Особенности развития экономики Шэньчжэня

目
录
1.国家治理与政策的比较研究为何重要 ........................................................................................... 3
2.Реформа и инновации в сфере государственных услуг в России. .............................................. 8
3.Особенности развития экономики Шэньчжэня .......................................................................... 26
4.в условиях модификации модели роста в КНР .......................................................................... 26
5.中俄外交转型背景下的双方战略协作 ......................................................................................... 39
6.СРАВНИТЕЛЬНЫЙ
ОПЫТ
УЧАСТИЯ
РОССИИ
И
КИТАЯ
В
ИНСТИТУТАХ
ГЛОБАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ.................................................................................................... 41
7.Принципы развития межрегиональных центров подготовки кадров для государственного
управления в Российской Федерации ............................................................................................ 59
8.第二期现代化我国县治改革的路径 ............................................................................................. 74
9.Региональные особенности государственного регулирования сферы образования в РФ ...... 82
Introduction to RIAC ......................................................................................................................... 99
10 作为国家治理现代化要素的“党内民主”：中国共产党组织变革的探讨 ........................... 108
11.Противодействие коррупции в государственных закупках. .................................................. 119
12.政权产权关系视角下当代俄罗斯社会转型（1991-2012） ................................................... 131
13.Cross-Sector Collaboration and Information Integration in One-Stop Services Centres: The
Experiences and Lessons from Two Case Studies in China............................................................. 139
14.行政体制改革的“中层设计”如何突围？ ——以平潭综合实验区为例 ........................... 160
15.Выбор и применение рыночных механизмов в регулировании обеспечения социальным
жильём............................................................................................................................................. 173
16.Asset Disclosure for Government Officials:Experience from Russia ........................................ 192
17.Equity and efficiency preferences of health policy makers in China - a stated preference analysis
.......................................................................................................................................................... 203
18.多层级行政体系与区域发展纵向差异 ..................................................................................... 205
19.*China as a destination country: The implications of China’s rise on migration* ..................... 206
20.Home divided, home reconstructed: children in rural–urban migration in contemporary China207
21.提升社会质量的中国社会政策建设 ......................................................................................... 208
22.Pension systems and pension reform in Europe – International lessons? ................................... 210
23.Immigration Policy in the UK - the twists and the turns ............................................................ 211
24.公众参与模式在保障性住房供给中的应用 ............................................................................. 212
25.State and Corporate Governance In Anglo-Soviet-China System: A Comparative Analysis ..... 224
26.Comparative Study on Health Policy and its Relevance towards Aging Population between
Taiwan and Fujian ............................................................................................................................ 225
27.试析中国生态治理能力现代化 ................................................................................................. 240
28.国家利益与社会利益：社会主义和谐社会下的中国政府改革创新 ..................................... 250
29.社会治理下的政治空间与嵌入性互动——基于 B 市 T 区三个组织的案例研究 ................. 263
30.参与的理想与代表的现实 ——政策参与中的公民代表身份与代表性评估 ....................... 284
31.中俄两国国家治理转型比较研究——基于贝塔斯曼转型指标分析 ..................................... 299
2
国家治理与政策的比较研究为何重要
——在“国家治理与政策-中俄英比较”国际学术研讨会上的主旨演讲
陈振明（厦门大学公共事务学院）
2014 年 4 月 5 日
尊敬的马卡洛夫院士、McGhee 院长、贾凌民会长、杨斌副校长，各位来宾、各位专家，老师
们、同学们，女生们、先生们：大家早上好！
木棉花盛开，南国春来早。在厦门大学九十三周年校庆及公共事务学院十周年院庆来临
之际，我们以系列学术活动的方式来欢庆这大喜的日子。今天这场“国家治理与政策（中俄
英比较）”国际学术研讨会是其中的重要活动之一。
在院庆校庆期间召开的这次国际研讨会，缘起于我院与国外知名校院的学术交流与合作
（举行双边或多边论坛是我们常见的交流合作方式）。这次会议的“中俄论坛”的直接发起和
倡导者则是我校朱崇实校长（这是他去年 10 月份访问莫斯科大学时确定的）。
“中英论坛”则
是我院与南安普顿大学社会与人类科学学院的年度合作论坛的第二次（去年 11 月在南安普顿
召开了第一次，主题是“治理与政策网络”），这次参加中英论坛还有纽卡斯尔大学的地理、
政治和社会学学院的两位教授（我们两院有战略合作关系，也拟举行双边论坛）。本来，与我
们有十年合作关系并举行过多次双边论坛的加拿大西安大略大学政治学系及地方政府研究所
的 Andrew Sancton 教授也要来参会的，可惜因身体原因最终未能成行。“政策科学发展与中
国特色智库建设”平行论坛则是我院与全国政策科学研究会及中国行政管理学会的新近合作
活动。因此，本次会议的顺利举行首先要感谢莫斯科大学行政学院、南安普顿大学社会科学
学院以及全国政策科学研究会等单位的大力支持与协助，也要感谢学校领导及职能部门的关
3
心与指导！
从理论上看，国家治理（或政府治理）与政策是公共管理学（或公共行政学）、政治学、
经济学和社会学等学科的核心领域。在某种意义上可以说，公共管理学就是对国家治理与政策
领域的研究。而从实践上看，改革是国家或政府治理的永恒主题。为适应变化着的经济社会环
境，有效地履行职能，国家或政府自身总是处于不断的改革与变化之中。在过去的三十多年里，
国家或政府治理变革已经成为波及全球的巨大浪潮，不管是发达国家、转轨国家还是发展中国
家，国家或政府治理与改革都处在激烈的变化之中，并逐步形成不同的改革战略、策略与治理
的模式。
在我国，当代西方政府改革曾经被描述为所谓的“新公共管理”的管理改革运动，它追
求“三 E”（Economy, Efficiency and Effectiveness，即经济、效率和效益）目标。这场始于上
个世纪 70 年代末 80 年代初的改革使支配了 20 世纪大部分时光的传统的公共行政模式向“管
理主义”或“新公共管理”模式转变。
“管理主义”或“新公共管理”一度是一种新的政府管
理图景，它突破了政府机制与市场机制之间原本不可逾越的鸿沟，使得以企业精神再造公共
部门成为一种行之有效的改革路径。而从上个世纪末这个世纪初，这种改革则迈向 “后新公
共管理”时代，出现了公共治理的新的实践模式及理论范式。
其实，即使在西方，也没有统一的治理及改革模式，因区域及国家的不同而不同。就区
域的视角粗略地划分，当代西方也许可以说形成了多种有典型意义的国家或政府治理模式：
一是英国或英联邦国家地区模式，即英国、新西兰和澳大利亚等国的“新公共管理”及“后
新公共管理”改革；二是北美模式，主要包括美国的“企业化政府”或“政府再造”运动为
主和加拿大的公共服务改革（或更准确地说，美国和加拿大有各自不同的模式，尤其是在公
共服务领域）；三是欧洲大陆模式，德国、法国、比利时、荷兰等国的行政现代化运动；四是
南欧模式或地中海模式，南欧的意大利、西班牙、葡萄牙等国的政治、经济、社会和文化及
其体制特点，使得南欧国家的政府改革与治理有别于欧洲的其他地区，特别是近些年的主权
债务危机发生之后更是如此。五是北欧模式，斯堪的那维亚各国的政府改革尤其是福利国家
4
及社会保障制度改革）等。
就我们今天研讨会的主题来看，中英论坛值得期待。作为世界上最早形成近代化或现代
化的国家或政府治理体系国家之一，英国的国家或政府治理体系的现代化之路及其经验教训
对我国推进国家治理体系与治理能力的现代化有参考与借鉴价值。这其中包括从 12-16 世纪
开始的国家及其治理制度的孕育、17 世纪的资产阶级革命（光荣革命）与 18 世纪的工业革
命之后近代化国家及其治理体系的形成和完善，当代的“新公共管理”运动及“后新公共管
理”改革，悠久的社会政策传统与当代社会治理改革以及社会保护或社会保障的一系列新政
策创新等。
在西方（地域意义上的）之外，世界其他地区的国家或政府治理也处于变革之中，并且
形成了不同于西方的、有区域与国家特色的治理类型及其模式。其中有典型意义的包括：中
东欧模式——指前苏东地区尤其是俄罗斯、波兰、匈牙利等国的体制转轨与改革；拉美模式
——巴西、阿根廷、智利等国的治理改革（尤其摆脱是近十年摆脱“拉美陷阱”的努力）；东
亚（及东南亚）模式——以日本、韩国和新加坡等国家为代表的亚洲工业化国家或地区的政
府治理与改革；南亚模式——以印度和不丹为代表等；非洲模式——以南非为代表等。这些
区域的国家治理类型及其模式与中国特色社会主义的发展道路及国家治理模式形成了鲜明的
对照，值得认真的比较和分析。
从 20 世纪 80 年代末 90 年代初以来，伴随向市场经济体制的转轨，俄罗斯也开始了国家
治理的现代化及法治化的进程，对政治-行政、经济、社会和文化等方面的体制和政策进行改
革及创新（例如，在政府改革方面有联邦制改革（即中央和地方关系的调整）以及联邦执行
权力机构改革），探索建立政府、市场及社会互惠共生的现代国家治理模式。俄罗斯与中国同
属转轨国家，并同属金砖国家，中俄两国转轨的历程、转轨战略策略及政策的比较对各自国
家的治理现代化及经济社会的发展意义重大。过去人们往往用“渐进改革”还是“激进改革”
（休克疗法）来描述中俄两国转轨战略的不同，这可能是贴标签式的说法，实际的情形可能
要复杂的多。
5
“治理”、
“国家治理”、
“公共治理”、
“政府治理”、
“社会治理”是当下流行的几个术语。
治理是一个上下互动的协商共治的管理过程，它主要通过多元、合作、协商、伙伴关系、确
立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理，其实质在于建立在市场原则、公共利益
和认同之上的合作。治理的内含包括治理的主体、目标和环境，治理的结构、机制和过程，
治理的方式、方法和技术，以及治理体系与治理能力的建设等方面。它所关注的主要问题是，
如何在日益多样化的政府组织形式下保护公共利益，如何在有限的财政资源下以灵活的手段
回应社会的公共需求。通过对政府治理与改革实践的总结与反思，政界与学界及社会开始更
加关注于公共服务的结果取向、倾向公共治理结构的多元化发展、通过责任分散的治理手段
来构建一个“服务型政府”与“法治政府”。
国外的国家或政府治理与改革的实践为其理论研究提供了丰富的素材，推动了国家或政
府治理与改革的理论发展。国家或政府治理与改革理论也逐步成为公共管理研究的主流，受
到学界和政界的共同关注。可以说，无论是理论演化还是实践进展，国外的国家治理体系和
政府改革模式都呈现了多元化的发展趋势，这为我国推进国家治理的现代化实践提供了实践
的经验教训借鉴及丰富的理论研究素材。
近年来，中国的党和国家领导人反复强调国家治理及政府管理与社会管理创新的重要性
和迫切性。随着全球化、信息化时代的来临，当代国外的国家治理与政策的理论和实践发生
了深刻的变化；在我国改革开放和现代化建设事业的发展过程中国家治理与政策方面产生了
大量急需解决的重大问题。继前些年提出“科学发展观”、“和谐社会”、“服务型政府”、“法
治政府”等理念和战略之后，党的十八届三中全会做出了《关于全面深化改革若干重大问题
的决定》，提出了我国全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国
家治理体系和治理能力现代化”，这为构建我国新型的国家治理体系以及国家治理能力的现
代化指明了方向。
与此同时，随着我国市场经济的推进，社会的阶层、结构、运转方式乃至观念都产生了
深刻的变迁，客观上需要我国构建新型的国家治理体系，以适应经济社会发展与变迁的需要。
6
现代社会的一个基本特征就是市场经济构成社会运行的基本面，复杂的分工、交易系统促进
了经济生活的蓬勃发展，同时也使得社会利益主体多元化、社会结构阶层化、社会关系复杂
化。这种情况扩展了社会的多元需求，激化了政府财政资源稀缺的压力，客观上要求政府加
强国家治理体系与治理能力的建设，通过不同治理结构和特定管理自主权的结合，使政府提
供的公共服务更好地满足民众的需要，并为民众提供参与公共决策过程的机会。
这次研讨会的第三个论坛的主题是“政策科学发展与中国特色智库建设”。智库建设是中
国国家治理体系与治理能力现代化的一个不可或缺的重要组成部分。2013 年 4 月，习近平总
书记就中国特色新型智库建设作出了重要批示，将智库发展提高到国家战略高度，并提出了
中国特色新型智库的建设目标和要求。党的十八大提出“坚持科学决策、民主决策、依法决
策，健全决策机制和程序，发挥思想库作用，建立健全决策问责和纠错制度。”十八届三中全
会提出要“加强中国特色新型智库建设,建立健全决策咨询制度”。今年 2 月教育部也出台了
《中国特色新型高校智库建设推进计划》的文件。这充分说明了当前中国特色新型智库建设
的重要性。而政策科学的发展与智库或思想库的建设密切相关。在某种意义上说，当代政策
科学的兴起与发展是建立在智库或思想库的政策分析实践的基础之上的。智库或思想库是政
策科学或政策分析的最纯粹的组织体现；而政策科学则是智库或思想库建设的最直接的和最
重要的支撑学科之一。本论坛将探讨政策科学发展与中国特色新型智库建设的关系，焦点是
如何通过政策科学的发展，提供政策相关知识以及政策分析的理论与方法，来促进中国特色
新型智库的发展，从而推进我国公共决策的科学化、民主化和法制化。
这次研讨会的主题“国家治理与政策”实在是一个宏大而复杂而难以驾驭的话题，既是
当代界各国面临的共同的重大实践课题，也是当代国际学术界的共同焦点论题。我们的这次
国际学术研讨会应该对这个领域的知识增长及其应用有所贡献。最后，预祝本次研讨会及各
论坛取得成功，祝各位嘉宾在厦门大学平安快乐，留下厦门之旅的美好回忆！
谢谢大家！
7
Реформа и инновации в сфере государственных услуг в
России.
Макаров В. Л.
МГУ, Высшая Школа Государственного Администрирования.
Государственная служба является одним из самых сложных видов человеческой
деятельности, что мало кто понимает. Скорее наоборот. На бытовом уровне сложилось
мнение, что госслужащим может быть кто угодно, и для занятия даже больших
государственных должностей не требуется больших знаний, не требуется серьёзных
способностей, не требуется, наконец, того, что называется призванием.
Наличие такого мнения является одной из причин недостаточно высокого
качественного уровня государственной службы в России, и не только в России. На
государственную службу часто стремятся и устраиваются люди не по призванию, не по
уровню подготовленности, а по причинам, которые можно назвать престижностью.
Престижность здесь, безусловно, есть, хотя в народе понятие "чиновник", "бюрократ" имеют
явный отрицательный оттенок.
Одна из целей создания Высшей Школы Государственного Администрирования МГУ
им. Ломоносова (сокращенно ВШГА) является расшатывание и, в конечном счёте, изменение
этого неправильного мнения. И главный инструмент для этого - высококачественная
подготовка госслужащих. Внедрение в общественное мнение понимания, что госслужащим
может быть только специалист, обладающий глубокими знаниями, причем в самых
разнообразных сферах в зависимости от участка работы.
8
Итак, несколько аргументов относительно важности государственной службы в
современном мире. Основная обязанность государственных служащих - организовывать
предоставление общественных благ населению. Ради этого они существуют. Термин и,
соответственно, понятие общественных благ (иногда говорят публичных благ) был введен
сравнительно недавно. Впервые в трудах американского экономиста Пола Самуэльсона. См.
SamuelsonP. (1954). Это не означает, что раньше общественные блага не надо было
предоставлять. Просто термина такого не было. Множество общественных благ огромно.
Классификации таких благ можно найти в различных учебниках по экономике общественных
благ.
Здесь можно отметить, что общественные блага предоставляются обществом, в
основном, государством на разных уровнях. На федеральном, на региональном и на
муниципальном и даже ниже. Поэтому госслужащие также распределяются по этим уровням.
Некоторые исследователи не относят муниципальных служащих к государственным на том
основании, что институт муниципалитета считается местным самоуправлением, которое по
статье 12 Европейской хартии формально не относится к государственному управлению. В
России, которая данную хартию признает, тем не менее на практике муниципалитеты - часть
государственного управления, то - есть государственные органы. И население признаёт
муниципальное управление государственным. С другой стороны, в России формируется
более низкий уровень управления: разнообразные общественные организации, в частности
ТОСы (территориальные общественные сообщества). Эти организации также организуют
предоставление
общественных
благ
или
просто
производят
их.
Работники
этих
общественных организаций госслужащими не являются и не регулируются законом о
государственной службе.
Наиболее крупные общественные блага это: обеспечение обороны и охраны
9
государственных границ, поддержание судебной и правоохранительной системы, услуги
образования, здравоохранения, культуры и искусства. Важным общественным благом
является инфраструктура, необходимая для поддержания нормальной жизни: тепло,
электроэнергия, дороги, связь и пр.
Во всем мире нет чёткой границы между общественными и частными благами. В
каждой стране есть свои особенности. Например, в США появились частные тюрьмы.В
России идут дискуссии о принципах распределения услуг здравоохранения и образования,
предоставляемых государством. Что бесплатно, а за что население должно платить. Есть
первые опыты платных автомобильных дорог.
Задачи госслужащих в обеспечении предоставления общественных благ населению
многообразны. Это и собственно производство общественных благ. Например, работа
полицейскими, судьями, налоговыми инспекторами. Но чаще организация предоставления
благ, произведенных не обязательно госслужащими и даже не обязательно в госсекторе. Этим
занимаются работники министерств и ведомств, других организаций управления на всех
уровнях. Ключевую роль играют работники финансовых органов, составляющих бюджеты и
обеспечивающие финансирование производства и предоставления общественных благ.
Естественно, что госслужащие принимают активное участие и в определении какие блага и в
каких количествах производить.Ибо часто население, да и законодатели формируют
завышенный спрос, не обеспеченный ресурсами и без профессиональной экспертизы.
В России несколько раз ставилась проблема повышения эффективности работы
государственной службы. Особенно это стало актуальным в настоящее время. Общественное
мнение отмечает, что государственных чиновников стало слишком много. А самое главное,
они берут на себя не свойственные им функции, при этом недостаточно эффективно
выполняют свои прямые обязанности. Это явление имеет место практически во всех странах
10
и рассматривается даже в университетских учебниках по общественным финансам. Оно
получило название явления Левиафана, то - есть чудища - бюрократического сообщества,
которое разрастается до неимоверных размеров, поедая самого себя. Некоторое оправдание
данному явлению связано с известным законом Вагнера, говорящим, что доля общественных
благ по сравнению с частными имеет тенденцию к увеличению. Таким образом, стоит в
высшей степени актуальный вопрос о повышении эффективности работы государственных
служащих.
В
настоящей
статье
рассматривается
несколько
направлений
повышения
эффективности.
1. Повышение ответственности за результаты работы с помощью использования
различных, в том числе количественных, показателей. В частности, речь идёт о точной
формулировке и утверждении целей, в достижении которых госслужащие должны играть
ведущую роль.
2. Неукоснительное следование утвержденным нормативам обслуживания населения.
3. Максимально широкое использование методов электронного правительства и
других современных информационных технологий.
4. Целенаправленное качественное обучение и регулярное переобучение госслужащих.
5. Рациональное распределение госслужащих по уровням управления, ликвидация
дублирования, повышение ответственности.
6. Повышение роли органов местного самоуправления.
7. Изменение менталитета: от диктата к обслуживанию.
Обсудим последовательно каждое из названных направлений реформирования
государственной службы. Сначала о показателях. Из много и часто они зависят от сферы
деятельности. Но главное направление здесь - формулировка целей, которые необходимо
11
достигнуть. Причем желательно использование количественных показателей, чтобы легче
было проверить выполнение. Ориентация на выполнение целевых установок привела к
существенной корректировке составления бюджета, финансового плана. В настоящее время
государственный
бюджет,
разрабатываемый
Министерством
финансов
Российской
Федерации и утверждаемый Государственной Думой, построен именно по принципу
соответствия целям. Цели на первом месте, а их финансовое обеспечение - на втором. Надо
сказать, что это первый опыт составления такого бюджета и не всё достаточно отработано.
Особенно, если спускаться вниз к региональным и местным бюджетам. Финансисты на
местах обладают инерционным мышлением и, кроме того, новая технология разработки
бюджета не всегда согласуется с действующими законами и инструкциями, например, с
бюджетным и налоговым кодексами, законом о государственных контрактах и др. Но в
любом случае новый бюджет есть серьезное продвижение в эффективизации использования
государственных средств и работы государственной службы в целом. У гражданского
общества появилась реальная возможность контролировать, на какие цели и как расходуются
народные средства.
Теперь о пункте 2 указанного перечня. Работа госслужащих может быть эффективной
только тогда, года она строго регламентируется, осуществляется согласно разумным и
официально утвержденным нормам. Вопрос в том, каковы эти нормы, кем устанавливаются и,
самое главное, как они выполняются.
В Москве создана специальная Комиссия по регламентации, задача которой
разработать современный режим регламентов для государственных служащих. До сих пор
нет окончательного решения по данному вопросу. Скажем, разнообразные запросы населения
в государственные органы должны получать ответ в определенное время, которое не просто
зафиксировать. В некоторых органах стали вводить систему отзывов населения на уровень
12
обслуживания как всей конторы в целом, так и отдельных служащих.К сожалению, до сих
пор не отработана сисема материального поощрения тех работников, которые строго следуют
утвержденным регламентам.
Технологии электронного правительства также естественно помогают в решении
вопроса о следовании регламентам. Вообще в России сравнительно давно поставлена задача
создания электронного правительства на всех уровнях управления. Выделены немалые
деньги. Председатель Правительства Д. А. Медведев лично следит за процессом внедрения.
Тем не менее ещё рано говорить, что электронное правительство действует во всех сферах, за
которые отвечает государственная служба. Примером может служить департамент
казначейства министерства финансов, который в автоматическом режиме отслеживает все
финансовые проводки. При этом работники казначейства отмечают, как различные
организации, получающие деньги из государственного бюджета, информируют общество с
помощью Интернета о своих расходах. Это признаётся во всем мире эффективным способом
борьбы с коррупцией.
Что касается нижнего уровня управления, то здесь картина весьма неравномерная.
Некоторые органы местного самоуправления создали и поддерживают самые современные
информационные технологии, называемые "электронным муниципалитетом". Журнал
"Бюджет" постоянно информирует читателей о достижениях в области электронных
муниципалитетов. Однако больше половины муниципалитетов не имеют своих сайтов в
Интернете, и жители не могут оперативно получать информацию о жизни своего поселка. О
местном самоуправлении будет сказано ещё ниже. Министерство финансов объявило о
проекте внедрения электронного бюджета, который будет касаться всех муниципалитетов.
Поэтому здесь следует ожидать существенного прорыва.
13
Теперь о повышении качества подготовки государственных служащих. Это острейший
вопрос, который постоянно ставится высшим руководством страны, но до сих пор не получил
своего решения в виде четко разработанной программы. Формально вроде бы нет причин для
беспокойства. Во всех ведущих университетах страны имеются факультеты государственного
и муниципального управления, предназначенные именно для подготовки госслужащих на
современном уровне. Конкурс на поступление на данные факультеты большой, что означает,
что материал для обучения высококачественный. И мотивация к обучению высокая,
поскольку государственная служба в глазах молодежи весьма привлекательна. Поэтому с
выпускникам факультетов государственного управления претензий нет.
Однако в связи с относительно высоким качеством выпускников факультетов
государственного управления на них и спрос высокий. И высокий не только и не столько в
государственных учреждениях, сколько в бизнесе. Поэтому многие выпускники идут в
бизнес, ибо там заработная плата существенно выше, особенно на первых порах.
В результате во многих государственных органах ощущается недостаток в
квалифицированных кадрах. Особенно это касается муниципального уровня. Люди не хотят
идти на муниципальную службу из-за низкой заработной платы по сравнению с бизнесом и,
частично, из-за сложившегося мнения, что чиновник часто берёт взятки и сохранить чистую
совесть на этой службе весьма трудно.
Следует ещё отметить, что работа по повышению качества государственной службы
не является приоритетной. Еще в 2005 году вышел Указ Президента РФ №110, (См. Указ)
согласно которому все госслужащие должны проходить аттестацию каждые три года. Однако
на практике переаттестация проводится формально. Члены аттестационных комиссий,
принимающие экзамены, не считают эту работу важной. Поэтому 19 марта этого года
14
Президент РФ вынужден был издать дополнения к данному указу, в которых, работа
аттестационных комиссий
признается весьма ответственной, и вводится дополнительная
оплата за участие в ней.
Прежде чем обсуждать пятое и шестое направление повышения эффективности
работы государственной службы, посмотрим на сложившиеся тенденции за последнее
десятилетие. После выбора народом Президентом РФ Путина В.В. в 2000 году в стране
пошло постепенное увеличение численности государственных служащих. См. таблицу 1. Все
приведенные ниже таблицы взяты из публикаций Росстата РФ в Интернете.
Год
Численность
Численность на 10000
2000
1161519
79,4
2001
1140633
78,3
2002
1252320
86,4
2003
1300467
90,2
2004
1318592
91,9
2005
1462045
102,4
2006
1577215
110,9
2007
1623919
114,4
2008
1670831
117,7
2009
1674770
118
2010
1648376
115,4
2011
1603693
112,1
2012
1572188
109,7
Таблица 1.
Численность работников государственных органов и органов местного самоуправления, а
также их численность на 10000 человек постоянного населения.
Из этой таблицы видно, что численность постоянно росла, за исключением последних
трех лет, и теперь стала больше чуть ли не в полтора раза по сравнению с 2000 годом. На
первый взгляд кажется, что это должно привести к снижению эффективности работников
15
государственной службы. В действительности это далеко не так. Дело в том, что в
девяностые годы процветала ложная свобода под известным лозунгом: "Что не запрещено, то
разрешено". Президент России того времени Ельцин Б. Н. публично сказал, обращаясь к
регионам: берите суверенитета, сколько можете переварить. Вся эта политика приводила к
тому, что роль государственных органов существенно снизилась, они мало чем управляли.
Поэтому чтобы восстановить порядок в стране пришлось обновлять состав государственных
органов, в том числе и увеличивать численность. Ответственность государственных
служащих постоянно возрастала в двухтысячные годы и о снижении эффективности их
работы вопрос не стоял. Многие проблемы приходилось решать с помощью центра, чтобы
управляемость страной возвратилась на должный уровень.
Ясно, что указанная политика в конечном счёте стала приводить к перекосам, в
частности, к излишнему количеству федеральных служащих в регионах. Разного рода
контролирующие органы, судебные, налоговые, и прочие, не говоря уже о полиции,
подчиняющиеся федеральным властям, размещаются в регионах. См. таблицу 2.
Год
Федеральные служащие в Федеральные служащие в
центре (тыс.ч.)
регионах (тыс.ч.)
2000
38,8
483,7
2001
37,2
467,6
2002
37,9
552,5
2003
38,6
577,3
2004
35,6
592,4
2005
41,1
725,0
2006
42,5
786,0
2007
41,1
797,7
2008
44,7
810,0
2009
47,3
830,7
Таблица 2.
Количество федеральных государственных служащих в центре и регионах.
16
Ясно, что данное распределение государственных служащих по уровням далеко от
оптимального. Такое распределение было оправдано в двухтысячные годы, чтобы побороть
региональный сепаратизм. Но теперь должно быть обратное движение.
Особенно это касается местного самоуправления. Роль местной власти, роль
муниципалитетов должна быть существенно повышена. Основные. повседневные услуги
государства
и
общества,
от
которых
зависит
самочувствие
населения,
должны
предоставляться и предоставляются местными органами. Поэтому принципиальный вопросповышение качества управления на местном уровне. Муниципальные служащие должны
иметь высокий общественный статус, что в значительной степени зависит от них самих, их
квалификации, знаний, ответственности.
Конечно, много зависит от действующего законодательства. Законодательство в
муниципальной сфере несовершенно.
Закон ФЗ - 31,
к сожалению, направлен на
унификацию муниципалитетов, на реализацию единых принципов и правил, независимо от
исторических, национальных, территориальных, климатических и прочих особенностей.
Надо давать больше самостоятельности муниципалитетам в зависимости от их заслуг.
Муниципалитет должен бороться за дополнительные права, за большую самостоятельность и
получать её по закону. Введение такого правила, естественно, приведет к некотором
неравноправию муниципалитетов, приведет к их разнообразию, учёту местных особенностей.
Вышестоящие органы, в частности, областные думы, отвечающие за предоставление
финансовых и прочих дотаций подведомственным муниципалитетам, должны считать эту
обязанность одной из важнейших.
Справедливо тем не менее отметить, что не смотря на ограничительный характер
закона ФЗ - 31 и тотальную дотационность муниципалитетов, существуют отдельные
17
примеры муниципалитетов, которые бурно развиваются, куда стремятся жители соседних
районов, где уровень жизни сравнительно высокий, а самое главное, где интересно работать
молодежи. Эти примеры показывают, что всё дело в кадрах. Достаточно иметь
инициативного энергичного руководителя, одержимого благородной и реализуемой идеей,
как люди его поддержат. В упомянутом журнале "Бюджет" регулярно печатаются примеры
успешного развития отдельных муниципалитетов. К сожалению соотвтствующих кадров
очень мало. Нет задачи и целенаправленно готовить. Нет в обществе представления, что
статус человека, его положение в обществе определяется не должностью, которая чем выше,
тем престижнее, а конкретными достижениями не зависимо от управленческого уровня.
В целом стратегия развития местного самоуправления в России недостаточно
сформирована. С одной стороны, закон ФЗ - 31 декларировал приближение местной власти к
народу. В результате число муниципалитетов стало резко возрастать. Например, в
Московской области вместо 80 муниципалитетов стало 300. Однако численность
муниципальных служащих практически не увеличивалась или увеличивалась намного
меньше чем численность федеральных и региональных чиновников. См. таблицу 3. Причём в
этой таблице к муниципальным служащим ещё добавлены члены избирательных комиссий,
которые часто служащими не являются. И тем не менее видно, что доля муниципальных
служащих в общем количестве служащих уменьшается.
Год
Количество
государственных
служащих (тыс.ч.)
Количество
муниципальных
служащих (тыс.ч.)
Доля
муниципальных
служащих (%)
2000
715,3
448,0
38,5
2001
697,6
443,0
38,8
2002
796,9
455,4
36,4
2003
834,5
466,0
35,8
2004
848,6
470,0
35,6
18
2005
997,5
464,5
31,8
2006
1070
507,2
32,2
2007
1102,3
521,6
32,1
2008
1146,5
524,3
31,4
2009
1161,7
513,1
30,6
Таблица 3.
Численность работников государственных органов и местного самоуправления.
В настоящее время пошел обратный процесс укрупнения муниципалитетов. В той же
Московской области объявлено, что муниципалитетов должно быть порядка пятидесяти. Это,
кстати, соответствует мировой тенденции, где также замечено укрупнение муниципалитетов.
В направлении допущения и установления разнообразия муниципалитетов в
некоторых районах вводится двухступенчатая система органов местного самоуправления:
собственно муниципалитеты и муниципальные районы. Особенно недоработана система
местного самоуправления в больших городах, мегаполисах. В Москве роль муниципалитетов
близка к нулю. Городское управление построено на верховенстве правительства Москвы,
которому напрямую подчиняются префектуры, а последним - управы. Получается, что с
населением имеют дело управы, органы государственной власти, а не местного
самоуправления. А муниципалитеты, хотя и существуют на бумаге, не участвуют в
повседневной жизни граждан. Руководители Москвы и Санкт Петербурга объявили в своих
программах о повышении роли местного самоуправления, в частности вовлечении местных
депутатов в решении проблем, которыми обычно занимались управы, но конкретных шагов
пока мало.
Проблема оптимального числа уровней управления изучается и с помощью
компьютерного моделирования и математических методов. В ЦЭМИ РАН такие работы
проводятся, см. Макаров В. Л. (Федерализм), и результаты следующие. Для России
19
оптимальное число уровней равно 6. То - есть федеральный уровень, федеральные округа,
регионы (субъекты Федерации), муниципальные районы, муниципалитеты, собственно
местное самоуправление в различных формах. При этом не обязательно везде иметь шесть
уровней. Уровень федеральных округов не прописан в Конституции, поэтому является чисто
управленческим, не связанным с местным законодательством. Муниципальные округа также
создаются только по необходимости, с учётом местных особенностей. Но главное, что
нуждается в быстром развитии
- это самый нижний уровень, ниже муниципалитетов, то -
есть различные общественные организации, местные общины, клубы по интересам, ТОСы
(территориальные общественные сообщества) и пр. Российское население привыкло
воспринимать муниципалитеты как государственную власть, как часть государства, как
государственные органы, а не тот орган, который создали они сами. Поэтому де факто это не
самоуправление в исходном смысле этого слова. В других странах ситуация близка к
российской, но не совсем. Статья 12 Европейской Хартии говорит
том, что
муниципалитеты являются органами местного самоуправления, то есть избираются и
контролируются местным населением. Россия признает данную Хартию, но оговаривает
российские особенности, состоящие в том, что гражданское общество в России ещё
недостаточно развито. Компьютерные расчёты показывают, что на самом нижнем уровне
общины
рационально иметь в размере несколько сот человек. Муниципалитеты же в
России в среднем содержат несколько тысяч жителей, а иногда и сотни тысяч. Поэтому
задача приблизить власть к народу должна решаться не только и не столько на
муниципальном уровне, сколько развитием гражданского общества на местах.
Далее рассмотрим проблему структуры государственной службы как главного
управляющего органа. Принцип разделения властей, идущий от Гоббса, Локка, и других
состоит, как известно, в обеспечении определенной независимости законодательной,
исполнительной и судебной ветвей власти. Вопрос состоит в том, каков уровень этой
20
независимости и как его реально обеспечить. Здесь немаловажную роль играет количество
служащих, занятых в каждой из ветвей власти. В таблице 4 можно видеть необходимые
цифры.
Уровни
управления и года
Законодательная Исполнительная Судебная
Прочие
власть
власть
власть
и
прокуратура
Федеральные
служащие
федеральном
уровне
на
2000
4,2
28,5
3,2
1,2
2001
3,8
27,3
3,3
1,3
2002
4,3
27,1
3,4
1,4
2003
4,3
27,6
3,5
1,5
2004
4,1
24,4
3,6
1,5
2005
4,2
30,2
3,7
1,5
2006
4,1
31,5
3,8
1,5
2007
3,0
31,4
3,6
1,6
2008
4,2
33,3
4,1
1,6
2009
4,2
35,6
4,3
1,6
2000
0,2
374,1
109,0
2001
0,7
347,6
118,7
2002
0,5
417,3
134,0
2003
0,4
431,6
144,6
2004
0,5
432,9
158,3
2005
0,5
560,2
164,3
2006
0,5
615,5
169,4
2007
0,3
625,7
171,0
2008
0,6
633,7
175,1
2009
0,6
647,3
182,2
Федеральные
служащие
региональном
уровне
на
Региональные
21
госслужащие
2000
8,1
179,8
3,0
2,0
2001
8,4
169,9
12,3
2,2
2002
8,9
177,1
16,5
4,1
2003
9,4
182,8
20,4
5,9
2004
9,8
181,9
22,5
6,4
2005
10,0
189,2
24,8
6,8
2006
10,5
200,0
23,8
7,1
2007
11,3
221,1
23,0
8,1
2008
12,4
246,6
24,2
8,6
2009
12,3
236,5
26,1
8,7
2000
3,1
444,9
2001
6,3
436,7
2002
6,7
448,7
2003
7,6
458,4
2004
8,5
461,5
2005
9,7
454,8
2006
10,9
495,6
2007
13,4
507,1
2008
14,6
507,0
2009
14,7
495,7
Муниципальные
служащие
Таблица 4.
Численность работников государственных органов и органов местного самоуправления по
ветвям власти и уровням управления.
Из таблицы 4 видно, что количество исполнителей на одного законодателя постоянно
уменьшается. Если в 2000 году на одного законодателя было 66 исполнителей. то в 2009
существенно меньше, а именно 45. С нашей точки зрения это правильная тенденция, но до
оптимального соотношения ещё далеко. Законодательные органы до сих пор принимают не
проработанные до деталей законы, причем часто противоречащие существующему
законодательству. Одна из причин этого состоит в том, что юридическая проработка, и даже
22
экспертиза должны осуществляться непосредственно в законодательных органах или под их
непосредственным присмотром. Должен быть усилен обслуживающий персонал профильных
комитетов ГД и СФ, не уменьшая при этом состава помощников депутатов. Когда закон
поработан до мельчайших деталей, и закон, действительно нужный обществу, тогда работа
исполнителей существенно упрощается. Им не надо исправлять огрехи в процессе
осуществления закона.
Что касается судебной власти и прокуратуры, то численность сотрудников растет
большими темпами, особенно на региональном уровне. Это означает, что качество работы
этой ветви власти снижается, ибо естественная скорость подготовки, воспитания, получения
квалификации не могут обеспечить такие высокие темпы роста. Примеры, которые можно
найти, в частности, в средствах массовой информации подтверждают это утверждение.
Сообщество судебных и прокурорских работников должно больше заботиться о своей
репутации как в своей профессиональной среде, так и в глазах народа.
Следует обратить внимание также на избыточное количество федеральных служащих
в регионах. Недавно глава Совета Федерации РФ Матвиенко В. И.
высказала мнение, что количество федеральных служащих в регионах можно
уменьшить вдвое. При этом, подчеркнула она, сразу возрастет и ответственность местных
чиновников, и качество их работы, поскольку они освободятся от ненужной опеки.
Отмечу также, что в России нет чёткого представления о том, как надо, по каким
принципам, распределять государственных служащих по уровням управления. Ясно, что
военные всегда подчиняются Центру, обслуживающие региональную власть подчиняются ей.
А вот взять полицию. В США она не подчиняется федеральным властям в отличие от России.
У нас уже много лет идёт дискуссия от необходимости создания региональной полиции, а
также муниципальной милиции. По моему мнению муниципальную милицию можно
23
создать в порядке эксперимента в нескольких районах и потом на основании накопленного
опыта принять окончательное решение.
В заключение следует обсудить последний из объявленных пунктов: Изменение
менталитета государственных служащих - движение от диктата к обслуживанию. В своей
книге "Социальный кластеризм" (См.Макаров В.Л. (2010)) я подробно обосновал
утверждение, что в современном мире излишнюю власть получает сектор (кластер)
государственных служащих (чиновников, бюрократов). Особенно это относится к России.
Частично
причина
лежит
в
ментальности
чиновников,
позиционирующих
себя
своеобразными хозяевами. Не получается равноправных отношений с организациями,
отдельными лицами как с равноправными партнерами. Ведь само название государственный
служащий буквально означает "осуществляющий службу", службу людям, службу народу.
Чиновники с гордостью говорят, что они служат государству. Но государство состоит из
людей.
Коррупция в значительной мере базируется представлении чиновников о своем
превосходстве.
Бизнес также широко пользуется протекцией чиновничьего аппарата в
своих, часто противоправных, интересах. Если в 90 - е годы прошлого века в бизнесе с
криминальным уклоном конкурентов "заказывали" (убивали), то теперь нечестная борьба с
конкурентами состоит в том, что подкупают
людей в правоохранительных органах для
открытия судебных дел.
Изменение менталитета - задача очень непростая. Её нельзя решить сверху, приказами,
инструкциями.
Должно
включиться
гражданское
общество.
В
некоторых
сферах
жизнедеятельности существуют общественные объединения, например, профессиональные
ассоциации у ученых, деятелей культуры, журналистов. Есть гильдии у адвокатов. Есть
24
общества, борющиеся за достижение каких - то целей идейного характера.
Надо создавать общественные организации государственных служащих, быть может в
чём - то похожих на английские клубы, куда было бы престижно попадать (рекомендации,
общественное мнение, безупречная репутация). Представляется, что такой институт был бы
эффективной
мерой
повышения
обеспечением прозрачности
через
качества
государственной
службы,
информационные технологии
сравнимой
с
типа электронного
правительства и пр.
Литература.
1. Макаров В. Л. (2013) "Математикипомогают совершенствовать федеральное устройство"
Журнал "Федерализм" №3(71), 2013г.
2. Указ Президента РФ от 1 февраля 2005г. №110 с дополнениями от 19 марта 2014г. "О
проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации"
3. Макаров В.Л. (2010) "Социальный кластеризм". Изд. "Бюджет", Москва, 2010.
4. SamuelsonP. (1954)"The Pure Theory of Public Expenditure". Review of Economics and
Statistics 36, November 1954.
25
Особенности развития экономики Шэньчжэня
в условиях модификации модели роста в КНР
В. Портяков
(д.э.н., проф., Институт Дальнего Востока РАН, portyakov@ifes-ras.ru)
Декларированная руководством страны и в той или иной степени проводимая на
практике корректировка модели экономического роста в КНР имеет, наряду с главным,
общегосударственным, и локально-региональное измерение. Это позволяет отслеживать и
анализировать ход, особенности и результативность коррективов, вносимых в модель
экономического роста, не только на центральном уровне, в масштабах народного хозяйства в
целом, но и, при наличии достаточного количества данных, в тех или иных конкретных
регионах. Подобный анализ дает возможность выявить экспериментальную опережающую
отработку на местах отдельный новаций в темпах и структуре экономического роста, которые
в дальнейшем могут быть распространены на значительную
часть всего Китая. В то же
время, можно предположить и вероятное выявление в практическом опыте регионов таких
элементов, которые могут оказать обратное поправочное воздействие на общие подходы к
модификации модели экономического роста в КНР.
В данном контексте существенный интерес представляет опыт экономического
развития в последние годы
Шэньчжэня. Во-первых, в течение трех десятилетий
специальная экономическая зона Шэньчжэня (1 июля 2010 г. расширена до масштабов всего
города) была одной из ведущих в стране экспериментальных площадок по обработке
различных новаций во внешнеэкономических связях, административном управлении, на
многих направлениях преобразований и реформ в экономической и социальной сферах.
Во-вторых, экономика города имеет внушительные масштабы и весьма диверсифицирована
26
структурно, что придает необходимый вес и
репрезентативность идущему здесь
новаторскому поиску в различных сферах. Важно и то обстоятельство, что Шэньчжэнь,
находясь на 4-м месте
среди городов КНР по валовому региональному продукту, занимает
первое место по ВВП на душу населения – около 22 тысяч ам. долларов, что закрепляет
повсеместное восприятие шэньчжэньского опыта как опыта передового. В-третьих,
в
Шэньчжэне, которому на протяжении своей короткой по историческим меркам жизни
пришлось несколько раз существенно менять свои ведущие экономические функции, задачу
корректировки сложившейся модели экономического роста с ее чрезмерной опорой на
инвестиции и экспорт поставили в практическую плоскость уже в середине прошлого
десятилетия.
В
частности,
принципиальное
значение
имел
вывод
о
важности
стимулирующей роли в увеличении валового регионального продукта (ВРП) Шэньчжэня
иных, помимо инвестиций, потребления и экспорта, факторов роста, что ориентировало
город на диверсификацию источников роста, прежде всего за счет увеличения доли
научно-технического прогресса и постепенного снижения уровня инвестиционных,
спросовых и экспортных рисков1.
Современные ориентиры экономического роста в Шэньчжэне были во многом заданы
пятилетним планом его социально-экономического развития на 2011–2015 гг., утвержденным
2-й сессией Собрания народных представителей города 5-го созыва (15–19 января 2011 г.).
Намечалось увеличить ВРП Шэньчжэня до 1,5 трлн. юаней (в 2010 г. – 958 млрд. юаней) при
среднегодовом приросте порядка 10%, довести среднедушевой ВВП до 20 тыс. долл. (в 2010 г.
– 14,6 тыс. долл.), а долю фактора научно-технического прогресса в экономическом росте –
1
По расчетам работающего в Шэньчжэне эксперта по экономическому управлению Синь Хуа, в первой
половине 1990-х годов совокупный вклад инвестиций, потребления и экспорта
максимумом в 1992 г. В 2001–2004 гг.
был весьма значителен с
он стабилизировался в диапазоне 40–50%. – Синь Хуа. Ресурсный
баланс, несущие опоры и облагораживание структуры производства – Исследование тенденций будущего
развития Шэньчжэня и дельты реки Чжуцзян. (Цзыюань пинхэн, чэнцзайли юй чанье шэнцзи – Дуй Шэньчжэнь
юй Чжу саньцзяо вэйлай фачжань ши яньцзю). Пекин. 2010. С. 53–54.
27
до 60% к концу пятилетия. При этом долю новейших отраслей в ВРП (биотехнологии,
интернет-экономика и т.п.) предполагалось повысить до 20%, а долю сферы услуг – до 60%1.
Развитие экономики Шэньчжэня в 2011–2013 гг. проходило в непростых условиях.
Особенно болезненно сказалось ухудшение в эти годы мировой хозяйственной конъюнктуры,
предопределившее некоторое сужение внешнего рынка, а также усилившееся давление на
экспорт и
увеличение операционных расходов производителей и экспортеров продукции.
Наряду с повышением в этот период
уровня инфляции и стоимости
рабочей
силы в
самом Китае это вызвало падение рентабельности перерабатывающей промышленности в
Шэньчжэне в целом 2 . Дополнительным осложняющим фактором явилось завершение
переходного периода выравнивания ставки подоходного налога с предприятий в специальных
зонах и в стране в целом, означавшее лишение части компаний, находящихся в городе,
прежних налоговых льгот3.
В то же время, сложившаяся ситуация подтолкнула власти города к поиску
дополнительных внутренних, «эндогенных» («нэйшэн») факторов экономического роста 4.
В результате экономическое развитие Шэньчжэня и практически реализованная здесь
в 2011–2013 гг. модель экономического роста обнаруживают как сходство с аналогичными
общекитайскими процессами и тенденциями, так и очевидное своеобразие (см. Таблицу 1).
Дата обращшения 6 февраля 2011 г.
1
http://sz.people.com.cn/GB/13746988.html
2
См.: Доклад об экономическом развитии Шэньчжэня (2012) (Шэньчжэнь цзинцзи фачжань баогао). Пекин.
2012. Предисловие. С. 1.
3
С 1 января 2008 г. в Китае была введена унифицированная ставка подоходного налога для всех предприятий в
25%. Для предприятий СЭЗ Шэньчжэнь, плативших ранее подоходный налог по льготной ставке в 15%, на
последующие пять лет предусматривалось ежегодное повышение на 2–3 пункта: до 18% в 2008 г., 20% в 2009 г.,
