О - Право и жизнь

О. СОРОКИНА,
аспирант сектора международно-правовых исследований Института
государства и права РАН, член Российской Ассоциации
международного права
РАЗВИТИЕ ИНСТИТУТА САНКЦИЙ
СОВЕТА БЕЗОПАСНОСТИ ООН
Деятельность Совета Безопасности по введению санкций резко
усилилась после окончания «холодной войны». Если почти за 50 лет своего
существования, до 1990-х годов, Совет принял только два решения о
введении санкций (против Родезии в 1966 г. и Южной Африки в 1977 г.), то
после этого санкции применялись полтора десятка раз. Вначале санкции
казались очень действенным инструментом воздействия на государства,
грубо нарушающие международное право, но с течением времени выявились
проблемы, связанные с их применением, прежде всего неблагоприятное
воздействие на население государства, подвергшегося санкциям.
История активного применения санкций начинается в 1990 г. с реакции
Совета Безопасности на вторжение Ирака в Кувейт1. Тогда по решению
Совета Безопасности было наложено запрещение на торговые и финансовые
отношения с Ираком2. Уже с учетом этого опыта Совет Безопасности
устанавливал санкции в отношении Афганистана в 1999 г.3, Либерии4, ввел
эмбарго на поставки оружия в Руанду5. В настоящее время действуют
санкции против Сомали, Руанды, Сьрра-Леоне, Либерии, Демократической
1
S.C. Res. 661, U.N. SCOR, 45th Sess., U.N. Doc. S/RES/661 (1990).
По оценкам ООН, эти санкции привели к смерти полумиллиона человек. См.: Mueller J.,
Mueller K. Sanctions of Mass Destruction // 78 FOREIGN AFF. 43, June 1999, at 43–54.
3
S.C. Res. 1267, U.N. SCOR, 54th Sess., U.N. Doc. S/RES/1267 (1999).
4
S.C. Res. 1343, U.N. SCOR, 56th Sess., U.N. Doc. S/RES/1343 (2001).
5
S.C. Res. 918, U.N. SCOR, 49th Sess., 3377th mtg., U.N. Doc. S/RES/918 (1994).
2
Республики
Конго,
Кот-д’Ивуара,
а
также
ряда
негосударственных
организаций и лиц6.
Термин «санкции» не употребляется в Уставе ООН. Он стал
использоваться для обозначения военных и невоенных мер, применяемых к
государству по решению Совета Безопасности, хотя это не совсем точное
употребление слова «санкции», обычно оно употребляется для обозначения
наказания, что невозможно в международном праве. Во время обсуждения в
Комиссии международного права Дж. Кроуфорд отметил, что Совет
Безопасности не налагает санкции в строгом смысле этого слова, поскольку
его полномочия по Уставу ООН не предусмотрены как реакция на нарушение
международного права, но осуществляются в ситуации, которую он сам
характеризует как угрозу миру или нарушение мира7. Санкции – это те меры,
которые должны вести не к наказанию государства и его населения, а к
устранению ситуации, чреватой угрозой миру. В Резолюции Генеральной
Ассамблеи ООН 242 говорится: «Цель санкций – изменение такого
поведения одной из сторон, которое угрожает международному миру и
безопасности, а не наказание»8. Поэтому не только государства, но и
негосударственные
организации
или
объединения
могут
становиться
объектом санкций. Так, во время гражданской войны в Анголе Совет
Безопасности наложил санкции на сепаратистское движение «Национальный
союз за полную независимость Анголы (UNITA)»9.
Критериев принятия решения о тех или иных санкциях в Уставе не
зафиксировано. Пункт 1 ст. 1 Устава ООН предписывает государствамчленам в лице Организации «принимать эффективные коллективные меры
для предотвращения и устранения угрозы миру». Слово «эффективные» не
обозначает место принимаемых мер в общей палитре возможностей ООН.
См.: U.N. Security Council, Security Council Sanctions Committees: An Overview, at
http://www.un.org/Docs/sc/committees/INTRO.htm.
7
Crawford J. The Relationship Between Sanctions and Countermeasures//UNITED NATIONS
SANCTIONS AND INTERNATIONAL LAW 57 (Vera Gowlland-Debbas ed., 2001). Р. 57.
