определяя ответственных за архивную
деятельность органов власти и определяя источники норм, регламентирующих раскрытие
информации. Возьмем для примера британский закон 1958 г. «О государственных документах»
4
http://www.nas.gov.uk/recordKeeping/legislation.asp
(Public Records Act 1958)5. Из 13 статей данного закона одна касается краткого наименования
закона, одна – определения понятий, одна – применения закона в Северной Ирландии, три –
ответственных за реализацию закона органов, одна – обеспечения доступа в государственным
документам, три – хранения и уничтожения документов, одна – особенностей судебных
документов и еще одна – юридической значимости документов и их копий6.
Характерные требования относительно сбора и хранения информации о гражданах дает шведский
Закон о персональных данных (Persona Data Act (1998:204))7, который является актом
имплементации во внутреннее право Директивы ЕС 95/46/ЕС8 о защите персональных данных
(Directive 95/46/EC of the European Parliament and of the Council of 24 October 1995 on the protection
of individuals with regard to the processing of personal data and on the free movement of such data). В
соответствии с законом, организатор учета (controller of personal data) должен гарантировать, что:
5

учетные события в системах персональных данных осуществляются только в том случае,
если они законны;

учетные события отражаются корректно и в соответствии с лучшей практикой;

персональные данные собираются исключительно для конкретных, открыто заявленных и
обоснованных целей;

персональные данные не используются для целей, которые несовместимы с заявленными
целями сбора информации;

регистрируемые учетными системами учетные события соразмерны и релевантны
поставленным целям;

учету подлежит не большее количество персональных данных, чем это необходимо исходя
из целей учета;

учитываемые данные корректны и, если это необходимо, актуальны;

принимаются все разумные меры для исправления, блокировки и уничтожения
персональных данных, которые неправильны или дефектны с точки зрения целей учета;

персональные учетные данные не хранятся более долго, чем это необходимо исходя из
целей учета.
http://www.nationalarchives.gov.uk/documents/public-records-act1958.rtf
Согласно ст. 9 закона, электронная копия или извлечение из государственных документов «если
может быть просмотрена на веб-сайте, будет приниматься в качестве свидетельства на любом
рассмотрении без необходимости дальнейшего доказывания, если оригинальная запись принималась бы в
качестве свидетельства на этом рассмотрении».
7
http://www.sweden.gov.se/content/1/c6/01/55/42/b451922d.pdf
8
http://www.cdt.org/privacy/eudirective/EU_Directive_.html
6
Законы о стастических данных определяют статус органов статистики и содержательную
специфику обращения и предоставления информации органами статистики. Характерным для
любого закона о статистике является ограничение на предоставление другим оганам власти и
частным лицам информации, содержащей первичные данные статического учета, т.е.
персонализированные данные вместо агрегированных. Подобные положения содержатся,
например, в законе Великобритании «О статистике и услугах по регистрации» (Statistics and
Registration Service Act 2007)9. Этот принцип закреплен в ст. 39 «конфиденциальность
персональной информации», в этой же статье перечисляются и возможные исключения (если это
предусмотрено законом, международным договоров или судебным решением; если это с
необходимостью требуется для осуществления функций органа статистики; если информация уже
прежде была на законных основаниях обнародована; в целях уголовного расследования или
интересов национальной безопасности; по согласию затрагиваемого лица; индивидуальным
исследователям в области статистики на основе специального распоряжения при рассмотрении
цели исследования и того, является ли исследователь достойным человеком (fit and proper
person).
Специфические нормы о доступе к информации
Законодательством о доступе к информации (англ. access to information legislation) является
законодательство, которое регламентирует отнесение информации к общедоступной или к
информации ограниченного доступа, а также правила доступа к государственной информации. В
мировой практике такие законы обычно обозначаются как:
9

законы об "открытии учетных данных" (open records) или "государственных учетных
данных" (public records);

законы о "солнечном свете" (sunshine laws), отражая высказывание судьи Луиса Д.
Брандейса (Louis Dembitz Brandeis) о том, что "солнце считается лучшим средством
дезинфекции, а электрический свет - лучшим полицейским" ("sunlight is said to be the best
of disinfectants; electric light the most efficient policemen");

законы о свободе информации (Freedom of Information Acts, FOIA) и законы о электронной
свободе информации (Electronic Freedom of Information Acts, EFOIA, E-FOIA);

законы об "открытых собраниях" (open meetings), которое обеспечивают доступ как к
заседаниям различных государственных органов, так и информации об этих заседаниях;

законодательство об обнародовании информации (public reporting), которое требует
проактивно раскрывать определенную информацию;

нормы о "habeas data", устанавливающие в испаноязычных странах право на доступ
граждан к относящейся к ним информации.
http://www.opsi.gov.uk/acts/acts2007/20070018.htm
Нередко в систему законов о доступе к государственной информации также входя законы о
доносительстве (whistleblower protection acts), которые защищают государственных служащих,
которые разглашают определенную информацию в прессу или сообщают о ней государственным
контрольным органам. Так, в США защищаемое законом доносительство должно касаться должно
касаться нарушения законов, правил, регулятив, неправильного управления, больших потерь
денег, злоупотребления властью, значительных и специфических опасностей для общественной
безопасности и здоровья.
В современной практике начало практике регламентации доступа граждан к информации можно
датировать 1766 г, когда в Швеции был приняты закон "О свободе прессы", который является
частью Конституции. Этот закон устанавливает принцип "общественного доступа"
(Offentlighetsprincipen)10. В соответствии с данным принципом средствам массовой информации
гарантируется беспрепятственное наблюдение деятельности государственных органов и органов
местного самоуправления.
С 1766 года законодательство о доступе к государственной информации было принято в более
чем 60 странах мира и находится в стадии разработки во многих других странах. Во многих странах
и регионах, по аналогии с Швецией, гарантии права доступа граждан к информации также
подняты на конституционный уровень.
Нередко свои законы о доступе к государственной информации имеют и отдельные регионы
внутри стран - субъекты федерации, штаты, кантоны и т.д. Например, в США наряду с
федеральным законодательством о доступе к информации каждый штат также имеет свой закон.
В некоторых странах предоставление информации предусмотрено только по отношению к
журналистам или людям, которые имеют законный интерес в получении данной информации.
Базовым принципом законодательства о доступе к информации является принцип «несекретное
общедоступно» - то, что не является секретным, является общедоступным; не гражданин должен
доказывать, что имеет право получить интересующий вид информации и сослаться на какой-то
закон, а, наоборот, государственный служащий должен при необходимости доказать, что речь
идет о секретных сведениях, которые раскрывать нельзя. Одновременно законодательство
содержит исчерпывающий перечень секретов. Этот принцип закреплен в каждой из стран
«Большой восьмерки» за исключением России:

10
Великобритания (ч. 1. ст. 1 Freedom of Information Act 2000 наделяет каждого гражданина
правом знать, обладает ли орган власти запрашиваемой информацией, и если обладает,
наделяет его правом получить эту информацию);
http://www.sweden.gov.se/sb/d/2184/a/15521

Германия (ч. 1 ст. 1 Informationsfreiheitsgesetz des Bundes11 наделяет каждого правом
доступа к официальной информации);

Италия (ч. 1 ст. 2 Law No. 241 of 7 August 1990 закрепляет право на доступ к любой
имеющейся у органов власти информации, если она нужна для юридически значимых
ситуаций)12;

Канада (ст. 4 Access to Information Act: каждый канадский гражданин или постоянный
резидент «имеет право и должен быть обеспечен по запросу доступом к любому
документу, который контролируется государственным органом»)13;

США (согласно Freedom of Information Act14 каждое ведомство должно по запросу быстро
предоставить требуемые данные, если запрос (а) разумно описывает требуемые данные;
(б) сделан в соответствии с опубликованными правилами (время, место, сборы,
процедуры и т.д.).

Франция (согласно ст. 2 Loi n°78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures
d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre
administratif, social et fiscal, Act No. 78-753 of 17 July 197815 органы власти обязаны
предоставлять имеющиеся у них административные документы всем запрашивающим их
лицам);

Япония (ст. 5 Law Concerning Access to Information Held by Administrative Organs16
предписывает органам власти раскрывать по запросу всю имеющуюся у них информацию).
Наряду с этим в каждом из перечисленных законов перечислены исключения из действия этих
принципов.
Приведем теперь примеры законов о доступе к информации в отдельных странах на
национальном уровне:

Австрия - Bundesgesetz über die Auskunftspflicht der Verwaltung des Bundes und eine
Änderung des Bundesministeriengesetzes (федеральный закон об обязанности
государственных органов предоставлять сведения)17;

Великобритания - Freedom of Information Act 2000 (закон о свободе информации) 18;
11
http://www.bfdi.bund.de/cln_029/nn_672714/IFG/Gesetze/IFG/TextIFG__EN,templateId=raw,property=
publicationFile.pdf/TextIFG_EN.pdf
12
http://www.agcom.it/eng/resolutions/2001/d217_01_CONS.pdf
13
http://laws.justice.gc.ca/en/A-1/index.html
14
http://www.usdoj.gov/oip/foiastat.htm
15
http://beta.jmc.com.pl/legislationline/website/legislation.php?tid=219&lid=6454&less=false
16
http://www.soumu.go.jp/gyoukan/kanri/translation4.htm
17
http://aitel.hist.no/~walterk/wkeim/files/foia-austria.htm

Германия - Informationsfreiheitsgesetz des Bundes (IFG, федеральный закон о свободе
информации)) 19;

Нидерланды - Act of 31 October 1991, containing regulations governing public access to
government information (закон, содержащий нормы регулирующие общественный доступ к
государственной информации)20;

Новая Зеландия - Official Information Act 198221 (закон об официальной информации);

США - Freedom of Information Act22 (закон о свободе информации);

Швейцария - Bundesgesetz über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung
(Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ, федеральный закон о принципе открытости и гласности
государственного управления)23;

Швеция - Freedom of the Press Act (закон о свободе прессы)24.
Рассмотрим подробнее нормы законодательство о доступе к информации на примере США. В
этой стране используется пять инструментов обеспечения прозрачности:
a. Публичное оглашение (public reporting)
b. Свобода информации (freedom of information)
c. Защита от вторжений в частную жизнь (protection against invasions of privacy)
d. Открытость собраний (public meetings)
e. Доносительство (whistle-blowing)
А) Публичное оглашение
В соответствии с законодательством (sec. 552 Administrative Procedures Act, APA)25 каждое
государственное агентство обнародует в бумажном «Федеральном регистре» (аналог «Российской
газеты», существует и электронная версия издания):

18
Описание организации, местоположение, контактных лиц для запроса информации и
подачи предложений;
http://www.opsi.gov.uk/acts/acts2000/20000036.htm
http://bundesrecht.juris.de/bundesrecht/ifg/gesamt.pdf
http://www.bfdi.bund.de/cln_029/nn_672714/IFG/Gesetze/IFG/TextIFG__EN,templateId=raw,property=
publicationFile.pdf/TextIFG_EN.pdf
20
www.minbzk.nl/contents/pages/5306/public_access_government_info_10-91.pdf
21
http://gpacts.knowledge-basket.co.nz/gpacts/reprint/text/1982/an/156.html
22
http://www.usdoj.gov/oip/foiastat.htm
23
http://www.admin.ch/ch/d/sr/c152_3.html
24
http://www.riksdagen.se/templates/R_Page____6313.aspx
25
http://www.archives.gov/federal-register/laws/administrative-procedure/552.html
19

Описание деятельности и процедурных требований

Процедурные правила и используемые формы, а также место получения этих форм

Материальные и интепретативные правила, а также заявления о политике (policy)

Поправки, пересмотры и отмены любых из перечисленых выше предметов.
Если правило не было опубликовано, то оно не вступает в действия и граждан не отвечает за его
несоблюдение (public protection clause). Список некоторых других сведений, подлежащих
публикации в Федеральном Регистре, содержится в законе «О Федеральном Регистре» (sec . 1505
APA)26.
Также граждане могут получить для ознакомления и копирования некоторые другие документы,
которые не печаются в Регистре. Это окончательные решения при рассмотрении дел, мнения
согласных и несогласных с ними (concurring and dissents), неопубликованные практики (policies) и
интерпретации, затрагивающие публику инструкции и руководства для персонала. Эти материалы
должны заносится в специальный реестр, который открыт для общественного ознакомления.
B) Свобода информации
Закон о свободе информации («The Freedom of Information Act, FOIA») закрепил четыре основных
принципа: свободный доступ, защита частной жизни, обеспечение необходимой секретности,
возможности правительства получать информацию. В соответствии с этим законом:
26
27

Все имеют право на информацию, не надо доказывать, что она им необходима.