22% в 2010 г., 24% в 2011 г. и 25% с 2012 г. Льготы для предприятий с высокой экспортной квотой (70% и выше)
и производящих высокотехнологичную продукцию сохранились. – Синь Хуа. Цит. раб. С. 87.
4
Доклад об экономическом развитии Шэньчжэня (2012). Предисловие. С. 1.
28
Таблица 1.
Основные показатели экономического развития Шэньчжэня
в 2011–2013 гг.
Наименование
Ед. изм.
2011
2012
2013
млрд.
долл.
1150,21
1295,01
1450,02
%
10,0
10,0
10,5
млрд.
–
509,1
569,5
%
12,6
7,3
9,6
млрд.
213,6
231,4
250,1
%
10,1
12,3
14,0
млрд.
долл.
352,09
400,88
443,36
%
17,8
16,5
10,6
млрд.
долл.
414,10
466,78
537,36
Прирост
%
19,4
12,7
15,1
Экспорт
млрд.
долл.
245,53
271,37
305,72
Прирост
%
20,2
10,5
12,7
Импорт
млрд.
долл.
168,57
195,41
231,64
Прирост
%
18,2
15,9
18,5
Валовой региональный продукт
Прирост
Добавленная
стоимость
промышленности
в
долл.
Прирост
Инвестиции в основные фонды
долл.
Прирост
Розничный товарооборот
Прирост
Внешнеторговый товарооборот
Источники: Доклад о развитии экономики Шэньчжэня (2012) (Шэньчжэнь цзинцзи фачжань баогао).
Пекин. 2012. С. 2–5; http://www.szrd.gov.cn/contenthtml/11/2014011710016.html;
http://sz.people.com.cn/n/2014/0211/c262846-20540431.html
В отличие от ситуации в стране в целом, где прирост ВВП в последние три года
последовательно снижался (соответственно 9,3, 7,8 и 7,7%), прирост ВРП Шэньчжэня не
падал и сохранился на уровне 10% и выше. Темпы прироста инвестиций в общественные
основные фонды в Шэньчжэне имели в анализируемый период повышательную тенденцию,
однако
динамика
здесь
остается
существенно
ниже
общегосударственной:
29
в 2011–2013 гг. прирост инвестиций по КНР в целом составил, соответственно, 23,6, 20,3 и
19,6%1. По темпам прироста общественного розничного товарооборота Шэньчжэнь следовал
общекитайской тенденции, будучи близок к ней и по параметрам – по Китаю
в целом они
составили 17,1% в 2011 г., 14,3% в 2012 г. и 13,1% в 2013 г.
Особое значение для экономической жизнедеятельности Шэньчжэня имеет внешняя
торговля, по годовому объему которой он лидирует среди городов Китая. Так, в 2012 г. доля
Шэньчжэня в общекитайском объеме внешней торговли товарами составила 12,9%, в т.ч. в
экспорте 13,8% и 11,9% в импорте2 при его доле в ВВП страны в 2013 г. 2,55%. Можно
отметить более стабильную динамику роста внешнеторгового товарооборота Шэньчжэня в
последние годы по сравнению с общекитайскими показателями – прирост по годам составил,
соответственно, 19,4%, 12,7 и 15,1% в Шэньчжэне и 22,5%, 6,2 и 7,6% в КНР.
В то же время, складывается ощущение, что относительное значение роли прямых
иностранных инвестиций и наличия крупной группы предприятий с участием иностранного
капитала, которые ранее были ведущими факторами экономического благополучия
Шэньчжэня, в последние годы несколько снижается. Хотя
Шэньчжэнь, привлекший
солидный объем прямых иностранных инвестиций (на конец 2011 г. фактически
использовано 54,5 млрд. долл.) продолжает выступать
реципиентом зарубежных средств,
по их годовому объему (4,6 млрд. долл. в 2011 г.) он отступил уже примерно на 10-е место
среди
китайских
городов
3
.
Кроме
того,
в
условиях
усилившегося
давления
мирохозяйственной конъюнктуры появляются случаи, когда экономические показатели
работы предприятий и компаний с участием иностранного капитала оказываются хуже, чем у
предприятий с отечественным капиталом. Так, в 2011 г. добавленная стоимость на
1
Краткая статистика Китая 2012 (Чжунго тунцзи чжайяо 2012). Пекин. 2012. С. 50; Краткая статистика Китая
2013 (Чжунго тунцзи чжайяо 2013). Пекин. 2012. С. 50;
http://
sz.people.com.cn/n/2014/10120/c202846-20431058.html
2
http:// sz.people.com.cn/n/2014/0211/c262846-20540431.html
3
Доклад о развитии экономики Шэньчжэня 2012. С. 35, 13
30
предприятиях с участием иностранного капитала (включая Гонконг и Макао) выросла всего
на 3,3% по сравнению с предыдущим годом, тогда как в целом по промышленности ее рост
составил 12,6%1.
Вынужденный, как отмечалось выше, искать дополнительные эндогенные факторы
роста, Шэньчжэнь ведет такой поиск весьма активно и сразу по нескольким направлениям.
Важное значение придается снижению удельных затрат энергии и других первичных
ресурсов на выработку единицы продукции. Так, в 2013 г. затраты первичной энергии на
производство десяти тысяч юаней валового регионального продукта составили 0,432 тонны
условного топлива – на 4,3% меньше, чем в 2012 г., расходы электроэнергии – 558,4 кВт-час –
на 7,14% ниже уровня 2012 г.2 Снижаются и удельные затраты воды.
Достаточно успешное освоение энерго- и ресурсосберегающих
технологий тесно
связано прямой и обратной взаимозависимостью с опережающим развитием в Шэньчжэне
сегмента научных исследований и опытно-конструкторских разработок. Доля затрат на
НИОКР в ВРП города с 3,5% в 2010 г. выросла до 3,81% в 2012 г. 3 (в КНР в целом по итогам
2013 г. она достигла 1,98%).
Структура экономики
Шэньчжэня
заметно отличается от структуры экономики
КНР в целом.
В Китае в 2013 г. производство валового внутреннего продукта в разбивке по
подразделениям общественного производства распределилось в пропорции 10,0% (I
подразделение) : 43,9% (II подразделение) : 46,1%
(III подразделение) 4 . В
Шэньчжэне первое подразделение общественного производства сколько-нибудь заметную
роль в последние годы практически утратило: в 2010 г. на его долю еще приходилось 0,1%
1
Там же. С. 3.
2
http:// sz.people.com.cn/n/2014/0211/c202846-20540431.html
3
http://szrd.gov.cn/contenthtml/11/2014011710016.html
4
Расчет по данным: http:// sz.people.com.cn/n/2014/10120/c202846-20431058.html
31
ВРП города, а в
2013 г. созданная здесь добавленная стоимость в 525 млн. юаней
составила лишь 0,036% ВРП и перестала учитываться в обобщенной статистике. Доля вторго
подразделения с 47,2% в 2010 г. опустилась до 43,4% ВРП в 2013 г., а доля сферы услуг в тот
же период выросла с 52,7% до 56,6% ВРП1.
Тем
не
менее,
промышленность,
составляющая
основную
часть
второго
подразделения общественного производства, остается ключевой сферой жизнедеятельности
Шэньчжэня, определяющей общий вектор его развития и главные тренды корректировки
локальной модели экономического роста. Анализ особенностей развития промышленности в
Шэньчжэне и изменений в ее структуре в последние годы несколько
недостаточно четким разграничением в общей информации
затруднен
и в статистических данных
трех типов производства – соответственно, ведущих производств, новых стратегических
отраслей и
высокотехнологичной продукции. Подчас тот или иной
вид продукции
учитывается сразу в трех группах одновременно, так что элиминировать из статданных
разного рода «накладки» (overlapping), повторный счет и т.п. удается далеко не всегда. Это,
однако, не
препятствует выявлению объективной комплексной картины современной
промышленности Шэньчжэня. Иерархия ее ведущих отраслей показана в Таблице 2.
1
Доклад о развитии экономики Шэньчжэня 2012. С. 12.
32
Таблица 2.
Ведущие отрасли промышленности в Шэньчжэне
по годовому объему добавленной стоимости
2009
Наименование
2011
млрд. юаней
доля, %
млрд. юаней
доля, %
Электроника и средства связи
172,12
50,18
282,08
54,0
Машиностроение
55,61
16,21
82,59
15,8
Добыча нефти
27,72
8,08
42,03
8,0
Электроснабжение
20,1
5,86
28,11
5,4
Пластмассы
9,69
2,83
11,60
2,2
Текстиль
7,14
2,08
12,01
2,3
Полиграфия и упаковка
6,72
1,96
Изделия из золота и драгоценных
металлов
6,06
1,72
8,32
1,6
Изделия из минералов,
металлосодержащих
3,67
1,07
5,39
1,0
3,65
1,06
4,91
0,9
4,72
0,9
481,77
92,1
Медикаменты
кроме
Химические продукты
Десять отраслей
312,50
91,1
Источники: Доклад о развитии экономики Шэньчжэня 2010 (Шэньчжэнь цзинцзи фачжань баогао 2010).
Пекин. 2010. С. 21; Доклад о развитии экономики Шэньчжэня 2012. (Шэньчжэнь цзинцзи фачжань баогао 2012).
С. 29–30.
Безусловным лидером остается производство разнообразной электроники и средств
связи, где в 2010–2011 гг. ежегодный прирост добавленной стоимости вышел на уровень 20%.
В 2013 г. ее объем вырос на 12,8% к 2012 г. и достиг 316 млрд. юаней1. Вторую позицию
1
http:// sz.people.com.cn/n/2014/0211/c202846-20540431.html
33
занимает машиностроение, а третью – добыча нефти на прилегающих участках морского
шельфа. Примечательной особенностью последних лет стал рост доли промышленной
продукции Шэньчжэня, реализуемой на внутреннем рынке – с 43,8% в 2010 г. до 46,6% в
2011 г.1
Вместе с тем, приоритет в последние годы отдается опережающему развитию шести
новых стратегических отраслей. В 2013 г. их вклад в ВРП Шэньчжэня составил 34,5%, а
суммарная добавленная стоимость достигла 500 млрд. юаней. В число этих отраслей входят
биотехнологии
(добавленная стоимость 22,8 млрд. юаней), интернет-экономика (59 млрд.),
новые источники энергии (33,6 млрд.), новые материалы (31 млрд.), информационная
техника нового поколения (218 млрд. юаней) и так называемое «инновационное культурное
производство» (135,7 млрд. юаней)2.
«Инновационное культурное производство» развивается в
Шэньчжэне уже более
десяти лет. По ряду направлений город является общекитайским лидером. Так, здесь
действуют более 200 компаний промышленного проектирования и дизайна, составляющих по
количеству 49% общекитайского показателя и занимающих 60% внутреннего рынка в своей
отрасли.
На конец 2010 г. в Шэньчжэне имелось 2467 полиграфических предприятий. Город
стал
общегосударственным
центром
производства
высококачественной
печатной
продукции 3 . Весомое место в структуре «инновационного культурного производства»
занимают доходы от многочисленных тематических парков.
Одним из очевидных преимуществ Шэньчжэня является акцент на развитие
высокотехнологичных производств, стоимостной объем продукции которых за первое
1
Доклад о развитии экономики Шэньчжэня 2012. С. 31.
2
http:// sz.people.com.cn/n/2014/0211/c202846-20540431.html
3
Доклад о развитии экономики Шэньчжэня 2012. С. 78-81. По-своему показательно, что именно в Шэньчжэне
издается широко известный гонконгский иллюстрированный журнал «Фэнхуан» («Феникс»).
34
десятилетие XXI века вырос более чем в 10 раз – со
106,4 млрд. юаней в 2000 г. до почти
1200 млрд. юаней в 2011 г. Важно отметить, что высокотехнологичный сектор города в
целом
сумел сохранить позитивную динамику даже на пике мирового экономического
кризиса – в 2009 г., существенно нарастив ее в посткризисные годы (см. Таблицу 3).
Таблица 3.
Производство высокотехнологичной продукции в Шэньчжэне
2009
Наименование
2011
Объем,
Прирост,
Объем,
Прирост,
млрд. юаней
%
млрд. юаней
%
Высокотехнологичная продукция, всего
850,78
3,6
1187,56
16,7
Электроника
коммуникационное
753,8
2,0
1045,11
16,6
Новые материалы и оборудование для
44,63
12,6
65,09
17,5
38,65
18,4
57,46
17,1
и медицинская
8,0
35,1
11,99
18,5
Продукция для защиты окружающей
5,69
42,4
7,91
17,9
85,05
-5,5
124,8
14,8
и
оборудование
производства новых видов энергии
Комбинированные
опто-электро-механические изделия
Биотехнологическая
продукция
среды
Экспорт
высокотехнологичной
продукции, млрд. ам. долл.
Источники: Доклад о развитии экономики Шэньчжэня 2010 (Шэньчжэнь цзинцзи фачжань баогао 2010).
Пекин. 2010. С. 22–23; Доклад о развитии экономики Шэньчжэня 2012. (Шэньчжэнь цзинцзи фачжань баогао
2012). С. 31–32, 34.
Развитие и экспорт высокотехнологичной продукции в городе в значительной мере
опирается на научно-технические разработки самого Шэньчжэня. По разным оценкам, доля
самостоятельно разработанной продукции составляет от 40 до 60% ее общего объема. Важно
отметить, что освоение и продвижение продукции высоких технологий поощряется
государством. Так, с 2008 г. вновь созданные в Шэньчжэне (и других специальных
35
экономических зонах)
предприятия по производству новой и высокотехнологичной
продукции были освобождены от уплаты подоходного налога в течение первых двух лет
работы.
На последующие три года для них установлена льготная ставка в размере
половины от унифицированного 25-процентного подоходного налога1.
Можно констатировать, что в Шэньчжэне сформировался классический образцовый
кластер инновационного развития, когда заимствованные
и достойно финансируемые
собственные научно-технические новшества получают возможность быть в сжатые сроки
освоенными и запущенными в массовое производство благодаря мощной многоотраслевой
высокотехнологичной промышленности. Нельзя не отметить и то обстоятельство, что
центральные и местные власти помогают некоторым новым видам продукции завоевывать
рыночную нишу. Так, при покупке электромобилей фирмы BYD («Бияди») стоимостью 360
тысяч юаней дотацию в размере 60 тысяч юаней дает государство, а еще 60 тысяч юаней –
правительство
Шэньчжэня.
Это
обеспечило
ежегодное
электромобилей в Шэньчжэне в период 2009–2012 гг.
удвоение
производства
В результате он стал одним из
лидеров среди городов страны по развитию низкоуглеродной экономики2.
Передовой по общекитайским, а отчасти и по международным критериям характер
экономики Шэньчжэня особенно наглядно отражается в высокой доле в ней сферы услуг.
Важно отметить, что сфера услуг здесь сформировалась не как некий самостоятельный
феномен, а как производное от развития современной перерабатывающей промышленности и
внешнеэкономического комплекса города, призванное
содействовать их дальнейшему
росту.
В настоящее время в
Шэньчжэне выделяют четыре крупных подвида сферы услуг
производственного характера3.
1
Синь Хуа. Цит. раб. С. 87.
2
Жэньминь жибао. 2013, 1 апр.
3
Синь Хуа. Цит. раб. С. 85.
36
Это, во-первых, комплексная система современных финансовых услуг открытого типа,
представленная банками, биржей ценных бумаг, страховыми компаниями. «Банк развития
Шэньчжэня» имеет отделения в провинциальных центрах по всей стране. Шэньчжэньская
биржа ценных бумаг специализируется на торговле акциями и является одной из двух таких
бирж в КНР (наряду с Шанхайской, еще одна биржа есть в Особом административном
районе Китая Сянгане, т.е. Гонконге). В рамках Шэньчжэньской биржи
по торговле акциями инновационных
созданы отделения
предприятий и акциями малых и средних
предприятий. В середине 2013 г. объем торговли акциями инновационных предприятий
составлял примерно четверть от общего объема сделок с акциями на Шэньчжэньской бирже1.
Во-вторых, разветвленная современная система логистики, охватывающая морской
порт и аэропорт (с конца 2013 г. в Шэньчжэне
действует новый аэропорт),
три
беспошлинные таможенные зоны (Футянь, Шатоуцзяо, Яньтянь), две зоны экспортной
переработки, одну беспошлинную портовую зону, более
60 беспошлинных складов и
складов таможенного экспортного контроля 2 . Шэньчжэньский морской порт занимает
четвертое место в мире по перевалке контейнерных грузов
(в 2013 г. – 23 млн.
стандартных контейнеров).
В-третьих, система современного информационного обслуживания, базирующаяся
на Интернете и современных электронных средствах связи.
В-четвертых, система реализации научно-технических достижений. С 1999 г. в
Шэньчжэне проводится международная ярмарка изделий новых и высоких технологий.
В целом современные виды услуг дают более двух третей доходов от реализации
услуг в Шэньчжэне (в 2012 г. 68%3).
1
Так,
22 июля 2013 г. объем торгов акциями
инновационных предприятий составил 25,84 млрд. юаней, а
общий объем торгов акциями в Шэньчжэне – 96,55 млрд. юаней (порядка 15 млрд. ам. долл.) –
http://
sz.people.com.cn/n/2013/0722/c202846-191249441.html
2
Доклад о развитии экономики Шэньчжэня 2012. С. 129.
3
http:// szrd.gov.cn/contenthtml/11/2014011710016.html
37
*
*
*
Анализ особенностей функционирования экономики Шэньчжэня в последние 4–5 лет
показывает, что модификация модели экономического роста в общегосударственном
масштабе
находит отражение
на региональном уровне, прежде всего в подвижках в
структуре промышленного производства и сферы услуг. В то же время, повышение роли
потребления как фактора экономического роста дается в Шэньчжэне, как, впрочем, и в Китае
в целом, весьма непросто. Сказывается в первую очередь то обстоятельство, что население
города в значительной части представлено выходцами из других регионов страны, сплошь и
рядом отправляющими на родину солидную часть заработка. Кроме того, определенная доля
потребительского спроса шэньчжэньцев реализуется в соседнем Гонконге.
Если говорить о вероятном обратном воздействии шэньчжэньской практики на
модификацию общей модели экономического роста в стране, то здесь заслуживает внимания
достаточно удачный опыт города по перепрофилированию на выпуск более современных
видов продукции многих средних и малых предприятий, исторически занимавшихся
поручительской переработкой давальческого сырья
и изготовлением изделий по образцам
заказчика, а в стратегическом плане – опыт освоения в Шэньчжэне в сжатые сроки новых и
экологически дружественных технологий. В Шэньчжэне намерены и впредь в полной мере
выявлять и развивать все имеющиеся у города сравнительные преимущества.
Применяемые
в
Шэньчжэне
подходы
к
подъему
современных
отраслей
промышленности и сферы услуг заслуживают особого внимания российского экспертного
сообщества
и
правительственных
ведомств,
поскольку
«шэньчжэньская
представляет собой классический образец успешного несырьевого
модель»
развития, потребность в
котором в современной России ныне ощущается острее, чем когда-либо ранее.
38
中俄外交转型背景下的双方战略协作
吴大辉
清华大学欧亚战略研究中心主任、教授
一 、中国的外交转型
（一）坚持经济利益与安全利益的平衡
（二）坚持国家利益与国际责任的平衡
（三）坚持韬光养晦与有所作为的平衡
（四）坚持单一实力与综合实力的平衡
二 、俄罗斯的外交转型
（一）外交战略目标上，坚持安全利益与经济利益、国家利益与国际责任的相结合
（二）外交行为理念上，坚持反建构与建构、硬实力与软实力的相结合
（三）外交地域选择上，坚持近邻与远邻、全域性铺开与区域性重点的相结合
（四）外交实施路径上，坚持双边与多边、顶层设计与应急处置的相结合
三、 转型时期中俄战略协作的重点
（一）联合促进国际秩序的深度转换
1、促进国际政治秩序的合理转换
2、促进国际经济秩序的合理转换
（二）联合应对美国重返亚太
1、应对美国构建新的亚太军事同盟
2、应对美国 TPP
（三）联合应对美国反导计划
1、EPAA
2、APAA
39
（四）在重大地区安全问题上发挥两国合力
1、应对叙利亚问题
2、应对朝核危机
3、应对后阿富汗反恐时代的中亚安全
40
СРАВНИТЕЛЬНЫЙ ОПЫТ УЧАСТИЯ РОССИИ И КИТАЯ В
ИНСТИТУТАХ ГЛОБАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
Владимир Петровский,
доктор политических наук, действительный член Академии военных наук,
главный научный сотрудник Института Дальнего Востока РАН
Участие России и Китая в глобальном управлении – важный фактор мировой политики
и неотъемлемая составная часть современной системы международных отношений. В целях
анализа сравнительного опыта такого участия под глобальным управлением здесь, в
соответствии с выработанными на международном уровне формулировками, понимается
«процесс
совместного
руководства,
объединяющий
национальные
правительства,
многосторонние государственные учреждения и гражданское общество для достижения
общих целей. Оно обеспечивает стратегическое направление и руководит коллективными
усилиями по решению глобальных задач»1.
В более широком смысле система глобального управления включает в себя все
институты, режимы, процессы, партнерства и структуры, участвующие в коллективных
действиях и решении проблем на международном уровне»2.
На концептуальном и доктринальном уровне и Россия и РФ, и КНР признают важность
институтов глобального управления в решении ключевых задач международной
безопасности и развития. Так, в Концепции внешней политики РФ отмечается, что
глобальные вызовы и угрозы требуют адекватного ответа со стороны международного
1
Джеймс М. Ботон и Колин И. Брэдфорд мл., «Глобальное управление: новые участники, новые правила.
Почему модель XX века нуждается в модернизации», Финансы & развитие, декабрь 2007, с. 11.
2
Global Governance 2025: At a Critical Juncture. - [S. l.], Dec. 2010,
Цит. по: Чарльз Грант, «Россия, Китай и
проблемы глобального управления», М., 2012, с.9.
41
сообщества, его солидарных усилий при центральной координирующей роли ООН и с
учетом объективной взаимосвязанности вопросов безопасности, обеспечения устойчивого
развития и защиты прав человека1.
Показательно, что в отчётном докладе на ХVIII съезде Компартии Китая было
подчёркнуто
значение
продвижения
реформы
институтов
глобального
управления,
стимулирование мира и экономического развития во всём мире, в контексте построения
«гармоничного мира».
Китайские ученые и эксперты также отмечают, что будущее необходимое направление
стратегии Китая в отношениях с великими державами – это участие в построении
«гармоничного мира» и глобальном управлении. При этом, сравнивая концепции глобального
управления и гармоничного мира, исследователи выделяют следующие преимущества
последней.
Во-первых, стратегия построения «гармоничного мира» подчеркивает взаимоуважение,
равноправие, совместное осуществление демократизации международных отношений.
Во-вторых, стратегия построения «гармоничного мира» выступает за «взаимное
сотрудничество,
экономической
взаимное
дополнение
глобализации
преимуществами,
навстречу
стабильному
совместное
совместному
продвижение
развитию
в
экономической сфере».
В-третьих, стратегия построения «гармоничного мира» поощряет «взаимообмен, поиск
общего, уважение мирового разнообразия, совместное содействие прогрессу культурного
расцвета человечества в культуре».
В-четвертых, стратегия построения «гармоничного мира» призывает к «взаимному
1
Концепция внешней политики Российской Федерации,
http://www.mid.ru/bdomp/ns-osndoc.nsf/e2f289bea62097f9c325787a0034c255/c32577ca0017434944257b160051bf7f
42
доверию, усилению сотрудничества, использованию только мирных методов и недопущению
военных средств при решении международных споров, сохранению мировой стабильности в
сфере безопасности».
В-пятых, стратегия построения «гармоничного мира» выступает за «взаимопомощь,
сотрудничество, совместный уход за нашим домом – Землей – для существования
человечества при сохранении окружающей среды».
На протяжении последних лет ученые западных стран предлагают различные подходы к
осуществлению глобального управления, однако каждый из них можно подвергнуть критике,
единого мнения на данную проблему не существует. В Китае же, по мнению российских
ученых, была создана единая концепция, которая последовательно развивается и активно
пропагандируется в стране и в мире.
Китайская концепция построения «гармоничного мира» взаимосвязана с концепцией
глобального управления, с новыми глобальными идеями координации, новыми ценностями и
новой логикой международных отношений, а также с объективными институциональными
изменениями современного международного строя.
Концепция построения «гармоничного мира» призывает народы, государства и
общества с разными ценностями стремиться к гармонии, находить общее, мирно развиваться,
несмотря на существующие различия. Указанная концепция может применяться в
глобальном управлении, и более того, по своей эффективности может превзойти все
предлагаемые западным миром модели1.
Президент Шанхайской академии международных исследований Ян Цземинь отмечает,
что усиление существующих международных институтов крайне важно для воплощения на
1
Н.В. Карпиевич, Т.В. Колпакова, «Сравнительный анализ китайской концепции «гармоничного мира» и
западных концепций глобального управления», Россия и Китай: проблемы стратегического взаимодействия,
Выпуск 12, Чита, 2012, с. 12-13.
43
практике принципа по-настоящему глобального управления. Однако связанный с этим вызов
заключается в том, что международному сообществу не хватает консенсуса, необходимого
для того, чтобы вырабатывать концепции, правила и подходы к решению связанных с этим
вопросов:
Во-первых, крупные державы зачастую с неохотой идут на взаимодействие с менее
заметными игроками, что делает выработку общих позиций и совместных усилий сложной
задачей. Во-вторых, т.н. "сетевое управление" среди государственных и негосударственных
акторов прогрессирует медленно, потому что бо̀льшая часть государственных бюрократий,
из-за самосозерцания и системной инерции, по-прежнему предпочитают формальные
институты, сосредоточенные на них самих.
Третий вызов связан с использованием усилий на региональном уровне для решения
задач
совместной
деятельности
на
глобальном
уровне.
Обескураженные
тупиком
строительства глобального управления, многие страны и регионы все чаще обращаются к
региональной и субрегиональной интеграции1.
В соответствии с классификацией, предложенной Ч. Грантом, позиции Пекина и
Москвы в отношении участия в институтах глобального управления сходятся как минимум
по пяти параметрам.
Во-первых, обе страны считают глобальное управление западной концепцией, которую
Запад использует в собственных интересах. По их мнению, существующие международные
нормы и правила отражают соотношение сил, т. е. служат интересам сильных. Поэтому
Россия и Китай принимают участие в деятельности международных организаций в целях
защиты своих национальных интересов.
Во-вторых, Россия и Китай сохраняют однозначную приверженность концепции
1
http://www.warandpeace.ru/ru/commentaries/view/76238/
44
многополярного мира и принципу невмешательства во внутренние дела суверенных
государств.
В-третьих, форма глобального управления, которой Россия и Китай отдают наибольшее
предпочтение, - это дипломатический «концерт»: неформальные встречи представителей
великих держав для решения проблем по образцу Венского конгресса 1814 г. «Концерт»
держав никоим образом не предусматривает наднационального формата, т. е. передачи
государствами части суверенитета международным институтам.
В-четвертых, Россия и Китай активно используют региональные организации для
укрепления своих позиций в соседних странах и на мировой арене. Обе страны входят в
Шанхайскую организацию сотрудничества (ШОС), остальные члены которой — Казахстан,
Киргизия, Таджикистан и Узбекистан. Китай участвует в «АСЕАН + 3» (в «тройку» входят
КНР, Япония и Южная Корея), региональном форуме АСЕАН и саммите Восточноазиатского
сообщества. Россия состоит в Таможенном союзе с Белоруссией и Казахстаном и в
Организации Договора о коллективной безопасности (ОДКБ). Все эти структуры можно
организовать как региональные «концерты» государств, в которых Россия и Китай, будучи
крупными державами, играют преобладающую роль.
В-пятых, и в России, и в Китае наблюдаются борьба и споры между сторонниками двух
общих тенденций — относительно либеральной, предусматривающей позитивное отношение
к сотрудничеству с глобальными институтами, и более националистической, чьи
представители относятся к такому сотрудничеству с подозрением. В обеих странах
«либералы» имеют определенное влияние на выработку экономической политики, но в целом
во власти (включая внешнеполитические и военные ведомства) преобладают националисты1.
При всех этих общих чертах подходы России и Китая к вопросам глобального
1
Чарльз Грант, «Россия, Китай и проблемы глобального управления», М., 2012, с.17-22.
45
управления все же различаются. Одна из причин этого состоит в различном характере их
экономик: для Китая большое значение имеет экспорт промышленных товаров, поэтому ему
выгодно поддерживать международные нормы, обеспечивающие открытость рынков. В
российском экспорте, однако, преобладают нефть и газ, для которых не существует
международного режима торговли.
Другая причина имеет исторический характер. Китай, стратегический потенциал
которого уступает американскому и российскому, не желает связывать себе руки какими-либо
правилами в сфере вооружений и безопасности. Россия же, уступающая по мощи бывшему
СССР,
но
по-прежнему
обладающая
грозным
ядерным
арсеналом,
рассматривает
международные институты и режимы в сфере безопасности как свое постсоветское наследие
и инструмент сохранения своего статуса.
В силу этих обстоятельств Китай не слишком сосредоточен на участии в глобальном
управлении в сфере безопасности, но участвует в международном сотрудничестве
экономического характера, когда считает, что это соответствует его интересам. Россия,
напротив, готова поддерживать международные нормы в сфере безопасности, но не
проявляет особой активности в экономических вопросах глобального управления. В отличие
от Китая она, как полагает Ч. Грант, не славится тем, что направляет в международные
экономические организации лучших специалистов. Кроме того, в большинстве этих структур
она ведет себя сравнительно тихо и пассивно, редко выступая с инициативами, - хотя в том,
что касается энергоносителей, всегда энергично участвует в дискуссиях1.
Более детальный анализ сравнительного участия КНР и РФ в институтах глобального
управления показывает, что и Россия, и Китай считают Организацию Объединенных Наций
центральным звеном системы глобального управления. Обе страны поддерживают реформу
Совета безопасности ООН, идею верховенства решений Совета безопасности в вопросах
1
Чарльз Грант, там же, с. 26. 27.
46
урегулирования конфликтов и поддержания мира.
Часть
китайских
экспертов
выступает
за радикальное
реформирование ООН и расширение состава членов СБ, включая ее постоянных членов
из числа крупных развивающихся стран. Другая часть, наоборот, призывает к большей
осторожности при расширении этого института.
Само же руководство КНР, выступая за реформы, тем не менее достаточно сдержанно
относится к каким-либо глубоким переменам в Организации. Объективно, большинство
ооновских программ и проектов в настоящее время работает на мирное «возвышение» Китая.
Сформировалась
надежная российско-китайская «связка»
в пятерке
постоянных
представителей СБ, которая является дополнительной гарантией многих китайских
глобальных и региональных инициатив.
Для России такой расклад объективно выгоден. Китайское «возвышение» в ООН
не противоречит российским целям и задачам ни в рамках Организации, ни в отдельных
регионах мира1.
Что касается участия в механизмах глобального управления, связанных с защитой
окружающей среды, то и Россия, и Китай поддерживают международные договоренности по
противодействию изменениям климата. Как участники Рамочной конвенции ООН по
изменению климата и Киотского протокола, они обязуются принимать меры по борьбе с
изменением климата. Более того, китайская национальная программа по борьбе с изменением
климата по ряду позиций предусматривает более амбициозные задачи, чем в рамках
международных договоров2.
1
С. Лузянин, КНР в ООН: путь к глобальному управлению,
http://www.mgimo.ru/news/experts/document246838.phtml
2
А.В. Шелепов, «Китай и глобальное управление», Вестник международных организаций, 2012, № 4 (39), с.
102.
47
Можно констатировать сходство позиций и подходов России и Китая в отношении
такого важного элемента системы глобального финансово-экономического управления, как
Международный валютный фонд (МВФ).
Китайские и российские финансовые власти считают МВФ важнейшим институтом,
оказывающим содействие в выборе экономической политики, а также способствующим
налаживанию экономических взаимосвязей между странами. Однако степень влияния России
и Китая на принимаемые решения и квота в МВФ, согласно их официальной позиции, не
соответствуют месту стран в мировой экономике. Вследствие этого и РФ, и КНР выступили
за реформу квот и управления МВФ 2010 г.
В частности, эта реформа предполагала следующие меры:
 увеличение вдвое общего размера квот с приблизительно 238,4 млрд СДР до
приблизительно 476,8 млрд СДР (около 720 млрд долл. США по текущим обменным
курсам);
 перераспределение более 6% долей квот от государств-членов с чрезмерным
представительством государствам-членам с недостаточным представительством;
 перераспределение более 6% долей квот динамично растущим странам с
формирующимся рынком и развивающимся странам;
 существенная реструктуризация долей квот, в результате которой Китай станет
третьим
по
размеру квоты
государством-членом
МВФ,
и
четыре
страны
с
формирующимся рынком и развивающиеся страны (Бразилия, Индия, Китай и Россия)
войдут в число 10 крупнейших акционеров Фонда1.
Однако на данный момент у Москвы и Пекина пока нет оснований быть довольными
тем, как осуществляется эта реформа. В январе 2014 г. должен был быть закончен не только
1
http://www.imf.org/external/np/exr/facts/rus/quotasr.pdf
48
14-й
раунд
реформы,
но и
15-й,
основанный
на новой
формуле
расчёта
квот
стран-акционеров МВФ.
Условия 14 раунда были утверждены Советом управляющих МВФ 15 декабря 2010 г.
с поручением всем государствам-акционерам завершить ратификацию этого решения
в середине 2012 г. Страны, представляющие 76% уставного капитала МВФ, включая Россию
и Китай, сделали это. Однако США, на которых приходится 16,6% уставного капитала, не
осуществили ратификацию и затягивают реформу. Россия, Китай и их единомышленники
из числа развивающихся стран все настойчивее ставят вопрос - где реформа МВФ? И все
громче заявляют: не будет реформы, мы больше не сможем в прежних объемах поддерживать
кредитные ресурсы МВФ.1
Тема реформы МВФ традиционно стоит высоко в повестке дня "Большой двадцатки", в
рамках которой Россия и Китай уже не первый год последовательно осуществляют
координацию своих усилий по этому и другим вопросам. касающимся формирования и
функционирования мировой финансовой архитектуры и борьбы с последствиями мирового
финансово-экономического кризиса.
Внешнеполитический
экономический
инструментарий
глобального
управления
включает стимулирование международной торговли, использование экономических
санкций, внешнего долга и прямых зарубежных инвестиций, создание региональных
торгово-экономических блоков и режимов, управление международными финансовыми
потоками,
оказание
экономической
и
гуманитарной
помощи,
манипулирование
деятельностью международных финансовых организаций, использование коммерческой
экспансии национального бизнеса в интересах внешней политики страны 2.
1
http://ria.ru/interview/20131224/986101139.html#ixzz2oTCA852P
2
М. Братерский, Примериваясь к механизмам глобального управления, (см.
Таблицу 1).
http://russiancouncil.ru/inner/?id_4=1950#top
49
Только странам с крупной экономикой, занимающим важное место в мировой и
региональной торговле, таким как Китай и Россия, доступно использование этих
инструментов. Поэтому особенно интересен сравнительный опыт присоединения Китая и
Россия к таким торгово-экономическим институтам глобального управления, как Всемирная
торговая организация (ВТО).
В этой связи стратегия и тактика присоединения Китая к ВТО весьма показательна (и
поучительна для России). Китайский опыт присоединения к ВТО в целом следует признать
креативным и весьма успешным.
Начиная процесс присоединения к ВТО, в Пекине исходили из того, что действующие в
рамках ВТО Соглашения, с одной стороны, признавая переходный к рыночному характер
экономик развивающихся стран, наделяли их целым комплексом льгот и преимуществ перед
развитыми странами. С другой стороны, они обязывали развитые страны оказывать
развивающимся государствам разностороннюю экономическую, технико-технологическую,
образовательную, процедурную и прочую помощь в целях менее болезненной интеграции
последних в мировое рыночное хозяйство.
Опираясь на статус развивающейся страны и соответствующие положения Соглашений,
Китай как член ВТО не только получил для себя принципиально новые, но и сохранил в
трансформированном виде ряд прежних конкретных правомочий субъекта мирового
хозяйства. В их числе следует выделить:
– право на переходный трех-пятилетний период для поэтапного открытия внутреннего
рынка, снижения импортных пошлин, продолжения и активизации общего рыночного
реформирования;
– полноправное участие в Соглашениях, действующих в рамках ВТО, что позволяет
увеличить экспорт и выход за рубеж иными внешнеэкономическими методами;
50
– право в качестве развивающейся страны субсидировать свое сельское хозяйство в
размере 8,5%28 от стоимости продукции;
– право субсидирования всего внутреннего производства, не направленного на экспорт
(в рамках договоренностей с ВТО);
– право сохранения системы государственной торговли, включая право государства
устанавливать и регулировать цены на основные виды продукции;
– право на сохранение ограничений при открытии сферы услуг для иностранного
капитала;
– право на экспортные пошлины на более чем 80 групп товаров, предполагающее
охрану природных ресурсов КНР;
– право осуществления проверки качества экспортно-импортной продукции;
– право на защиту и соответствующее выведение из сферы рыночной конкуренции
отраслей народного хозяйства, связанных с государственной безопасностью и в силу этого не
подлежащих
открытию
для
иностранного
капитала
(оборонная
промышленность,
издательское дело, кино-, видео индустрия и другие.)1.
Проанализировав преимущества китайского подхода к вступлению ВТО по сравнению с
российским, китайские ученые и эксперты предложили своим российским коллегам
следующие рекомендации (частично они были использованы российскими переговорщиками,
частично, к сожалению, - нет):
Вступлению в ВТО страны с переходной экономикой должен предшествовать
достаточно продолжительный период фундаментальной подготовки ее экономической
1
Ван Ин, «Присоединение Китая к Всемирной торговой организации: условия и последствия», Аналитические
доклады Научно-координационного совета по международным исследованиям МГИМО (У) МИД России,
Выпуск 1 (16), февраль 2007 г., с. 20-21.
51
структуры и национальных субъектов хозяйствования к конкурентной предпринимательской
среде мирового рынка. Длительность такого периода во многом зависит от достигнутых
страной уровней экономического и технологического развития, состояния рыночной
инфраструктуры как экономики в целом, так и отдельных ее секторов и территориальных
подразделений.
– Вступая в ВТО, страна должна брать на себя только те обязательства, которые
действительно соответствуют реальному уровню ее социально-экономического развития,
исходить из трезвой, взвешенной оценки демографического и ресурсного потенциалов,
степени рыночной зрелости конкретных отраслей экономики, учета многих других факторов,
сопутствующих интеграции национальной экономики в мировое хозяйство в условиях
глобализации.
– Для крупных стран, отличающихся значительной межрегиональной дифференциацией
экономики, в качестве одной из форм подготовки к вступлению в ВТО представляет
несомненный
практический
интерес
примененная
Китаем
модель
развития
территориально-экономической открытости, которая позволила обеспечить наименее
болезненный, поэтапный и постепенный переход к рынку и соответствующее ему включение
в систему международного разделения труда регионов с различными стартовыми уровнями
производительных сил.
– Руководству страны, вступающей в ВТО, необходимо четко осознавать, что
объективная степень ее готовности к такому вступлению – это во многом производная
величина от достигнутой степени обеспечения правовых гарантий частной собственности.
– В процессе подготовки к вступлению в ВТО необходимо, следуя позитивному опыту
Китая,
организовать
комплексные
фундаментальные
исследования
национального
предпринимательства, включающие, в частности, выявление его отраслевых приоритетов и
сравнительных преимуществ, оценку реально достигнутых и перспективных уровней
52
экспортной мотивации и конкурентоспособности. Одна из главных целей таких исследований
– создание общенациональной системы поддержки и ориентации предпринимательства,
адекватной выводам глобализации и задаче минимизации издержек вступления страны в
ВТО.
– Государственная поддержка национального бизнеса в условиях вступления в ВТО
страны с переходной экономикой должна носить комплексный, многоуровневый, системный
и институциональный характер. С одной стороны, она должна быть единой для всех форм
предпринимательства, конкретизированной в общенациональных системах безопасности,
законодательства,
судопроизводства,
охраны
природы,
информационных
ресурсах,
инфраструктурах транспорта и связи и т.д. С другой стороны, она может и должна быть
избирательной, строго дифференцированной по секторам и конкретным отраслям экономики,
типам и размерам предприятий, особенностям их сравнительных преимуществ, степеням
достигнутой и перспективной экспортной ориентации хозяйствования, уровням совокупной
рыночной конкурентоспособности и т.п.
– В той степени, в какой конкурентоспособность отечественной продукции конкретной
отрасли не дотягивает до среднемирового уровня, в течение определенного периода
модернизации этой отрасли в государственной политике ее поддержки вполне допустимо
применение
отдельных
элементов
протекционизма,
не
вступающих
в
очевидное
противоречие с общими правилами и нормами ВТО.
– В политике поддержки национального предпринимательства необходимо сочетать
ориентацию на развитие отраслей, имеющих сравнительные преимущества при выходе на
мировой рынок, с учетом глобальной тенденции повышения во внешней торговле удельного
веса готовых промышленных изделий с высокой добавленной стоимостью. В соответствии с
этим необходимо стимулировать и всячески поощрять переток капитала из добывающих
отраслей промышленности в обрабатывающие, техно- и наукоемкие отрасли.
53
– Эффективное вступление страны в ВТО и соответствующая ему поддержка
национального бизнеса невозможны без государственной защиты и поддержки развития
нерыночной сферы, в частности науки и образования1.
Для того чтобы быть эффективным, глобальное управление должно быть комплексным,
динамичным и способным охватить национальные и секторальные границы и интересы. Оно
должно действовать путем применения «мягкой силы», а не «жесткой силы». Оно должно
быть демократическим, а не авторитарным, действовать в рамках открытого политического, а
не бюрократического, процесса и носить скорее интегрированный, чем специализированный
характер2.
Новая редакция Концепции внешней политики РФ обратила особое
елей и задав
внешнеполитической стратегии РФ. И тем не менее, Россия пока остается новичком в этом
жанре мировой политики (и в смысле опыта, и в смысле масштабов своего участия). Вот
лишь
несколько цифр:
в 2010 г. общемировые расходы на нужды
содействия
международному развитию (СМР) превысили 130 млрд. долл. Первенство по числу расходов
оставили за собой США (30 млрд. долл.) и страны Европейского Союза (70 млрд. долл.).
Новыми активными игроками в сфере стали КНР (2,5 млрд. долл.), Индия (1 млрд. долл.),
Турция (1 млрд. долл.) и др.
Для сравнения: ежегодные расходы России на нужды СМР вышли на уровень 500 млн.
долл., что составляет приблизительно 0,035% ВВП страны. Однако для того, чтобы Россия,
вслед за другими развитыми странами. выполнила рекомендации ООН и вышла на уровень
ежегодных ассигнований на нужды СМР в объеме 0,7% ВВП, ее ежегодные расходы на эти
1
Там же. с. 41-43.
2
Джеймс М. Ботон и Колин И. Брэдфорд мл., «Глобальное управление: новые участники, новые правила.
Почему модель XX века нуждается в модернизации», Финансы & развитие, декабрь 2007, с. 11.
54
цели должны составить 11 млрд. долл.1.
В такой ситуации России следует не пытаться догонять по масштабам расходов на СМР
лидеров
(включая
Китай),
но
использовать
свои
возможности
с
максимальной
эффективностью, выстраивая систему СМР с учетом международного опыта и своих
конкурентных
преимуществ
(экономическое
и
политическое
влияние
и
связи
с
соотечественниками на постсоветском пространстве, укрепление культурно-гуманитарных
связей в зоне русского языка. и пр.).
Китайский
опыт
СМР
заслуживает
самого
внимательного
изучения.
Так,
международные эксперты подвергают критике следующие аспекты китайского опыта:

Китайская помощь развитию нарушает сложившиеся принципы СМР

Кредиты предоставляются в т. ч. недемократическим режимам

Увеличивается задолженность стран-реципиентов

Китайские компании преимущественно используют свою рабочую силу.
В то же время. приводятся и весьма убедительные аргументы «за» китайскую модель
СМР:

Содействие развитию стран-реципиентов приносит ощутимые результаты
(рост ВВП, внешней торговли, доходов госбюджета, улучшение условий торговли,
сокращение бедности)

Без китайских кредитов ряд государств оказался бы в худшей ситуации, что
увеличило бы угрозы для глобальной стабильности

1
Создается основа для устойчивого развития стран-реципиентов (передача
Agata Wierzbowska,-Miazga, Marcin Kaczmarski, “Russia’s development assistance”, OSW Commentary, issue 62,
10.10.2011, p. 2,4.
55
технологий, прежде всего аграрных, развитие промышленности, развитие свободных
экономических зон)

Строительство инфраструктуры, увеличение притока инвестиций в НРС из
других стран мира.

Китай делится с получателями помощи собственным опытом ускорения
экономического роста.
Весьма существенным обстоятельством является также то, что китайская деятельность
в сфере СМР создает альтернативу кредитам Всемирного банка, МВФ и традиционных
доноров, что ведет к переориентации ряда стран на китайские кредиты «без условий»,
уменьшает возможности со стороны традиционных доноров и международных институтов
выдвигать требования либерализации и демократизации, а также ведет к росту влияния КНР
в группе развивающихся стран и усилению Китая в международных институтах1.
В условиях децентрализации глобальной системы управления укрепляется ее
региональный уровень как основа полицентричной модели, воплощающей многообразие
мира, его неоднородность и многоукладность. Новые центры экономического роста и
политического влияния все чаще и увереннее берут на себя ответственность за дела в своих
регионах .
Важным приоритетом политики Китая и России, направленным на укрепления системы
глобального управления, является расширение и углубление взаимодействия с соседними
странами на двусторонней основе, а также расширение сотрудничества в рамках
региональных международных институтов, таких как БРИКС.
Очевидны растущая роль группы БРИКС и значение принимаемых в рамках БРИКС
1
Л.В. Попова, «Китайская помощь развитию и ее влияние на систему глобального управления», Эволюция
международной торговой системы: проблемы и перспективы, С.-Петербург, 11-12 октября 2012 г.
56
решений в системе финансово-экономических механизмов глобального управления. Так, на
саммите БРИКС в Дурбане в марте 2013 г. по инициативе России и Китая было принято
политическое решение о создании Банка развития БРИКС.
В настоящее время разворачивается работа по реализации этого масштабного проекта.
Согласован объем уставного капитала, принцип принятия решений; идут переговоры о
распределении квот между участниками и о месте расположения штаб-квартиры.
Согласованы также объем пула валютных резервов (100 миллиардов долларов) и принцип
единогласия о принятии решений. Идут переговоры о механизме запуска действия этого пула
в случае обращения за поддержкой тех или иных государств -участников БРИКС: какие
параметры дефицита госбюджета или платёжного баланса необходимо принимать во
внимание,
какая
должна
быть
максимальная
и
минимальная
продолжительность
кредитования, процентные ставки и т.д.1
Таким образом, Россия и Китай накопили богатый и, без преувеличения, уникальный
опыт участия в институтах глобального управления. Он носит взаимообогащающий и
взаимодополняющий характер, создавая основу для взаимодействия и координации усилий
двух стран в данной сфере. Что касается прогнозов дальнейшего участия РФ и КНР в системе
глобального управления, то, прежде всего, можно предвидеть усиление призывов
международного сообщества к Китаю активизировать свою роль в глобальном управлении.
Так, исполнительный директор Института Лоуи по международной политике М.
Фуллилав подчеркивает: «Если Китай хочет помочь делу управления международной
системой, то он должен играть свою роль в её усилении. Осмелюсь посоветовать: Китаю и
другим
новым
державам
необходимо
прийти
к
новому балансу между своими
традиционными интересами в экономике и безопасности, и более широкими императивами,
которым
1
они
должны
соответствовать.
Действует
старый
принцип:
с
большими
http://ria.ru/interview/20131224/986101139.html#ixzz2oTCA852P
57
возможностями приходит и большая ответственность1.
Смысл знаменитого призыва к Китаю стать «ответственным акционером», уточняет Ч.
Грант, заключается в том, что он должен перейти от простой интеграции в международные
институты к подлинному восприятию международных норм и тем самым к выработке новой
идентичности, в рамках которой его действия будут основываться на ценностной ориентации,
а не на логических расчетах выгод и издержек. Это наблюдение в полной мере относится и к
России2.
Несмотря на то, что Россия, Китай и другие страны БРИКС считают концепцию
«ответственных акционеров» односторонней и прозападной, можно предвидеть дальнейшую
активизацию участия КНР и РФ в механизмах глобального управления, а также усиление
обмена опытом, координации и взаимодействия двух стран в сфере функционирования и
реформы институтов глобального управления.
С большой долей вероятности можно также предположить, что, по мере усиления своей
комплексной национальной мощи, КНР будет вносить все более весомый вклад в глобальные
институты и режимы международной безопасности, а Россия, по мере более активного
вхождения в систему мирохозяйственных связей, будет становиться более активным
участником механизмов глобального управления в финансовой и торгово-экономической
сфере.
1
http://www.warandpeace.ru/ru/commentaries/view/76238/
2
Там же, с. 146.
58
Принципы развития межрегиональных центров подготовки
кадров для государственного управления
в Российской Федерации
В.Л.Еремин, первый заместитель директора,
Высшая школа государственного администрирования
МГУ имени М.В.Ломоносова
В условиях становления инновационной экономики, реформирования системы
государственного управления, процессов глобализации информационного и образовательного
пространства, существенного повышения роли знаний во всех сферах общественной
деятельности активно развиваются новые подходы к управлению системой высшего
профессионального и дополнительного образования, меняется сама природа образовательной
организации, ее формы и виды.
Решение
острой
проблемы
нехватки
высококвалифицированных
кадров
для
государственной службы в регионах Российской Федерации, обладающих компетенциями,
которые бы соответствовали современным запросам и уровню развитых стран 1,
к необходимости
приводит
создания и развития новой модели подготовки кадров высшей
квалификации для государственной службы как элемента межрегиональной образовательной
инфраструктуры.
В качестве эффективной институциональной формы реализации концептуальной
модели подготовки кадров высшей квалификации для государственной службы в регионах
Российской Федерации автором предлагается
1
межрегиональный центр компетенций по
См., например, Гаман-Голутвина О.В. «Не отзывчивые. Даже не рациональные: Административные
преобразования последних лет не повысили качество кадров госслужбы» / Независимая газета. 26 января 2010. http://www.ng.ru/scenario/2010-01-26/12_reforms.html.
59
вопросам государственной службы.
В этой статье мы остановимся подробно на принципах и особенностях развития
межрегиональных центров подготовки кадров для государственного управления.
Каковы же принципы развития межрегиональных центров подготовки кадров для
государственного управления?

Принцип
непрерывной
актуализации
содержания
процесса
обучения
государственных служащих в регионах России.
Эффективное реформирование системы государственного управления, отдельных
административных
процессов
предполагает
постоянное
обновление
содержания
образовательного процесса по программам подготовки, повышения квалификации и
переподготовки государственных служащих на всех уровнях управления – федеральном,
региональном, местном. Отсутствие эффективных механизмов такой актуализации на
региональном и местном уровнях приводит к разрывам в «образовательной пирамиде»,
отсутствию
надежной
основы,
что
является
одной
из
причин
неэффективности
административной реформы.
При этом следует подчеркнуть, что в современных условиях резко возрастают
требования относительно минимизации временного лага между осознанием потребности в
новых знаниях, навыках и умениях государственных служащих и временем реализации
соответствующего процесса обучения. Аналогично тому, как в бизнесе эффективно
функционирующие компании пришли к необходимости синхронизировать процесс обучения
сотрудников с процессом разработки и внедрения инновационных продуктов и технологий1, в
сфере государственного управления также эффективное обучение в настоящее время
предполагает синхронизацию, т.е. фактически одновременное с процессом реформирования
и усовершенствования административных процессов обновление содержания обучения
1
См., например, Chesbrough H. Open innovation: the new imperative for creating and profiting from technology. –
Harvard Business School Publishing Corporation, 2006.
60
государственных служащих.

Принцип гибкого, сетевого подхода к формированию экспертного сообщества,
определяющего содержание обучения и участвующего в учебном процессе.
Сильной стороной традиционных образовательных структур с постоянным штатом
сотрудников
является
научно-теоретических
преемственность,
школ.
Однако
развитие
важным
на
аспектом
их
основе
подготовки
и
сильных
повышения
квалификации государственных служащих являются прикладные вопросы, позволяющие на
практике реализовывать новые методы и инструменты управления. Это подчеркивает
важность вовлечения в процесс обучения практикующих менеджеров.
Кроме того, быстрое развитие содержания процесса обучения государственных
служащих, которое порой носит турбулентный характер, делает достаточно «ломкими и
хрупкими» традиционные организационные структуры учебных заведений, занимающихся
подготовкой и переподготовкой государственных служащих. Эта закономерность имеет
много общего с особенностями трансформации организационных структур в бизнесе.
Действительно, в коммерческом секторе с повышением степени изменчивости внешней
среды,
вертикальные
характеристики
организационных
сокращаются, но получают активное развитие
структур,
как
правило,
горизонтальные связи, и как следствие,
горизонтальные измерения организационных структур возрастают. На практике это
выражается
в
преимущественном
развитии
матричных,
проектных,
сетевых
организационных структур. И, напротив, при повышении стабильности внешней среды,
развивается организационная вертикаль.
Другими словами, в условиях активного реформирования сферы государственного и
муниципального управления внешние (по отношению к учебному заведению) запросы к
содержанию образовательного процесса государственных служащих быстро меняются. Это
приводит к необходимости активного развития сетевых, горизонтальных связей между
61
носителями
(провайдерами) новых знаний 1 , компетенций в области государственного
управления. Как следствие, необходимость развития гибких, сетевых экспертных сообществ
выдвигает
новые
требования
к
организационной
структуре
учебных
заведений,
предоставляющих образовательные услуги в области государственного управления.

Принцип формирования индивидуализированных образовательных траекторий
государственных служащих, отражающих их предыдущий теоретический и
практический опыт, особенности регионального контекста их деятельности.
Эффективность
подготовки,
повышения
квалификации
и
переподготовки
государственных служащих во многом определяется тем, насколько учтены уже накопленные
человеком теоретические знания, его/ее практические навыки и умения, региональные
особенности социально-экономической системы в целом и состояние региональной системы
государственного
управления,
в
частности.
Это
подчеркивает
важность
индивидуализированного подхода к обучению, использования образовательных технологий, в
том числе современных технологий
дистанционного обучения, позволяющих формировать
и реализовывать траектории обучения государственных служащих с максимальным учетом
их персонального опыта и особенностей региональной системы управления.

Принцип модульного формирования образовательных программ.
Реализация выше перечисленных принципов, в свою очередь, требует разработки
образовательных программ на основе модульного принципа.
Модульное обучение предполагает четкое структурирование учебной информации,
содержания
обучения
и
организацию
работы
обучаемых
с
полными,
логически
завершенными учебными блоками (модулями). Модуль может совпадать с темой учебного
1
См., например, Gottschalk P. Strategic knowledge management technology. – Idea Group Publishing, 2005, p. 7-14.
62
предмета. Однако в отличие от темы в модуле все измеряется, все оценивается: задание,
работа, посещение занятий, стартовый, промежуточный и итоговый уровень. В модуле четко
определены цели обучения, задачи и уровни изучения данного модуля, названы навыки и
умения. В модульном обучении определяется не только последовательность изучения
учебного материала, но и уровень его усвоения, и контроль качества усвоения.
Представляется целесообразным придерживаться определения модуля, близкого тому,
что дано П.А. Юцявичене 1 . Под модулем нами понимается
блок, включающий в себя
логически завершенную единицу учебного материала, целевую программу действий и
методическое руководство, обеспечивающее достижение поставленных дидактических
целей.

Принцип вовлечения всех заинтересованных сторон (стейкхолдеров) в процесс
управления межрегиональным центром компетенций.
Важность этого принципа основана на сопоставлении множества целей, которые
общество в лице отдельных общественных институтов ставит перед системой обучения
государственных служащих (так называемых внешних целей), и множества целей, которые
само образовательное учреждение ставит перед собой (так называемые внутренние цели).
Конечно, эти два множества целей (внешние и внутренние цели деятельности центра
компетенций) тесно связаны между собой, поскольку цели общества и его отдельных
общественных институтов, с одной стороны,
и цели собственно образовательной
организации, с другой, во многом совпадают. Но эти понятия (внешние и внутренние цели)
необходимо различать, поскольку выделенные множества целей далеко не тождественны.
Например, нетрудно представить себе центр подготовки государственных служащих,
который добивается больших результатов в формировании
1
определенных навыков и умений
См. Юцявичене П.А. Теоретические основы модульного обучения: Дис. д-ра пед. наук. – Вильнюс, 1990.
63
у своих обучающихся, что и является его целью, но эти навыки и умения не соответствуют
тем, которые сегодня ждут от них различные общественные институты.
Учет всего множества целей и выработка соответствующих механизмов управления,
направленных на их достижение, предполагает вовлечение в процесс управления
межрегиональным центром компетенций представителей всех заинтересованных сторон:
 представителей органов государственного управления различных уровней
(федеральных
региональных
для
реализации
органов
межрегиональной
управления)
и
различной
интеграции,
функциональной
направленности (представителей государственных ведомств различной
отраслевой направленности);
 представителей ведущих региональных учебных заведений, реализующих
образовательные программы для государственных служащих;
 ведущих зарубежных специалистов в области теории и практики обучения
государственных служащих;
 представителей
крупного
бизнеса,
малого
и
среднего
предпринимательства (как потребителей государственных услуг и
активных акторов общественной жизни);
 представителей региональных общественных организаций;
 отдельных граждан.
Реализация принципа вовлечения всех заинтересованных сторон в процесс управления
межрегиональным
центром
компетенций
создает
основу
как
для
привлечения
дополнительных ресурсов, расширения ресурсной базы деятельности центра, так и для
совершенствования контроля и оценки качества его деятельности.