8
G.A. Res. 51/242, U.N. GAOR, 51st Sess., P 5, U.N. Doc. A/RES/51/242 (1997).
9
S.C. Res. 864, U.N. SCOR, 48th Sess., U.N. Doc. S/RES/864 (1993).
6
Поэтому в принципе Совет Безопасности вправе не двигаться от менее
суровых мер к более суровым, а сразу же применять меры любой степени
жесткости.
Однако Совет, принимая решение о любых мерах, связан принципом
пропорциональности. Прямо об этом принципе в учредительных документах
Совета Безопасности ничего не сказано; однако этот принцип относится к
тем общим принципам права, которые действуют в любой правовой
системе10.
К Совету Безопасности как органу международной организации
применима ст. 51 проекта Статей об ответственности государств за
международное противоправное деяние, в которой говорится: «Контрмеры
должны быть соотносимы с понесенным ущербом, принимая во внимание
тяжесть международного противоправного деяния и степень нарушения
прав»11. Данное положение явно соотносится с положением об адекватности
принимаемых Советом мер в ст. 42.
Предусматривая возможность принятия мер военного характера только
в том случае, если меры по ст. 41 оказались недостаточными, а ст. 42
показывает намерение составителей Устава минимизировать воздействие
принудительных
мер.
Таким
образом,
принцип
пропорциональности
составляет часть позитивного права ООН, и принятие мер, которые были бы
явно непропорциональны целям их принятия, есть нарушение Устава
Организации Объединенных Наций.
Принцип пропорциональности носит двоякий характер: принимаемые
меры должны быть необходимы и должны составлять адекватный ответ на
поведение государства, подвергающегося санкциям12.
См.: Delbrück J. Proportionality//ENCYCLOPEDIA OF PUBLIC INTERNATIONAL LAW.
Т.3. Р. 1140, 1143 (Rudolph Bernhardt ed., 1992).
11
U.N. GAOR International Law Commission, 56th Sess., Supp. No. 10, Art. 51, U.N. Doc.
A/56/10 (2001).
12
Randelzhofer A. Article 51 // THE CHARTER OF THE UNITED NATIONS: A
COMMENTARY (Bruno Simma et al. eds., 2d ed. 2002). Р. 805.
10
Из принципа пропорциональности следует, что Совет Безопасности
может принимать такие крайние меры, как санкции, только после исчерпания
всех иных мер менее жесткого характера, таких, как предусмотренные в ст.
40 Устава. Данное условие содержалось в подготовленном Российской
Федерацией проекте Декларации об основных условиях и стандартных
критериях принятия и имплементации санкций и иных принудительных
мер13. В Декларации, в частности, говорится о том, что Совет Безопасности
должен извещать государство, подвергающееся санкциям, прежде чем
имплементировать санкции, поскольку сама потенциальная угроза введения
режима санкций может быть достаточной для изменения ситуации.
Необходимым может быть только режим санкций, организованный
таким образом, чтобы с его помощью можно было достичь поставленной
цели. Адресатом санкций должен быть субъект, ответственный за возникшие
осложнения в международных отношениях, и санкции должны быть
надлежащей степени принуждения.
На первый взгляд наиболее эффективными представляются санкции
самого всеобъемлющего характера. Практика показывает, что это не так.
Надежды на то, что страдания народа заставят правительство изменить свою
политику, не оправдались14. Более того, жесткие санкции могут привести к
противоположному результату и породить государство-изгой – прибежище
террористов, создать еще более серьезную угрозу миру15. Многие из
государств, поставленных в положение изгоя, такие, как Югославия16,
13
Declaration on the Basic Conditions and Standard Criteria for the Introduction and
Implementation of Sanctions and Other Coercive Measures: Revised Working Paper, U.N.
GAOR, Special Comm. on the Charter of the U.N. and on the Strengthening of the Role of the
Organization, P 1, U.N. Doc. A/AC.182/L.114/Rev.1 (2004).
14
См.: The Adverse Consequences of Economic Sanctions on the Enjoyment of Human Rights:
Working Paper, U.N. ESCOR, Sub-Comm. on the Promotion and Protection of Hum. Rts., 52d
Sess., P 46, U.N. Doc. E/CN.4/Sub.2/2000/33 (2000).
15
См.: Нота Председателя Комитета Совета Безопасности по выполнению Резолюции 751
(1992) относительно Сомали Председателю Совета Безопасности от 3 июля 2002 г. U.N.