Ведомства имеют право на закрытие информации, которая затрагивает частную жизнь или
должна быть секретной в интерсах национальной безопасности, эффективного принятия
решений или администрирования.

Закрываемая информация должна вноситься в специальный реестр (Vaughn Index) , в
котором идентифицируется каждый закрываемый документ, дается ссылка на конкретный
вид изятия из FOIA, объясняется как пострадал бы защищаемый изъятием интерес. Если
ведомство не хочет делать публичным факт изъятия и его мотивы, то ведомство может
предоставить рассмотрение правильности изъятия суду27.

Запрос на информацию по нормам этого закона могут подавать граждане, бизнес и
иностранные граждане, но не федеральные ведомства.

На ведомствах лежит бремя убеждения, что они не обладают запрашиваемой
информацией.
http://www.archives.gov/federal-register/laws/federal-register/1505.html
См. http://www.llrx.com/columns/foia2.htm

Закон не касается Президента, Конгресса или суда.
Применительно к Президенту действует сходный по содержанию закон о президентских
документах ( Presidential Records Act)28.
C) Защита от вторжения в частную жизнь
Нормы защиты частной жизни закреплены Актом о частной жизни (Privacy Act of 1974)29. В
соответствии с ним:

Граждане имеют доступ к записям о них и могут оспорить их содержание.

Ведомcтва должны раскрывать в Федеральном регистре политику сбора, хранения и
раскрытия информации. Информация ведомств должна быть релевантна для достижения
миссии ведомства.

Раскрытие информации об индивиде должно делаться с его согласия, однако из этого
правила есть 12 исключений.
D) Открытость правительственных собраний
Акт об освещении правительства (The Government in the Sunshine Act)30 предусматривает, что:

Все кворумные деловые собрания коллективных органов в исполнительной власти
должны быть открыты для публики

Общественность должна быть оповещена о собраниях за неделю

Большинством голосов собрание или его часть могут быть закрытым по причинам
перечисленным в законе о свободе информации.

Решение о закрытии само по себе является публичным. В зависимости от причины
закрытия транскрипт, записи или повестка заседания по закрытию могут быть
публичными.
Закон о совещательных органах (The Federal Advisory Committee Act)31 дополнил описанный выше
закон, сделав правилом открытость и совещательных органах, которые создаются органами
исполнительной власти.
E) Доносительство
Закон США о доносительстве (Whistleblower Protection Act)32 защищает государственных
служащих, которые сообщают о фактах нарушения законов, правил, регулятив, неправильного
28
29
30
31
http://www.archives.gov/presidential-libraries/laws/1978-act.html
http://www.usdoj.gov/oip/privstat.htm
http://www.usdoj.gov/oip/gisastat.pdf
http://www.epic.org/open_gov/faca.html
управления, больших потерь денег, злоупотребления властью, значительных и специфических
опасностей для общественной безопасности и здоровья.
Регламентация специфики электронной информации
В зарубежной практике законодательство о государственом учете и доступе к информации
сложилось задолго до появления электронных форм учета и раскрытия информации. При
появлении этой новой формы ставилась задача не столько создать новое законодательство,
сколько сделать его применимым к новой ситуации. Для этого либо при неизменном тексте
законодательства менялось его толкование, либо вносились прямые изменения в нормативную
базу. После этого описанные ранее нормы об учете и доступе стали законодательством не только
о «бумажном», но и об «электронном» учете и доступе.
У каждого из описанных двух подходов к модернизации законодательство об учете и доступе –
изменении толкования текста и изменении «буквы» текста – есть свои достоинства.
Уточнение толкования позволяет избежать излишнего усложнения законодательства и
избыточного регулирования, позволяет оперативно и гибко реагировать на возникающие в
практике вопросы.
В то же время этот подход обладает и явными недостатками, среди которых недостаточная
правовая определенность до того момента, когда толкование получено; часто остающаяся
неопределенность контекста, в котором действенно обновленное истолкование; ограниченная
роль прецедентов в толковании в странах с континентальной правовой системой. Эти недостатки
позволяет преодолеть использование альтернативного подхода, связанного с формальным
изменением законодательства.
Между двумя подходами нет жесткого противоречия. Опыт Швеции – одной из стран-лидеров в
построении «электронного государства» - показывает, что страна может воспользоваться обеими
возможностями.
Так, Высший Административный Суд Швеции, в частности, истолковал используемый в законе «О
свободе прессы» термин «документ» как подразумевающий также электронную форму.
Аналогично, термин «регистр» был истолкован как включающий в себя все возможные базы
данных, такие как записи в журнале электронной почты, cookie-файлы, и history-файлы.
Однако для закрепления юридической значимости электронной подписи было принято особое
регулирование - закон «Об электронной подписи», содержащий норму о том, что там, где закон
содержит требование о необходимости подписи, электронной подписи должно быть достаточно.
Аналогичный подход продемонстрировали и законодатели Норвегии при рассмотрении поправок
к закону о государственном управлении (Act of 10 February 1967 relating to procedure in cases
concerning the public administration as subsequently amended, most recently by Act of 1 August 2003
32
http://thomas.loc.gov/cgi-bin/query/z?c101:S.20.ENR:
No. 86; short title: Public Administration Act)33. В 2001 г. министерство юстиции Норвегии34
предложило для общественного обсуждения поправки к этом закону, призванные снять
юридические препятствия для развития электронного документооборота. В пояснительной
записке обсуждались решения по снятию возможных препятствий, связанных с употреблением в
законе следующих терминов, не вполне примененимых к электронной информации:
33
34

«Документ»: § 13 c, 17-21, 25, 27, 33 закона. В закон было внесено новое определение:
«логические ограниченный объем информации, который хранится на каком-либо средстве
для дальнейшего чтения, прослушивания, представление и передачи». Это изменение
воспроизвело внесенные до этого поправки в закон о свободе информации.