Принцип интеграции процессов консультирования региональных специалистов в
области государственного управления, их обучения,
64
информационно-аналитической деятельности и пилотной апробации
инновационных управленческих технологий.
Этот принцип – один из ключевых для реализации компетентностно-ориентированного
подхода к обучению государственных служащих, модернизации системы государственной
службы и повышения эффективности человеческого капитала в области государственного
управления. Принцип интеграции процессов, связанных с развитием компетенций
государственных служащих, позволяет достигать синергетических эффектов, т.е. эффект от
совместной
реализации
процессов
обучения,
консультирования,
апробации
новых
управленческих технологий, их совмещения, превосходит сумму эффектов от их
самостоятельной реализации.
Такая интеграция ставится возможной, если создана образовательная среда, в рамках
которой совместно работают эксперты-практики в области государственного управления,
ведущие специалисты из научного и образовательного сообщества, государственные
служащие из разных регионов, проходящие обучение, в ходе которого они активно
обмениваются
накопленным опытом, дискутируют по поводу новых управленческих
технологий и апробируют их, ведут исследовательские проекты.
Перечисленные выше принципы во многом предопределяют особенности системы
управления межрегиональным центром компетенций (МЦК) по вопросам подготовки кадров
высшей квалификации для государственной службы в регионах Российской Федерации.
В качестве одной из ключевых характеристик системы управления МЦК следует
отметить ориентацию на активное развитие сотрудничества центра с региональными
органами государственного управления и учреждениями региональных систем подготовки
государственных служащих. Действительно, для непрерывной актуализации содержания
процесса обучения государственных служащих в регионах, с одной стороны, необходимо,
чтобы функционирование межрегионального центра компетенций обеспечивало системную
координацию содержания и методов подготовки кадров высшей квалификации для
65
государственной службы на федеральном уровне с подготовкой государственных служащих
высшей квалификации на региональном уровне. С другой стороны, в деятельности
межрегионального центра компетенций должны всесторонне учитываться региональные
особенности и запросы государственной службы, содержание подготовки кадров среднего и
базисного управленческого звена для государственной службы в регионах.
В качестве действенных организационно-экономических механизмов развития такого
рода сотрудничества могут выступать различного рода соглашения о сотрудничестве МЦК с
региональными органами государственного управления и учреждениями региональных
систем подготовки государственных служащих, организация и проведение совместных
научно-практических конференций, круглых столов, панельных дискуссий, в том числе на
основе интернет-технологий.
Реализация на практике принципа непрерывной актуализации содержания процесса
обучения государственных служащих означает возможность формирования содержания
образовательных программ одновременно с процессом разработки соответствующих
решений в области государственного управления. Такая синхронизация процесса обучения с
процессом реформирования и развития государственной службы, в свою очередь, создает
основу для развития системы опережающего образования. В качестве ключевых
управленческих механизмов, позволяющих на базе МКЦ реализовывать программы
опережающего обучения, следует отметить методы развития интерактивных сообществ
практиков в области государственного управления, а также в целом развитие дистанционных
технологий обучения государственных служащих на основе современных информационных и
коммуникационных технологий.
В
качестве
следующей
базисной
характеристики
системы
управления
межрегиональным центром компетенций по вопросам государственной службы следует
отметить содействие формированию сообщества российских и зарубежных экспертов,
сотрудничающих с центром. Механизмом, поддерживающим это направление деятельности
66
МЦК, является разработка базы данных ведущих российских и зарубежных экспертов в
области теории и практики государственного управления
При этом формирование сообщества экспертов следует рассматривать как исходный
этап и базу для его дальнейшего развития. С этой целью одним из направлений деятельности
межрегионального
центра
компетенций
должно
стать
регулярное
проведение
научно-методических мероприятий с участием экспертного сообщества центра, включая
организацию панельных дискуссий, командирование экспертов центра на конгрессы и
конференции, учреждение специальных премий, выпуск периодических изданий с научными
и методическими и трудами экспертов, сотрудничающих с центром.
Особое внимание следует уделять содействию развитию клуба выпускников (alumni),
поскольку вовлечение в деятельность МЦК этой категории экспертов может способствовать
достижению множественных целей. Во-первых, это – новое поколение экспертов в области
государственной службы, получившее образование, основанное на «новой парадигме»,
особенности которой отражены в принципах функционирования МЦК. Следовательно, они
способны привносить в образовательный процесс содержательную постановку наиболее
актуальных новых проблем в области государственного управления. Во-вторых, развитие
взаимосвязей с выпускниками, выступающими в роли экспертов и участвующими в
образовательной
деятельности,
развивает
преемственность
исследовательских
и
методических подходов и способствует формированию собственных научно-методических
школ центра. Другими словами, участие выпускников в деятельности центра позволяет
развивать более связанную экспертную сеть, что порождает различные синергетические
эффекты, положительно воздействующие как на имидж центра, так и на эффективность
отдельных механизмов управления (например, механизмов набора слушателей).
Однако вовлечение экспертов в деятельность центра с целью обогащения и
актуализации содержания обучения государственных служащих требует развития системы
оплаты труда. Следует переориентировать систему оплаты с затратного подхода, в основе
67
которой лежит оплата аудиторной нагрузки (другими словами, затраты труда, измеряемые
аудиторными часами), на подход, ориентированный на результат. Механизмы оплаты труда в
рамках подхода, ориентированного на результат, должны стимулировать повышение качества
учебного процесса, содействовать внедрению инновационных образовательных технологий.
Целый комплекс ключевых характеристик системы управления межрегиональным
центром компетенций вытекает из важности формирования индивидуализированных
образовательных траекторий государственных служащих, отражающих их предыдущий
теоретический и практический опыт, особенности регионального контекста их деятельности.
Одной из таких характеристик системы управления МЦК является всесторонний мониторинг
уровня и динамики компетенций обучающихся по образовательным программам центра,
включая мониторинг на входе, т.е. при отборе слушателей, мониторинг в ходе процесса
обучения и на выходе, т.е. при окончании программ обучения.
Организационный механизм отбора слушателей межрегионального центра компетенции
по вопросам государственной службы должен позволять эффективно оценивать стартовые
(входные)
профили
компетенций
обучающихся,
сформировавшиеся
на
основе
их
предыдущего практического опыта и предыдущего обучения по образовательным
программам различного уровня.
Можно выделить три основных компетентностных блока, на которые должен быть
направлен процесс отбора слушателей:
а) профессиональные компетенции (основными методами их оценки могут быть
профессиональное тестирование, индивидуальные собеседования, подготовка рефератов,
проектов развития организации, работа в команде и т.п.);
б)
информационно-аналитические
компетенции
(оценка
умения
работать
с
компьютерными программами, степени владения различными информационными и
коммуникационными технологиями, формулировать аналитические выводы на основе
информационных ресурсов);
68
в) общекультурные компетенции, включая знание русского языка, истории, географии и
т.п. (например, оценка умения правильно излагать мысли в деловом письме и т.д.)
Важной составляющей профиля компетенций государственного служащего являются
его личные качества или личные установки и отношения. Оценка этой составляющей
компетенций
потенциального
слушателя
МЦК
может
базироваться
на
таких
информационных источниках как официальные документы (анкеты, характеристики и др.), а
также на результатах социологических наблюдений (анкетирование, интервьюирование,
тестирование). Рассмотрим подробнее основных из них.
Отзыв-характеристика – это письменное изложение в систематизированном виде
индивидуальных особенностей личности, включая характер и темперамент, определяющие
поведение, отношение к людям, служебным обязанностям, к самому себе. Целесообразно
разработать рекомендуемую форму характеристики, которой должны быть присущи точность
и лаконичность. В ней целесообразно представить данные относительно стиля работы
человека, основных черт его характера, уровня общительности, личного вклада в
обеспечение результатов работы возглавляемого им/ею
коллектива. Кроме того , важно
отразить степень заинтересованности потенциального слушателя в повышении уровня своего
образования и квалификации, способности организовывать работу команды, сотрудничать с
коллегами
и
налаживать
в
коллективе
благоприятную
социально-психологическую
атмосферу, особенности восприятия критики и самокритики, склонность к анализу
допущенных недостатков и ошибок, перспективных возможностей, готовность нести
ответственность за последствия своих решений, пробелы в знаниях и т.п.
Тест - это метод исследования личности, опирающийся на ее психофизиологическую,
психологическую и социальную подструктуры, интеллектуальную и эмоциональную
самооценки. Тестирование может проходитьмногоступенчато. Так, на первой ступени можно
предложить провести самопрезентацию: «Государственный служащий: Моя миссия и
видение себя через 10 лет» (Профессиональный проект). Затем можно провести письменное
69
тестирование с целью выявления лидерских качеств, индивидуального стиля руководства,
способности выстраивать взаимоотношения с коллегами. В качестве завершающей стадии
тестирования государственных служащих – потенциальных слушателей центра – можно
провести деловую игру, например, на основе определенного подхода к решению проблемной
ситуации.
Такой подход фактически означает разработку и внедрение
многоуровневого
механизма отбора слушателей.
Здесь важно отметить, что ориентация системы управления межрегиональным центром
подготовки государственных служащих на компетентностный подход позволяет связать
систему оценивания компетенций «на входе» с компетенциями «на выходе», т.е. после
прохождения обучения. Другими словами, в перспективе целесообразно развивать единую
динамическую систему механизмов мониторинга уровня компетенций государственных
служащих, в рамках которой программы обучения могут играть роль своего рода «узлов»,
инициирующих «ветвление» компетенций (т.е. появление новых видов) и повышение их
уровней.
В ходе оценки результатов обучения, т.е. «выходных» уровней компетенций могут
использоваться такие методы и технологии, как:
 игровые
методы
(имитационные,
проектно-организационные,
продуктивно-ориентированные игры, действия в составе команд управляющих и
т.д.);
 имитационное моделирование политических, социальных, производственных,
управленческих процессов;
 проектирование управленческих решений для организаций, в которых работают
или предполагают работать государственные служащие, прошедшие обучение;
 комплексная
и/или
ситуационная
оценка
управленческих
способностей
государственных служащих;
70
 разбор конкретных служебных ситуаций и выбор логически обоснованных путей
разрешения проблемных и конфликтных ситуаций;
 выполнение индивидуальных письменных аналитических упражнений;
 профессиологическое тестирование и др.
Примером применения этих методов может служить разработка слушателем (или
группой слушателей) решения кейса (досье) с конкретной, реально существующей ситуацией
и процедура защиты этого решения перед специально созданной комиссией с участием
представителей
региональных органов власти и других заинтересованных сторон.
Следует отметить, что оценка результирующего профиля компетенций, который
отражает результаты, достигнутые в
процессе обучения, имеет важное значение для
оценивания не только прошедшего обучение государственного служащего, но и для
оценивания деятельности коллектива центра. При этом важно не только получить оценку
ретроспективной деятельности центра, но и выработать понимание того, что и как следует
совершенствовать в системе управления центром, т.е. сформировать обратную связь
результатов с системой управления.
Принцип
формирования
индивидуализированных
образовательных
траекторий
государственных служащих, помимо многоуровневого механизма отбора слушателей и
оценки стартовых профилей их компетенций, предлагает также построение целевых
профилей профессиональных компетенций, на которые должен быть направлен процесс
обучения государственных служащих. Целевые профили должны строиться, с одной
стороны, на основе запросов «сегодняшнего дня», т.е. знаний, умений, навыков и установок,
которыми должен обладать государственный служащий, чтобы выполнять функции и решать
задачи, определяемые должностными регламентами и содержанием срочных служебных
контрактов. С другой стороны, целевые профили компетенций должны быть ориентированы
на реализацию планов индивидуального развития государственных служащих, т.е. на
«завтрашние» запросы – знания, умения, навыки и установки, которые по прогнозам будут
71
востребованы в будущем.
Соотнесение стартовых (входных) профилей компетенций обучающихся с целевыми
профилями профессиональных компетенций позволяет сформулировать индивидуальные
запросы государственных служащих
на обучение. Реализация индивидуальных
запросов
предполагает активное использование и развитие гибких, адаптивных, дистанционных
образовательных технологий на основе современных информационных и коммуникационных
технологий. Действительно, без таких технологий невозможно сформировать программный
пакет учебных модулей и реализовать их доставку индивидуально в соответствии с
запросами
на обучение определенного государственного служащего, так
соответствующих
технологий
затраты
на
разработку
и
реализацию
как без
таких
индивидуализированных программ были бы существенно выше допустимых уровней
стоимости
обучения.
Еще одной характеристикой системы управления МЦК, вытекающей из необходимости
реализовывать
принцип
формирования
индивидуализированных
образовательных
траекторий государственных служащих, является расширение разнообразия форм учебных
взаимодействий. Механизмами, позволяющими осуществить такое расширение, являются
организация стажировок, в том числе зарубежных, участие обучающихся в конференциях,
круглых столах, разработка обучающимися исследовательских проектов и др.
Как подчеркивалось выше, проектирование индивидуализированных образовательных
траекторий государственных служащих, проходящих обучение в межрегиональном центре
компетенций, может осуществляться путем формирования индивидуальной программы
обучения из учебных модулей, т.е. в соответствии с принципом модульного формирования
образовательных программ для региональных государственных служащих.
Модульная
структура,
в
свою
очередь,
создает
основу
для
предоставления
межрегиональным центром компетенций широкого спектра образовательных услуг и
программ обучения (в том числе по специальным заказам региональных органов
72
государственной власти), делает возможной гибкое встраивание в учебный процесс
специалистов разных категорий. Как следствие, становится возможным совместное чтение
курса разного рода специалистами (например, ведущим преподавателем высшей школы,
экспертом-практиком в области государственного управления, консультантом-аналитиком и
т.п.).
Заметим, что рассмотренные в данной статье принципы и особенности развития и
управления
межрегиональными
центрами
подготовки
кадров
для
государственного
управления могут быть расширены и остаются открытыми для дальнейшего обсуждения.
Библиография:
1. Гаман-Голутвина О.В. «Не отзывчивые. Даже не рациональные: Административные
преобразования последних лет не повысили качество кадров госслужбы» /
Независимая
газета.
26
января
2010.
http://www.ng.ru/scenario/2010-01-26/12_reforms.html.
2. Chesbrough H. Open innovation: the new imperative for creating and profiting from
technology. – Harvard Business School Publishing Corporation, 2006.
3. Gottschalk P. Strategic knowledge management technology. – Idea Group Publishing, 2005.
4. Юцявичене П.А. Теоретические основы модульного обучения: Дис. д-ра пед. наук. –
Вильнюс, 1990.
73
第二期现代化我国县治改革的路径
1
贺东航2,刘杰3
摘要：本文将 1978 年后的改革划分为两个时期：第一期现代化和第二期现代化。第一期现代
化突出表现为点线式发展、经济增长为中心和中央政府主导；第二期现代化的推进表明了我
国改革进入纵深阶段，突出表现为线面式发展、体制改革和央地合作，县作为央地关系的重
要节点，成为第二期现代化的主角。未来县域政治发展，在提升县经济社会发展能力时，还
需注重权力监督和群体性事件等应对能力，合理扩大县级政权的自主权，实现地方治理的良
性转型。
关键词：第二期现代化 县域政治 地方治理
Abstract：In this article,the author divided the process of Chinese reform into two periods: The
China’s First Modernization Period and the Second Modernization Period. The first period
highlighted “Point to Line”development, economic growth, and central government leading. The
boost in the second period indicated the reform in china coming into a deeper stage with an
expression of “Line to Plane” development,institutional reform and the cooperation between
本文为教育部人文社会科学后期重点资助项目《中国现代国家的构建与成长：来自地方的尝试性解答》的阶段
1
性成果。
本文所提的“二期现代化”这个概念与何传启所说的第二次现代化不同，他认为，第一次现代化动力是资本、
技术和民主等，第二次现代化动力是知识创新、制度创新和人力资本等。这是对人类现代化不同阶段的一个概
括。参见中国现代化战略研究课题组：《中国现代化报告》，北京：北京大学出版社，2004 年。
2
华 中 师 范 大 学 政 治 学 研 究 院 政 治 发 展 所 ， 联 系 电 话 ： 027-67866166 、 13397151000 ， e-mail 地 址 ；
dhhe@mail.ccnu.edu.cn
华中师范大学政治学研究院
3
74
centeral government and local governments. Counties are the main roles in this period for their
special position in Chinese political system. With the economic development in counties, the
political development should also be strengthened in the abilities to supervise power, deal with
group incidents, enlarge the autonomy in county level legitimately for the purpose of well
transformation in local governance.
Key Words: The China’s Second Modernization Period
County Politics
Local Governance
改革开放以来，我国经济社会的总体性格局逐渐发生着变化。从农村到城市，从分税制
之后国家-地方关系的重组到上世纪末我国金融、住房等领域的市场化，每一个具有里程碑意
义的改革举措都反映出改革开放事业是一项系统而又渐进的社会工程。
依照现代化的视角来考察这三十五年的发展历程，在时序上，我们不妨将从 1978 年至
2003 年所经历的现代化过程视作“第一期现代化”，这一阶的关键词是“试验”，意即，由领
导人“圈定”或通过国家整体规划来确定现代化事业的试验区，并给予政策、财政税收、行
政审批上的优惠与便利。这是由我国的现实国情所决定的，一方面，
“摸着石头过河”的“试
错”思路不可推而广之；另一方面，“经济特区”可以充当改革经验的孵化器。
进入新世纪之后，我国改革开放事业进入了一个崭新的阶段。在相对照的意义上，我们
可以将自 2003 年十六大以来的中国现代化历程称作“第二期现代化”。在此阶段，笔者认为，
在经济社会发展的大背景下，我国地方政治格局也悄然发生着变化，而最突出的当属县治1、
主体、结构与功能的转变，众周所知，县级行政单位是“国家上层与基层地方”、“中央政府
注释：
1
县治，即县域政治。我们之所以采用“县治”而非“县政”的简称方式，是出于政权与治权二分的考量
75
与地方治理”、
“权力运作与权力监督”的接点1，新世纪以来，基层的群体性事件所带来的治
理危机将县政话题推至学术界讨论的前台，反过来，这种转变也深刻地影响着中国未来治理
思路的走向。 本文即是将县治放置在第二期现代化的视角之下，试图回答县治改革向何处去
的问题。
一、改革的纵深：从第一期现代化到第二期现代化
上世纪八十年代，邓小平启动了中国第一期现代化，这一改革开放事业发轫于“经济特
区”，即在中央政府主导下，以经济建设为指针，以改革开放为内容，以特区与沿海城市为试
验田，引进国（境）外的资金、技术、信息、管理等要素，让一部分地区先行驶入现代化的
快车道，“让一部分人先富起来”。这一阶段的现代化我们可称为“点-线式现代化”。这一现
代化过程主要侧重沿海少数地区。这包括四个经济特区（后来海南省成为第五个经济特区）
和后来开放的 14 个沿海城市。经济特区与沿海城市，构成了中国改革开放事业版图上的“点”
与“线”。点动方能成线，“实施沿海地区发展战略”则是这一“几何学常识”的现实版本。
“点”与“线”的协奏也是上世纪八十年代现代化的主旋律。而到了九十年代，上海则成为
这一“点-线式”现代化的排头兵，短短十余年年，即取得了令人嘱目的成绩。此外，沿海城
市也带动了沿海省份的发展，广东、江苏、浙江等省份便得益于此。
2002 年十六大召开后，新的领导集体提出了“全面建设小康社会”的理念，这意味着中
国开始了第二期现代化模式的探索。与“点-线式现代化”相比，这一时期的现代化可称为“线
-面式”现代化，现代化大潮的覆盖区域已经由由沿海地区向内地全面扩展。加入 WTO 之后，
中国日益融入全球化的浪潮。由于内地与沿海在地理条件、资源禀赋等方面存在很大的差距，
这要求沿海地区在带动内地现代化方面发挥更重要的作用。一系列发展战略，如西部大开发、
振兴东北老工业基地、中部崛起的实施将内地省份，连成一线。“线动方能成面”，东、中、
西部积极互动，将整个版图都纳入了现代化进程。
第一期现代化的唯 GDP 思维陷入了迷思，经济现代化是第一期现代化的核心目标，
“发展
1
徐勇《“接点政治”：农村群体性事件的县域分析》，华中师大学报（人文社会科学版），2009 年第 6 期，第
1-7 页。
76
才是硬道理”。在党的基本路线的阐述上，也形成了“一个中心、两个基本点”的法定论述。
“经济建设”作为中心，是指导一切工作的政治指南，是这一现代化阶段主要的意识形态。
但在第一期现代化中，逐渐积累了难以承受的社会与政治问题。如果不及时调整发展思路，
经济发展本身也会难以为继。2004 年 9 月召开的党的十六届四中全会，胡锦涛第一次明确提
出“构建社会主义和谐社会”的战略任务。这已经显示出重要的转变。2005 年，胡锦涛在中
央党校的讲话将“和谐社会”的理念表述为“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、
安定有序、人与自然和谐相处的社会”
。经济建设、政治建设、文化建设与社会建设四位一体
的经济社会全面发展格局才是实现和谐社会的题中应有之义。
在第一期现代化过程是由中央政府主导的。但随着现代化过程全面地展开和深入，中央
政府单方主导型的模式会逐渐发生改变。全球化逐渐带来国家政治格局的扁平化，基层地方
将直接面对外部世界的机遇和挑战，因而基层地方的自主性和首创性也将大大提高，地方政
府将会以更大的主动性和创造性来设想、规划和引导本地区的发展。当然，地方能动性的提
高并不意味着中央政府的退场，而是形成良好的“央地”关系和互动格局就是说。
此外，第二期现代化将出现内力与外力的均衡。第一期现代化进程在内力不足的情势下
过分倚重外力，而在第二期现代化进程中，笔者认为，应当从以下四个方面提高内力。一是
扩大内需，二是促进国内生产要素在行业部门和地域上的合理分配；三，加快自主创新加快
步伐，四是改善社会管理，提供体制红利。
总的来说，从“点-线式”到“线-面式”，从第一期现代化到第二期现代化，改革开放事
业已经转入了一个新的阶段。无论是横向的地域范围上，还是纵深的领域范畴上，都有了理
念上的突破。而且这个阶段正进行到了第十年个年头，在这个阶段，笔者认为，要在未来的
现代化进程中，县级行政单位将发挥重要作用，第二期现代化要想取得成功，有必要需要在
县级体制改革方面有突破性的进展，而在过去的十年之中，县政的主体、结构和职能也随着
经济社会的变迁发生了变化。
77
二、理解的关键：县域政治分析的解释力
“县域政治”不仅有经济地理上的轮廓，同时也可体现出中国社会政治的多元性和非均衡
性。
“县域政治”概念的提出，也将使我们在政治学实证研究与现实公共政策制定过程中更加
重视空间的和历史的分析。
在笔者看来，县域政治具有两重性特征。一方面，“县域政治”要贯彻国家意志，“县”
作为“政权下乡”的一环，扮演着极为重要的角色。另一方面，为了有效完成任务，
“县”又
要考虑到地方的实际情况利益，而这种情势下，
“县”成为中央和地方进行互动的关节点。可
以毫不夸张地说，理解了“县治”，也就理解了中央与地方基层的互动。
在第二期现代化的视角之下来思考县治改革与发展，我们要首先了解一下在第二期现代
化中所面临的困境。概括起来，笔者认为，当前县治在第二期现代化过程中正面临着三大困
境：一是经济社会发展问题。如前文所述，改革开放的区域不断向内地渗透，主导力量日益
多样化，改革的领域也不断地扩展。如何在新一轮的发展周期内实现地方的跨越式发展，进
一步平衡“效率”和“公平”之间的关系，“县”成为一个当仁不让的“主角”；二是县级权
力的监督问题。我国市管县体制的弊病逐渐显现，省直管县的改革是未来的发展趋势，这意
味着县级政府将拥有更大的权限。“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对腐败”，这就需要在
县级干部头顶高悬一把权力监督的“达摩克利斯之剑”； 三是基层群体性事件频发的问题。
近来我国各地群体性事件屡有发生，而县作为国家上层权力与民间下层权利的交汇点，往往
首当其冲。地方主政者也不断接受着治理智慧和政治艺术的考验。如何使“县”真正发挥“解
压阀”和“缓冲器”的作用，也是需要一番细致的制度设计的。
三、对症下药：第二期现代化时期县治改革的路径选择
正如前文所分析的，县治改革面临着亟待克服的三大困境。
首先是经济社会发展问题。将经济搞上去，仍然是县政府所面临的头等大事。唯 GDP 的
思维断不可取，但并不意味着 GDP 不再重要。尤其是在目前压力型体制下，经济发展指标在
78
未来一段时期内还会成为衡量其政绩的主要尺度。
在第二期现代化的背景下，尤其是改革领域不断扩大，主导力量多样化的今天，县级政
府将承担更大的发展责任。一方面，我国经济社会的转型发展逐渐将重心转移到县级单位上，
另一方面，县级政府将逐渐提供更多的公共产品和公共服务。笔者认为，县治改革要取得突
破，需在经济上突破传统的角色定位。采取的措施可以如下：第一，县域经济可以打造成一
个准经济体。中共十六届五中全会报告意味着中国走入一个县域经济发展的时代，意味着县
域经济可以做成一个准经济体，县级政府将获得更大的经济自主权和政策制定权。其中一个
最为重要的方面的就是，要由市管县模式向省管县模式改革。将财政权、经济管理权由省直
接下放到县，而不经过市，将省-市-县三级管理模式改为省-县市二级管理模式。地方层级的
扁平化，则意味着信息传递、政策下达的便利，也意味着行政成本的下降。同时，将一部分
原先由省级政府、地级市政府掌握的公共物品和公共服务的供给权下放给县级政府，这样可
以更直观地了解基层民众的利益偏好，更有效率地实现基本公共服务均等化的目标。
其次，县级权力的监督问题。要解决县一级的权力滥用、误用，首先需要考虑县级领导
班子内部权力之间的制约关系。在县级政治形态中，存在多个具有宪法和法律地位的权力中
心：一是党委、二是人大，三是政府，而人大又派生出检察院和法院两个子权力中心。现实
政治实践中，形成了党委一元化的运作模式，也就是“党委决策、政府执行、人大举手、两
院配合”的模式，因而党委是实际核心，而在党委当中，书记又是中心，党委一元化常常退
化成书记个人的一元化领导。邓小平同志曾批评过这种现象，并试图加以改变，但到目前为
止，这种局面仍没有较大的改观。对“一把手责任制”的提倡，使得县级政治俨然成了一个
人的政治。
要改变这种现状，比较合适的方式就是完善县级人大的选举，改变人大“橡皮图章”的
刻板印象。改善县级人大的这种状况，并不需要对现有体制进行大刀阔斧的改革，更不需要
对现有权力结构进行根本性的改变。
“党委决策、政府执行”的核心架构可以继续维持，在此
基础上，强调人大的质询和监督能力。人大不干预党委和政府日常的决策和执行工作，但要
对决策和执行的全过程进行有效监督，并让越来越多的民声、民智、民意进入县级政府政策
79
议程。在第二期现代化进程中，县级权力逐渐扩大是一个总体性趋势，而令人大拥有实权，
并保持各自相对独立的权力空间，在此基础上实现相互合作和相互监督，形成一种合作式制
衡局面，才是维持善治的关键。
在具体的举措上，首先要深化财政管理体制改革。一是完善国库集中收付制度，实现“收
支两条线”。从源头杜绝单位自收自用、私设小金库现象；二是进行政府采购机制改革。实行
“采购、管理、结帐”三权分离，对部门在资金运行上事前预算审议、事后结算审计。
其次要进行干部人事制度改革。在干部提拔任，要严格执行群众推荐、纪委监督、常委
讨论决定票决、任前公示等程序，用人失察失误，则要追究用人单位和主管领导的责任。最
后是要整合监督资源，拧成一股绳，将县级权力捆绑住。党内的民主监督、社会的民众监督、
法院检察院的法律监督、民主党派的监督和舆论的监督，形成监督网络，建立起有效的监督
系统，实现“贪腐预警、及时扼杀、严防死守”的效果。
最后，增强处置群体性事件的能力。在第一期现代化过程中，由于地方政府对经济指标
的过度强调，对公平正义和基本公共服务的提供有所忽略，最后积累了很多的民怨，中部省
份表现得尤为强烈，并且主要集中在县一级。这些民怨如果不能得到及时有效的化解，必定
会带来系统性的治理危机。
按照美国著名的政治学家戴维·伊斯顿结构功能主义政治学理论，我们引入“系统论”
的视角。这个概念描述了一种信息输入超载的现象，意即政治体系是一个封闭的自洽的系统，
并不断与外部环境进行信息的交换和互动。而且从系统外进入到系统内的信息需要有个限度，
才能维持系统的稳定与平衡，如果超过了这个限度，系统就会面临崩溃的危险。此外，任何
政治系统在特定的时间内只能接受有关诉求的一定量的信息，如果在特定的一段时间内，诉
求的数量超过了政府当局实际上有能力处理的限度，这个政治体系就会发生了输入超载现象。
我国各地频发的群体性事件，在本质上是基层民众利益和权利意识不断提高的结果。民
众的利益诉求不一，在输入环节不加选择地涌入政治系统，势必会导致政治体系的“内爆”。
而在传统的利益表达渠道如信访渠道遭到堵塞或政府反应能力低下的情况下，群体极化的现
象就极有可能发生。观察这几年的群体性事件，从早前的瓮安事件到最近宁波 PX 项目引发的
80
群体性事件，莫不若此。民众的呼声和诉求得不到关注，正常的信息传达渠道不畅，在体制
外寻求解决就成为一个选择。
在第一期现代化时期，我国地方政府在处理群体性事件的能力非常地有限，往往采取简
单粗暴的办法，结果适得其反。群体性事件作为是利益表达一种激进方式，常被地方领导人
作为“敌我矛盾”来处理，出动大量武警官兵进行压制，这种做法往往更能激化民众的情绪
而使事件进一步恶化。加上新媒体的广泛普及，地方政府和民众的对立往往会产生一种“剧
场效应”，无论是道义上和舆论上都对政府产生不利影响——消解正式制度的公信力，加剧合
法性危机。最终不得不由更高一级的政府领导人出面协调安抚才得以平息。由此，对群体性
事件的处理也正在成为一个检验地方主政者能力和水平的标尺。
在第二现代化时期，要解决这一问题，同样要诉诸县治模式的制度改进。发挥县级人大
的作用，县级人大具有重要的表达功能。很多民声民意并不是单纯一个人的问题，而是具有
普遍性和代表性的问题。忽略了这一问题，就忽略了一个群体。面对这些问题，政府官员往
往没有积极性来解决，需要人大方面的督促。在县级治理中，干群关系紧张已是不争的事实，
尽管在不同的地区程度上有差别。要化解这种紧张，塑造新型的官民关系，人大成为政府与
民众之前重要的联结点。民众与代表之间，是一种委托-代理关系，民众的利益诉求经过政治
系统内部程序的操作可以转化为代表的议案与决策建议。这种方式尽管不能解决所有的民怨
问题，但至少可以大大缓解诉求输入的压力。
四、结语
在一定意义上，第二期现代化的进程要比第一期现代化更加艰难，它关系到整个现代化
事业的成败。如果说第一期现代化的重点在于经济发展的话，那么第二期的重点则在于体制
改革，关键在于治理思维和模式的转变，而县级政府则是这一转变的主要载体，也是第二期
现代化的主角。因而县治改革牵涉到整体的战略规划，县级政府的积极性需要被充分调动起
来。在目前的市管县体制下，县域自治还很遥远。但推动扩权强县和进行省管县体制是目前
体制的一个可替代选择。但在扩大县自主权的同时必须采取有效措施防止权力被滥用、误用。
81
Региональные особенности государственного регулирования
сферы образования в РФ
Г.К. Лапушинская
заведующая кафедрой государственного управления
ФГБОУ ВПО Тверской государственный университет (Тверь, Россия),
д.э.н., профессор
Тренды развития любой территории могут быть определены и реализованы не только
в рамках общих тенденций, складывающихся в современном мире, но и при формировании и
активизации условий, направленных на обеспечение возможности самореализации личности,
проживающей на этой территории. Не случайно, к проблемам проводимых в последнее
десятилетие процессов модернизации в управлении государством все чаще относят то, что
они
«касались
организационных
изменений
самого
государства
(government)
как
совокупности властных структур (исполнительной, законодательной и в меньшей степени
судебной), а не системы управления процессами в государстве (governance)» [1, с. 5], а ведь
только опираясь на развитие гражданского общества и его институциональные структуры
меняется суть проводимых реформ - «человек становиться и участником этого управления, и
его центральным объектом» [1, с.5].
Низкий уровень развития кадрового потенциала способен выступать главным
препятствием для экономического обновления территорий, особенно в условиях сокращения
численности населения, наблюдающегося в большом числе регионов России. Полномочия в
области реализации среднего профессионального образования закреплены за органами
власти субъектов Федерации. При этом остро обозначилась необходимость ориентации
профессиональной подготовки кадров на экономические, социальные, культурные запросы и
особенности территорий. Выстраиваемый региональный механизм поддержки получения
82
среднего профессионального образования населением должен способствовать не только
повышению адаптации сферы профессионального образования к изменяющейся внешней
среде (учитывать новые компетенции, которые ожидают работодатели от подготовленного в
образовательных организациях персонала), но и формированию базы для привлечения
инвесторов, развития бизнес-структур и территории, на которой они функционируют. Не
случайно, что в разработанном автономной некоммерческой организацией «Агентство
стратегических инициатив по продвижению новых проектов» Стандарте деятельности по
обеспечению благоприятного инвестиционного климата в регионе (который в настоящее
время положен в основу принимаемых инвестиционных стратегий регионами России) в
минимальный набор требований, успешная реализация которых позволит увеличить приток
инвестиций в регионы и сформировать инфраструктуру эффективной коммуникации между
бизнесом и властью, включен раздел «Обеспечение бизнеса необходимыми кадрами» [2]. А в
соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 10 сентября 2012 года № 1276
наличие основных составляющих Стандарта является одним из направлений оценки
эффективности деятельности глав субъектов РФ
по созданию благоприятных условий
ведения предпринимательской деятельности.
В требования Стандарта заложено обязательное наличие у региональных органов
власти
«прогноза потребностей регионального рынка труда в специалистах различных
направлений на срок не менее 7 лет, основанного на изучении потребностей инвесторов (в
том числе опросы) и прогноза социально-экономического развития региона» [2], который
должен
формироваться
на
активном
партнерстве
-
«совместно
с
экспертами,
представителями субъектов предпринимательской деятельности, общественных институтов
и организаций, сотрудников профильных органов исполнительной власти» [2]. Данное
требование оправдано, так как отсутствие объективной информации о развитии конкретных
отраслей экономики на среднесрочную перспективу затрудняет создание условий для
достижения соответствия между спросом и предложением на региональных рынках труда,
83
для обеспечения развития системы рабочих мест и свободного перемещения кадров по
отраслям, а также для закрепления молодежи в регионах проживания.
В настоящее время практически не существует на уровне субъектов РФ
унифицированных
законодательно
регламентированных
механизмов,
определяющих
процедуры согласования интересов органов государственной власти, органов местного
самоуправления и бизнес-структур, способных оказать влияние на процесс развития
трудового
потенциала
территории,
профессионально-квалификационной
некоммерческие
организации
в
структуры
(профсоюзы,
вопросах
определения
подготовки
кадров
региональные
требуемой
в
регионе.
общественные
А
палаты,
общественные советы при исполнительных органах власти региона, бизнес-ассоциации,
благотворительные организации и др.) часто вообще не рассматриваются как субъект такого
взаимодействия.
В результате диалог между стейкхолдерами, заинтересованными в
определенном развитии кадрового потенциала территории, носит дискретный характер,
ведет к лоббированию интересов только политически активных компаний, не учитывает
профессиональный выбор населения. Отсутствие устойчивой обратной связи
степени проявляется при реализации
В
российских
распределения
регионах
контрольных
в наибольшей
регионального заказа на подготовку кадров.
реализуются
цифр
приема
различные
модели
(регионального
формирования
заказа
на
и
подготовку
квалифицированных кадров, который формирует базу для последующего определения
государственного задания образовательным учреждениям) в учреждения
среднего
профессионального образования за счет средств регионального бюджета.
1 модель формирования (рис. 1): Контрольные цифры приема формируются
департаментом (управлением, министерством) труда и занятости на основе сводов,
сделанных муниципальными образованиями по заявкам учреждений, предприятий и
организаций, с учетом статистики и прогноза динамики экономики, численности и
структуры
рабочей
силы,
мнений
отраслевых
ассоциаций
работодателей
и
84
профессиональных союзов, по согласованию с департаментом (управлением, министерством)
образования (данной модели следует, например, Рязанская область).
Бизнес-стру
Образовател
Департамент
ьные
образования
ктуры
учреждения
Заявки
Согласование
регионального
Муниципальные
образования
Сводные
заявки на
подготовку
кадров
заказа
на
подготовку
кадров
Территориальный
Управление
орган Федеральной
труда
Ассоциации
Подготовка
работодателей
проекта регион.
Объединение
профсоюзов
Мнения
заказа
службы
государственной
Статистика
и прогноз
статистики
Департамент
экономики
Рис. 1. Механизм формирования регионального заказа на подготовку кадров – модель 1
2 модель формирования (рис. 2): Контрольные цифры на подготовку кадров
формируются департаментом (управлением, министерством) образования на основе сводов,
сделанных муниципальными образованиями по заявкам учреждений, предприятий и
организаций, с учетом статистики и прогноза динамики экономики, численности и структуры
рабочей силы, мнений отраслевых ассоциаций работодателей и профессиональных союзов по
согласованию с департаментом (управлением, министерством) труда. Координационный
совет по вопросам кадрового обеспечения (содействия занятости) при главе исполнительной
власти региона анализирует проект регионального заказа на подготовку кадров и направляет
его для утверждения (данной модели соответствует, например, механизм применяемый в
85
Амурской, Астраханской, Архангельской области).
Глава
исполнительной
власти
Бизнес-структуры
Анализ проекта регион.
Образовательные
заказа,
учреждения (ОУ)
направление
на утверждение
Ассоциация
работодателей
Заявки на
Координационный
подготовку
совет по вопросам
кадров
кадрового
обеспечения
Объединение
Предложения
ОУ к проекту
контрольных
цифр приема
Проект
профсоюзов
регионального
Территориальный
заказа
орган Федеральной
Департамент
Мнения
службы
образования
государственной
Управление
Подготовка
Федеральной гос.
проекта
Статистика
регион. заказа
и прогноз
службы занятости
населения
Мнения
статистики
Департамент
экономики
Рис. 2. Механизм формирования регионального заказа на подготовку кадров – модель 2
3 модель формирования (рис. 3): Контрольные цифры на подготовку кадров
формируются департаментом (управлением, министерством) образования на основе свода
информации муниципальных образований (по заявкам муниципальных образовательных
учреждений), заявок государственных образовательных заведений, находящихся в ведении
субъекта РФ, с учетом статистики и прогноза динамики экономики, численности и структуры
рабочей силы. Координационный совет по вопросам кадрового обеспечения (содействия
занятости) при главе исполнительной власти региона анализирует проект регионального
заказа на подготовку кадров и направляет его для утверждения (данной модели соответствует