SCOR, P 34, U.N. Doc. 5/2002/722 (2002).
16
После эмбарго на поставки оружия в 1991 г., объявленное в ответ на войну между
Сербией и Хорватией (S.C. Res. 713, U.N. SCOR, 46th Sess., U.N. Doc. S/RES/713 (1991) ), в
Гаити17 и Сьерра-Леоне18, испытали серьезные экономические трудности в
результате наложения экономических санкций. Все это не привело к
изменениям в политике этих государств, иными словами, всеобъемлющие
санкции не панацея, а более точно рассчитанные меры могут быть полезнее.
Одним из важных критериев, по которым должны оцениваться
санкции, – это основные нормы, касающиеся прав человека. В Декларации о
критериях принятия решений о санкциях, принятой по предложению
Российской Федерации, предусмотрено, что санкции не должны вести к
такой ситуации, когда нарушались бы фундаментальные права человека,
«которые не могут быть приостановлены даже в режиме чрезвычайного
положения, и, прежде всего – право на жизнь, право на свободу от голода и
право на эффективную медицинскую помощь и медицинское обслуживание
для
всех…
Режим
санкций
должен
соответствовать
положениям
международного гуманитарного права и международным нормам о правах
человека»19.
В Уставе ООН нет перечисления тех норм о правах человека, которые
входят в корпус норм jus cogens. Но это не оставляет Совет Безопасности
полностью без руководства. Поскольку ст. 24 Устава обязывает Совет
соблюдать цели и принципы ООН, а существующие нормы о правах
мае 1992 г. были наложены всеобъемлющие санкции в ответ на войну с Боснией и
Герцеговиной (S.C. Res. 757, U.N. SCOR, 47th Sess., U.N. Doc S/RES/757 (1992).
17
После того, как Резолюциями S.C. Res. 841, U.N. SCOR, 48th Sess., U.N. Doc. S/RES/841
(1993) and S.C. Res. 873, U.N. SCOR, 48th Sess., U.N. Doc. S/RES/873 (1993) было
объявлено эмбарго на поставки топлива и оружия, был установлен также всеобъемлющий
режим санкций Резолюциями S.C. Res. 917, U.N. SCOR, 49th Sess., U.N. Doc. S/RES/917
(1994). S.C. Res. 944, U.N. SCOR, 49th Sess., U.N. Doc. S/RES/944 (1994). Условием выхода
из режима санкций было возвращение к власти законного президента Аристида. Санкции
не привели к успеху.
18
В августе 1997 г. Экономическое сообщество западно-африканских стран (ЭКОВАС)
установило режим всеобъемлющих санкций в ответ на военный переворот в этой стране в
мае 1997 г. В октябре 1997 г. Совет Безопасности Резолюцией U.N. SCOR, 52d Sess., U.N.
Doc. S/RES/1132 (1997) также наложил эмбарго на торговлю оружием и нефтью, а также
запрет въезда и выезда для членов хунты. См. также Interim Report of the Inter-Agency
Mission to Sierra Leone, U.N. SCOR, 53d Sess., U.N. Doc. S/1998/155 (1998).
19
Декларация о критериях… U.N. GAOR, Special Comm. on the Charter of the U.N. Р. 14,
15.
человека, которые приобрели характер норм jus cogens, отражают цели и
принципы ООН20, Совет Безопасности обязан руководствоваться этими
нормами при принятии решений о санкциях. Статья 1 Устава, излагающая
цели ООН, называет среди них – «поощрять и развивать уважение к правам
человека».
Когда принимался Устав, число и содержание норм jus cogens было
несколько иным21, чем теперь. И обязательства государств, и полномочия
Совета Безопасности следует рассматривать в их развитии. Например, в
области защиты прав человека в 1945 г. не существовало ни Всеобщей
декларации прав человека, ни Пактов о гражданских и политических и об
экономических,
социальных
и
культурных
правах.
Эти
документы
принимались после вступления Устава в силу на его основе и в соответствии
с провозглашенными в нем целями; они могут рассматриваться как развитие
целей и принципов Устава. Один из авторов высказал мнение о том, что ООН
и ее органы не могут действовать вразрез с этими положениями в силу
принципа эстоппеля, который обычно действует в отношениях между
государствами, но является общим принципом права, а потому применим и к
поведению международных организаций22.