К»опия»: § 20, 25, 33 закона. Было установлено, что слово «копия» в законе может быть
интепретировано и как «электронная копия» без внесения поправок.

«В письменной форме»: § 12, 13c, 16, 23, 27, 32, 37закона. Было внесено прямое
уточнение, что этот термин подразумевает и «элекронные документы, если содержащаяся
в них информация доступна для дальнейшего использования».

«Запротоколировано»: § 11 d, 15 закона. Была внесена поправка, указывающая, что
протолирование включает и «электронное протоколирование, если это выполняет
функции протоколирования так же хорошо, как протоколирование на бумаге». В
результате «записывание» (recording) также относится теперь к «протоколированию».

«Устно»: § 11 d, 15 закона. Термин относится к устной речи и в «электронном государстве»
в поправках не нуждается.

«Подписано»: § 32 закона. Термин употребляется в законе однажды. Для применения его
в новых технологических условиях в § 32 была сделана оговорка о возможности
аутентификации на основе положений § 15а, т.е. положений об электронных
коммуникациях.

«Подавать апелляцию»: § 30 и § 32 закона. В оригинальной редакции говорилось, что
текст апелляции долен быть подписан заявителем или его представителем. В этот текст
была сделана поправка, что «уведомление об апелляции можеь быть подано
электронным способом, если административное агенство организовало апелляцию в
электронной форме».

«Доставлено стороне»: § 29, 35, 36 закона. Решено было не вносить поправок, а доставка в
данном случае истоковывается как открытие документа получателем.

«Уведомление»: § 16, 27, 33, 37 закона. Было внесено уточнение, что оно может быть
доставлено не только «в письменной форме», как это было принято ранее, но и «в
http://www.ub.uio.no/ujur/ulovdata/lov-19670210-000-eng.pdf
Подробности изложены здесь: http://rechten.uvt.nl/prins/upload/22620041528575893580913.pdf
электронной форме, если получатель в явной форме это одобрил и указал свой
электронный адрес для использования в этих целях».