86
механизм, например, в Ямало-Ненецком автономном округе, Ленинградской области).
Глава
исполнительной
власти
Региональные
образовательные
Анализ проекта регион.
учреждения
заказа,
направление
на утверждение
Заявки на
Координационный
Муниципальные
подготовку
совет по вопросам
образовательные
кадров
кадрового
Территориальный
обеспечения
учреждения
орган Федеральной
службы
Заявки на
Проект
подготовку
регионального
кадров
статистики
заказа
Муниципальные
образования
государственной
Департамент
образования
Сводные
заявки
Статистика
Подготовка проекта
и прогноз
Департамент
экономики
регион. заказа
Рис. 3. Механизм формирования регионального заказа на подготовку кадров – модель 3
Существование
различных
моделей
формирования
регионального
заказа
на
подготовку кадров обусловлено не только спецификой социально-экономических условий
территорий, но и многообразием сложившихся подходов к решению связанных с этим
теоретических и практических задач. При этом последующие процедуры - порядок
формирования государственного (муниципального) задания и порядок финансового
обеспечения выполнения этого задания – очень четко регламентированы, так как
определяются органами власти субъектов Федерации аналогично заданным в Постановлении
87
Правительства Российской Федерации от 2 сентября 2010 г. N 671 "О порядке формирования
государственного задания в отношении федеральных бюджетных и казенных учреждений и
финансовом обеспечении выполнения государственного задания».
Чтобы обеспечить развитие кадрового потенциала территории в соответствии с
требованиями времени, следует отказаться от пассивной политики, осуществляемой в
зависимости от складывающихся обстоятельств. Необходимо планирование развития
территории, опирающееся на активизацию процесса формирования и повышение уровня
использования кадрового потенциала за счет согласованной образовательной политики,
взаимодополняемости и
бизнес-структур,
объединяющим
синхронизации действий
образовательного
людей
по
сообщества
государственных
и
профессиональному,
органов власти,
некоммерческих
территориальному,
организаций,
политическому,
социальному и т.д. признакам. Особое значение приобретает в этом случае выстаиваемый
механизм формирования прогноза потребности в кадрах и его трансформация в формируемое
органами власти региона государственное задание образовательным организациям, который
должен обеспечить создание условий для формирования и использования кадрового
потенциала
на
качественно
новой
основе,
приспособленной
к
инновационным
преобразованиям и потребностям в кадрах бизнес-структур с учетом территориальной
специфики, а также с учетом профессионального выбора населения.
Необходимо учитывать, что региональные комплексы профессионального образования
России выбирают стратегию собственного развития по отношению к рынку труда региона
фактически между двумя крайними позициями:
 Выбор в качестве приоритета социальной функции профессионального образования.
Ее содержание заключается в удовлетворении формирующихся у населения
образовательных запросов. Данная функция не может быть игнорирована
образовательными
организациями,
так
как
для
реализации
конкретной
образовательной программы нужно не только формирование государственного
88
задания на данную подготовку, которое получит образовательная организация и
будет оплачиваться из средств регионального бюджета, но и желание обучающегося
получить данную профессию/специальность.
 Ориентация исключительно на кадровые потребности экономики региона – выбор
приоритета реализации экономической функции для регионального комплекса
профессионального
образования.
В
этом
случае
государственное
задание
приоритетно формируется по тем направлениям подготовки, которые заявлены как
необходимые работодателями региона.
Рассматриваемые
функции
профессионального
образования
альтернативны
-
достаточно сложно попытаться реализовать обе функции не расставляя приоритетов, т.е.
пытаться сформировать частично социально ориентированный или частично экономически
ориентированный механизм формирования государственного задания на подготовку кадров.
В настоящее время необходимость разработки инвестиционной стратегии в соответствии с
принятым стандартом [2] приводит к выбору органами управления образованием субъекта
РФ в качестве приоритета - формирование кадрового обеспечения инвестиционной политики
и регионального экономического развития. Это приводит к возникновению ряда барьеров
доступности профессиональных образовательных программ для населения региона.
Наиболее ярко проявляют себя в условиях происходящей модернизации сферы образования
институциональные,
экономические
и
информационные
барьеры
доступности
профессионального образования.
Любой молодой человек при желании может осуществить свое конституционное
право на образование и поступить в учебное заведение, реализующее программы
профессиональной подготовки, но не всегда на любую избранную им профессию.
«Недоступность любой свободно выбранной абитуриентом профессии обучения обусловлена
так называемым институциональным барьером регионального заказа» [4, с. 8]. Если
определение структуры профессиональной подготовки выстраивается на основе прогноза
89
потребности в кадрах для экономики региона, то в соответствии с прогнозными данными о
рынке труда чаще всего происходит сокращение государственного задания по невостребованным экономикой региона образовательным программам, а
структура приема
начинает включать в себя в основном массовые профессии, определенные на основании
выявления мнения работодателей через проведение анкетирования-опроса. При этом
профессии, по которым существенно сокращены объемы государственного задания на
подготовку
специалистов
образовательным
организациям,
чаще
всего
наиболее
привлекательны для населения, которое готово получать образовательную услугу даже с
оплатой ее предоставления из собственных средств.
Анализ количественного соответствия объемов подготовки рабочих и специалистов в
комплексе профессионального образования Тверской области отраслевой структуре
экономики региона позволил выявить следующие тенденции. Структура выпуска рабочих
кадров 2013 года в Тверской области (рис. 4) лишь на одну треть изоморфна структуре
занятости в экономике региона.
Как видно из таблицы 1, суммарные отклонения структуры выпуска по рабочим
профессиям от структуры занятости в экономике достигают 70,3%.
Наибольшее несоответствие (как с положительным, так и с отрицательным знаком)
демонстрируют следующие профессиональные отрасли (табл. 1): торговля и общественное
питание; строительство; транспорт и связь; промышленность.
Структура приема в 2012 году (рис. 1) в большей степени соответствует кадровым
потребностям рынка труда Тверской области, рассчитанным на основе среднесрочного
прогноза (табл. Error! Reference source not found.).
90
Транспорт
15%
Легкая
Связьпромышленность
4%
1%
Металлообработка
15%
Производство
художественных и
ювелирных изделий
0%
Деревообрабатыва
ющее производство
1%
Сфера
обслуживания
5%
Строительные
работы
13%
Сельское хозяйство
10%
Профессии, общие
для всех отраслей
экономики
8%
Производство
радиоаппаратуры
0%
Должности
служащих
9%
Общественное
питание, торговля
19%
Рис. 4. Структура выпуска 2013 года из учреждений системы НПО Тверской области
Таблица 1
Структурное соответствие выпуска образовательных организаций
в 2013 году отраслевой структуре занятости по рабочим профессиям в экономике Тверской
области
Численность
Отраслевая
группа занятых
профессий
экономике
Выпуск
Разница
долей
учащихся
занятых
в
в (рабочие
профессии)
Тверской области по
экономике и в
объеме выпуска
отраслям
(суммарное 100%
структуры выпуска от
отраслевой структуры
занятости в экономике
(в %)
экономики
Всего
Отклонение
100%
70,3%
значение)
Промышленность
20,0%
9,4%
-32,0%
лесное 7,7%
10,0%
-2,3%
29,9%
Транспорт и связь
8,4%
16,0%
-7,6%
90,5%
Строительство
5,8%
13,0%
-7,2%
124,1%
Торговля и общественное 7,3%
19,0%
-11,7%
160,3%
Сельское
и
29,4%
хозяйство
питание
91
ЖКХ,
6,8%
5,0%
1,8%
-26,5%
Управление
7,0%
9,0%
-2,0%
28,6%
Другие отрасли
27,6%
8%
19,6%
-71,0%
непроизводственное
обслуживание населения
Рис. 1. Структура приема в учреждения профессионального образования в 2012/2013
учебном году
Транспорт
9%
Металлообработка
18%
Легкая
промышленность
Связь
5%
1%
Сфера
обслуживания
4%
Деревообрабатыва
ющее производство
1%
Строительные
работы
10%
Профессии, общие
для всех отраслей
экономики
8%
Производство
художественных и
ювелирных изделий
2%
Сельское хозяйство
13%
Должности
служащих
10%
Производство
радиоаппаратуры
1%
Общественное
питание, торговля
18%
Можно ожидать, что в 2014 году предложение (выпуск) регионального комплекса
профессионального образования Тверской области по рабочим профессиям немногим более
трети будет соответствовать кадровому спросу на рабочие кадры на рынке труда Тверской
области.
При
этом
ситуация
в
Тверской
области
не
является
исключением
и
институциональный барьер характерен для большинства регионов России.
Например, Министерство образования Иркутской области только в 2013 году впервые
получило возможность при формировании государственного задания образовательным
учреждениям профессионального образования выстраивать контрольные цифры приема
92
опираясь на прогноз
баланса трудовых ресурсов. Т.е. фактически осуществление
подготовки рабочих кадров и специалистов не учитывало потребности региональной
экономики, а
опиралось только на маркетинговые исследования образовательных
учреждений – выявлялся только формирующийся спрос на те или иные (однако существует
существенный дисбаланс на рынке труда в имеющихся вакансиях и предложении рабочей
силы). В результате, несмотря на то, что на рынке труда, например, наблюдается дефицит
рабочих профессий для строительства, таких как: каменщики, бетонщики, плотники,
штукатуры, арматурщики и в условиях привлечения мигрантов к работе в данной сфере, в
рамках подготовки кадров нет обучения и выпуска бетонщиков, арматурщиков, выпуск
каменщиков составил всего 14 чел. в 2013 г. (10 чел. в 2012). Однако, выпуск поваров
составил 18,69% от общего числа выпускников учреждений НПО в 2013 году (550 чел.), а в
2012 году – 17,29% (589 чел), т.е. даже сокращение численности в абсолютных единицах
столь не существенно, что даже небольшое снижение в абсолютных единицах при падении
объема выпуска из учреждений НПО обернулось ростом доли подготовленных поваров в
общем численности выпускаемых на рынок труда рабочих кадров. Данный дисбаланс в
потребностях экономики в кадрах и выбранных направлениях подготовки и приводит к
усилению миграционного процесса, так как не найдя рабочее место в Иркутской области
наиболее активное население мигрирует за ее пределы в поисках работы. При этом в
заявленных
планируемых
к
реализации
инвестиционных
проектах
только
по
42
инвестиционным проектам строительства объектов в социальной сфере определено к
дополнительному созданию 338 рабочих мест.
Таким образом, в настоящее время структура приема по рабочим профессиям не
полностью соответствует перспективам развития региональных экономик. При этом
учреждения профессионального образования в большей степени ориентированы на
удовлетворение профессионально-образовательных запросов потребителей услуг, нежели на
обслуживание
потребностей
экономики
(исходя
из
существующего
механизма
93
финансирования государственного задания – нормативного подушевого финансирования: чем
больше обучающихся, тем больше средств получит учебное заведение). Т. е. более или менее
успешная реализация социальной функции происходит в ущерб экономическим задачам
региональной системы образования.
При этом формируемое органами власти субъектов РФ государственное задание на
подготовку кадров должно быть направлено на сглаживание возникающих диспропорций, но
не должно создавать новые.
Таким
образования
образом,
в
институциональный
регионе
существенно
барьер
доступности
ограничивает
профессионального
доступ
молодежи
к
профессиям/специальностям, которые не отвечают приоритетам экономического развития
территории. В то же время без построения этого барьера не обойтись для усиления
соответствия структуры профессиональной подготовки комплекса профессионального
образования перспективам развития экономики.
Необходимо обращать внимание и на то, каким образом осуществляется выявление
перспективных потребностей экономики в кадрах. Так, данные о потребностях в персонале в
Иркутской области были получены на основе выстроенного партнерства Министерства труда
и
занятости
Иркутской
области
и
органов местного самоуправления области
с
работодателями и инвесторами при поддержке Иркутского регионального объединения
работодателей. При этом в основу формирования прогноза [3] были положены данные
организаций, осуществляющих финансово-хозяйственную деятельность на территории
Иркутской области, о потребности в работниках на вновь создаваемых рабочих местах, для
замены выбывающих (по причинам текучести кадров, выхода на пенсию, поступления на
учебу на дневные отделения образовательных учреждений, призыва в армию и другим
причинам) и планируемые высвобождения работников. Именно поэтому данные прогноза,
с одной стороны, определяют ожидания от профессионально-квалификационной структуры
персонала на рынке труда уже функционирующих компаний (а не потенциальных инвесторов,
94
которые могут быть привлечены на территорию) – ожидания реальных работодателей, с
другой стороны,
чаще всего, опираясь на субъективное мнение компании о механическом
движении персонала (замена выбывающих), не
учитывают возможности компаний к
развитию за счет снижения численности персонала компании при росте производительности
труда и изменении профессионально-квалификационной структуры персонала – не
учитывают инновационные возможности развития компаний,
с третьей стороны, не учитывают возможные риски, которые могут проявить себя на рынке
труда (например, возможное увеличение пенсионного возраста, массовизацию высшего
образования и не готовность населения получать рабочие профессии и т.п.).
Структура перспективной потребности в кадрах в Иркутской области по уровням
образования, исходя из ожиданий работодателей, представлена на Рис. 3:
Рисунок 3. Структура потребности в кадрах в Иркутской области по уровням образования на
период до 2020 г. (Источник:[3])
Рассматривая выделенные работодателем при этом профессии, можно сделать выводы
о том, что в большей степени работодатели Иркутской области хотели бы получить на рынке
труда региона рабочие кадры, часто без ожидания от них высокой профессиональной
квалификации (например, обработчик птицы, оператор заправочной станции, водитель
95
автомобиля и т.п.). В этом случае использовать при формировании контрольных цифр приема
на подготовку кадров только ожидания работодателей Иркутской области некорректно.
Для оценки возникающих институциональных барьеров регионального заказа
необходимо выяснение восприятия со стороны молодежи уровня ограничения доступа к
профессиям, которые востребованы потребителями образовательных услуг (формой оценки
может выступать социологический опрос первокурсников).
Экономический барьер, сдерживающий доступность профессионального образования
в регионе, связан с наличием экономических факторов, влияющих на готовность населения к
получению того или иного профессионального образования. Например, кризисность
предприятий определенной отрасли промышленности (часто отраслей специализации или
наиболее крупных работодателей территории), влияет не только на возможность
прохождения
практики,
но
и
на
восприятие,
ориентированной
на
эту
отрасль
профессиональной подготовки, как непривлекательной для потребителя.
Информационный барьер формируется на информированности/неинформированности
потенциальных абитуриентов и их родителей о рабочих профессиях или специальностях
востребованных на региональных рынках труда. Наличие такого барьера доступности
создает различие в возможностях эффективного профессионального самоопределения для
информированных и не информированных групп населения.
Кроме того, наличие
информационного барьера доступности может быть отражением недостаточно качественной
профориентационной работы в регионе, которая могла бы стимулировать нужный для
региона
профессиональный
выбор
молодежи.
В
результате
органы
управления
образованием должны создать условия для обеспечения равного доступа всего населения
региона к информации о востребованных рынком труда рабочих профессиях и
специальностях, реализуемых учреждениями профессионального образования территории, и
перспективах соответствующей профессиональной карьеры.
Существенным резервом преодоления информационного барьера доступности
96
образовательных программ и усиления соответствия структуры подготовки требованиям
рынка труда может выступить эффективная профориентации на рабочие профессии и
специальности, востребованные региональной экономикой, которая должна проводиться еще
в общеобразовательных школах региона, в том числе – в старшей профильной школе.
В тоже время требуется активное вовлечение научного сообщества в анализ
последствий для региональной экономики выстраиваемых институциональных барьеров и,
что самое важное
- необходима активная информационная поддержка профессионального
выбора молодежи, без которой невозможно создать условия профессиональной социализации
молодежи с учетом прогнозных потребностей в кадрах для региональной экономики.
Таким образом, формирование структуры регионального государственного задания по
приему учащихся в учреждения профессионального образования должно учитывать
существующие барьеры и осуществляться, исходя из необходимости максимального охвата
профессиональным обучением выпускников общеобразовательных школ при учете реальных
потребностей
в
рабочих
кадрах
и
специалистах
регионального
рынка
труда,
территориальных и отраслевых особенностей региональной экономики и факторов,
предопределяющих возможности ее инновационного устойчивого развития.
Важно поддерживать баланс интересов обучающихся и работодателей, сглаживать
дисбалансы спроса и предложения на рынке труда. Многое в решении данной проблемы
зависит от результативности деятельности в этом направлении социальных партнеров:
консолидация
усилий
образовательных
государственных
учреждений
и
органов
власти,
некоммерческих
бизнес-структур,
организаций
при
а
также
формировании
государственного задания на подготовку кадров может дать импульс для повышения
конкурентоспособности и самодостаточности регионов.
97
Список литературы:
1. Гражданское
общество
и
неправительственные
некоммерческие
организации:
Учебно-методическое пособие/Сост. Л.Н. Коновалова, В.Н. Якимец, М.: ГУУ, 2002.- 80 с.
2. Стандарт деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации по
обеспечению
благоприятного
инвестиционного
климата
в
регионе//
Режим
доступа:
http://www.asi.ru/asi_in_regions/Standart.pdf ( дата обращения 18.02.2014)
3. Прогноз кадровых потребностей экономики Иркутской области на период до 2020 года на основе
потребностей инвесторов и прогноза социально-экономического развития региона// Режим
доступа: http://www.irkzan.ru/home/ministerstvodeyatel/rinok/prognoz-potrebnostivkadrakh.aspx (дата
обращения 18.02.2014)
4. Алашеев С. Ю., Кутейницына Т. Г., Посталюк Н. Ю., Репринцева Е. Г. Соответствие систем
начального профессионального образования субъектов РФ перспективам развития экономики
региона: опыт сопоставительного анализа /Спрос и предложение на рынке труда и рынке
образовательных услуг в регионах России: Сб. докладов по материалам Третьей Всероссийской
научно-практической Интернет-конференции (25 – 26 октября 2006 г.). Кн. I. – Петрозаводск:
Изд-во ПетрГУ, 2006. – с. 7-20
98
Introduction to RIAC
Daria Khaspekova
What is RIAC?
•
a non-profit membership organization
•
a link between the state, expert community, business and civil society
•
a new generation think tank
•
a combination of the knowledge and experience of the established academia, business and
government people, and the energy of the younger generation
Where Does RIAC Start From?
•
Established in 2010 by the order of the President of the Russian Federation
•
Set to work in July 2011
RIAC Co-Founders
99
RIAC Activities
•
Research and international expertise
•
Education
•
Communication and public activities
Research projects:
Aim:
Developing proposals on most challenging international issues for the benefit of Russian diplomacy,
businesses, educational centers, public organizations, and their foreign peers
Work formats:
•
Reports,
•
Working papers,
•
Articles (expert commentaries),
•
Interviews
•
Research Projects
•
Research Projects
•
RIAC Publications
•
RIAC Publications
•
RIAC Website
•
Education and Training
•
Contests
100
Picture1: Research Projects
Picture2: Research Projects
101
RIAC Leadership:
RIAC Publications:
102
RIAC Website:
103
Educational Training:
Aim:
Facilitate the training of career foreign policy workforce through integration into global educational
environment
Formats:
•
Training sessions, master classes and workshops
•
Lectures of prominent experts
•
Winter and summer schools
Global Prospects Contest
4 nominations:
 best defended PhD dissertation
 best paper in a Russian and foreign research periodical
 best published translation of a foreign research text into the Russian language
 best monograph
•
Global Science Education Program
Aim:
Improve the status of Russian humanities research in the global knowledge market
Tools:
•
Preparation of a real-life research publication
•
Promotion in an English-language journal
Debates
Annual Youth Debate on pressing international issues
RIAC Schools: New Educational Methods
•
Lectures of prominent experts
104
•
Trainings
•
City quests
•
Team work on a project
•
Final result
RIAC Summer School 2013
Summer School 2013
“Interactive Resources for Public and Corporate Diplomacy”
Inputs:
•
Lectures from experts on public diplomacy
•
Trainings on creating and promoting online resources
•
City quest
=5 days of intensive team work on a project
Outputs:
Three prototype websites oriented on foreign audiences of universities, NGOs and private
companies
Schools
•
Winter School 2012 “Migration in the Global World” (Moscow)
•
Summer School 2012 “APEC Youth Summit: Objectives, Priorities and Prospects”
(Moscow)
•
Summer School 2012 “Roadmap for International Cooperation in the Arctic” (Arkhangelsk)
•
Summer School 2012 “The Situation in Central Asia: Security, Economy, Human
Development” (Yekaterinburg)
•
Summer
School
2013
“Interactive
Resources
for
Public
and
Corporate
Diplomacy”(Saint-Petersburg)
105
A+Standard
•
Analytical and training program aimed at promotion of the Russian business in the global
Internet
•
Original methodology of corporate websites assessment
•
Seminars and trainings for RIAC corporate members, Russian companies, start-ups and
universities
•
Prospective cooperation with the Ministry of Economic Development of Russia
Communication and Public Activities
Aim:
Ensure interaction between representatives of various professional groups in the context of new
challenges and opportunities emerging from modern global processes
Work formats:
•
Seminars, workshops and round table discussions,
•
RIAC club meetings,
•
International conferences
•
More than 50 seminars, round tables and workshop discussions in 2013, a list of expert
meetings with foreign partners, i.e.
•
March 25, 2013. Russia-US relations: new impetus to cooperation
(in cooperation with the Atlantic Council (U.S))
•
April 26, 2013. New directions in Russian-Turkish strategic partnership
(in partnership with the Global Relations Forum (Turkey) and RAS Institute of Oriental Studies)
•
May 23, 2013. Russia-India: opportunities for cooperation
(in cooperation with the Indian Council of World Affairs)
•
July 1, 2013. South Korea’s new Northern policy
(in cooperation with the ROK Ministry of Foreign Affairs)
106
•
August 16, 2013. Russian-Korean relations in regional context
(in cooperation with Seoul National University)
•
Organizing international events to provide broad opportunities for communication and
interaction between representatives of various professional communities
107
作为国家治理现代化要素的“党内民主”：中国共产党组织变革的探
讨
1
郑振清2
从 1990 年代初到今天，中国共产党十分注意吸取苏共垮台的教训，在党建和国家治理方
面做出不少改革，特别是在十六大以后推行党内民主试验。十六届四中全会通过的《中共中
央关于加强党的执政能力建设的决定》被认为是中共中央吸取“苏东波”教训的一份总结，
其中强调推进党内民主有助于加强执政能力。32004 年的“加强执政能力”的论述在十年后的
今天，转换成了“国家治理体系和治理能力现代化”的新论述。不过，有一个重要的理论问
题一直缺乏充分的研究：在一党长期执政体制下，党内民主是否可能？这种“可能性”问题
可以分为两个层面。从理论上说，米歇尔斯（Robert Michels）的“寡头铁律”
（Iron Law of
Oligarchy）表明即便主张社会民主的政党都难逃寡头统治的命运，因此很多人认为对于高度
集权化的列宁主义政党，不能有真正意义上的民主。从实践上说，世界上还很少有共产党执
政体制向竞争性民主政治顺利转型的案例。这里，党内民主其实是共产党执政下的国家治理
的核心组成要素。
最近十多年来中共推动的党内民主试验为我们提供了一个难得的研究案例。究竟中国共
产党如何论述党内民主，如何推动党内民主，对国家治理有何效果，党员和干部又如何看待
党内民主，对这些问题的调查研究有助于我们具体地回答上述有关党内民主的重要理论问题。
本文回顾 1980 年代以来中共对“党内民主”的定位与实践，结合 2012-2013 年两年间对 18
个省省委组织部选拔到清华大学培训与 MPA 学习的 425 位中层党政干部（其中 88%是县处级
和厅局级干部）问卷调查，分析中共发展党内民主的趋势、现状与问题。这项调查研究的定
1
本文为参加 2014 年 3 月厦门大学“国家治理与政策国际学术研讨会”论文稿，未完稿，请勿引用。
2
作者系清华大学公共管理学院副教授，zhenqing@tsinghua.edu.cn.
3
参见沈大伟（David Schambaugh），吕增奎等译：《中国共产党：收缩与调适》，北京：中央编译出版社，2011
年，第四章。
108
量分析还未完成，本文以初稿的形式发表部分数据，提交会议交流。
一、文献分析：来自苏共垮台的教训与中共党内民主论述
近年来一些有价值的研究推进了关于党内民主是否具有“可能性”的探讨，有助于我们
进一步探讨中共党内民主的内涵与方向。德国学者法尔克·哈尔蒂希（Falk Hartig）指出当代
中国所有发展民主的方法都是在中共预先设定的框架之内实施的，中共成功地将中国政治的
民主化问题转换成党内精英的民主协调与利益整合问题。 1 英国学者沙恩·布斯林（Shaun
Breslin）的研究指出中共领导下的一党制民主，乃是将民主作为应对社会不满并提高执政能
力的途径，而不是要搞多党竞争的民主，因此党内民主反而会增强中共一党执政的能力和地
位。2美国学者沈大伟（David Schambaugh）分析最近 20 年来中国共产党在意识形态和组织上
的建设，认为中共实际上处于收缩与调适（atrophy and adaption）过程之中；他不同意西方学
者对中国共产党未来的三种主要预测：崩溃、维持现状和民主化，而认为中国将来将会走向
一种“折中型国家”。3
整个 1990 年代，中央党校、中央组织部党建研究所以及各省委党校和高校社会科学研究
十分重视对苏共垮台的研究，各种研究报告、论文层出不穷。2001 年，在国内对苏共垮台进
行十年深入研究之后，中共中央外联部总结出五个经验教训：（1）社会主义建设不可避免地
会出现错误，但应该承认而不是忽视和否定这些错误；（2）坚定地坚持党的领导，但不断提
高党的领导能力，正确实行民主集中制和党内监督机制，提高干部队伍素质；（3）以经济建
设为中心，先发展生产力和提高人民生活水平，然后进行政治体制改革；
（4）重视民族统一，
反对分裂主义；
（5）高度警惕西方的“西化”、
“分化”与“和平演变”策略。4此后又经过十
1
Falk Hartig, Die Kommunistische Partei Chinas heute: von der Revolutions zur Reform Partei, Campus
Verlag, 2008, S. 103-106.
2
沙恩·布斯林（Shaun Breslin）：《一党执政的民主化？中国的政治改革、民族主义与合法性》，吕增奎主
编：《执政的转型——海外学者论中国共产党的建设》，北京：中央编译出版社，2011。
3
沈大伟著（David Schambaugh），《中国共产党——收缩与调适》，第八章。
4
中共中央对外联络部课题组：《苏共垮台与苏联解体给执政共产党人的警示》
《党建研究内参》，2001 年第 4
期。
109
年的思考、总结，国内党建工作者和学者已经能比较自信地提出中国共产党加强执政能力的
措施。特别是十六大、十六届四中全会、十七大和十七届四中全会的决议文本中都有专门的
段落来论述“党内民主是党的生命力”这一命题，对地方基层试验党内民主新做法有很大的
激励作用。一个比较引人关注的例子是，中央党校教授王长江在回顾苏共垮台经验教训时指
出，中国共产党要吸取苏共体制僵化、脱离人民的教训，随着执政党的功能、目标、任务、
活动方式以及党建内容等的变化，应该适时推动党内民主，适应这些重要变化，并且主张推
动县级党内竞争性选举。1
这些研究进展体现了对中国共产党执政体制及其问题的深刻认识，启发本文从党内权力
运行的民主化、透明化与制度化的角度来看待中共党内民主的发展。目前来看，中共党内民
主的主要内容包括党内选举民主、决策民主以及民主监督。这样的党内民主的直接目的，一
是协调党内精英的可能矛盾与可能利益冲突，二是开辟党内的民主参政通道，及时应对社会
民主需求，以便增强中共长期执政的稳定性与合法性。本文的调查研究即按照这三个主要方
面设计问卷、开展访谈、推进研究。
二 、历史回顾：从“党政分开”到“党内民主”
在改革开放不同阶段，党内民主与政治体制改革的关系也发生了变化，党内民主的政治
影响也因此有所不同。在中共十三大前后（1986-88 年），政治体制改革紧随着经济体制改革
被提上了中央议事日程。当时政改的一个重要切入点是党政分开（separation of the Party and
the state）。由于党政分开的改革对象乃是自革命战争年代、社会主义改造时期以及极左年代
所形成的党政不分、以党代政的高度集权领导体制，因此十三大提出的政改立即碰上了最核
心、也是最困难的问题，加上其他国内外因素，最后在 1990 年代停滞不前。2与党政分开同
时提出的党内民主建设（intraparty democracy），也因为这种政改的“高姿态”特点而遇到“高
1
王长江：《执政党建设前沿问题研究》，《天津市委党校学报》，2012 年第 1 期；王长江：《党内基层民主
的实践与探索》，《中国党政干部论坛》，2011 年第 2 期；以及王长江在北京清华大学公共管理学院的演讲，
2013 年 4 月 3 日。
2
吴伟：《中共十三大前后的政治体制改革》，《领导者》，2011 年 12 月，第 43 期。
110
难度”，因而进展缓慢，只留下少数制度改革的痕迹，例如小比例的差额选举和少数零散的基
层党内选举试点。
从十五大到十六大、十七大，中共的执政党定位愈加清晰和自觉，因此着重加强党务组
织与工作制度的制度化、规范化与执政能力建设。这一段时间，党内民主体现为这种制度化、
规范化和执政能力建设，实际上是一种组织理性化的提升，为党内民主选举与民主决策的进
一步拓展奠定了制度基础和组织基础。
十六大以来到 2012 年十八大前后，由于很多社会矛盾日益尖锐化，社会思想日益多元化，
加上部分党政干部腐败以及网络新媒体的迅猛发展，政治体制改革再次成为焦点。同时，中
共坚持中国特色社会主义制度，努力推动实现党的领导、人民当家作主与依法治国“三统一”
的政治论述。这种党内外形势使得中国共产党不可避免地必须推行某种可控的、渐进的政治
体制改革，才能既坚持既有的整套制度，又及时回应社会变革压力。党内民主由于其可控性、
渐进性、以及组织合理化发展的必然趋势，自然取代其他敏感的政治议题，并且可能成为新
一轮政治体制改革的切入点。从十八大之前全国党代表遴选“三上三下”过程，到中央委员、
候补委员和中纪委委员扩大比例的差额选举，某种程度上反映出中共实际上以“党内民主”
作为改善形象和推进权力运行改革的一个重要切入点。1
不过，即便最近十年来党内民主在地方和基层不断实践，并且在中央层面上有所推进，
但由于一段时间以来中国共产党在组织扩张、权力扩张的过程中，出现了比较严重的干部腐
败和滥权现象，中国党政权力运行体系中积累了很多问题。因此，当党内民主成为改革的切
入点时，社会舆论对党内民主本身的作用往往缺乏准确的认识：或者期待过高，要求通过推
进党内民主解决政治体系内部的各种问题；或者过度贬低，认为党内民主不过是拖延政改的
借口，而直接要求大幅的党政分开。
三、中共对“党内民主”的定位与现状
从建国以来中共党建史来看，党内民主的内容明确，但程度有限，层级较低。
“内容明确”
1
王京清：《党内民主贯穿于十八大代表选举工作全过程》，请见中国共产党新闻网：
http://cpc.people.com.cn/n/2012/0814/c164113-18740016.html.
111
是指中共推行的党内民主主要集中在党内差额选举（选举民主）、党代会和党委会制度化建设
（决策民主）这两大方面，此外党务公开、党内纪检监督体制建设（民主监督）也相关。
“程
度有限”是指作为民主制度核心要素的竞争、公平、透明等特征在党内民主经验中并不突出，
包括差额比例过小，甚至存在等额选举的问题。党政领导干部人事工作中上级选拔、组织任
命、重要信息不公开等现象具有普遍性。
“层级较低”是指大量试点停留在基层（农村和社区
党组织），始终难以向上推行到县市省等地方层级，制度化和规范化不足。
从最近二十年来中共中央对党内民主的论述来看，虽然对党内民主的定位很高，但是实
践中束缚很多，导致实际上作用不明显。1992-2002 年这个十年间，受苏共垮台和中国周边
地区政治民主化的影响，中央党建工作的重心是民主集中制中的“集中”方面。2001 年以后
十分重视党的各级组织的制度化建设。1992 年十四大报告提出要加强党内民主的制度建设、
拓宽党内民主渠道，1994 年十四届四中全会重复十四大报告的提法，但强调“要加强民主基
础上的集中，维护中央权威”。11997 年十五大报告和 2001 年十五届六中全会延续十四大关于
党内民主的论述，不过开始把重点放在党代会和党委会的制度化建设上。
2002-2012 年十年间，党内民主重新得到理论上的重视，不过实践的重心是地方和基层
的党内民主试点。2十六大、十七大提出“党内民主是党的生命力”、
“党内民主带动人民民主”
等新论述，十六届四中全会和十七届四中全会专门讨论党建工作，并都加强论述党内民主。3
中央层面主要是中央委员会、中纪委的差额选举制度化、中央政治局向中央全会作报告等示
范性动作。不过，这个十年党内民主的重心依然在地方基层，主要在竞争性党内选举选拔（公
推直选、公推公选、两票制以及各种配套的差额选举）以及党组织的制度化、规范化建设这
两大方面积累了不少创新经验。4同时，全国党代会代表和中央委员会差额选举也制度化。不
1
中国共产党第十四届中央委员会第四次全体会议公报 ，
1994 年 9 月 28 日 ：
http://cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64567/65396/4441763.html.
2
3
王勇兵：《党内民主的制度创新与路径选择》，北京：中央编译出版社，2010。
中国共产党第十七届中央委员会第四次全体会议公报 ，
2009 年 9 月 18 日 ：
http://cpc.people.com.cn/GB/64093/64094/10080626.html.
4
中共中央组织部党建研究所课题组：《新时期党建工作热点难点问题调查报告——关于党内民主问题研究》
，北京：中央编译出版社，2004 年，第 283-370 页。梅丽红：《公推直选的由来与意义》，《学习与实践》，
2011 年第 5 期。
112
过，随着经济社会的快速变迁，党政干部贪污腐败、
“一把手”过度集权、决策不民主、工作
作风唯上不唯下等问题日益突出，使得有限的党内民主实践相形见拙。1
四、地方和基层党内民主的现实问题
2004 年中组部党建研究所的调研报告提出，为了保障《中国共产党党员权利保障条例》
中规定的党员的四项权利——知情权、监督权、建议权、选举权和被选举权，必须做个好三
方面工作，一是拓宽党内民主渠道，指要建立和完善党内情况通报制度、情况反映制度、重
大决策征求意见制度以及党内反馈制度，保障党员的知情权；二是建立对领导干部的民主评
议制度和民主监督制度；三是落实党员的选举权利，使选举人能真实地表达自己的意愿。2
本文结合对 18 个省 425 名中层干部的问卷调研，分析地方和基层党内民主的进展和问题。
目前地方和基层党内民主的发展至少存在以下几个重要问题。
（一）官方看重地方基层党内民主的可控性，对党员民主参与的保障重视不足
在中国共产党组织体制内，各级组织部门和党校机构对“党内民主”地方试点的调查研
究强调党代会和党的委员会的制度化建设，强调党员民主权利的保障，也强调要完善党内选
举制度等，体现了十六大以来中共党建的进展与趋势。3不过，尽管近年来党内民主取得不少
进展，但是很多地方的群众对党的干部管理、权力运作、重要决策等问题的满意度一直低迷，
全国性的社会舆论（特别是新兴的互联网舆论）经常出现对党政干部不信任、讽刺党和政府，
甚至“仇官”的现象。这说明，仅仅从中共自身的“党建”角度推进党内民主，其效果是很
有限的。
最近几年来，各级党委常委会垄断党政人事任用和重要决策大权的问题，以及党政领导
干部选拔过程偏重党组织的意见而缺少党员参与权和选择权的问题，不断引发社会舆论的质
疑。这种质疑，本质上是人民群众民主权利觉醒的产物，亦即要求对党政领导干部选拔和重
1
王长江在北京清华大学公共管理学院的演讲，2013 年 4 月 3 日。
2
中组部党建研究所课题组：《中国共产党执政规律研究》，北京：党建读物出版社，2004，第 170-172 页。
3
中组部党建研究所课题组：《新时期党建工作热点难点问题调查报告——关于党内民主问题研究》，北京：
中央编译出版社，2004。
113
要决策有更多的参与权和选择权。
要使党内民主取得实实在在的进步，必须思考如何在保持党的领导的基础上将主流民意、
党内民意纳入党内民主程序的制度化、机制化建设中，特别是纳入党关于干部选拔、重大决
策的过程中。这一点具有提纲挈领的作用：如果党的领导干部和重要决策能从制度起点和权
力源头上得到民意的支持，并体现党员的选择权，使得各级党政干部形成既要“向上看”，对
党负责，也要“向下看”，对人民群众和基层党员负责，那么推进党内民主监督和党风廉政建
设的难度就会大大减小，党的长期稳定执政才有现实的民意基础。
（二）党内选举的公正、透明、完备程度还不够
从现行党内选举制度的规定来看，具体问题不少。
（1）对候选人提名权的规定过于笼统。
地方和基层组织选举条例虽然规定了党代表有提名、推荐候选人的权利，但是由于缺乏具体
操作程序，党员提名权缺乏制度保障，在实际操作中经常是由上级党组织提名再由基层支部
开会通过。（2）知情权缺乏规范的形式和内容规定。地方组织选举条例简单规定“应实事求
是向选举人介绍候选人的情况，并对选举人的询问做出负责的答复”，但在实际操作中，一般
只简介候选人的基本简历，对他们的思想状况、利益代表、参政议政主张等并不介绍，使党
代表对候选人缺乏实质了解。（3）差额选举中差额比例和范围过小，缺乏竞争力。地方党内
选举差额比例是 10%以上，常委候选人差额比例按条例规定是 1-2 名，但在实际操作中都是
取小不取大，而且党委书记和副书记不实行差额选举。
由于党内选举普遍存在上级和领导干预过多、选举本身流于形式，党代会和全委会的作
用没有充分发挥，党代表和委员的权利得不到切实保障，导致普通党员和党外群众对中共的
政党认同度下滑，对自身党员身份缺乏足够的认同。这就造成严峻的挑战：一旦党的决策失
误或者党政领导干部违法乱纪，党员同非党员群众一样对党的支持度下滑，造成党心民意涣
散。党的凝聚力不会因为党员队伍扩大就自动提升，而是要使党员都有议党参政的参与感，
使党员的民主权利能够得到切实保障和落实，才能提升。
我们的问卷调查了 425 位党内中层干部对不同层级党内选举差额比例的主张。参见图 1 所
示，对中央和省级党内选举的差额比例，多数倾向于 20%以下；而对地方和基层选举的差额
114
比例则多数主张应该在 16%以上，多数数据超出了现行选举差额比例。 党员干部对差额理想
的选举比例的理解比较稳健。即便如此，扩大党内选举的竞争程度，在党内有很大的支持空
间，更不用说社会上对扩大竞争性选举的强烈期待了。
图 1：对四级党内选举的理想差额比例的主张（%）
(数据来源：清华大学公共管理学院党内民主课题组，2013）
（三）全委会票决制存在薄弱环节，人事任免和决策的民主化不足
目前，全委会票决制主要实施于重要干部任用上。实施的基本程序为：（1）全委会开会
期间，常委会向全委会提出人选、介绍情况，全委会委员进行审议、无记名投票表决、宣布
票决结果、进入任前公示。（2）全委会闭会期间，由组织部将征求意见表、拟任人选和提名
人选等基本情况及提名理由等材料，以书面方式送达每一位委员征求意见，委员在规定时间
内将意见以书面形式向组织部反馈，表达同意、不同意或者弃权，再由组织部将征求意见情
况汇总向常委会汇报。
实施过程中的主要问题：（1）票决重要干部时等额票决居多，差额票决不足，实际上限
115
制了全委会委员的选择权和投票权；（2）全委会票决制过多运用于决定下一级党领导班子成
员和政府领导班子的提名人选，而忽视了同级党代会、人代会对同级党政领导班子的选择决
定权；（3）常委会掌握提名权，组织部负责票决情况汇总，但整个流程缺乏监督，容易产生
弊端。1
图 2 显示了中层干部对党内用人民主的看法。大多数人（54.4%）认为选拔任用的民主程
度不佳（包括比较不好、很不好和非常不好三类评价），29.8%的人认为民主程度一般。只有
16.7%的人认为民主程度较好（含比较好和很好）。 问卷对象十分关注干部选拔任用问题对党
内民主的影响，他们对党内民主的认知，很大程度取决于干部选拔任用问题的状况。
图 2：对干部选拔任用民主程度的评价（%）
（数据来源：清华大学公共管理学院党内民主课题组，2013）
（四）党代会、全委会、常委会和纪委之间的权力授受关系的理论与现实不一致，这个
问题导致党内监督机制不健全
现行党章规定，
“党的中央纪律检查委员会在党的中央委员会领导下进行工作。党的地方
各级纪律检查委员会和基层纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会双重领
1
中组部党建研究所调研室课题组：《关于实行全委会票决制度情况的调研报告》，载《新时期党建工作热点
难点问题调查报告——关于党内民主问题研究》，第 442-443 页。
116
导下进行工作”。1但是，现实中，地方各级纪委既受到上级纪委的业务领导，也受到同级党
委常委的行政领导，后者极大地牵制了纪委同级监督的能力。同时，由于党委决策层与执行
层合一，而监督层又处在决策层的领导之下，这种党内监督体制只能实行上级党委对下级党
委的监督，而难以对同级党委实施有效监督，尤其对一把手的监督更为乏力。另外，在领导
体制方面存在一些突出问题，特别是“一把手”个人权力过大凌驾于党代会和全委会之上，
权力结构基本上是决策、执行和监督一体化。
图 3 显示了我们调查的中层干部中，多数人认为现行党内监督，包括党员监督和纪委监
督，效果不佳。对党内“一把手”权力过大的问题无解，认为综合监督效果不好（包括比较
不好、很不好和非常不好三类评价）的比例达到 53%。 这个问题的出现，既有党内监督制度
设计弊端的问题，也和前述党内竞争程度不够、干部选拔任用民主程度不足等因素息息相关。
图 3：党内监督效果评估（%）
（数据来源：清华大学公共管理学院党内民主课题组，2013）
1
同上。
117
（五）地方和基层党内民主试点的很多先进经验，缺少制度层面的系统支持
由于缺少推进党内民主的顶层设计和稳定制度，地方和基层的某些试点经验缺乏稳定性、
缺乏可持续性，也很难成功复制到其他地方。因此，十八大以后的党建工作，必须重视从全
党层面推广地方试点的先进经验，可以以一个省为试验区，在省域范围内全面推广地方党内
民主，取得成效后再推广到其他各省，逐步推广到全国全党。
总
结
国内社会舆论和国际政治发展趋势对中共作为执政党的压力、监督与挑战一直存在。因
此，虽然“寡头铁律”很难被打破，但是中国共产党通过积极推进党内民主，是有可能在一
党执政下增强决策民主化与权力运行透明化，从而实现具有更高合法性的稳定执政，这是国