В деятельности Совета Безопасности не так много внимания уделяется
правам человека, однако в 1999 г. Председатель Совета Безопасности заявил:
«Совет подчеркивает необходимость в полной мере соблюдать и исполнять
принципы и положения Устава… и нормы международного права… Совет
также подтверждает необходимость уважения к правам человека и к
господству права»23. Нынешняя практика Совета Безопасности показывает
стремление Совета учитывать общепризнанные стандарты прав человека при
принятии решений о санкциях. Так, в Резолюции 1333 от 19 декабря 2000 г.
См.: General Comment 8, U.N. ESCOR, 17th Sess., U.N. Doc. E/C.12/1997/8 (1997).
См.: Wet de, E. The Charter VII Powers of the United Nations Security Council. 2004. P. 189.
22
Geiss R. Humanitarian Safeguards in Economic Sanctions Regimes: A Call for Automatic
Suspension Clauses, Periodic Monitoring, and Follow-Up Assessment of Long-Term Effects//
Harv. Hum. Rts. J. V.18, Spring, 2005. P.167.
23
U.N. SCOR, 54th Sess., at 1, U.N. Doc. S/PRST/1999/34 (1999).
20
21
об Афганистане прямо признано, что «санкции должны применяться таким
образом, чтобы избежать неблагоприятных гуманитарных последствий»24.
Этот подход применялся и при разработке программы «Нефть в обмен на
продовольствие». Эти же соображения остановили Совет от применения
жестких санкций к Судану25. В ряде резолюций Совета Безопасности
заявлена решимость максимально избегать неблагоприятных последствий
для прав человека26. В случае создания международной администрации по ст.
41 Устава Совет подчиняет ее высоким стандартам прав человека27. В
Косове, например, Распоряжением UNMIK все лица, осуществляющие
публичные функции, обязаны соблюдать международные стандарты прав
человека, закрепленные в договорах ООН по правам человека28.
Попытаемся обобщить те изменения, которые можно отметить в
практике Совета Безопасности при принятии решений о санкциях.
Самые заметные изменения начались с принятия Резолюций 661 и 687,
в которых предусмотрена новая конструкция санкций, так что их назвали
«умные санкции»29. Чтобы сделать санкции более точными, в Резолюции 687
был предложен целый перечень объектов и целей, а также установлено, что в
ходе осуществления санкций не должны выдвигаться никакие новые условия
прекращения или приостановления санкций, кроме как на основании вновь
открывшихся обстоятельств; должны устанавливаться временные рамки,
ясно излагаться условия их прекращения30. Было намечено также, что
24
S.C. Res. 1333, U.N. SCOR, 55th Sess., pmbl., U.N. Doc. S/RES/1333 (2000);
См.: Cortright D., Lopez G.A. The Sanctions Decade: Assessing UN Strategies in the 1990s,
2000. P.124-125.
26
См.: S.C. Res. 1265, U.N. SCOR, 54th Sess., P 11, U.N. Doc. S/RES/1265 (1999);
S.C. Res. 1325, U.N. SCOR, 55th Sess., P 14, U.N. Doc. S/RES/1325 (2000).
27
UNMIK Regulation No. 1999/24 о праве, применимом в Косове, P 1.3, U.N. Doc.
UNMIK/REG/1999/24 (1999); UNTAET Regulation No. 1999/1 о полномочиях Переходной
администрации в Восточном Тиморе, P 2, U.N. Doc. UNTAET/REG/1999/1 (1999).
28
UNMIK Regulation No. 1999/24.
29
«Smart sanctions». См.: S.C. Res. 661, U.N. SCOR, 45th Sess., U.N. Doc. S/RES/661 (1990),
S.C. Res. 687, U.N. SCOR, 46th Sess., U.N. Doc. S/RES/687 (1991).
30
См.: Декларация о критериях… U.N. GAOR, Special Comm. on the Charter of the U.N. Р.
14, 15.
25
принятие во внимание гуманитарных факторов и избежание нежелательных
побочных эффектов возможно с помощью двух средств:
1) нацеливания санкций на воздействие на конкретных акторов или
конкретные сферы экономики;
2) введения
исключений
в
гуманитарных
целях,
т.е.