«Публичное оглашение»: § 29, 35, 36 закона. Было решено, что этот термин не создает
препятствий для электронных коммуникаций, так как может быть истолкован как
«публичное оглашение электронным способом», например, при помощи веб-сайта
административного агентства.
Рассмотрим теперь, как определяется юридический статус электронной информации в США. Для
этой страны во многом основываясь на особенностях общего права, характерно признание
электронной информации без значимых законодательных изменений, за счет расширительного
толкования существующего законодательства35. Так, IRS (налоговая служба) на основе IRS
Restructuring and Reform Act of 1998 взяла обзятельство в течение 10 лет довести электронную
подачу заявок до 80% от общего количества, средствами идентификации избраны обычные
согласующиеся с законодательством средства (выбранный гражданином PIN, известные службе и
гражданину налоговые обязательства и доход за прошлый год, номер карточки социального
страхования). Основой законодательного закрепления значимости электронной информации
является Electronic Signatures in Global and National Commerce Act36, который позволил частным
организациям и государственным органам использовать в случае согласия клиентов электронную
форму документов там, где законом указывается на необходимость использования бумажной.
В Нидерландах основы политики в области электронного раскрытия информации государством
были заложены в 1998 г37, когда правительство представило доклад о законодательстве в области
ИКТ под названием «Legislation for the electronic highways» («Wetgeving voor de elektronische
snelweg»)38, который признал существующее законодательство в целом пригодным для развития
электронных коммуникаций и предложил закрепить принцип одинакового регулирования
явлений вне зависимости от того, происходят они в электронной или не-электронной форме. В
сочетании с применяющимся в Нидерландах принцип использования гражданского права для
регулирования деятельности органов власти, это означает, что административное
законодательство должно быть дополнено лишь малочисленными поправками, а в остальном
может опираться на уже существующее законодательство, в частности, закон об электронной
подписи от 2001 г., содержавший поправки в Гражданский кодекс, Акт о телекоммуникациях и Акт
об экономических преступлениях39. Этими малочисленными поправками стал Акт об электронных
коммуникациях (Wet elektronisch bestuurlijk verkeer)40, внесший поправки в Акт об
административных процедурах, указав на возможность электронных коммуникаций в
35
См. http://rechten.uvt.nl/prins/upload/22620041528575893580913.pdf
См. http://thomas.loc.gov/cgi-bin/query/z?c106:S.761.ENR:
37
http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/CAIMED/UNPAN019388.pdf и
http://www.epractice.eu/files/media/media_521.pdf
38
http://www.recht.nl%2Fdoc%2Fkst258802.pdf%3FRNLSESSION%3D17db44decc58a8572a0b9274f4aa869d
39
http://arno.uvt.nl/show.cgi?fid=5381
40
http://www.st-ab.nl/1-04214.htm
36
государственном секторе и оставивший регламентацию оставшейся специфики на подзаконные
акты и специфические отраслевые законы.
В отличие от других упомянутых стран в Швейцарии законодательство о доступе к информации о
деятельности государственных органов начало развиваться достаточно поздно. Так в 2003 году
выпускается послание о необходимости закона, закрепляющего прозрачность государственного
управления (Botschaft zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung41) и только в 2006
году этот закон (Bundesgesetz über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung42) вступает в силу.
Именно в нем закрепляются основные принципы прозрачности органов власти и доступности
информации об их деятельности, также как и к официальным документам. Конкретная процедура
описывается в постановлении о принципе публичности власти, дополняющем закон (Verordnung
über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung )43 Ранее регулирование осуществлялось посредствам
закона о защите данных44. В этих новых законах электронные документы изначально приравнены
к бумажным, и проблема толкования терминов не встает.
Регламентация специфики проактивного раскрытия информации и типичные
требования к содержанию сайтов
Законодательство о государственном учете и доступе к информации в условиях «электронного
государства» по большей части состоит из тех норм, которые действовали в условиях
«бумажного» государства. Одним из наиболее существенных изменений, которые внесла
электронная форма информации, это удешевление проактивного раскрытия (proactive disclosure)
информации по отношению к её предоставлению по запросу, которое подраузмевается в
основной части прежде существовавшего регулирования.
В США, стране с развитым информационным законодательством, основной формой адаптации к
новым возможностям стало принятие закона о свободе электронной информации (Electronic
Freedom of Information Act45), который внес в законодательство о раскрытии три основных
изменения: а) к документам, на которые распространяются требования по раскрытию Freedom of
Information Act46, стали относиться и электронные документы; б) каждое федеральное агентство
(Federal agency) должно предоставлять доступ к подлежащим раскрытию учетным данным
появившимся после 1 ноября 2006 г. при помощи средств «компьютерной телекоммуникации»
41
http://www.admin.ch/ch/d/ff/2003/1963.pdf - текст послания
http://www.admin.ch/ch/d/sr/c152_3.html - текст закона
43
http://www.admin.ch/ch/d/sr/c152_31.html - текст постановления
44
Bundesgesetz über den Datenschutz
45
http://www.balancedscorecard.org/bkgd/efoia.html
46
Согласно этому акту гражданам гарантируется доступ, в частности, к следующим сведениям о
каждом ведомстве:
А) описание структуры организации, местоположения, способов взаимодействия с организацией;
Б) описание используемых процедур (формальных и неформальных);
В) описание касающихся граждан норм права и принятых ведомством документов, которые
интерпретируют положения законодательства;
Г) совершившихся и планируемых изменение в законодательстве;
Д) принятие решения и тексты особых мнений при квазисудебныхпроцедурах;
Е) затрагивающие граждан руководства для персонала.
42
(через сайт) или, если они не используются ведомством, в другой электронной форме; в)
ведомства должны предоставлять информацию в любом запрошенном формате, если это не
связано с чрезмерными трудностями для ведомства. Аналогичные требованию по электронному
раскрытию информации для регулирующих агенств (Regulatory agencies) были сформулированы в
The E-Government Act of 200247.
Наряду с этим важным источником раскрытия информации в электронной форме стала
электронная публикация «Федерального регистра» - (Federal Register, FR, Fed reg)48 - ежедневной
юридической газеты Правительства США, которая печается каждый рабочий день Управлением
национальных архивов и документации (National Archives and Records Administration, NARA).
Согласно требованиям законодательства в Федеральном регистре уже 70 лет печатаются
принятые федеральными агентствами нормативные акты, предлагаемые к принятию правила и
уведомления, исполнительные приказы, официальные объявлений и другие президентские
документы. После того, как у Федерального регистра появился сайт, существовавшие прежде
требования по публикации информации стали по факту требованиями и к этому сайту.
Во многом аналогична ситуация в Швейцарии.
Согласно Швейцарскому закону о Сводах федерального права и Федеральной газете
(Bundesgesetz über die Sammlungen des Bundesrechts und das Bundesblatt (Publikationsgesetz, PublG)
все документы, подлежащие включению в Коллекции федерального права и публикующиеся в
Федеральной газете, в обязательном порядке публикуются в бумажной и в электронной форме. К
ним относятся:
На федеральном уровне
a.
конституция федерации;
b.
федеральные законы;
c.
предписания федерального собрания;
d.
предписания федерального совета;
e.
указы федеральных учреждений а также организаций или граждан , действующим на
основе общественного(публичного) или частного права, которым поручены административные
задания, однако, не являющимися федеральной администрацией;
f.
решения бундестага, выносимые на референдум;
g.
решения бундестага о принятии международно-правовых договоров;
h.
простые решения бундестага, утвержденные федеральным собранием;
47
http://frwebgate.access.gpo.gov/cgibin/getdoc.cgi?dbname=107_cong_public_laws&docid=f:publ347.107
48
http://www.gpoaccess.gov/fr/index.html
i.
договора между землями и федерацией;
j.
послания и проекты документов федерального совета, направляемые в федеральное
собрание;
k.
сообщения и проекты документов комиссий федерального собрания, направляемые в
федеральное собрание;
l.
другие сообщения или заключения федерального совета, комиссий федерального
собрания и иных органов;
m.
решения бундестага о внесении изменений в конституцию и о принятии международноправовых договоров;
n.
федеральные законы и подлежащие факультативному референдуму решения бундестага.
На международном уровне
a.
международно-правовые акты, принятые федерацией;
b.
решения международных организаций и органов, принятые в рамках международноправовых договоров.
В отличие от США опубликованные в чрезвычайном порядке правовые документы, а также те, что
еще не были включены в Федеральную газету, обязательной электронной публикации не
подлежат и могут просматриваться, например канцеляриях органов власти.
По запросам предоставляются:
a.
документы, касающиеся малого круг лиц (до 50);
b.
документы, касающиеся только специалистов;
c.
документы с коротким сроком действия.
Швейцарское предписание об информационной открытости органов власти дает ряд
рекомендаций, касательно публикации официальных документов на правительственных сайтах :
a.
публиковать информацию о круге задач и проблем, затрагиваемых документом;
b.
как можно скорее размещать официальные документы в интернете, если это не связано с
серьезными издержками.
Пример другого подхода предоставляет Венгрия, где в условиях меньшего срока развития
информационного законодательства (закон о защите персональных данных и общественном
доступе к данным, представляющим общественный интерес (Protection of Personal Data and Public
Access to Data of Public Interest)49 появился только в 1992 г.) и не сложившейся в стране культуры
открытости законодатели предпочли детально регламентировать все типы информации, которые
должны проактивно раскрываться в электронной форме. Это цели послужил закон о свободе
информации на основе электронных средств (Act on the Freedom of Information by Electronic
Means)50
Согласно закону раскрытию на порталах подлежат (при наличии некоторых оговорок):
А) тексты готовящихся нормативных актов;
Б) тексты принятых парламентов законов;
В) текст судебных решений;
Г) Открытость других видов информации согласно перечню:
I. Информация об организации и персонале
1.
2.
3.
4.
5.
6.
49
50
Информация
Обновление
Официальное название, местоположение, Немедленно
почтовый адрес, телефон и факс, адрес после
любых
электронной почты и вебсайта, контактная изменений
информация службы работы с гражданами
выполняющей
публичные
функции
организации.
Организационная структура выполняющей Немедленно
публичные функции организации с указанием после
любых
ее подразделений и задач этих подразделений. изменений