家治理体系和治理能力现代化的重要内容。
中国共产党能否顺利实现党内民主和良好的国家治理，既取决于党内长期形成的权力过
度集中的体制能否放松，也取决于党内精英和普通党员对党内民主的共识。如果党内普遍把
党内民主理解为扩大差额选举的比例（选举民主）、落实党代表的各种民主权利和保障党委会
常委会决策透明化（决策民主），建立更有效的党内权力问责机制（民主监督），那么党内民
主是有可能在最近这轮反腐败浪潮之后接踵而来，成为推动中国有序的政治体制改革的新动
力。因为本文所概括的现实问题并不是没有解决动力与路径的。而且，可以通过倡导合作博
弈，推进党内票决民主与协商民主。1反而，如果把党内民主理解为高度竞争的选举政治或者
派系活动，这样的党内民主受制于中国的政治体制与政治文化，很难在可以预期的将来看到。
1
参见彭宗超、马奔、徐佳君：《合和式社会主义民主：一种可能的中国民主模式探讨》，《经济社会体制比
较》，2010 年第 3 期。
118
Противодействие коррупции в государственных закупках.
Vladimir Skvortsov
Скворцов Владимир Николаевич
Председатель правления Банка «Кремлёвский» (1996-2007)
Председатель Ассоциации государственных поставщиков (2012 – наст. время)
E-mail: fortnoks@mail.ru
1. О коррупции
2. Организация системы государственных закупок в России
3. Опасные, с точки зрения возникновения коррупционных интересов,
моменты в
процедуре госзакупок и решения для предотвращения злоупотреблений.
4. Выводы: общие принципы борьбы с коррупцией в государственных закупках.
Коррупция – сложное социально-экономическое явление и затрагивает многие отрасли
человеческой жизни. Слово коррупция происходит от латинского слова corruptio – вред ,
порча. Само слово говорит о смысле и значении этого явления для государства и
общества.
Как многие сложные явления коррупция не имеет единого определения, хотя мы все и
понимаем о чем идет речь , когда мы говорим о коррупции.
В России в 2008 году был принят федеральный закон « О противодействии коррупции»
(ФЗ 273 от25.12.2008) по которому коррупция определяется как злоупотребление служебным
положением , дача и получение взятки, злоупотребление служебными полномочиями,
коммерческий подкуп ,
либо
иное
незаконное
использование
физическим
119
лицом
своего должностного
положения
вопреки
законным
интересам
общества
и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг
имущественного
лиц,
характера,
иных
имущественных прав
для
себя
или для третьих
либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу,
другими
физическимилицами. А равно совершенное от имени или в интересах юридического лица.
В международном праве борьбе с коррупцией посвящены несколько документов : Конвенция
ООН против транснациональной преступности , Конвенция ООН против коррупции и
Конвенции Совета Европы о гражданско-правовой и уголовной ответственности за
коррупцию.
В соответствии с конвенцией ООН против транснациональной преступности под коррупцией
подразумевается : а)обещание , предложение или предоставление публичному должностному
лицу лично , либо через посредников какого-либо преимущества для самого должностного
лица или иного физического лица или юридического лица , с тем чтобы это должностое
лицо совершило какие-либо действия или бездействие при выполнении своих должностных
обязанностей;
б) вымогательство или принятие публичным должностным лицом лично или через
посредников , какого- либо неправомерного преимущества для самого должностного лица
или физического или юридического лица , с тем чтобы должностное лицо совершило
какое-либо действие или бездействие при выполнении своих должностных обязанностей.
Определение коррупции очень важно , так как позволяет классифицировать действия ,
выявлять причины, расследовать и боротся с коррупцией.
По оценке еврокомиссара по внутренней политике Сесилии Мальстрем
коррупция
120
наносит ущерб экономике Евросоюза в размере 120 миллиардов евро ежегодно . Премьер
России Дмитрий Медведев оценил ущерб от коррупции и воровства при госзакупках
России в 1 триллион рублей
в
- 20 миллиардов евро ежегодно. Эти цифры показывают
насколько серьезное влияние оказывает коррупция на экономику и развитие государств и
народов и как высоко значение борьбы с этим явлением .
Государственные закупки имеют огромное значение для развития общества в целом , так и
для выполнения государством его основных функций : обеспечение национальной
безопасности, поддержание правопорядка, устойчивое экономическое и социальное
развитие общества , фундаментальные исследования и сохранение культурного наследия
предков.
Все эти функции требуют эффективного и экономичного расходования государственных
средств. По мнению большинства экспертов основными принципами эффективных
госзакупок являются :
- эффективность;
- экономичность;
- открытость и прозрачность;
- ответственность;
- равенство и справедливость.
Эффективность
- приобретение продукции и услуг с наилучшими качествам для
выполнения задач с наименьшими затратами;
Экономичность – помимо минимальных расходов на процесс приобретения и контроля,
важнейшее внимание уделяется цене приобретаемых товаров;
Открытость и прозрачность – использование специальных мер и процедур , составление
отчетности и контроль за процедурами
достоверной и
закупки и поставки,
предоставление полной ,
достаточной информации.
121
Ответственность – все органы государственого и муниципального управления, служащие и
должностные лица несут ответственость за
потери в случае ненадлежащего исполнения этими лицами их должностных обязанностей в
процессе закупки и поставки .
Равенство и спаведливость – закупка осуществляется на равных для всех условиях , по
заранее установленным правилам, обеспечивая равные возможности дл поставщиков.
2. Организация системы государственных закупок в России.
В Российской Федерации система государственных и муниципальных закупок регулируется
законом о “Федеральной контракатной системе в сфере закупок товаров работ , услуг для
обеспечения государственных
и муниципальных нужд”. Закон был принят 2013 году и
вступил в действие с начала 2014 г.
Законрегулируетвесьпроцессзакупок
-
планированиезакупок ;
-
проведение закупок , включая объявление о закупках,
проведение
закупочных процедур и заключение контрактов;
-
контрользакупок
Для информационного обеспечения закупок создается единая информационная система .
Информация предоставляется о :
1. планах и планах-графиках закупок,
2.ореализацииплановзакупок,
3. о закупках , условиях , запретах и ограничениях,
4. о заключенных контрактах ,
5. реестр недобросовестных поставщиков и банк гарантий
6. реестр жалоб, мониторинг закупок и каталоги товаров и услуг
122
Информационная система является общедоступной и
бесплатной для всех поставщиков.
Новый закон был принят с учетом 7 летнего опыта применения предидущего закона и после
широкого обсуждения общественностью и предпринимательским сообществом.
Государственными и муниципальными заказчиками формируются планы закупок на год ,
который включает :
-
предмет закупок, его качественные, количественные характеристики и сроки
поставок;
-
цельзакупки;
-
изучаются рынки и потенциальные поставщики;
-
определяются тип контракта и процедура закупки;
-
подготавливаются документы для осуществления закупок;
-
планируетсяпроцесспроцедурызакупки;
-
определяютсяметодыконтроля.
Планы закупок должны публиковаться заранее на 1 год и быть доступными для поставщиков.
Закупки осуществляются через конкурентные и неконкурентные процедуры (закупки у
единственного поставщика).
Конкурентные процедуры включают в себя конкурсные и внеконкурсные процедуры.
Конкурсы могут быть открытыми, с ограниченным участием , двухэтапными, при этом
информация о них публикуется в открытой печати. Либо закрытыми , когда информация не
публикуется в открытых средствах массовой информации и заказчик приглашает
поставщиков к конкурсу самостоятельно.
При проведении открытого конкурса заказчик публикует информацию о предстоящей
закупке , определяет правила проведения конкурса
и порядок определения победителя
123
конкурса. Поставщики участвуют в конкурсе на равных условиях и подают свои заявки с
предложениями о цене и условиях исполнения контракта. Заказчик оценивает предложения
исходя из утвержденных критериев и определяет победителя. Победителю направляется
предложение о заключении контракта.
Внеконкурсные процедуры – запросы предложений и котировок используются , как правило,
при закупках на небольшие суммы ( до 500 тыс. рублей).
Основная процедура , используемая
для государственных и муниципальных закупок
-
аукцион.
Заказчик определяет правила ( существенные условия , требования к участникам, сроки и
место проведения и порядок проведения конкурса
, основные требования к закупаемой продукции и услугам) и публикует их, как правило, в
системе электронных торгов. После проверки соответствия требований ,
Поставщики
допускаются к аукциону. В процессе торгов поставщики делают предложение о цене с
определенным шагом снижения. Сделавший предложение с наименьшей ценой, является
победителем аукциона и с ним заключается контракт.
Важной составной частью системы государственных закупок является система контроля и
аудита закупок.
Контроль осуществляют уполномоченные органы исполнительной власти, ведомственные
органы , заказчики, правоохранительные органы и прочие уполномоченные структуры.
Особенностями новой системы государственных закупок является наличие системы
общественного контроля. Более того , закупки на сумму более 1 миллиарда рублей (около 2
миллионов евро) подлежат обязательному общественному обсуждению как на стадии
планирования, так на всех этапах осуществления поставок.
124
Возможность оспаривания результатов является неотъемлимой частью системы закупок.
Любой участвующий в конкурсе может обратиться с жалобой на действия заказчика или
электронной системы торгов и получить ответ , вплоть до отмены результатов конкурса.
3. Опасные, с точки зрения возникновения коррупционных интересов,
моменты в
процедуре госзакупок и решения для предотвращения злоупотреблений.
Коррупционные риски возникают на всех этапах процесса закупок .
На стадии формирования заказа
1.
при определении приоритетов заявок на закупку возможны
-
установление ложных приоритетов по предметам, объемам и срокам
поставок;
-
лоббирование инвестиций в определенную сферу бизнеса;
-
определение круга поставщиков;
-
определение объема необходимых средств;
Так известный случай, когда в рамках программы обеспечения офицеров жильем ,
были утверждены и профинансированы постройки домов фактически в «чистом поле» - на
десятки километров удаленных от инфраструктуры. Дома , в основном, стоят не
заселенными. Или история , которая широко обсуждалась о приобретении Министерством
обороны кровати из ценных пород дерева , инкрустированной 24 каратным золотом.
2.
при исследование приоритетов рынка
-
необоснованное расширение (ограничение ) круга поставщиков, условий
контрактов, цен на объекты закупок;
125
Так Горный университет Санкт Петербурга разместил заказ на 143 миллиона рублей на
мебель из новозеландской сосны – именно новозеландской , при наличии в России
крупнейших лесных ресурсов. Попытки ограничить круг поставщиков, используя
неправомерные ограничения – очень распространенный прием.
Даже президент привел пример закупок самарской администрацией медицинского
оборудования с обязательной возможностью работы в условиях высокогорья – при полном
отсутствии гор в Самаре.
3.
при выборе способа размещения
-
необоснованное усложнение процедур и критериев доступа поставщиков ,
размытый перечень требований к поставщикам;
-
необоснованный выбор способа размещения заказа по срокам , цене ,
объемам и особенностям объекта закупки;
4.
при формировании плана-графика закупок
-
необоснованное сокращение срока поставки;
Были случаи когда министерство обороны объявляло конкурс на поставку вещевого
имущества со сроками поставок через неделю после даты проведения конкурса, при этом
контракт заключался уже после даты поставки.
-
необоснованное затягивание
или ускорение процессов размещения заказа.
Новым законом установлены требования по нормированию в сфере закупок , установлены
обязательные требования к товарам , работам и услугам, кроме того был введены требования
обязательного контроля уполномоченных органов за планированием закупок ,
а также
введена процедура обязательного общественного контроля за закупками свыше 1 миллиарда
126
рублей . Введение этих мер , а так же введение персональной ответственности для
должностных лиц
привело к тому, что коррупционные риски сместились в область
размещения и исполнения заказа . Об этом косвенно свидетельствует тот факт, что 70
процентов жалоб поставщиков в антимонопольную службу посвящены отстранению
поставщиков по каким-либо причинам от участия в конкурсе.
На этапе размещения заказа риски коррупции возникают :
1.
при разработке документации
-
формирование спецификации на закупку под конкретного поставщика и
конкретную продукцию,
Так наиболее распространенная технология когда задаются габаритные параметры и
технические характеристики с точностью до миллиметра – естественно отвечает таким
параметрам только продукция одного выбранного поставщика. По результатам
исследования ФАС , приобретаемые авто разными ведомствами отличаются по ценам в 2
раза , при том что потребности по транспортному обслуживанию одинаковы
-
размытость и неконкретность условий определения поставщика , приемки
товара, исполнения контракта и гарантийных условий,
здесь могут использоваться например оценочные критерии при оценке производственных
мощностей , необходимых для выполнения заказа, да и вообще все субъективные
оценочные критерии могут быть источниками коррупционных нарушений,
-
критерии отбора поставщиков, условия контракта не приемлемы для
большинства поставщиков,
2.
при проведении процедуры закупки
- совмещение в одном заказе разных предметов и объектов закупки,Интересные примеры
когда в одном лоте совмещались свитера , трикотажные изделия и строительные
конструкции – найти такую разностороннюю организацию достаточно трудно
127
-
дискриминационные изменения и разъяснения в документацию
когда-то часто встречалось внесение изменений в конкурсную документацию в самый
последний день , например изменялись номера технических условий, при этом
оперативно заметить замену могли только «информированные» поставщики,
-
сокрытие или неполная публикация информации,
были случаи ,когда в заявках половина названия была на русском, а половина (либо
несколькобукв) на английском – в этом случае достаточно сложно было найти
объявленный тендер,
Кроме того, имеются случаи когда в документации не содержится полного описания
работ и услуг , особенно часто это встречается в заявках на благоустройство территорий
-
оглашение неполной, неверной или несуществующей
информации о
конкурентах при подведении итогов конкурса
-
необоснованные преференции поставщикам,
-
запрос недопустимых или необъявленных документов для участия в
конкурсе,
-
затягивание или необоснованный отказ от заключения контракта.
3.
при исполнении контракта
-
необоснованно жесткое администрирование , вплоть до
вмешательства в
хозяйственную деятельность поставщика,
-
обременение контракта дополнительными условиями,
-
необоснованное затягивание приемки и оплаты по контракту,
-
отсутствие контроля за гарантийными обязательствами
-
изменение заказчиком условий гарантийного обслуживания.
Этот список возникающих рисков не исчерпывающий.
Абсолютно новый момент в обеспечении контроля за эффективностью госзакупок и
128
реальная преграда коррупционным сговорам – общественный контроль за соблюдением
норм
законодательства.
Граждане
и
общественные
объединения
имеют
право
осуществлять контроль законности в системе закупок, а органы власти обязаны
обеспечить возможность осуществления такого контроля.При этом заинтересованные
лица могут осуществлять мониторинг закупок , делать запросы в государственные
исполнительные, правоохранительные органы , обращаться в суд за защитой нарушенных
прав .
4.
Выводы:
Борьба с коррупцией в системе государственных закупок является важнейшим
фактором обеспечения безопасности и развития страны.
Освобождение от коррупции – сложный , комплексный процесс, включающий
ряд
важных факторов :
Это , в первую очередь, создание в обществе не просто
негативного отношения к
коррупции , а активного неприятия этого явления,
Это- четкая и ясная регламентация процесса закупок и выполнения контрактов,
Это – полный контроль за планированием, заключением и исполнением контрактов,
включая формирование полной отчетности , а также привлечение к ответственности лиц
виновных в нарушение правил и законов в области закупок,
Это – полная открытость доступа к информации и общественный контроль в области
государственных закупок.
Только на основе комплексного подхода можно решить важнейшую
и сложнейшую
задачу освобождения от коррупции.
129
Как сказал наш президент В.В. Путин : « Нет таблетки от коррупции: проглотил – и
государство выздоровело»
Спасибо за внимание!
130
政权产权关系视角下当代俄罗斯社会转型（1991-2012）
那传林 1
上海外国语中心俄罗斯研究中心副教授
概要：产权有效与否以及能否持续供给直接决定了一个国家的兴起与衰落，而产权的背后是
政治制度。产权与政权是社会体系的两大基本制度，其相互关系的制度重构属于制度建构的
核心内容。在现实中与政权和产权关系理论问题相关联的问题就是：什么样的产权制度是最
为有效的?俄罗斯国家转型道路上的坎坷在于俄不能够确定产权制度，权力所有制中政权始终
在产权明晰上错位，政权干涉产权，产权制度不能够得到落实。
The relationship between Political power and property rights under the perspective of
contemporary social changes in Russia (1991-2014)
Property rights are valid or not and can continue to supply or not directly determines the rise
and fall of a country. But behind the property rights is political system. Property rights and political
power are the two basic system of society, moreover, institutional reconstruction of their mutual
relations are the core of system construction. In reality, all problems associated the relationships
between political power and property rights is: What kind of property rights system is the most
effective? The questions on the road of transformation of the Russian State is that Russia could
not confirm the property rights system. The political powers is always interfere with the property
right and property rights system could not be implemented.
一、问题的由来和理论前提
国家的兴衰是人类社会永恒的话题。仅仅是 GDP 的产出和重商主义的外贸盈余根本称不
上国家崛起，因为国家崛起其本质都是一种制度变迁的过程中的社会全方位可持续发展。作
为一个有世界影响力的大国，自 1991 到 2012 年普京再次成为总统；直到现在俄罗斯命运的
转型还在过程中。本文以俄罗斯的制度变迁为研究对象、从政权、产权关系变迁的视角初步
131
探讨二十年间俄罗斯的发展。
自公元 1500 年以来大国兴衰的历史已经证明，可持续的国家崛起都起因于一种适宜所有
权演进的环境。这种环境包括有效的土地所有制、自由劳动力、保护私有财产、专利法和对
知识产权的鼓励等措施，公民社会的兴起直到完善的市场经济体系的制度安排。在这个过程
中荷兰与英国最早进行了产权方面的变革，即确立了私有财产权制度，明晰了政权和产权的
关系，从而在制度上激发和保护了产权。产权（Property Right）与政权（Political Power）
是社会经济体系的两大基本制度，其相互关系的制度重构属于制度建构的核心内容。
自 1991 年苏联解体俄罗斯独立以来，俄罗斯一直进行着制度建构：政权、产权关系的探
索，并表现为不同的路径过程。已有的制度如何变革成为一个新的制度并能够推进国家的可
持续性发展？如何找到合适的嵌入点进行制度创新？在《经济史中的结构与变迁》中，诺斯
明确指出，“制度创新来自统治者而不是选民。这是因为后者总是面临着搭便车问题。对统
治者来说，既然他没有搭便车问题，他就要不断进 行制度创新以适应相对价格的变化。因此，
使得劳动更加稀缺的土地与劳动相对稀缺性的变 化就会促使统治者变革制度以适当地增加
劳动的租金。只要劳动的机会成本不变（即其他统治者潜在竞争不存在变化），这些创新就会
实行”1。诺斯认为制度的发明与创新，来自统治者、经济的和政治的企业家们的理性计算和
心智建构，是他们在发明、设计和制定产权形式、意识形态和社会活动的各种博弈规则，这
些人才是社会制度变迁的最终动力。
在人类社会的制度建构过程中，一般来说政权和产权的关系有以下两种表现：
第一种、产权控制政权。产权的主体是自然人。现代产权制度的基础是自然人产权，以
个人主体为原则。在个人主体原则下，适应商品经济发展的现代产权制度主体地位的确立、
现代产权制度观念的形成，是一场深刻的社会革命，其基本特征是所有公民在经济和政治领
域享有完全的平等权利。另一方面，政权的主体是政府。社会的公共事务必须要有权威方面
出面管理，这就会出现作为政权拥有者的政府阶层。在某种程度上，市场经济中的政府（政
权）是人们自愿合作的一种管理形式，是人们挑选来实现某些公共目标的组织方法，因为人
1
（美）道格纳斯﹒诺思：《经济史中的结构与变迁》，上海，上海人民出版社 1994 年 12 月，第 32 页。
132
们相信，通过政府是实现这些公共管理目标的最有效的方法。
第二种、政权控制产权。这表现为命令经济和计划经济。命令经济（农业社会下）和计
划经济（工业社会下）是由政权主体主导的经济。政府（政权）类同全能的上帝，于社会生
活的方方面面无所不及；在市场积极干涉企业与企业、企业与市场和个人与个人之间的关系。
与这两种政权、产权关系相伴，到目前为止，人类社会经历了两种形态的产权制度：共
有或公有产权（以国家的名义的权力产权）和个人产权。但产权制度不是绝对的，还存在上
述两种产权制度的混合形式——混合制产权制度。
下面我们把权力产权和私有产权以表格的形式加以比较：
表格 1
比较项目
权力产权
个人产权
所有制形式
社会职能部门所有
个人所有
产权主体
政府官员
所有权形式
事实上的权力控制产权
个人产权
分配形式
权力等级中的资源分配
产权所有人决定
主体作用
不合理地进行资源配置
合理地进行资源配置
行为动机
指令和强迫
利益追求
分配机制
命令
契约
所有权的主体保证
中央和地方的各级官员
法律和法庭
所有权保证机制
行政权力
法律契约
个人
从以上表格中我们不难对两种产权在资源配置中所起的作用得出结论：个人产权在资源
配置上优于权力产权。
从 1861 年农奴制改革到斯托雷平改革；从新经济政策到斯大林模式；从赫鲁晓夫改革到
勃列日涅夫的“发达社会主义”；从苏联解体到普京新政。百年以来俄罗斯国家发展的起伏过
程特别是苏联解体以来政权和产权关系远未结束。俄罗斯国家兴衰道路上的坎坷在于俄不能
够确定产权制度，国家始终在产权明晰上错位，国家制度干涉产权，产权制度不能够得到落
133
实。
二、从 1991 年到 2014 年的俄罗斯制度变迁
制度可以分为内生制度和外生制度1。转型国家的制度转型到底转什么？转型国家转的是
资源配置方式，政权产权关系。民主制度不一定带来经济的发展，而经济的发展也和民主制
度没有必然联系。今天俄罗斯的经济发展更多是“石油美元”的结果，和制度变迁没有之结
合必然的联系。对于俄罗斯来说，苏联时期的所谓社会主义制度至多是贴着“马克思主义”、
“社会主义”标签的从沙俄沿袭下来的权力产权制度，只不过沙皇变成了总书记，众大臣成
了中央政治局委员。俄罗斯 1991 年独立后，继续进行着自上世纪末以来的制度转型。
自上世纪八十年代以来，俄罗斯在政权产权关系进行了新的探索，并经历了三个阶段：
一、任命制领导干部私有化（1988-1991）。二、个人所有制的尝试建立（1992-2000）。三、
新的权力所有制的制度化（2001-2014）。通过下面表格2，我们可以看到介绍这三个时间段的
具体过程：
表格 2
私有化阶段
时期
基本方法
获利集团
自发私有化
1987-1991
股票分发
任命制领导干部、共青团
群众私有化
1992-1994
生产资料的出卖
内部人（经理、工人）
货币私有化
1994-1997
出卖和转卖股票
寡头和一些内部人经理
私有化的中断
1997-2000
部分领域的私有化
2001-2014
寡头
出卖股票
寡头、外国投资者、一些
内部人
俄罗斯是人类历史上最早面临东西方问题并奋力追赶的国家。在俄罗斯政治舞台上，但
是由于其专制主义国家传统，俄罗斯不能找到合适的嵌入点对权力所有制进行制度创新，不
1
（德）柯武刚/史漫飞：《制度经济学》，北京，商务印书馆 2000 年 5 月，第 36 页。
2
部分内容参考了 Институциональная
экономика,М.:Инфра-М,2007,с.478
134
能形成合理的产权和政权关系对资源进行有效、合理配置，这根本上阻碍了俄罗斯的发展。
走过了二十几年风风雨雨的私有化道路，俄所有制结构和产权结构发生了重大变化，但由于
产生市场的制度化前提不足，俄罗斯的私有化产生的是寡头经济而非真正的市场经济，由此
新生的俄罗斯自 2000 年以来，在政权产权关系上在政治权力的不同层面上也有新的变化：
表格 3
政治权力层面
发展商业的基本资源
发展商业的战略
有成效的影响范围
联邦层面
土地所有权的变化、 国家扶植
贷款金融领域、少部
贷款资源、出口配额、
海关优惠
分工业出口领域
地方权力（大城市 基本建设、人力资源、 和 国 家 保 持 距 离 和出口相关的商业、
和石油富产区）
投资需求
（自由企业模式） 建筑业、不动产和通
信
其他地方权力
缺少资源
缺少明确战略
传统制造业
自普京成为俄罗斯领导人后，俄罗斯形成了以权力为主导、多元化所有制体系为基础的
市场经济框架。虽然美国和欧盟于 2002 年夏秋分别承认了俄罗斯的市场经济国家地位。并
且在 2011 年 12 月 16 日下午，在瑞士日内瓦举行的世界贸易组织第八届部长级会议通过了
《关于俄罗斯加入世界贸易组织的决定》。但俄罗斯权力主导下的市场经济政权高于产权，
产权保护还存在问题，未来俄罗斯的发展还不完全确定，制度建设还在过程中。
在俄罗斯发展进程中，沙皇政府承认私有产权，但缺乏保护产权的制度。苏联政府不承
认私有产权，更谈不上私有产权的保护制度。苏联解体后新生的俄罗斯政府承认私有产权，
但保护产权的制度还在建设的过程中。
三、俄罗斯制度变迁的国家主义导向
国家的本质是界定产权的制度。一国之内的宪法和法律，决定着立法行政司法的运作，
归根到底，是界定一个国家之内每个人享有怎样的资源权利和产权权利。我们可以翻看那些
135
集权制度国家的宪法可以发现，这些国家的宪法和法律都公然或者隐蔽的规定集权者的特殊
地位，这种产权安排便是直接影响着该国资源和财富的产权权利的分配，并直接影响着该国
的社会公平公正。在俄罗斯的政权和产权关系历史演变中，国家政权始终处于强势地位。国
家主义导向的计划经济对于短时间内的单纯的经济指数赶超可能是有效的，但这种方式破坏
人性、破坏自然，所以不具有可持续性。
俄罗斯是一个有着长期专制主义传统的国家。拜占庭、金帐汗国、奥斯曼帝国的东方专
制主义对俄罗斯有着深刻的影响并深深积淀在俄罗斯文化中。俄罗斯各级统治集团长期以来
没有建立一套有效的鼓励和保护商品经济发展的法律体系和政府管理体系来推动私有经济的
发展，没有在保护产权和促进市场发育、维护市场秩序方面发挥政府的应有影响。在这样的
制度规则和政治环境下，非人格化的、保护产权、维持公平竞争的经济交易规则难以建立起
来，导致经济活动交易成本极高。企业领导人既是制定市场游戏规则的政府高级官员，又是
市场活动的主要参与者，其双重地位造成的利益冲突造成政权产权关系不明晰，国家难以制
定和执行公平、公正的市场经济的游戏规则。国有企业获得了更多的保护，但民间经济活动
的环境则进一步恶化，健康的市场秩序不可能建立起来，私人企业很难得到有效的产权保护
与充分地发展。
在苏联时期俄罗斯的产权制度不能得到保护，竞争性的市场体系无法建立，从而使经济
不能得到持续增长。由于政府活动全面代替市场，政府成为经济活动的主体，而企业和家庭
扮演被动、从属的角色，不能充分发挥市场在资源配置中的积极作用。在这一时期，产权的
作用也有所弱化，缺少了最有效的激励机制，不能发挥非公产权的节约功能、内化外部性、
激励约束等功能。这抑制了经济的内在活力，导致经济活动效率低下，资源浪费严重。国有
企业产权名义上属于全民，但实际所有者缺位。国家治理机制需要从根本上重构政权和产权
的关系。但特权阶层为了维持自己的垄断利益，一味延误改革，终于使通过体制内解决的时
机和可能性消失，最终 1991 年底苏联解体。
在苏联解体后的 20 多年，历经变化的俄罗斯在普京执政后又出现了新的权力所有制趋
136
势，在处理政权产权关系、资源配置方面俄罗斯的转型远未结束。
四、结语
第一，政治制度决定着以产权和市场为中心的经济制度，成功的国家和地区崛起是由制
度创新、有效的所有权持续供给决定的。叶利钦时期和普京时期俄罗斯政权和产权关系重建
的路径大相径庭。今天在普京的领导下，俄罗斯再一次在国家崛起的道路上前行。俄罗斯国
家兴衰道路上的坎坷在于俄不能够确定产权制度，国家始终在产权明晰上错位，国家制度干
涉产权，产权制度不能够得到落实。自 2008 年以来国际经济的走向发生重大变化，如果普京
政权不能利用国际经济调整期进行确实有效的落实保护产权制度，真正解决政权和产权的关
系，俄罗斯的国家发展会再次出现起伏。
第二，俄罗斯的转型进程不仅是从经济体制转型的过程，也是一个前现代国家实现全
面现代化的发展过程，面临着体制转轨、经济增长、文化与意识形态转变等多重任务。而要
完成这一目标，关键是建立政权与产权两者关系良性化的制度框架。俄罗斯截至目前的转轨
虽然在较低的起点上实现了经济增长，但并未最终建立政权产权之间具有良性互动关系的制
度结构。在政权和产权之间的关系没有明晰、整个社会结构没有发生根本变化的条件下，硬
性地去改变正式制度，结果只能是 “显规则”和“潜规则”各行其是，表面上运行的是“显
规则”，实际运行的却是“潜规则”。所以在转型国家，政府的善治在制度创新、国家崛起
中至关主要。
第三，俄罗斯的转型远未结束。在普京 3.0 版的六年任期里，俄罗斯的威权政治不会
结束。在此之后接下来可能还会继续普京的 4.0 版。与此相伴，俄罗斯政权控制产权的权力
产权制还会延续，不会有根本的变化。俄罗斯的转型还有相当长的路要走，所有权、产权保
护问题还未根本上解决。俄罗斯能否从权力产权走向个人产权在未来还存在着多种可能性。
在俄罗斯经济发展的模式上，能源依赖型经济依然会是今后俄罗斯经济发展的主要模式。
137
作者简介：那传林， 1972 年 5 月生,
上海外国语大学俄罗斯研究中心副教授， 俄罗斯国立布里亚特大学政治学博士
联系方式：上海市虹口区大连西路 550 号上海外国语大学俄罗斯研究中心
邮编：200083
电邮：nachuanlin@163.com
电话：13501899453
138
Cross-Sector Collaboration and Information Integration in
One-Stop Services Centres: The Experiences and Lessons from
Two Case Studies in China
ZHANG Nan1, LU Zhikui2, WANG Youqiang3
1.School of Public Policy and Management, Tsinghua University, Beijing, China,
2.School of Public Policy, Xiamen University, Xiamen, China.
Corresponding Author: zklu@xmu.edu.cn
3.School of Public Policy and Management, Tsinghua University, Beijing, China
Abstract：
The government of China is experiencing a transformation from the control-oriented government to
a service-oriented government. And the one-stop service centres established by local governments
at all levels are exactly the practice aiming to integrate administrative resources and provide citizen
with more convenient services. E-government implementation and public information integration is
generally looked as a driving force to promote the one-stop service transformation. However, the
new pattern of one-stop service and related information integration has been impacted by benefits
division and power structure of the traditional sectors. Then how to make one-stop service centres
work efficiently and effectively? Based on collaborative public administration research, the study
conducted two cases analysis of administrative structure and operation process of an information
integration project, named “Quan-cheng-dai-ban” in one-stop service centres in Beijing and
“Wuhou District Administrative Approval Bureau” in one-stop service centres in Chengdu,
attempting to reveal the key determinants of cross-sector collaboration and information integration
in the local governments in China.
Keyword: Cross-sector collaboration, Information integration, One-stop service centre,
E-Government, Public governance
139
INTRODUCTION
Collaboration has always been one of the most important issues in the research area of
contemporary public management. Since today’s public managers operate in collaborative settings
every day (Agranoff & McGuire, 2003), public administration enters into a new generation in great
need of more cross-sector collaborations (Gadot et al., 2003). Cross-sector collaboration is
increasingly assumed to be a series of strategies for dealing with most of difficult public challenges
in current society, such as trans-boundary natural resources management, regional economic
development, poverty, climate change and environmental protection, natural disaster, emergency
management and so on (Agranoff & McGuire, 2003; Gadot, 2003; O’Leary et al. 2009). The Public
managers often find themselves facilitating and operating in multi-organizational networked
arrangements to solve such inter-connected problems and cannot be solved easily by single sector
(O’Leary et al., 2009). The future of public administration to a certain extent will be the mode of
cross-sector collaborative public management.
Collaboration is also important to organization governance and service delivery of Chinese
local government. The government of China is experiencing a transformation from the
control-oriented government to a service-oriented government (Wong, 2009). And the one-stop
service centres established by local governments at all levels are exactly the practice aiming to
integrate administrative resources and provide citizen with more convenient services (Wang &
Ngok, 2006; Zhang, 2006). E-government implementation and public information integration is
generally looked as a driving force to promote the one-stop service transformation (Ma et al., 2005;
Zhang et al., 2011). However, the new pattern of one-stop service and related information
integration has been impacted by benefits division and power structure of the traditional sectors.
Handling the challenge mentioned above properly and build a new governance structure around
public service delivery is crucial to determine the sustainability of one-stop service centres in the
current information age.
140
According to the cross-sector framework proposed by Bryson et al. (2006), we conduct a case
study in Chaoyang district of Beijing, focusing on cross-sector collaboration and information
integration of their one-stop services centres. The “Quan-chen-dai-ban” (meaning “one-stop
service” in Chinese) project, which is developed and implemented by the government agency of
Chaoyang District. The project was designed by following the thoughts of workflow management,
with users being government employees working in the one-stop service centres of the district’s
subordinate areas. Through the implementation and application of this customized e-Government
system, this project was aimed at standardizing workflows of daily public services in Chaoyang’s
subordinate areas, as well as facilitating superior authorities’ supervision and assessment. As an
ordinary cross-sector information integration project of a local government, the case of this project
may, to some extent, reflect some general characteristics of similar projects. The research will be
conducted in compliance with a normative case study methodology (Yin, 2003). In the research
process, we laid much emphasis on the diversity of data sources during the collection of evidence
and materials. The evidences collected for analysis include: records of several field interviews to
key-person of local government, directors of transactional sectors and directors of IT sectors;
documents such as announcements, reports, and regulations provided by the government agency
during the promotion of the integrative process.
The analysis results show that the stable governance structure can be realized by focusing on
the collaborative goal is essential for influencing collaborative performance. For the one-stop
services centre practices, if the local governments could endow the centres with functions and
personnel authority as definite as those of the traditional department, they would have stronger
capacity of integrating the administrative service resources dispersed in the different sectors.
LITERATURE REVIEW
Scholars assert that public administration is “repositioning” itself around “models built on the
assumptions of institution building, cooperation, productivity, structure, and leadership”
141
(Frederickson 1999, 710), and thus public managers now function in “an age of collaboration”
(Agranoff and McGuire 2003, 20). Cross-sector collaboration has become a common term in the
public administration literature. Research on cross-sector collaborations offers a set of findings
marked by rapid progress and a continuing focus on knowledge generation. Although cross-sector
collaboration has been occuring for quite some time, the amount of research on it has increased
significantly over the past decade. Moreover, a number of the most influential theoretical accounts
of this phenomenon are focused on specific types of cross-sector collaborations and case studies
relating to specific policy areas like community policing, public health, education, watershed
management, natural resources management, regional economic development planning,
metropolitan transportation authority, emergency management and so on.
The study of cross-sector collaborations or collaborative governance is characterized by a
surfeit of theories. For example, theoretical answers to the question “why collaborate?” range from
authors who propose a single explanation (e.g., resource dependency, exchange and transaction cost
or population-ecology) to authors who list as many as fourteen different ones (e.g., see Gazley
2008). While identifying these diverse theoretical foundations helps us understand cross-sector
collaborations’ multiple dimensions, it is especially important for our purpose here to suggest that a
growing convergence of core concepts about collaborative activity can be found in the cross-sector
collaborations literature.
Alter and Hage (1993) propose four factors that account for collaboration: (1) willingness to
cooperate, (2) need for expertise, (3) need for financial resources and sharing of risks, and (4) need
for adaptive efficiency. McCaffrey, Faerman, and Hart (1995) hypothesize that collaboration was a
function of (1) disposition to collaborate, (2) purposes, issues, and values, (3) social and political
organization, and (4) leadership capacity and style. More recent works exhibit a significant
commonality of factors reputed to answer the question “why collaborate?” For example, Bryson,
Crosby, and Stone (2006) identify the initial conditions for collaboration as (1) environmental
factors such as complexity, turbulence, competition, and uncertainty, (2) sector failure by which
142
they mean the degree to which a single effort has failed to solve a public problem, and (3) the
presence of direct antecedents of collaboration which are general agreement on the problem, a
powerful sponsor or convener, and existing networks. Thompson and Perry’s (2006)
conceptualization lists six antecedent conditions necessary for collaboration: (1) high levels of
interdependence, (2) need for resources and risk sharing, (3) resource scarcity, (4) previous history
of efforts to collaborate, (5) complex issues, and (6) situations in which each partner has resources
that other partners need. Lundin (2007) explains cooperation among Swedish public employment
service offices by testing the influence of three factors: (1) resource interdependence, (2) goal
congruence, and (3) trust. Ansell and Gash (2008) in their meta-analysis of 137 cases of
collaborative governance “narrowed the critical starting conditions down to three broad variables:
imbalances between the resources or power of different stakeholders, the incentives stakeholders
have to collaborate, and the past history of conflict or cooperation among stakeholders. Emerson,
Nabatchi, and Balogh (2012) explain the three dimensions of an integrative framework for
collaborative governance: (1) the general system context, (2) the collaborative governance regime
(CGR), and (3) its collaborative dynamics and actions. According to Emerson, Nabatchi, and