отдельных
положений для товаров, используемых в гуманитарных целях.
Многие практические работники и специалисты отмечали, что новый
подход к организации санкций значительно усилил их эффективность31.
Санкции, нацеленные на конкретные сферы экономики, не новое явление. В
ст. 41 Устава сказано, что меры, принимаемые в качестве санкций, «могут
включать полный или частичный перерыв экономических отношений,
железнодорожных, морских, воздушных, почтовых, телеграфных, радио или
других средств сообщения, а также разрыв дипломатических отношений».
В резолюциях Совета Безопасности уже встречались положения об
эмбарго на торговлю оружием или нефтью, а также прекращение
транспортного сообщения32. Этот подход проявляется все чаще: в отношении
Анголы, Сьерра-Леоне, Либерии был запрещен экспорт алмазов33; в
отношении Сьерра-Леоне и Либерии были введены ограничения на поездки
за границу отдельных лиц34, в отношении Ливии – на все воздушное
движение35, в отношении Афганистана – на некоторые авиалинии36. В
отношении Ливии, Югославии, Судана и Афганистана было предусмотрено
См., например, материалы семинара, проведенного министерством иностранных дел
Швеции: SWISS FEDERAL Office FOR FOREIGN ECONOMIC Affairs, 2d INTERLAKEN
SEMINAR ON TARGETING UNITED NATIONS FINANCIAL SANCTIONS 5 (1999).
32
U.N. SCOR, 55th Sess., 4128th mtg., at 13 14, U.N. Doc. S/PV.4128 (Apr. 17, 2000).
33
S.C. Res. 1173, U.N. SCOR, 53d Sess., P 12, U.N. Doc. S/RES/1173 (1998); S.C. Res. 1306,
U.N. SCOR, 55th Sess., P 1, U.N. Doc. S/RES/1306 (2000), S.C. Res. 1343, U.N. SCOR, 56th
Sess., U.N. Doc. S/RES/1343 (2001).
34
See S.C. Res. 1132, U.N. SCOR, 52d Sess., P 5, U.N. Doc. S/RES/1132 (1997); S.C. Res.
1171, U.N. SCOR, 53d Sess., P 5, U.N. Doc. S/RES 1171 (1998);
S.C. Res. 1343, U.N. SCOR, 56th Sess., U.N. Doc. S/RES/1343 (2001).
35
See S.C. Res. 748, U.N. SCOR, 47th Sess., P 4, U.N. Doc. S/RES/748 (1992).
36
S.C. Res. 1267, U.N. SCOR, 54th Sess., U.N. Doc. S/RES/1267 (1999).
31
сокращение дипломатического персонала37. Совет стал чаще применять
ограничение финансовых услуг и замораживание фондов как эффективное и
гуманное средство.
Если относительно «нацеленных» санкций можно отметить прогресс, в
области гуманитарного аспекта экономических санкций есть, по крайней
мере, две недоработки. Во-первых, нацеливая санкции на правительство или
на определенных акторов, нельзя гарантировать, что население не окажется
страдающим от разрушительных побочных
эффектов38. Даже такие
избирательные санкции, как запрет международных поездок и финансовые
меры, будут неизбежно иметь широкомасштабные последствия в случае их
продолжительного действия. Еще более разрушительным станет их действие,
если они вводятся в момент кризиса, например, во время голода или войны.
Показателен
в
этом
отношении
пример
Гаити.
Несмотря
на
предусмотренную в санкциях гуманитарную помощь39, эмбарго на поставки
топлива, которое непосредственно не касалось гуманитарных проблем,
привело к росту цен на транспортные услуги, а потому и на продукты
питания40.
Во-вторых, хотя «нацеленные» санкции могут быть и эффективны и
гуманны для некоторых областей жизни государства, они не охватывают всю
жизнь. Эмбарго на поставки оружия могут соответствовать своему
предназначению, если первостепенная цель международного сообщества –
снизить уровень насилия в военном конфликте. Но, если санкции
применяются в целях изменения поведения государства, они, возможно,
должны быть более широкомасштабными. Так, Иран до сих пор никак не
37
S.C. Res. 748, U.N. SCOR, 47th Sess., P 4, U.N. Doc. S/RES/748 (1992); S.C. Res. 757, U.N.