Имя, должность и контактная информация Немедленно
(номер телефона и факса, адрес электронной после
любых
почты)
руководящего
выполняющей изменений
публичные
функции
организацией
и
руководителей её отдельных организационных
подразделений.
Имя лица, ответственного за взаимодействие с Немедленно
гражданами и их прием.
после
любых
изменений
Если речь идет о коллективном органе, то Немедленно
число входящих в него, их состав, имена, после
любых
должности и конакттная информация его изменений
членов.
Название агенства, подведомственных или Немедленно
подконтрольных
органу власти, а также после
любых
информация
об
этих
ведомствах, изменений
http://abiweb.obh.hu/dpc/legislation/1992_LXIIIa.htm
http://abiweb.obh.hu/dpc/legislation/2005_XC.htm
Сохранение
Предыдущая версия
документа
должна
быть удалена
Предыдущая версия
документа
должна
быть удалена
Предыдущая версия
документа
должна
быть удалена
Предыдущая версия
документа
должна
быть удалена
Предыдущая версия
документа
должна
быть удалена
Предыдущая версия
документа
должна
храниться в архиве в
перечисленная в п. 1. выше.
7. Имя,
местоположение
и
контактная Немедленно
информация
хозяйствующего
субъекта, после
любых
большинство
в
котором
принадлежит изменений
выполняющей
публичные
функции
организации.
8. Название,
местоположение
и
устав Немедленно
государственных фондов, созданных органом после
любых
власти, члены его совета директоров.
изменений
течение года
Предыдущая версия
документа
должна
храниться в архиве в
течение года
Предыдущая версия
документа
должна
храниться в архиве в
течение года
9. Название газеты, созданных органом власти, Немедленно
Предыдущая версия
имена и адрес членов редакционного совета, после
любых документа
должна
издателя и главного редактора.
изменений
храниться в архиве в
течение года
10. Информация
о
вышестоящем
или Немедленно
Предыдущая версия
надзирающем над органом власти органе, или после
любых документа
должна
органе, который отвечает за контроль над изменений
храниться в архиве в
соблюдением законов в этой сфере.
течение года
II. Информация о деятельности
1.
2.
3.
4.
Информация
Обновление
Основное законодательство, относящееся к Немедленно
после
реализации задач, полномочий и основной любых изменений
деятельности
органа
власти,
другие
инструменты государственного контроля и
полные тексты действующих правил
организации и функцирования или устав.
В
случае
органов,
обладающих Ежеквартально
национальной
коспетенцией
Офиса
государственного управления Будапешта
информация о задачах и деятельности
должна предоставлять на венгерском и
английском языках.
Добровольно
реализуемые Ежеквартально
муниципалитетом задачи.
Сохранение
Предыдущая
версия документа
должна храниться
в архиве в течение
года
Предыдущая
версия документа
должна
быть
удалена
Предыдущая
версия документа
должна храниться
в архиве в течение
года
В государственных административных, Немедленно
после Предыдущая
муниципальных и иных делах, по группам любых изменений
версия документа
дел
и
типам
процедур,
название
должна
быть
компетентного
ведомства;
в
случае
удалена
передачи полномочий ведомства, название
органа в реальности предпринимающего
действия,
сфера
его
компетенции,
5.
6.
необходимые
документы,
взимаемые
государственные
пошлины,
основные
процедурные
правила,
способ
инициирования рассмотрения дела, часы
приема
граждан,
руководства
по
рассмотрению
дел,
информация
о
процедурах,
загружаемые
формы,
испольуземые при администрировании дела.
Название и содержание государственных Немедленно
после
услуг,
предоставляемых
или любых изменений
финансируемых из бюджета органа власти,
порядок использования этих услуг, размеры
платы за услуги и существующие скидки.
Список
баз
данных
и
регистров, Немедленно
после
поддерживаемых
органом
власти, любых изменений
идентификационная информация регистров
на основе ст. 28 закона о защите
информации,
типы
собираемой
и
используемой органом власти информации,
способы доступа к ним, и стоимость
копирования.
Адрес и тематики публикаций органа Ежеквартально
власти, способы доступа к ним, платность
или бесплатность публикаций.
Предыдущая
версия документа
должна храниться
в архиве в течение
года
Предыдущая
версия документа
должна храниться
в архиве в течение
года
Предыдущая
версия документа
должна храниться
в архиве в течение
года
8. Порядок
подготовки
решений
в Немедленно
после Предыдущая
коллективном органе, способы участия любых изменений
версия документа
грждан, процедурные правила, время, дата и
должна храниться
место собраний, их открытость или
в архиве в течение
закрытость для общественности, его
года
решения,
протоколы
или
краткое
содержание
протоколов
собраний,
информация о голосованиях в коллективном
органе,
если
это
не
ограничено
законодательством.
9. Черновики нормативных актов и связанных Если
иное
не Предыдущая
документов, которые должны раскрываться предусмотрено
в версия документа
согласно данному закону, поданные данном законе, то должна храниться
представительному органу муниципалитета немделенно
после в архиве в течение
заявления начиная с момента подачи.
момента подачи
года
10. Технические
описания
тендеров,
их Непрерывно
Предыдущая
результатов и обоснований результатов.
версия документа
должна храниться
в архиве в течение
года
7.
11. Результаты любмых расследований и Немедленно
после Предыдущая
аудитов,
относящихся
к
основным знакомства с отчетом версия документа
испольняемым органом задачам.
аудиторов
должна храниться
в архиве в течение
года
12. Индикаторы
результативности
и Ежеквартально
Предыдущая
деятельности органа власти для измерения
версия документа
его эффективности, значение и изменения
должна храниться
этих индикаторов.
в архиве в течение
года
13. Порядок
обращения
с
пртензиями Ежеквартально
Предыдущая
относительно знакомства с информацией,
версия документа
представляющей общественный интерес,
должна
быть
название и контактную информацию
удалена
компетентного подразделения и, если
предусмотрено, имя лица, ответственного за
защиту информации и обращение с
информационными правами.
14. Результаты
сбора
статистической Ежеквартально
информации, относящейся к деятельности Предыдущая версия
органа
власти,
основывающеяся
на документа
должна
правовом регулировании, и изменения храниться в архиве в
соответствующих данных во времени.
течение года
15. Информация
из
обязательных Ежеквартально
Предыдущая
статистических докладов, относящихся к
версия документа
органу власти.
должна храниться
в архиве в течение
года
16. Список контрактов, направленные на Ежеквартально
Предыдущая
использование
государственной
версия документа
информации, в которых органв власти
должна храниться
является стороной контракта.
в архиве в течение
года
17. Общие условия контрактов, относящихся к Немедленно
после Предыдущая
использованию
государственной любых изменений
версия документа
информации, управляемой органом власти.
должна храниться
в архиве в течение
года
18. Особые
и
индивидуальные
графики Немедленно
после Предыдущая
публикаций, применяемые в органе власти. любых изменений
версия документа
должна
быть
удалена
III. Информация о финансовом менеджменте
Информация
Обновление
Сохранение
1. Ежегодный бюджет органа власти, Немедленно после
ежегодный доклад на основе закона об любых изменений
отчетности (Accounting Act), доклады
об испольнении бюджета с частотой,
определенной
отдельным
законодательством.
2. Краткая
информация,
касающаяся Ежеквартально
количества
сотрудников
и
из
персонального
вознаграждения,
информации о заработной плате,
переменных и постоянных бонусах,
возмещении затрат для руководителей,
размере
предоставляемых
другим
сотрудникам льгот.
3. Информация о получателях субсидий Ежеквартально
целевого характера,
которые не
предусмотрены нормативной базой,
цели субсидий, их размеры и место
осуществления
субсидируемой
программы.
4. Название (тип) и предмет контрактов, Ежеквартально
относящихся
к
закупке
услуг,
строительным проектам, услуг по
заказу,
продаже
активов,
использованию имущества, передаче
имущества или прав и титулов на него,
а также концессиях при стоимости
обозначенной
в
отдельном
законодательстве,
касающимся
государственных
средств
или
связанных с управлением активов
принадлежащих государству, названия
сторон
контракта,
стоимость
контрактов,
в
случае
срочных
контрактов – срок действия контракта.
5. Информация, обозначенная в законе он Ежеквартально
концессиях (приглашение к тендеру,
информация о предложениях, отчеты по
оценке, результаты тендера).
6. Платежи
свыше
пяти
миллионов Ежеквартально
Предыдущая
версия
документа
должна
храниться в архиве столько,
сколько
предусмотрено
отдельным
законодательством, но не
менее пяти лет
Предыдущая
версия
документа
должна
храниться в архиве столько,
сколько
предусмотрено
отдельным
законодательством, но не
менее года
Предыдущая
версия
документа
должна
храниться в архиве столько,
сколько
предусмотрено
отдельным
законодательством, но не
менее года
Предыдущая
версия
документа
должна
храниться в архиве столько,
сколько
предусмотрено
отдельным
законодательством, но не
менее года
Предыдущая
версия
документа
должна
храниться в архиве столько,
сколько
предусмотрено
отдельным
законодательством, но не
менее года
Предыдущая
версия
форинтов на цели иные чем пяти
миллионов форинтов (около 20 тыс.
евро) на цели иные чем реализация
основных задач органом власти (в
частности, поддержка общественных
организаций).
документа
должна
храниться в архиве столько,
сколько
предусмотрено
отдельным
законодательством, но не
менее года
Обеспечение соответствия налагаемым законодательством требованиям
В мировой практике контролем за соблюдением информационных прав граждан и
законодательства о государственном учете занимаются Комиссары по информации (Information
Commissioners, занимаются, прежде всего, доступом к информации) или иногда Комиссары по
неприкосновенности частной жизни (Privacy Commissioner, защита граждан от сбора и
распространения касающейся их информации). Впрочем, чаще всего, вне зависимости от названия
подобные органы обеспечением контроля за выполнением обоих типов законов. Подобные
органы существуют в подавляющем большинстве развитых и развивающихся стран мира, в
частности, в каждой из 27 стран-членов ЕС51.
Так, в Германии Комиссар (уолномоченный) по защите данных и свободе информации
(Bundesbeauftragten für den Datenschutz und die Informationsfreiheit)52 является независимым
органом, созданным для обеспечения доступа к официальной информации и для защиты
персональной информации о гражданах. Наряду с федеральным комиссаром такие комиссары
существуют в каждой федеральной земле. Комиссар назначается Правительством Германии
сроком на пять лет с возможностью однократного переназначения. Правовой контроль за
деятельностью Комиссара осуществляет правительство, тогда как хозяйственный контроль
осуществляется министерство внутренних дел.
Каждый гражданин может обратиться к Комиссару, если считает, что государственные
учреждения не соблюдают его информационные права. В распоряжении у уполномоченного
находится административный аппарат, разделенный на 8 специализированных отделов,
административный отдел и отдел печати. Административный аппарат насчитывает около 70
человек.
Контроль за соблюдением информационных прав в интернете осуществляет самостоятельный
отдел в административном аппарате (Internetredaktion). У него два направления деятельности:
51