Balogh (2012), leadership, consequential incentives, interdependence, and uncertainty help initiate
and set the direction for a collaborative governance regime (CGR). Obviously, a degree of
consensus on the core concepts of cross-sector collaborations is emerging among scholars.
Several studies have attempted a theoretical model construction on cross-sector collaboration.
More recent models include not just antecedents, process, and outcomes, they also include factors
such as institutional design, leadership, number and variety of groups, issues and incentives,
structure and governance, and contingencies and constraints (Bryson, Crosby, and Stone 2006;
Connelly, Zhang, and Faerman 2008; Ansell and Gash 2008; Emerson, Nabatchi, and Balogh 2012;
Purdy 2012). Thomson and Perry (2006) provide a multidimensional model of collaboration: the
governance dimension, the administration dimension, the autonomy dimension, the mutuality
dimension, the trust and reciprocity dimension. Bryson et al. (2006) construct one framework for
143
understanding cross-sector collaboration which includes initial conditions, structure and governance
process components, contingencies and constraints affecting process, structure, and governance,
outcomes. Ansell and Gash (2008) provide a model of collaborative governance which has four
broad variables: starting conditions, institutional design, leadership, and collaborative process.
Emerson, Nabatchi, and Balogh (2012) explain the three dimensions of an integrative framework
for collaborative governance: (1) the general system context, (2) the collaborative governance
regime (CGR), and (3) its collaborative dynamics and actions. Purdy (2012) builds a framework for
assessing power in collaborative governance processes by juxtaposing the three sources of power
with the three arenas for power. Three sources of power that can be used to influence the
participants, process design, and content of a collaborative process are particularly useful for
understanding interorganizational dynamics: authority, resources, and discursive legitimacy.
However, there is still a lack of comprehensive frameworks or models that examine and analyze the
collaboration
issues
across
the
intergovernmental
integration
process
within
the
macro-environments of e-governance.
The term “cross-sector collaborations” is often thought of as involving dynamic transactions
and political game among governments or between governmental and nongovernmental
organizations, in fact, a variety of links are engaged. The heart of any model of cross-sector
collaborations is how the actual process is constructed. Also crucial to advancing our understanding
of cross-sector collaborations are the specific elements authors include in current research. Of
course, empirical research will be necessary to discover which components and which elements of a
component contribute positively to cross-sector collaborations. Research is underway, but
considerable time will be required before results can be organized into a systematic explanation of
cross-sector collaborations. Space in this essay is limited, but it is useful to mention a few
preliminary research findings. The studies cited are a very small sampling of the empirical and
theoretical work on cross-sector collaborations and information integration. What is needed for
144
furthering this research progress is twofold (1) continued research testing theoretical models and (2)
meta-analysis to reformulate theoretical models based on empirical findings.
ANALYTICAL FRAMEWORK OF THIS STUDY
Categorizing and organizing the prior literature on collaboration, this article presents an
analytical framework for understanding cross-sector collaboration and information integration in
One-Stop Services Centres around the initial conditions affecting collaboration formation,
governing structure, process of collaboration and integration, constraints and contingencies,
outcomes, and accountability issues (Please see Figure 1).
Initial conditions
Governing structure
Power
Organizational
Technical
structure
structure
structure
Contingencies and
constraints
Process of collaboration
and integration
Contingencies and
constraints
Outcomes and public values,
Public accountability
Figure 1. Framework for Cross-sector Collaboration and Information Integration
Initial Conditions
Inter-organizational systems supporting interagency collaboration must accommodate a wide
range of factors from the external environment and participating organizations as part of their
design and operation (Fedorowicz et al., 2007). The literature is clear that conditions present at the
outset of cross-sector collaboration can either facilitate or discourage coordination and integration
145
between different agencies. The initial conditions focuses on broad themes related to the general
environment in which cross-sector collaborations are embedded, the notion of sector failure as an
overlooked precondition for collaboration, and societal change as precondition affecting the
formation of cross-sector collaborations (Bryson et al., 2006).
The political, economic, social, and technical context within which cross-sector collaborative
relationships have developed, have created a new reality for e-government interoperability and
interconnectedness in the digital age. Firstly, political authority frames the environment of public
management and shapes decisions by putting “order” into the choices that confront public managers
(Bozenman &
Straussman, 1990). Secondly, economic environmental complexity and social
change affect sector-functional differentiation, organizational structural differentiation and
fragmentation of sector responsibility, which make the functions of agencies fallen apart or become
fragmented. In this sense it is necessary for the different sectors involved to integrate and work
together to form collaborative partnerships and design shared customer interface to provide holistic
services to the clients. Facilitative leaders and managers play an important role in facilitating and
forming the willingness to develop inter-organizational cooperative relationships.
Governing Structure
Cross-sector collaborative relationships analysis is often linked to inter-organizational network
structure. Structure is a highly developed concept in inter-organizational relationships theory and
typically includes elements such as membership, goals, specialization of tasks and division of
labour, rules and regulations, standard operating procedures and designated authority relationships,
coordinating mechanism and inter-organizational agencies. Through stakeholders in collaborative
processes generate a system for sustaining coincident values and establishing order within the
domain (Gray, 1989). This paper categorizes the structure into power structure, organizational
structure and technical structure.
Power structures
146
The growing use of collaborative methods of governance raises concerns about the relative
power of participants in such processes and the potential for exclusion or domination of some
parties (Purdy 2012). Collaboration can be a way of advancing self-interested goals such as
increasing power (Huxham and Vangen 2000). Many of these concerns are linked to power
disparities among participating organizations and how power affects such issues as representation,
participation, and voice (Purdy 2012). The political party, such as CPC (Communist Party of China)
can exercise powers through authority resources, and discursive legitimacy in collaborative
governance processes. This article analyzes and assesses power structures and distribution and how
power is used in collaborative governance processes, which will contribute to understand how
power shapes collaborative processes and outcomes. Information in the public management setting
is political power and is coveted by the politically powerful (Bozenman and Straussman 1990).
Power imbalances between stakeholders are a commonly noted problem in collaborative
governance (Gray, 1989; Bryson et al., 2006; Ansell & Gash, 2008). Gray (1989) argues that power
differences among players influence their willingness to come to the table. If some stakeholders do
not have the capacity, organization, status, or resources to participate, or to participate on an equal
footing with other stakeholders, the collaborative governance process will be prone to manipulation
by stronger actors.
Organizational structures
To fully exploit the benefits of ICT, public administration has to consider changing its
organizational structure (Ezz et al., 2009). Collaborative management is a concept that describes the
process of facilitating and operating in multi-organizational arrangements to solve problems that
cannot be solved, or solved easily, by single organizations (Agranoff and McGuire 2003, 4). Most
scholarship on collaborative governance emphasizes the emergence of networks or networked
organizations as mechanism of improving public services delivery and policy making &
implementation. Networks have become a primary organizational setting for designing and
implementing public policy, delivering public services, governing local and regional affairs.
147
Scholars assert that practitioners and scholars of contemporary public administration need to treat
network seriously (O'Toole 1997). Cross-sector collaborative networks are created when agencies
agree to share information on an ongoing basis (Fedorowicz et al. 2007). Designing cross-sector
collaborative organizational structure enables a seamless and integrated governmental organization.
The choice among types of organization governance structure is likely to influence cross-sector
collaboration efficiency and effectiveness (Provan & Kenis, 2005). Cross-sector organizational
arrangement provides a public forum through which the public managers and stakeholders involved
in the process of building cross-sector collaborative e-government resolve interagency differences
and disputes, build agreement, design basic rules and regulations, which is critical for the
procedural legitimacy and successful promotion of the cross-sector collaborative management in
e-governance.
Technical structures
The technical structure constructs the primary work level of collaborative governance. The core
of the technical structure is ICTs. Cross-sector collaboration and information integration became
closely linked to the creative use of information technology (IT). Digital government means the use
of information and communication technology, and particularly the Internet, as a tool to achieve
better government (Dawes 2008). The need for a transition from a single sector oriented to a
multiple sector oriented public administration system has increased with the use of ICTs to support
highly organizational structure and collaborative processes. Information resources sharing is a
relatively new type of ICT initiative in collaborative e-Government; it involves building systems,
instituting formal standards, and changing business processes to allow organizations to share data
and information with many other organizations (Caffrey 1998; Dawes and Prefontaine 2003;
Gil-Garcia et al. 2005; Gil-Garcia et al.2007). These studies see cross-sector collaboration as
resource-sharing arrangement based on the ICT structure. In a sense, cross-sector information
sharing and integration efforts are politically, organizationally, and technologically challenging.
148
Process of Collaboration and Integration
The process components emphasizes six aspects: forging initial agreements, building leadership,
building legitimacy, building trust, managing conflict, and planning
(Bryson et al., 2006).
Collaboration is a process in which autonomous actors interact through formal and informal
negotiation, jointly creating rules and structures governing their relationships and ways to act or
decide on the issues that brought them together; it is a process involving shared norms and mutually
beneficial interactions (Thomson &Perry, 2006). Operating process of collaboration and integration
is a process that includes a set of related activities designed to produce a particular outcome through
collective actions. Structural characteristics of collaborative partnerships are related to both process
and outcomes (Bidwell & Ryan, 2006). Governing structure and operating process often interact in
cross-sector collaborations (Bryson et al., 2006).
ICT also plays an important role in the operating process. In its broad sense, applying ICT to
transform government structure and functions is to enhance e-government interoperability and
create collaborative e-government (Gil-Garcia et al., 2007), which promotes different agencies to
develop cross-sector collaborative structure and work together to provide one-stop integrated and
comprehensive services to citizens and businesses since government services are diverse and are
offered by different agencies.
Constraints on collaboration and integration
Generally speaking, there often exists potential impediments particular to the government
environment which could limit the attainment of collective and collaborative benefits, jeopardizing
the project of collaborative e-Government (Gil-Garcia et al., 2007).
Important differences exist among partnerships formed for system-level planning (identifying
and defining system problems and solutions), administrative activities (involving resource
transactions, such as sharing), or service delivery (such as client referral agreements) (Bolland &
Wilson, 1994). Service delivery partnerships are more frequent and easier to sustain than those
149
aimed at planning for systems change because system-level planning activities, like agenda setting
in the public policy process, involve negotiating tough questions about the problem and creative
solutions (Bolland & Wilson, 1994). Similarly, Alter (1990) found that partnerships involving
administrative-level managers are more prone to conflict, whereas those coordinating service
delivery among line staff experience greater cooperation.
Cross-sector collaborations and integration in One-Stop Services Centres is based on political
and administrative institutions. Political institutions define the framework within which politics take
place (March and Olsen 1989, 18). Political institutions can constrain or motivate the use of
information and ICTs, as a tool to achieve better government, and particularly information sharing.
Many of these constraints are linked to power disparities among participating organizations,
fragmentation of policy and motivations of cross-sector collaboration and information integration.
Outcomes and Accountability
It should be noted that much of the enthusiasm for cross-sector collaborations derives from
beliefs and expectations about the positive effects of collaboration, rather than empirically
demonstrated results.The point of creating and sustaining cross-sector collaborative ought to be the
production of public value (Moore, 1995; Bryson et al., 2006) that cannot be created by single
sectors alone. Public value in cross-sector collaborations is most likely created by making use of
each sector’s characteristic strengths while also finding ways to minimize, overcome, or
compensate for each sector’s characteristic weaknesses. Playing to the strengths of the different
sectors seems logically linked to managing costs effectively and attending to diverse human needs
and aspirations.
Accountability is a core issue in collaborative public management. Cross-sector collaborations
are more likely to be successful when they have an accountability system that tracks inputs,
processes, and outcomes; use a variety of methods for gathering, interpreting, and using data; and
150
use a results management system that is built on strong relationships with key political and
professional constituencies (Bryson et al., 2006).
To enhance the efficiency and effectiveness of public service delivery and create more public
values for the citizens through making the best use of the potential of ICT, cross-sector integration
and collaboration is becoming an imperative for the public managers. For public managers, the
challenge is to find feasible and effective strategies to reengineering governmental process and
improve
governance
structures
to
strengthen
the
e-government
interoperability
and
interconnectedness when the capacity for achieving joint activities and solving common problems is
widely disperse, when few organizations accomplish their missions by acting alone, and when the
fragmentation of service delivery damages the integration of service delivering, which is not citizen
friendly.
METHODOLOGY
The research is conducted in compliance with a normative case study methodology. In the
research process, we laid much emphasis on the diversity of data sources during the collection of
evidence and materials. Current evidence for analysis include: responses to the open questionnaires
distributed to several one-stop service centres in Chaoyang District; observation records of the
project and part of the system usage records collected by one of the authors in the IT Office of
Chaoyang District; records of two field interviews conducted in IT Office and a one-stop service
centre in Gaobeidian, a subordinate area of Chaoyang Distric respectively; documents such as
announcements, reports, and regulations provided by the government agency during the promotion
of the “Quan-cheng-dai-ban” project. In addition, in order to secure a better construct validity of
this study, we paid special attention to the diversity of data sources during the interviews. We
interviewed the person in charge of this project in the IT Office, as well as people in charge of
relevant works in subordinate areas and end-users of this system, so as to construct an evidence
151
triangulation to reduce the limitations caused by the choices of interviewees to the greatest extent
(Yin, 2003).
In order to secure a better internal validity of the study, we conducted coding and scheme
matching on the relevant qualitative research data collected. One problem that scholars in the IS
field have long been faced is how the above-mentioned methods be effectively employed in
examining and exploring the high-level theories in sociological research. In our research, we
methodologically refer to the top-down and bottom-up combined approached proposed by Reimers
and Johnston (2008).
We first sorted the interview records and other raw materials and induced
“rationales” from them, and then interpreted the case facts with the model deducted from the
high-level theories.
CASE ANALYSIS
Based on the method mentioned above, we encoded and analyzed the related material and
several interview records derived from the implementing process of the “Quan-cheng-dai-ban”
project and combed as follows according to the analytical Framework:
Initial Conditions
The basal level of informatization in each subordinate area of Chaoyang district is uneven, and
it can be generally divided into three circumstances: There is even lack of hardware and network
environment needed for performing the “Quan-cheng-dai-ban” project in the service centres with
the worst informatization foundation, where the competent authority of the district is required to
allocate special funds to ensure the operation of the system. In the service centres with the best
informatization foundation, however, informatization planning and information resource integration
program have been voluntarily formulated in advance; the similar system has been developed, or
the existing system has comprised similar functions, and as a result, the system is not upheld
enthusiastically. Compared with the two cases above, the centres with the general basal level with
152
respect to informatization possess the optimal environment for implementation of the system. In
addition, the “Quan-cheng-dai-ban” mode is originated from the Huairou district of Beijing city.
Objectively, the department defects at which the system is directed are more apparent in outer
districts and counties. Although the Chaoyang district is located in rural-urban fringe zone,
urbanization in this area advances faster, resulting in significant changes on the administration and
key services of the regional service centres in Chaoyang district. To some extent, it weakens the
pertinence of the “Quan-cheng-dai-ban” system to department defects and sows the seeds for
several issues produced in the following operation of the system.
Process Components
In terms of the implementing process of the “Quan-cheng-dai-ban” project, it is an IT project
pursued dominantly by municipal leaders and carried out by each of district, following a top-down
route. During the process of implementing the program, the governmental departments at all levels
are allocated with related policy documents and therefore, leaders beyond all doubt pay great
attention to the issue. The system depends on the existing administrative service center at grass
roots, and the trust relationships have been built between them as staffs of the related departments
have been working together in the center. However, the original intention of the
“Quan-cheng-dai-ban” mode lies in catering to the general public. Therefore, rights and obligations
of each department in the new operation flows have not been clearly defined all the time.
Furthermore, the earlier stage of project is mainly boosted by IT office of the Chaoyang district,
with an IT project as the positioning, and therefore, the use of the “Quan-cheng-dai-ban” system
and its relationships with the original business and assessment of the departments fail to be
definitely defined. It was until the eve of the 2008 Olympic Games when the Supervision Bureau of
the district gets involved in the project by including the use of system and data integration into
annual inspection requirements that the application of the system is transformed substantially.
Another significant issue is that, although the participants at all levels are aware definitely the
153
obstacle in propelling the “Quan-cheng-dai-ban” project lies in multidisciplinary conflict of
interests, both the IT office and the Supervision Bureau fail to make an attempt for conflict
management and coordination; on the contrary, both of them avoid the underlying conflicts and
only attach importance to the outlet of each department, whether the officers at grass roots in the
administrative service centers handle matter as requested, representing a suspicion of curing the
symptoms, not the disease. Speaking of the planning, although the IT office has issued an explicit
planning to integrate the “Quan-cheng-dai-ban” system and e-approving system in the future, staffs
at all levels have no confidence in schedule of realizing the planning due to difficulties existed in
the process and particularly, the officers at grass roots commonly consider it at a far distant date.
Therefore, the “Quan-cheng-dai-ban” system is deemed as a temporary transitional system.
Structure and Governance
The governance structure of the “Quan-cheng-dai-ban” project mainly relies on its
administrative service center at the grass roots it is located. In the interview, however, researchers
find that with the current management system, the management responsibilities of the chief of the
one-stop service centres focus on public resources and service attitude of the one-stop service
centres, while the specific business of each department can only be supervised rather than being
managed. More specifically, each officer at grass roots accepts the double leadership of the
operating department to which they are subordinated and the regional offices where they work
(instead of the one-stop service centres). Taking the fact that a majority of people consider the
promotion in the operating departments is more promising into account, the former affects more
significantly than the latter, which constitutes the reasons why the cross-sector collaborative
barriers are hardly smashed with the present governance structure.
Constraints on collaboration
On the surface, the “Quan-cheng-dai-ban” project belongs to collaboration between service
provision and administrative activity, however, its successful exercise in fact depends on sufficient
154
sharing of the backstage information resources, which relates to systematic planning. Therefore, the
project probably needs more cross-sector collaboration. Furthermore, power imbalance exerts the
same critical influences and in fact, there are separate systems vertical from the national level for
such mighty departments as public security and tax administration. No matter whether the safety
risk exists, it is difficult for the regional governments to achieve substantial progress by attempting
at integrating information resources, thereby resulting in that such integration is just the union of the
underprivileged sectors and unstable, as those underprivileged sectors are positively looking for
opportunities of acquiring power as the mighty sectors. There are also restrictions on current
evaluation system. With respect to the monitoring system, when assessing the work performance of
the district, it seems that the integration is beneficial for the district to gain praise, while when
assessing the work performance of the department, the cooperative relations between the
departments turn into the competitive ones. Such contradiction to some extent affects information
resource integration.
Outcomes and Accountability
The “Quan-cheng-dai-ban” project aims at making citizens convenient, and there is no doubt
about its public value, but in terms of the multiple order effects, the operation of the system fails to
produce higher order effects. On the contrary, the obstacle in information resources integration
makes the officers at grass roots complain that the achievement of the public convenience is at the
expense
of
reducing
their
own
work
efficiency.
It
should
be
admitted
that
the
“Quan-cheng-dai-ban” project has the mechanism of feedback and assessment and the information
acquired from this channel facilitates the improvement of the system and workflow to a certain
degree. However, the chain of current feedback mechanism is too long, bringing about low
efficiency, which will possibly make no contribution to reversing the unfavorable situation of the
present program.
155
CONCLUDING REMARKS
In conclusion, on the one hand, the local government departments attempt to make efforts in
achieving a higher level of collaboration by starting with service provision collaboration. On the
other hand, a great number of limitations exist in operation and structure; while those limitations
constitute exactly the reasons influencing the collaborative effects. The recognition of the above
reasons will be helpful for researchers and practitioners to comprehend information resources
integration and cross-sector collaboration more precisely, to adjust expectation for the target and
time strategy so as to avoid entrapping into the vicious cycle of “admitting mistakes while brewing
new mistakes”.
With respect to the above situation, it is easy to figure out that no matter the “Quan Cheng Dai
Ban” system or other attempts for information resources integration are hard to surmount the
tremendous implementing hindrance caused by the barriers between higher and lower levels or
between different departments and regions of the governmental powers. More extensively, two
approaches may be effective for breaking through the information resources integration: (1) One is
a top-down path. That is to say, only if we destroy the information resources barriers among vertical
areas of the business based on the sufficient coordination of the all ministries and commissions, the
administrative service centers at grass roots would potentially realize the real cross-system
information resources sharing; (2)The another is a bottom-up path. If it is difficult to implement the
top-down path at the present stage, the pilot in terms of administrative service resource integration
at grass roots must be effectively combined with preparation of recombinant, making the
administrative service centers become entity from the virtual pattern, and thus it is possible to make
an attempt for the subsequent information resources integration. Therefore, the stable governance
structure can be realized by focusing on the collaborative goal is essential for influencing
collaborative performance. For the one-stop services centre practices, if the local governments
could endow the centres with functions and personnel authority as definite as those of the traditional
156
department, they would have stronger capacity of integrating the administrative service resources
dispersed in the different sectors.
REFERENCES
Agranoff, R., & McGuire, M. (2003). Collaborative Public Management: New Strategies for Local Governments.
Washington, D.C.: Georgetown University Press.
Alter, C. (1990). An Exploratory Study of Conflict and Coordination in Inter-organizational Service Delivery
System. Academy of Management Journal, 33(3): 478-502.
Ansell, C., & Gash, A. (2008). Collaborative Governance in Theory and Practice. The Journal of Public
Administration Research and Theory, 18(4): 543-571.
Bidwell, R. D., & Ryan C. M. (2006). Collaborative Partnership Design: The Implications of Organizational
Affiliation for Watershed Partnerships. Society and Natural Resources, 19(9): 827-843.
Bolland, J. M., & Wilson, J. (1994). Three Faces of Integrative Coordination: A Model of Inter-organizational
Relations in Community-Based Health and Human Services. Health Services Research, 29(3): 341-66.
Bozenman, B., & Straussman, J. D. (1990). Public Management Strategies: Guidelines for Managerial
Effectiveness. California, San Francisco: Jossey-Bass Inc., Publishers.
Bryson, J. M., Crosby, B. C., & Stone, M. M. (2006). The Design and Implementation of Cross-Sector
Collaborations: Propositions from the Literature. Public Administration Review, 66(s1): 44-55.
Ezz, I., Papazafeiropoulou, A., & Serrano, A. (2009). Challenges of Inter-organizational Collaboration for
Information Technology Adoption: Insights from a Governmental Financial Decision-Making Process in
Egypt. Information Technology for Development, 15(3): 209-223.
Fedorowicz, J., Gogan,J. L., & Williams, C. B. (2007). A collaborative network for first responders: Lessons from
the CapWIN case. Government Information Quarterly, 24: 785-807.
Gadot, E. V. (2003). Managing Collaboration in Public Administration: The promise of Alliance among
Governance, Citizens, and Businesses. Westport, Connecticut: Praeger.
Gil-Garcia, J. Ramon., Smith, C., & Duchessi, P. (2007). Collaborative e-Government: impediments and benefits
of information-sharing projects in the public sector. European Journal of Information Systems, 16(2): 121-133.
Gray, B. (1989). Collaborating: Finding Common Ground for Multiparty Problems. San Francisco, California:
Jossey-Bass Inc., Publishers.
157
Ma, L., Chung, J., & Thorson, S. (2005). E-government in China: Bringing economic development through
administrative reform, Government Information Quarterly, 22(1): 20-37.
Moore, M. (1995). Creating public value: Strategic management in government. Cambridge, MA: Harvard
University Press.
O’Leary, R., Gazley, B., McGuire, M., & Bingham, L. B. (2009). Blomgren.Public Managers in Collaboration. In
The Collaborative Public Manager: New Ideas for the Twenty-First Century (O'Leary, R., 7 Bingham, L. B.
ed.), Washington, D.C. Georgetown: University Press.
Provan, K. G., & Kenis, P. (2005). Modes of Network Governance and Implications for Public Network
Management. In the Proceedings of the Eighth National Public Management Research Conference, Los
Angeles, CA.
Reimers, K., & Johnston, R. B. (2008). The Use of an Explicitly Theory-Driven Data Coding Method for
High-Level Theory Testing in IOIS, In the Proceedings of the 28th International Conference on Information
Systems (ICIS), Paris, France.
Thomson, A. M., & Perry, J. L. (2006). Collaboration Processes: Inside the Black Box. Public Administration
Review, 66(s1): 20-32.
Wang, L., & Ngok, K. (2006). Social policy between plan and market: Xiagang (off-duty employment) and the
policy of the re-employment service centres in China. Social Policy & Administration, 40(1): 158-173.
Wong, C. (2009). Rebuilding Government for the 21st Century: Can China Incrementally Reform the Public
Sector? China Quarterly, 200: 929-952.
Yin, R. K. (2003). Case Study Research: Design and Methods. Sage Publications, Thousand Oaks, CA.
Zhang, N., Guo, X., & Chen, G. (2011). Why Adoption and Use Behavior of IT/IS Cannot Last? Two Studies in
China. Information Systems Frontiers, 13(3): 381-395.
Zhang, T. (2006). From intercity competition to collaborative planning: The case of the Yangtze River Delta