SCOR, 47th Sess., P.8, U.N. Doc. S/RES/757 (1992); S.C. Res. 1054, U.N. SCOR, 51st Sess., P.
3, U.N. Doc. S/RES/1054 (1996); S.C. Res. 1333, U.N. SCOR, 55th Sess., pmbl., U.N. Doc.
S/RES/1333 (2000).
38
Подробный анализ данной проблемы сделан в статье: Matthew Craven, Humanitarianism
and the Quest for Smarter Sanctions, 13 Eur. J. Int'l L. 44, 48 (2002).
39
S.C. Res. 841, U.N. SCOR, 48th Sess., U.N. Doc. S/RES/841 (1993).
40
Zaidi S. Humanitarian Effects of the Coup and Sanctions in Haiti//Political Gain and Civilian
Pain: Humanitarian Impacts of Economic Sanctions (Thomas Weiss et al. eds., 1997). P. 202.
реагировал на угрозы экономических санкций и готов, кажется, скорее
подвергнуться им, чем прекратить свою ядерную программу. В таком случае
у Совета Безопасности, возможно, не останется большого выбора и придется
применять режим относительно широкомасштабных принудительных мер.
Исключение из режима санкций некоторых категорий товаров –
обычно это продукты питания и товары медицинского назначения –
производилось уже неоднократно, например, в 1965 г., когда были наложены
санкции на Южную Родезию41, а также в отношении Ирака (хотя и очень
ограниченно)42.
В принципе решение вопроса о гуманитарных изъятиях из режима
санкций, а также управление этим изъятием передаются комитетам по
санкциям. Юридическое основание для создания таких комитетов – ст. 29
Устава ООН, которая дает право Совету Безопасности создавать такие
вспомогательные органы, которые он сочтет необходимыми для выполнения
своих функций. Начиная с Южной Родезии, Совет Безопасности формирует
такие комитеты постоянно, кроме санкций в отношении Судана43.
Комитеты по санкциям формируются из государств – членов Совета
Безопасности на закрытых заседаниях, причем решение принимается
консенсусом. Неоднократно поднимался вопрос о том, чтобы создать
постоянный комитет для всех случаев применения санкций44, но пока Совет
не считает это необходимым.
41
S.C. Res. 216, U.N. SCOR, 20th Sess., U.N. Doc. S/RES/216 (1965). S.C. Res. 217, U.N.
SCOR, 20th Sess., U.N. Doc. S/RES/217 (1965); S.C. Res. 221, U.N. SCOR, 21st Sess., U.N.
Doc. S/RES/221 (1966); S.C. Res. 232, U.N. SCOR, 21st Sess., U.N. Doc. S/RES/232 (1966);
S.C. Res. 253, U.N. SCOR, 23d Sess., U.N. Doc. S/RES/253 (1968).
42
S.C. Res. 661, U.N. SCOR, 45th Sess., U.N. Doc. S/RES/661 (1990).
43
См.: Paulus A. Article 29//The Charter of the United Nations: A Commentary (Bruno Simma
et al. eds., 2d ed. 2002). P. 548.
44
Обзор см.: Aznar-Gomez M.J., A Decade of Human Rights Protection by the U.N. Security
Council: A Sketch of Deregulation?//13 EuR. J. INT'L. L., 223, 230-41 (2002).
В задачу комитета по санкциям обычно входит надзор за ходом
выполнения санкций и оценка их эффективности45. В наше время основным
объектом внимания комитетов по санкциям являются их последствия в
гуманитарном плане. Комитеты ведут свою работу «за закрытыми дверями»,
извещая о ее результатах только Совет Безопасности. Порядок работы также
принят в закрытом порядке, но практика показывает, что комитеты
действуют различными путями и методами, отличающимися от одного дела к
другому.
Практика применения санкций показывает, что данный механизм
принуждения к миру не является совершенным. Санкции, в том числе
экономические,
подлинному
таргетированные
обнищанию
и
населения
«умные»,
и
нередко
вступают
в
приводят
к
противоречие
с
императивной нормой права на жизнь. Видимо, Совет Безопасности должен
разработать
механизм
незамедлительной
отмены
санкций
в
случае
неминуемой угрозы гуманитарной катастрофы.
45
Note by the President of the Security Council: Work of the Sanctions Committees, U.N.
SCOR, 54th Sess., U.N. Doc. S/1999/92 (1999).