контроль за актуальностью(в связи с интернетом) работы других отделов.

самостоятельный контроль за веб-сайтами госорганов и компаний, попадающих в сферу
компетенции уполномоченного.
См. например ссылки на сайте ирландского Комиссара по защите данных:
http://www.dataprotection.ie/ViewDoc.asp?fn=%2Fdocuments%2Feuropean%2F6f.htm&CatID=37&m=i На этом
сайте упущена ссылка на болгарский орган: http://www.ceecprivacy.org/main.php?s=2&k=bulgaria
52
http://www.bfdi.bund.de/cln_030/nn_670410/EN/Home/homepage__node.html__nnn=true
Помимо данного отдела все специализированные подразделения наблюдают за сайтами в сфере
их компетенции.
Наряду с Комиссаром в Германии существует Федеральное сетевое агентство (Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen)53, которое имеет право при проверке
обязать раскрыть на сайте компании или государственного органа любую информацию, которую
сочтет важной для конечного потребителя.
В описанных ранее примерах речь шла о контроле за соблюдениям законодательств в режиме ex
post, т.е. о коррекции уже совершенных ответственными ведомствами действий. В мировой
практике также встречается и предварительный контроль в сфере информационных прав.
Так, в Канаде учет соображений защиты неприкосновенности частной жизни (privacy) встроен в
процесс принятия новых программ и организации новых услуг. Любая такая программа или
услуга, если она затрагивает частную жизнь граждан, должна предваряться подготовкой
формальной оценки воздействия на неприкосновенность частной жизни (Privacy Impact
Assessment)54, которая должна готовиться к режиме консультаций с Управлением комиссара по
частной жизни Канады (The Office of the Privacy Commissioner)55. Ключевыми элементами
подготовки этой оценки являются:

Идентфикация всей персональной информации, которая относится к программе или услуге
и рассмотрении того, как она будет использоваться;

Определении того, куда персональные данные будут отсылаться после их сбора;

Идентификации рисков для неприкосновенности частной жизни и уровня этих рисков;

Определении путей снятия или уменьшения этих рисков.
Оценка воздействия на неприкосновенность частной жизни является исключительно справочным
инструментом и призвана повысить внимание к правам граждан при сборе и обработки
информации. Обязательные же требования к государственному персональному учету закреплены
отдельными законами.
Заключение
Основой обеспечения электронной открытости зарубежных органов власти являются:
53
http://www.bundesnetzagentur.de/enid/54537a68c10a6cb41aaeca572ab507c4,0/xn.html
Подробнее см. Privacy Impact Assessment (PIA) e-learning tool // http://www.tbs-sct.gc.ca/pgolpged/piatp-pfefvp/index_e.asp; Privacy Impact Assessment Guidelines: A Framework to Manage Privacy Risks //
http://www.tbs-sct.gc.ca/pubs_pol/ciopubs/pia-pefr/paipg-pefrld1_e.asp; Privacy Impact Assessment Policy //
http://www.tbs-sct.gc.ca/pubs_pol/ciopubs/pia-pefr/paip-pefr_e.asp; Fact Sheet: Privacy Impact Assessments //
http://www.privcom.gc.ca/fs-fi/02_05_d_33_e.asp
55
http://www.privcom.gc.ca/index_e.asp
54

Наличие специфического законодательства (законодательство об учете и доступе,
придание юридической значимости электронным документам; регламентация специфики
проактивного электронного раскрытия);

Наличие механизмов принуждения к соблюдению законодательства (специальных
органов, ответственных за контроль и надзор в сфере обеспечения информационных прав
граждан);

Общая культура открытости органов власти (является дополнительным фактором
эффективности действия законодательства).
Наилучшим способом реализации принципа прозрачности в работе органов власти в России
является создание всего корпуса информационного законодательства, соответствующего
зарубежным аналогам. При выборе этого пути потребуется принятие закона о доступе к
информации (уже разработанного МЭРиТ проекта ФЗ "Об обеспечении доступа граждан и
организаций к информации о деятельности государственных органов и органов местного
самоуправления"), закона о государственном учете и отдельных видах учета, развитие
специфического законодательства об обращении с электронной информацией (прежде всего,
уточнение проекта ФЗ "Об обеспечении доступа...» положениями о наличии особой формы
доступа – «раскрытия», обеспечения сохранения версий изменяемых документов). В этих
условиях регламентация содержания государственных сайтов (как в части помещаемого на них,
так и непомещаемой информации) непосредственно следовала бы из общих принципов.
Большему качеству и всеохватности этого решения соответствует его недостатки – трудо- и
времяёмкость, которые могут привести к замедлению развития электронного раскрытия
информации. Поэтому наряду с общим развитием законодательства желательно расширение
прямо задаваемого перечня публикуемого на сайтах, например, по образцу Венгрии с
предварительным обсуждением с российской общественностью необходимых поправок в этот
перечень. Этот же перечень призван и компенсировать общую не склонную в раскрытию
информации организационную культуру российских органов власти.
Тем не менее, исчерпывающий список сведений, представляющих общественный интерес и
пригодных для проактивного раскрытия, сформулировать сложно. В связи с этим желательно
наличие органа, по образцу Германии, имеющего право делать предписания другим органам
власти о раскрытии той или иной информации. Оптимальным было бы создание для
осуществления этих и других функций отдельного органа, ответственного за защиту персональных
данных и реализацию информационных прав граждан. В случае невозможности создания такого
органа, его функции могла бы исполнять Федеральная антимонопольная служба – это
единственный орган власти, на регулярной основе законно оспаривающий действия других
органов власти, более половины рассматриваемых ФАС дел касаются не частных компаний, а
нарушений законодательства именно со стороны государственных органов.