region of China. Urban Affairs Review, 42(1): 26-56.
Dawes, Sharon S.(2008).The Evolution and Continuing Challenges of E-Governance. Public Administration
Review, 68(Special Issue):86-102.
March, James G, and Olsen, Johan P. (1989). Rediscovering Institutions:The Organizational Basis of Politics.
New York, NY: The Free Press.
Alter, Catherine, and Jerald Hage. (1993). Organizations Working Together. Newbury Park, CA: Sage.
McCaffrey, David P., Sue R. Faerman, and David W. Hart. (1995). The appeal and difficulties of participative
systems. Organization Science, 6, 6(Nov.-Dec.): 603-627.
Frederickson, H.G.(1991).Toward a Theory of the Public for Public Administration. Administration & Society,
22(4):395-417.
158
Frederickson, H.G (1999). The Repositioning of American Public Administration. PS: Political Science and
Politics, 32(4):701-711.
Huxham, Chris, and Siv Vangen. 2000. Leadership in the Shaping and Implementation of Collaboration Agendas:
How Th ings Happen in a (Not Quite) Joined-Up World. Academy of Management Journal 43(6): 1159–75.
Thomson, Ann Marie, and James L,. Perry. (2006). Collaboration processes: Inside the black box. Public
Administration Review. 66, 6 (December Special Issue): 20-32.
Lundin, Martin.(2007). Explaining cooperation: How resource interdependence, goal congruence, and trust affect
joint actions in policy implementation. Journal of Public Administration Research and Theory, 17, 4(October):
651-672.
Purdy,Jill M. (2012). A Framework for Assessing Power in Collaborative Governance Processes. Public
Administration Review. 72(3): 409-417.
Emerson, K, Nabatchi, T, Balogh, S. (2012). An Integrative Framework for Collaborative Governance, Journal of
Public Administration Research and Theory, 22(1):1-29.
O'Toole,Laurence J.(1997).Treating Networks Seriously: Practical and Research-Based Agendas in Public
Administration. Public Administration Review, 57 (1):41-52.
Krane, Dale, Zhikui, Lu.(2012). The Attractions and Challenges of Collaborative Public Management, In Papers
from the Fourth international Conference on “Public Management in the 21st Century: Opportunities and
Challenges”, By SDX Joint Publishing Company.
159
行政体制改革的“中层设计”如何突围？
——以平潭综合实验区为例
1
李德国
厦门大学公共政策研究院助理教授
【摘要】
在一定的地域范围内形成一个具有示范和实验性质的特殊区域，以开创经济社会
发展的新局面，为整个区域乃至国家的发展累积经验，已经成为当今许多国家或地区崛起的
显著经验。文章以福建省平潭综合实验区为例，指出各种实验区、试验区代表了一种新的“中
层设计”改革路径。要强化这种“中层设计”路径，就必须要从独立行政主体地位的高度来
理顺层级行政关系，赋予实验区行使先行先试权力的相应制度空间，建立现代化的行政组织
系统和扁平化的行政层级关系，以此来超越传统的行政权力结构，减少体制改革摩擦性，增
加新的改革动力资源，形成一种“既在体制内，又区别于体制”的增量型改革模式。
【关键词】
行政体制改革中层设计平潭综合实验区
本文为厦门大学繁荣哲学社会科学项目成果。
1
160
引论
行政体制改革已经迈入经历挫折和重燃热情不断循环的时期。当前，源于系统工程学“顶
层设计”如同一把火炬，点燃了新一轮的改革激情。把顶层设计和“摸着石头过河”的基层
创造结合起来，被认为是行政管理体制改革取得实质性突破的关键（吴敬琏，2012；胡鞍钢，
2012；汪玉凯，2011；陈家刚，2012）。不可否认，顶层设计作为一种新的制度变迁模型，对
传统基于现实主义的“摸着石头过河”和“试点试验”是一种必要的补充。但是，无论是顶
层设计，还是“摸着石头过河”，其内在缺陷都相当明显。顶层设计的工程设计逻辑，很难化
解纷繁复杂、动态变化的社会问题，过于强调顶层设计又有阻碍实践探索、拖延改革时机之
虞；而摸着石头过河的改革模式往往只能提供小范围的备选方案和有限的政策信息，这可能
会延缓解决问题的进度，或者引发新的问题（徐湘林，2003）。
那么，这两者之间是否还有一种中间路径呢？已经有学者提出“中层设计”的思路，即
以一定规模的行政区域（一个省或市）为单元，在大政方针统一的前提下，相对自主地进行
突破性改革（储建国，2013）。也有地方官员提出要“进一步完善改革顶层设计、中层设计、
微观设计，实现重点领域的改革突破（王荣，2013）。本文提出，以综合配套改革试验区、综
合试验区、国家级新区等区域为主体的行政体制改革，已经形成继经济特区之后“中层设计”
改革路径，其经验、成效和存在问题值得我们深入分析。本文将以平潭综合实验区的体制改
革为案例，探讨行政体制改革的“中层设计”路径如何突破各种重围，为继续推动我国改革
开放开拓新的局面。
一、旧瓦砾能否搭建新大厦：对当前改革思路的反思
从世界范围看，新公共管理运动的锋芒已经渐收，越来越多的国家已经回过头来重新审
视走过的道路：新公共管理的领头羊——新西兰从 20 世纪 90 年代末开始修正其“小政府”
（less government）的理念，提出政府必须增强公共部门能力以更好地向公众输送更好服务；
英国在 1997 年新工党政府上台后，开始在公共服务领域推行“最佳价值”
（Best Value）管理
161
模式，逐渐代替之前保守党政府的“强制性竞标”模式（Compulsive Competition Tendering,
CCT）；在德国，具有新公共管理运动色彩的“新治理模型”（New Steering Model）已经逐渐
“疲软”，许多一线的政府公务员对这一模型已经持消极的态度（Kuhlmann,Bogumil&Grohs
2008）；在美国，不少学者研究发现，私有化或合同外包并没有实现减少成本的预期目标，而
且大部分曾经将公共服务合同外包的地方政府中还出现了合同回撤（contract back in）行为
——即把合同外包的服务重新收归政府直接管理。已经融入全球化改革浪潮，甚至带有英美
等国家新公共管理特征的中国行政改革（Zhang & Straussman, 2008），也随着改革开放的步伐
经历了 30 余年的历程。然而，与其他领域的改革相比，行政体制改革的滞后性已相当明显。
在社会经济日新月异的今天，行政结构的“精简-再膨胀”怪圈仍难以走出，以“简政放权”
为核心的政府职能转变步伐也难以令人民群众满意，行政体制改革已陷入由各种利益集团、
各种政治力量所组成的重围之中。
与西方国家一样，我们也需要对改革的路径进行反思。纵观我国历次的改革，其主轴是
通过机构整合来解决政府职能交叉、重叠等问题，实现简政放权。改革的方式基本上是采取
自上而下、逐级推行的方式，在本质上已经具有“顶层设计”的内涵。这种方式有利于控制
改革的方向、轨道和步调，但是很容易出现老百姓常说的“上面的好经让下面给念歪了”的
情况。例如，我国于 2008 年开始推动大部制改革，其初始目的是改变机构林立、人员过多、
九龙治水的局面，但是在实际改革的过程中，经常出现机构越改越臃肿、领导越改越多、行
政审批事项越砍越多越难批的情形。此前有媒体披露，广东省茂名市茂南区实施大部制改革，
新组建的农林畜牧和水务局，领导职数居然多达 23 个，其中副局长就有 19 名，农林畜牧和
水务局实际上成了“领导干部批发局”（张西流，2013）。可以说，改革之后，原有的职能交
叉、权责脱节、越位缺位等问题依旧没有得到有效的解决。
Scarl 曾指出，美国从“行政国”
（bureaucratic state）到“合同国”
（contract state）的改革
过程中，
“东西改变得越多，他们就越保持原样”
（Sclar 2000）1。与美国一样，我国行政体制
的传统惯性与既得利益刚性已经使逐渐磨平了改革的锋利刀刃，改革的折扣力度越来越大，
（The more things change, the more they remain the same）
1
162
甚至是“为改革而改革”。
早在十九世纪，托克维尔就深刻地指出，并不是每次的改革都会成功。在托克维尔看来，
尽管法国人以任何人民所从未尝试的最大努力，将自己的命运断为两截，要把自己塑造得与
父辈迥异，但他们实际上在不知不觉中已经继承了旧制度的大部分感情、习惯和思想，不过
是利用了旧制度的瓦砾来建造新社会的大厦，以至于人们多少次想打倒专制政府，但都仅仅
局限于将自由的头颅安放在一个受奴役的躯体上（托克维尔，1992）。我们认为，我国行政体
制改革的一个重要问题，就是试图利用各种原本我所想批判、抛弃的“旧瓦砾”，来搭建一个
“新大厦”，这表现为：
第一，从结构上看，行政体制改革往往复制了原有的权力结构。从纵向的角度看，我国
的政府间关系近似于代理模式（agency model），即中央政府通过一种特定的契约安排关系来
规定地方政府的责、权、利，并根据约定的标准激励和监控地方政府。我国历次的行政体制
改革并没有突破这一关系格局，这使得基于顶层设计的改革方案越到基层，其施展的空间范
围就越小，这意味着地方政府只能“依葫芦画瓢”进行改革。以大部制改革为例，自上而下
设置的“大部制”往往增加了“条条”部门的管理权限，影响了地方政府积极性的发挥。从
横向的角度看，政府对市场、社会的管理职能和权限在历次改革中往往被完整地，或者以另
外的形式保留下来，政府手中的权力并没有变。例如，大部制改革很容易把过去分散的部门
利益，积聚为集中的部门利益，成为一个更为庞大的利益共同体。一旦出现这样的结果，在
缺乏新的约束和制衡权力下，产生的危害将更大。
第二，从进程上看，行政体制改革的体制性摩擦不断增强。我们依赖于行政体制的“旧
瓦砾”，就是希望利用已有的组织资源，在基本不触动既得利益格局的前提下实行先增量、后
存量的渐进式改革。但是，在社会经济体制和行政体制之间的步调越来越大的情况下，以“旧
瓦砾”搭建的“新大厦”往往难以应对各种纷繁复杂的新问题，更为严峻的是，
“旧瓦砾”凝
聚的既得利益刚性，增加了各种各样的“体制性摩擦”，导致改革已经很难沿着渐进的轨道前
行，而是陷入混沌、不稳定与非线性的间断-再平衡状态。从历次改革来看，改革的可持续性
很成问题，不少改革往往都是雷声大、雨点小，到最后甚至不了了之。当社会问题激化，倒
163
逼决策层之时，我们又推出不少“看上去很美”的改革，但很快又被“旧瓦砾”拉回原来的
轨道，以致改革总是改改停停、停停改革，步履迈得越加沉重、艰难。
第三，从动力上看，行政体制改革的动力资源减少，
“疲劳症”越加明显。由于历次改革
保留了众多的传统制度经验，这使得一些并非有效的制度性规则或体制稳定下来，并排斥了
那些被认为政治上更有效的替代制度。换言之，改革者往往试图以次优策略或手段保持长时
间的稳定状态，患上能不改革就不改革，能往后推延多久就推延多久的改革疲劳症；或者把
改革视为获取个人政绩的形象工程，并不关心改革的效果。究其原因，在于“旧瓦砾”里的
行政动力资源，在各种传统官僚文化和官场习气的侵蚀下，已经难以驱动改革单方面自觉深
入。而且，
“旧瓦砾”还形成一个固化、狭隘的认知范畴，抵制新的改革理念、改革目标和改
革措施，以致无论改革往何处走，
“门难进、脸难看、事难办”的官僚衙门习气仍然难以消除。
可见，传统基于旧瓦砾搭建新大厦的改革方式，其不彻底性和不牢固性的特点决定其将
越来越难以推动改革向纵深进行。基于此，我们迫切需要一种新的改革设计思路，为改革开
放开创新的局面。
二、基于中层设计的改革路径：试验区（实验区）视角
改革需要回头看。不要忘记，我国每一轮的改革都是以建立一批新试验区为标志，改革
开放的成功，担任着“在现有体制之外或现有体制之间建立新制度”任务和对新事物进行尝
试的试验区就起着关键性的作用。例如，我国的经济特区就是最有活力的改革试验室，是改
革开放的象征。而近年来，由国家发布和批复的“新区”、“经济区”、“实验区”呈迅速上升
态势，其数量之多、密度之大可谓前所未有。由经济特区、综合配套改革试验区、国家级新
区、国家级经济技术开发区等具有试验性质的特殊区域，已经在我国政治版图中占据了重要
位置。
但是，对于这一为世界瞩目的改革路径，尤其是近年来国家推动的各种类型的“试验区”，
理论界的分析仍然相当薄弱，或者归入渐进改革的分析框架，或者视为区域平衡的发展策略，
对其在改革过程中的作用，仍然缺乏战略层面的认定或者没有上升到理论高度。尤其是，在
164
改革遭遇困境之时，我们更需要对已经具有成功经验基础的试验区这一改革路径进行重新发
掘，对其改革动力、改革方式、改革内容、改革目标进行系统的梳理，以为行政体制改革开
辟更多进步空间。
实际上，综合实验区的建设并不单纯是开发区或工业园建设，而是涉及到一揽子制度改
革。从我国近年来设立各种类型的国家综合配套改革试验区和改革实验区来看，建设的重点
已经逐渐从优惠政策驱动转向以制度创新为主要动力，不仅涉及到经济开发，还涉及到行政
改革、社会管理，是一项以全面制度建设的方式推进改革的系统过程。纵观国内外各种取得
成功的试验性区域，无一不在制度创新下足功夫，以为企业和居民提供良好的创业投资环境
和公共服务环境。以硅谷为例，它的成功固然离不开专业化的商业基础设施、高质量的研究
型大学、高素质的员工，但是制度因素——包括有利的游戏规则、开放的经营环境、活跃的
创新网络等，都是通过政府长期的制度建设形成的。政府在其中的职责是建立游戏规则，对
园区的发展实行合理指导，如加强基础研究和教育投入、为企业提供良好的法律法规环境等。
我们认为，中国目前出现的各种类型的试验区，已经形成了一种新的中层设计改革路径。
其特征表现为：
（1）相对完整的改革试错权和制度创新权。试验区域具有独立承担责任的资格，在我国
并不缺乏先例。例如，深圳、珠海、汕头、厦门和海南 5 个经济特区在授权范围内享有经济
自治权。上海浦东、天津滨海、成都、重庆、武汉城市圈、长株潭城市群等国家综合配套改
革试验区也具有在法律框架的改革试错权。实际上，试验区的优势是先行先试权，即在法治
原则下获得对立法空白进行先行规定或者对立法冲突变通规定的权力。在这方面，深圳特区、
浦东新区都取得了宝贵的成功经验。从目前情况来看，赋予实验区制度创新的权力主要是通
过授权的方式。这又包括全国人大授权立法和省人大授权两种，前者的代表是深圳特区，后
者有浦东和滨海。
（2）相对独立的行政主体（法律）地位。从本质上看，行政主体制度的构建，就是一种
以地方分权为前提的法律技术。没有这种前提，就难以形成真正独立的行政主体。从理论上
看，行政分权可以更好地调动和使用时会资源，有利于促进管理创新，降低管理的风险和成
165
本以及满足特殊公务的需求。早期的上海浦东新区、天津滨海新区、重庆两江新区的管理体
制都大体相同——“领导小组+党工委+管委会”模式，其管委会均是由上一级市人民政府派
出，具有的行政管理权力有限，更多是统筹协调功能。此后，随着试改革力度的提升，越来
越多的试验区开始谋取相对独立的行政主体地位。例如，天津滨海新区则通过《天津滨海新
区条例》，属于“法律、法规授权的组织”，具有了行政主体资格；珠海横琴新区在《珠海
经济特区横琴新区条例》中明确了横琴管委会明确的行政权限及行政主体的资格。
（3）相对不同的行政组织系统。试验区的行政组织系统一般按照服务行政原则和比例原
则设置，政府职能定位在服务行政上，避免管理层次多，服务不到位等问题；机构设置坚持
精简、高效和减少层次的原则，建立具有“小政府、大服务”能力的管理体制；公共资源配
置以及权力运行规则的设定要以最小的投入获取最大的效益。例如，浦东新区的政府工作部
门（计入机构个数）为 19 个，远远少于目前上海其他区县 26-28 个委办局的配置，部门设置
相对精简综合。滨海新区则是首批与中央对接的地方“大部制”试点，区政府共设置 19 个工
作部门。横琴新区在行政管理体制和机构改革上更是有着鲜明的特色，尤其是成立横琴新区
发展决策委员会，决定横琴新区发展中的重大事项，发展决策委员会由珠海市政府、横琴新
区和相关部门的负责人组成。
三、
“中层设计”如何突围：以平潭实验区为例
平潭位于福建省东部，是福建省第一大岛，我国第五大岛。平潭与台湾隔海相望，是祖
国大陆距离台湾岛最近的地方。2009 年 7 月福建省委、省政府于召开的省委八届六次全会上
正式作出了设立福州（平潭）综合实验区的决定，提出积极探索开展两岸区域合作，建立两
岸更加紧密合作交流的区域平台，努力把平潭建设成为探索两岸合作新模式的示范区和海峡
西岸经济区科学发展的先行区。平潭正式建立“福州平潭综合实验区”，2010 年更名为“福
建省平潭综合实验区”，简称“平潭综合实验区”或“平潭实验区”。
2011 年，由国家发改委发布的《平潭综合实验区总体发展规划》，对平潭的发展定位其
中之一就是“体制机制改.革创新的示范区”，要加快平潭在经济、社会、行政管理等方面的
166
体制机制改革创新，在一些重点领域和关键环节先行先试，争取率先取得突破，为我国新时
期深化改革发挥示范作用。
平潭综合实验区作为海西区的“窗口”，有其自身的特殊性。相比长三角、珠三角、京津
唐地区，海西区经济基础相对薄弱，中心城市向周边扩展不到位，而平潭原本作为福州市的
县级行政区划，经济实力则更加薄弱。这表现为工业基础薄、综合实力不强、社会投资不足、
开放度低、城镇化水平低、资源与环境矛盾比较突出。
平潭在设立实验区之前为平潭县，隶属于福州市，2009 年为推动平潭发展，设立综合实
验区，并且成立管委会进行专管。随着综合实验区的不断发展，平潭在行政体制机制方面出
现了许多问题，这些问题严重阻碍了平潭的进一步发展，也不利于平潭综合实验区的发展定
位不相适应，给海峡西岸经济发展带来极大的挑战，突出表现在以下三个方面：
一是法律地位不明确。平潭综合实验区目前设有管理委员会负责实验区改革建设工作，
实验区内的县、乡镇都在实验区的统一领导下。但是，从理论上讲，实验区不是独立的主体，
而是省委政府的正厅级派出机构，正因为是“派出机构”，所以无法像一级政府一样行使行政
权力，没有配套的人大以及公、检、法体系，由于法律地位受限，在许多工作中无法发挥作
用，耽误开发时机及工作进度，其合法性是首要解决的问题。
二是区县体制统筹问题。首先，实验区目前是区县并存，导致“一区管一县”的情况出
现，区县在管理幅度和管理深度上是相同的，平潭综合实验区本来在行政设置上是县—乡（镇）
--村三级，但管委会成立之后，在许多工作中实际变成了管委会—县—乡（镇）--村四级体制，
这无形中等于增加了一个层级，与扁平化、高效率的行政趋势相违背。平潭综合实验区管委
会与平潭县人民政府存在职能交叉，功能重叠等问题，出现“多头审批”现象，管委会与县
政府机构设置重复，造成行政资源浪费。
三是功能区整合问题。实验区一般都会设置不同的主体功能区，但是由于没有建立配套
的政策体系，实际操作难度很大。按照发改委批复的实验区管委会下 6 个功能区只覆盖了现
有平潭县的 11 个乡镇，撤并乡镇的话，如何将原来乡镇的机构职能和运行体制改革为功能区
的模式才能和实验区对接？功能区下设的 11 组团与各乡镇下辖的近 200 个行政村的关系如何
167
处理？撤销乡镇后，原有行政村受功能区还是组团的管辖？每个组团包含了很多行政村，行
政村能否直接过渡到受组团管理？这些都是棘手的改革难题。
实际上，平潭实验区的许多体制改革难题，都是国内具有试验性质区域的共同问题。例
如，一些改革专职部门仍然是采取过去那种常规性“活动”式设置，与各地政府职能部门没
有构成有机整体，形成两张皮，其职能、职责和权力都无法起到应有的作用，因此仅限于做
一些组织、联络、协调、信息传递等方面的工作，难以对改革进行整体的部署和推进，反映
出改革试验统筹能力不足等问题。
我们认为，平潭实验区的行政体制改革要突围，必须遵循一种新的“中层设计”路径，
赋予其相对独立的改革空间。
一是从独立行政主体地位的高度来理顺层级行政关系。目前，省、市、区和县四级地方
政府带来了中间协调层次过多、行政效率降低、地方积极性降低等问题。这种现象的根本问
题在于实验区还无法像正常行政主体一样运转，相应管理权限不够。平潭已经上升为具有国
家战略的试验区，拥有先行先试的改革权利，将管委会界定为一级政府的派出机关是对其实
践经验和规律的总结。实行派出管理的一个重要作用，就是减少行政层级，避免机构设置口
径“上下一般粗”。因此，未来要通过放权虚化市、县的管理权限，着重理顺省、区之间的关
系。省级部门应该在不违背国家法律和有关规定的前提下，尽可能地下放审批权，减少办事
程序，提高工作效率。
二是要赋予实验区行使先行先试权力的相应制度空间。实验区的成立是解放思想、改革
创新的产物。实验区不同于一般的开发区，而是融行政区和功能区于一体，这就需要具有在
经济发展、城市建设和管理、行政组织和事务管理等方面的综合权力，确保先行先试能够顺
利进行。在通过立法严格规定的情况下，要赋予实验区对其区域内的行政组织进行编制、规
制的权力，通过法律明确规定管委会下设机构的设置条件和程序，把机构设置权交由地方权
力机关行使，相关的议案由人大常委会审议。同时，在外资审批、行政综合执法体制改革等
方面赋予实验区更灵活的政策，允许其在不违反上位法规定的前提下大胆进行探索。
三是“虚县，强区”。弱化县级政府功能，特别是经济管理职能。这就需要在管委会之下
168
设置新的功能区，来整合原本由县、乡镇承担的职能。原有的县级、乡镇行政区的职能向社
会管理和公共服务转变。未来实验区开发到一定程度之后，将进入经济社会统筹发展以及综
合配套改革阶段。并且，这时将需要功能完善的政府机构。因此，在虚化县级行政区的同时，
需要逐步“做实”实验区，明确实验区管委会的行政主体地位和相应的管理权限。上级政府
可以建立一个关于实验区政策和绩效目标的长期框架，要求实验区报告结果。
四是建立现代化的行政组织系统。现代化的行政管理系统由决断、信息、咨询（参谋）、
执行和监控等子系统组成。因此，合实验区行政管理体制与机构改革的一个重要途径就是建
立行政管理大系统（包括决策系统、咨询系统、监督系统和执行系统），并探索各个系统间的
有效衔接。成立平潭综合实验区发展决策委员会，负责领导平潭综合实验区的管理和发展事
务。融合专家学者、海峡两岸人士、行业代表等各方代表，建立不受行政机关管制，直接向
核心决策层负责的行政决策咨询委员会。建立实验区政府信息中为决策系统、咨询系统提供
全面可靠的信息资料，为决策的制定和实施提供全面准确的信息服务。
五是建立扁平化的行政层级关系。改变传统多层级的线性组织，实现组织的扁平化，是
实验区组织设计的基本方向，也是提高行政管理效率的关键途径。改革方向应该是仅保留区
一级政府，下设若干功能区进行二级管理，基层设立公共（社区）服务机构，同时辅以新的
信息平台和电子政务技术，推动政府的透明化、公开化，建立良性、健康的政府公众关系。
在功能区与乡镇的关系上，鉴于目前还不具备彻底改革功能区和乡镇管理体制的条件，因此，
乡镇一级政府在一段时间内仍将存在，因此，建议将二者的职能进行如下划分，即功能区管
委会主要履行经济改革与发展职能，乡镇政府只要履行社会管理和公共服务职能。随着乡镇
改革和社区建设的完成，取消乡镇一级政府，过渡到社区管理
六是组建公共服务特区。根据《规划》，平潭将通过组团推进、分时序开发，逐步构建分
工合理、功能互补、协调发展的空间发展格局，布局“六区十组团”。与这种组团发展格局相
适应，公共服务的管理架构也应该进行创新。平潭可以借鉴美国地方治理的经验，组建提供
某项专门公共服务的新型街区——特别政区（special district），超越某些行政区划的边界提供
一些专业性较强、跨边界目的专一的公共服务，从而迅速填补常规性政府服务未能覆盖的范
169
围。根据目前平潭的六大组团，可以设置商务服务、港口管理、科研技术服务、文化教育服
务、旅游服务六大服务特区，由在财政和行政方面都具有一定实质性独立地位的实体性组织
来承担，以此整合区、县以及所属乡镇的公共服务功能。这些服务特区可以打破原有行政区
域的界限，突破传统政府管理体制和功能的约束，分别按不同任务、不同发展目标的要求来
组建。
七是重组基层治理结构。在平潭农村实施四重治理结构：（1）行政系统，将其经济功能
上收，职能调整为公共服务，提供农村社会需要的技术服务、市场信息、公共基础设施、公
益事业等；（2）专业合作社系统，主要是为农民的经济活动提供服务，推动农业经济走向多
元化经营，实现规模收益；（3）村民民意代表系统，借鉴顺德等地的经验，以党员为主要成
员组建民意代表工作室，实行制度化运作，重点收集群众意见和建议；（4）社团系统，发展
各种专业性的社区协会，开发社区资源，塑造社区品牌，进行社区总体营造。
八是创新区域公共管理制度。平潭必须拓宽发展格局，与福州、福清、长乐等相邻市县
探索“打包”发展、
“组团”前进。这就需要创新区域合作发展模式和公共管理制度，构建与
周边城市的合作机制，凸显平潭在海西经济版图中的战略位置。探索引入区域合同治理机制，
明确区域不同政府的工作目标、各合作方的职责以及相关的财政转移情形，使地方决策者更
方便地处理区域问题和开发资源。这种合同既包括政府间之间的区域发展合同，也包括政府
与社会第三方，如商业机构、利益相关团体以及个人所签订的合同。
四、结语
在一定的地域范围内形成一个具有示范和实验性质的特殊区域，以开创经济社会发展的
新局面，为整个区域乃至国家的发展累积经验，已经成为当今许多国家或地区崛起的显著经
验。中国在大范围内持续进行的地方实验，正是实现经济腾飞的一个至关重要的政策机制。
具有实验性质的特殊区域的形成，对于传统的体制、法律都提出了新的挑战。作为没有先例
可循的事业，实验区的发展需要充分的战略智慧来设计、检验新的制度，形成先行先试的局
面。
170
我们认为，各种实验区、试验区代表了一种新的“中层设计”改革路径。它有助于超越
传统的行政权力结构，减少体制改革摩擦性，增加新的改革动力资源，形成一种“既在体制
内，又区别于体制”的增量型改革模式。对于这些区域而言，国家所给予地方的制度创新权
利，是改革最为吸引各界的地方之一。如何激发各层级政府的主动性，使改革成为一种自我
需要的日常行为，是实验区取得成功的重要因素。根据“中层设计”的原则，实验区体制改
革既必须“龙身随着龙头转”，即在中央政府宏观规划下进行，从上级做起推行权力下放；又
必须发挥能动性和自主性，赋予地方政府相对充分的改革空间，使实验区域将更多的精力用
于完善为辖区内公民提供公共服务的职能。基于“中层设计”的改革进程既不会像革命那样
反常规，也不像编制预算那么有规律性，而是以一种更加务实、理性的态度来推动。
“中层设
计”实际上是“顶层设计”的“降维”过程——假如我们要处理一百个改革变量，如果能把
变量数降到十个，却还能保留改革的主要特征和方向，何乐而不为呢？这或许就是中国改革
的一个奥妙之处。
参考文献：
吴敬琏：“中国的发展方式转型与改革的顶层设计”，《北京师范大学学报》
（社会科学版），2012（5）：5-13
；
胡鞍钢：“顶层设计与‘摸着石头过河’”，《人民论坛》，2012（3）
（下）：28-29；
汪玉凯：“改革强势政府关键：注重顶层设计”，《人民论坛》，2011（11）
（上）：33-34；
陈家刚：“‘顶层设计’之辨”，《人民论坛》，2012（6）
（中）：6-7。
徐湘林：“摸着石头过河”与政治改革的政策选择，《天津社会科学》，2002（3）。
储建国：“当前改革需要中层设计”，《人民论坛》，2013（7）。
王荣：“牢记历史重托，续当改革先锋”，《深圳特区报》，2013-02-01。
张西流：“莫让‘大部制’变成领导职数叠加”，《新华每日电讯》，2013-04-26。
托克维尔：《旧制度与大革命》，冯棠译，商务印书馆，1992 年版，第 29、245 页。
詹姆斯·G.马奇，约翰·P.奥尔森：《重新发现制度：政治的组织基础》，张伟译，三联书店，2011 年版，第
169 页。
171
韩博天（Sebastian Heilmann）
，
“中国经济腾飞中的分级制政策试验”，
《开放时代》，2008(5)：31-51.
Kuhlmann,S, Jörg Bogumil andStephan Grohs.Evaluating.(2008). Administrative Modernization in German Local
Governments: Success or Failure of the “New Steering Model”? Public Administration Review, 2008, Vol. 68, Iss.5,
pp.851–863.
Sclar, E.( 2000). You don’t always get what you pay for: The economics of privatization. Ithaca, NY: Cornell University
Press.p1.
Warner, M.E., Ballard, M. & Hefetz, A. (2003). Contracting back in: When privatization fails. In the Municipal Year
Book 2003. Washington, DC: International City County Management Association. pp. 30-36.
Zhang,Mengzhongand Jeffrey D. Straussman. (2003).Chinese Administrative Reforms with British, American and
JapaneseCharacteristics?” Public Administration and PolicyVol.12,pp143-179.
Christensen,Tom, Dong Lisheng, Martin Painter. (2008).Administrative reform in China's central government — how
much `learning from the West'? International Review of Administrative Sciences, vol. 74 no. 3,pp351-371.
172
Выбор и применение рыночных механизмов в регулировании
обеспечения социальным жильём
Вэй Лиянь1
Аннотация:
По мере расширения зоны покрытия населения, обеспечиваемого социальным жильем, и
непрерывного повышения уровня социального обеспечения, КНР согласно плану 12-й
пятилетки построит 36 млн. квартир. Для местного правительства всех уровней сложность
данной задачи проявляется все отчетливей. Каким образом снять напряженность у местных
властей и в то же время усилить их активность, является одной из сложных задач КНР.
Рыночные инструменты выступают в качестве одного из видов
правительственного
регулирования. В западных странах реформа правительства и процесс управления играли
активную роль. В дальнейшем введение рыночных инструментов в процесс обеспечения
социальным жильем проводились в целях
усовершенствования самого механизма
обеспечения, повышения эффективности обеспечения, таким образом пытаясь разрешить
трудности, с которыми сталкивались местные правительства при обеспечении социальным
жильем, такие как нехватка капитала, земельный, финансовый и другие узкие места данного
вопроса.
Ключевые слова: социальное жилье, рыночные инструменты, местное правительство.
173
Обеспечение социальным жильем, как в развитых странах, так и в развивающихся,
является обязанностью местного правительства. Правительственный бюджет субсидирует
строительство социального жилья либо оказывает помощь малообеспеченным семьям. По
причине того, что наблюдается разрыв в экономическом уровне местных правительств,
инвестиции в социальное жилье вкладываются неравномерно, что влияет на справедливость
обеспечения социальным жильем, в то же время и эффективность не может быть
гарантирована. Во все времена при предоставлении общественных услуг необходимо
придерживаться обоих критериев - справедливости и эффективности, к тому же на практике
изменение концепции функции правительства на всех этапах сказывается на балансировании
и выборе справедливости и эффективности.
Как правило местные правительства делают акцент на справедливости, упуская вопрос
эффективности, а частный сектор соответственно заостряет внимание на эффективности. По
этой причине в разные периоды неравноценный выбор критериев - справедливости и
эффективности - непременно приводил к выбору различных способов обеспечения
социальными услугами. 1Таким образом в процессе обеспечения социальным жильем, в
первую очередь необходимо подвергнуть надлежащему теоретическому анализу способ
обеспечения социальным жильем. Затем учитывая практику предоставления социального
жилья, сделать выбор и провести оценку способа обеспечения жильем. В данной статье
делается попытка на основнании классификации правительственных инструментов по
происхождению профессора Чень Чженьмина, а именно рыночных инструментов, техники
коммерческого управления и общественных рычагов, провести пробный анализ.
С
точки
зрения
разделения
институциональных
механизмов,
рациональное
балансирование и выбор у различных механизмов также будут различными. Обеспечение
Фань Лимин, Ши Шаобин, Механизм предложения публичной продукции: изменение пределов функцирования
1
и факторы влияния/Современная экономика No. 1 2006г.
174
социальным жильем явлется обязанностью правительства, что обеспечивается через
договоры подряда, предоставление субсидий, свидетельств на получение ценностей, которые
исполняются частным секторами или общественными организациями, что приводит к более
эффективному распределению ресурсов, устранению внешних влияний и гарантирует
справедливость. Претворяя политику правительств в отношении социального жилья, с
помощью рыночных механизмов повышая эффективность обеспечения жильем, возможно
достигнуть единства справедливости и эффективности, повысить эффективность услуг
правительств, уменьшить себестоимость данных услуг, снизить бюджетную нагрузку. В
текущей ситуации, когда бюджетная нагрузка местных правительств в КНР слишком высока,
используя правительственные механизмы в полной мере возможно добиться эффективных
способов обеспечения социальным жильем.
1. Государствннно-частное партнерство
а) Понимание осуществления государствннно-частного партнерства.
Волна приватизации в западных странах происходила в различных формах, в
результате чего возникли различные концепции понимания приватизации. Приватизацию
социального обслуживания можно понять как обязанность по обеспечению общественного
обслуживания, которое ранее перешло из государственного контроля частному сектору. Суть
приватизации ресурсов государственного бюджета заключается том, что государственный
сектор предоставляет частному сектору бесплатно либо частично бесплатно пользоваться
средствами производства и услугами государства. Приватизацией общественных услуг
является поощрение государством инвестиций частного сектора в общественные услуги, при
этом доходы от общественных услуг переходят частному сектору, к примеру, введение
льготной политики для частных инвесторов, заключающейся в распределении доходов
общественных услуг в сфере общественно полезных дел совместных государственных и
частных инвестиций.
По этой причине, можно дать определение приватизации как удовлетворение
175
общественного спроса посредством опоры в основном на неправительственные организации,
и в меньшей степени опираясь на правительство. Приватизация является переходом от
институционального режима с высоким уровнем вмешательства правительства к режиму с
низким вмешательством. 1 Целью приватизации является повышение эффективности
общественных учреждений с помощью внедрения частных капиталов. Сущностью
приватизации является изменение традиционных отношений между государством и
обществом, правительством и рынком. Замена прямого управления косвенным, замена
единного управления деверсифицированным
управлениям, замена самого процесса
управления целевым управлениям. Сокращение расходов правительства, повышение
качества и эффективности предоставляемых услуг, и в итоге удовлетворение общественного
спроса.
В процессе обеспечения социальным жильем, приватизация приводит к тому, что
обязанность нести расходы переходит местным властям, центральная власть частично
передает полномочия местным, тем самым достигается рациональное распределение
полномочий.
Посредством
льготной
политики
привлекается
частный
сектор
для
строительства жилья с низкой арендной платой, социального коммерческого жилья и др.
Выступая в качестве рыночного инструмента, партнерство между государственным и
частным
сектором
представляет
из
себя
совместное
участие
в
производстве
и
предоставлении общественных товаров и услуг. Партнерство между государственным и
частным сектором на практике проявляется в различных формах. Это возможность
использования рынка частного капитала для восполнения недостатка правительственных
ресурсов, это более стабильная гарантия реализации проектов с финансовой и технической
стороны, это возможность для частного сектора частично взять на себя риски, которые лежат
1
E.S. Savas, Отношения партнерства приватизации с частным и публичным сектром, перевод на китайский
язык, Издательство Жэньмин университета, 2002, стр. 107
176
на
государственном
секторе,
также
это
и
возможность
подготовки
кадров
для
государственных органов.
В процессе обеспечения социальным жильем, реализация модели финансирования
Государственно-Частного партнерства (Public-Private Partnerships ， краткое наименование
PPP) уже показала заметные результаты. В западных странах вопрос с социальным жильем
решается совместным участием частных компаний, кооперативов и других организаций в
строительстве, аренде и управлении жильем, тем самым расширяется роль частных
субъектов в обеспечении и управлении социальным жильем. Используя посреднические
организации в качестве оси в Государственно-Посредническо-Частном Партнерстве
(Public-intermediary-Private Partnerships，краткое наименование PIPP) возможно заменить
правительство при обеспечении социальным жильем. В связи с тем, что государство
напрямую строит социальное жилье, усиливается финасовое бремя правительства,
соответственно при предоставлении малообеспеченным семьям арендуемого жилья
частными
организациями,
используя
модель
PIPP,
государством
осуществляются
целенаправленные недостающие субсидии и политическая поддержка, а посреднические
организации реализуют проекты и осуществляют надзор.
1Способствуя разделению функций правительства, усилению роли правительства в
контроле и управлении социальным жильем, не только гарантируется непрерывность и
упорядочивание политики обеспечения социальным жильем, но и защищаются права
малообеспеченных семей на обеспечение социальным жильем.
2. Сопоставление двух моделей функционирования BOT и BT
Введение рыночных механизмов при строительстве социального жилья, является одним
1
Тянь Илинь: Исследование системы обеспечения социального жилья на основе модели PIPP, докторская
диссертация Тунцзиского университета, март 2008г.
177
из аспектов жилищной политики КНР, которому требуется пристальное внимание и
упорядочивание. Если позволят условия, необходимо соответствующим образом ввести
механизмы рыночной конкуренции для решения вопроса нехватки социального жилья.
Модель ВТ 1 может решить ряд проблем, связанных с недостатком производителей
социального жилья, дефицитом капитала, нехваткой жилых фондов и др.
Данная модель, как вариация модели BOT2, внедряется посредством заключения
договора с правительством, затем инфраструктурный проект передается подрядчику.
Подрядчик должен организовать проектную организацию, в течение установленного
времени, данная проектная организация ответственна за инвестиции и строительство. По
истечени контракта, проектная организация сдает проект с получением компенсации
правительству либо подрядчику. То есть проектная организация переходит правительству
либо акционеру в форме возврата прав на акции, при этом подрядчику выплачивается
стоимость контракта.
Специфика
данной
модели:
применяется
в
непроизводственном
проектном
строительстве правительственной инфраструктуры, социального жилья и др. Инвестор при
предаче проекта больше не несет обязанность вести хозяйственную деятельность, более не
получаяя доход от основной деятельность компании. Правительство согласно рассрочки на
пропорциональной основе выплачивает инвестору установленную в договоре полную
стоимость. Правительство пользуется неправительственными средствами, финансирование
осуществляется
инвестором,
при
этом деньги
могут
ссужаться
банком,
другими
финансовыми структурами либо частным сектором, это может быть иностранный капитал
либо внутригосударственный.
1
BT обозначает Build (построить) и Transfer (передавать).
2
BOT обозначает Build (построить), Operate (управлять) и Transfer (передавать).
178
В сравнении с моделью ВОТ, основной особенностью модели ВТ является то, что
инвестор должен только построить проект, и не должен вести последующую хозяйственную
деятельность. После завершения строительства в условленный срок происходит передача
имущества с получением компенсации. Источник основного дохода инвестора - это доход по
контракту. В текущей обстановке, когда на рынке недвижимости осуществляется
соответствующий сторогий контроль и регулирование, социальное жилье может приносить
предприятиям относительно стабильный доход. По этой причине, на рынке существует спрос
на развитие рынка социального жилья. А правительство, применяя модель ВТ может
относительно эффективно стимулировать предприятия к участию в строительстве
социального жилья, тем самым способствуя эффективности и экономя на себестоимости.
Однако стоит отметить, что применяя данную модель, правительство старается отбирать
самые крупные подрядные организации, которые могут гарантировать стабильные
инвестиции и качество строительства, при этом в контракте оговаривается стоимость и
прибыль, поэтому данные инвестиции действительно несут общественную пользу.
2. Договор подряда
а) определение договора подряда социальных услуг правительства.
Договор подряда выступает рыночным инструментом, как способ предоставления
полномочий
на
предоставление
общественных
услуг.
Выступая
в
качестве
правительственного инструмента, данный договор указывает, что одной стороной является
правительство,
которое
заключает
договор
с
внутриправительственной
либо
внешнеправительственной организацией (это может быть компания, другое правительство
либо общественная организация) или физическим лицом. Данный договор заключается
касательно какого-либо дела, товаров или услуг. Согласно договора другая сторона может
быть различной, договор может подразделяться на внутренний и на внешний.
Внешний договор, также называется договор внешнего подряда, аренда договора либо
179
конкурсные торги. Внутненний договор означает, что правительственный внутренний
договор управления, не является в обычном смысле тем, что правительство выигрывает
тендер и подписывает договор с другим правительством. 1 Договор подряда общественных
услуг, по причине того, что может быть принят правительством, в процессе реформирования
правительственных функций, способствует формированию “правительства в качестве
рулевого”, а не “гребущего веслами правительства”. Преимущества договора подряда
общественных услуг заключаются в возможности сократить правительственные расходы,
упростить структуру правительства, повысить качество общественных услуг.
Недостатки: в процессе подписания и выполнения договора, может возникнуть
тенденция увеличения взяточничества в правительстве, в котором образуются явления
дефункционирования. Отрицательное влияние договора подряда общественных услуг не
является особенностью самого договора, по этой причине истоки данного негативного
влияния лежат в нерациональности институциональных механизмов. Целью договора
подряда общественных услуг является не изменение характера предоставляемых услуг, а
привлечение конкуренции, договор подряда без конкуренции не имеет смысла.
б) Роль правительства в договорах подряда
Чтобы избежать вышеуказанного отрицательного влияния в процессе исполнения
договора подряда общественных услуг, необходимо определить четкую роль правительства в
данном договоре. Правительство, исполняя свои функции, обнаруживает ошибки и
недостатки в функционировании. По этой причине, заостряя внимание на этих двух явления,
мы должны установить роль правительства, опираясь на нижеуказанные аспекты: 1. Роль
организатора. Правительству в процессе от принятия решения о договоре подряда до
1
Чэнь Чжэньмин, Введение в теорию правительственных инструментов, Издательство Пекинского
университета, 2009, стр. 114
180
подписания данного договора, необходимо играть роль организатора. Касательно данных
услуг подряда, а также кем они исполняются, решение и последующие распоряжения
принимаются правительством.
2. Роль контролера. В процессе исполнения договора, правительство должно принять
строгие меры против коррупционных деяний при заключении сделок по договору подряда,
контролировать исполнение договора. 3. Роль оценщика. Выступая в роли оценщика по
договору, правительство должно оценить достигнуты ли в договоре экономия бюджетных
средств, и повышение качества услуг. Необходимо не только провести проверку
эффективности договора внешнего подряда, но также необходимо оценить подрядчика, на
основании проверки и инспекции, создать кредитную историю, а также установить механизи
долгосрочного и эффективного сотрудничества.
в) Договор подряда при предоставлении социального жилья. Правительство выступает
как субъект предоставления социального жилья, однако это вовсе не означает, что
правительство должно напрямую предоставлять данное жилье. В процессе данного
обеспечения возможно использовать как договор подряда, так и внутреннего договора. К
примеру, при предоставлении денежных средств, строительстве, отделочных работах,
управлении недвижимостью и других звеньях возможно использовать договор внешнего
подряда для предоставления частным сектором жилья малообеспеченным семьям, проверки
и оценки качества жилья, услуг по управлению недвижимостью, предоставляемых частным
сектором. При предоставлении земельных участков, проверке компетенции, распределении
жилищного фонда, механизме уступки и других звеньях более рационально будет
использовать внутренний договор. Ценность договора как правительственного инструмента
выражается в его эффективности, легитимности и уровне поддержки правительства, которые
с этих сторон относительно высоки, однако справедливость и управление соответственно
относительно слабы.
На текущий момент, в процессе строительства социального жилья в КНР большое число
181
местных
правительств
уполномачивают
государственные
строительные
компании
участвовать в строительстве, что в подобной ситуации постепенно приведет к образованию
монополии. В то же время компании в погоне за прибылью постепенно будут повышать
себестоимость, увеличивать финансовые вложения правительства. К тому же качество жилья
сложно будет гарантировать. По этой причине правительству в данной цепочке необходимо
увеличить использование договоров внешнего подряда, привлекать квалифицированные
частные строительные компании участвовать в строительстве социального жилья, возможно
с применением конкурсных торгов. Сформировать между государственными и частными
строительными компаниями оптимальную конкурентную среду, ради долгосрочного развития
строительства социального жилья. При использовании внутреннего договора, будет
осуществляться оптимизация управления внутри организаций, ориентированность на
результат, в сфере услуг повысится качество, усилится ответственность правительства, в
полной мере будет достигнуто единство справедливости и эффективности.
3. Ваучерная система
а) Определение ваучерной системы
В государствах с высоким уровнем общественного благосостояния, правительство
путем выдачи ваучеров соответствующим требованиям объектам, осуществляет передачу
прав на оказание услуг государством. Лица, имеюшие право на получение ваучеров, тратят
их в определенных организациях, предоставляющих общественные услуги. 1 Данные
ваучеры также называются потребительскими талонами, купонами, ценными бумагами и др.
Данный метод не имеет ничего общего с субсидированием производителей (например,
оказание материальной помощи). Ваучер предоставляет субсидии отвечающим требованиям
1
Сун Шимин, Исследование администрадивной реформы в США, Издательство государственного
администрадивного института, 2007, стр. 148
182
потребителям, ваучер включает определенный спектр товаров, посредством которых
производится субсидирование группы потребителей,
ваучерная система напрямую
предоставляет субсидии потребителям и непроизводителям.
Ваучеры обычно используются при предоставлении таких общественных услуг, как
продукты питания, жилье, обучение, лечение, детские сады, перевозки и др. Держатель
ваучера при покупке вышеуказанных товаров и услуг может воспользоваться ваучером для
компенсации в случае нехватки денежных средств. Преимуществами ваучера является то, что
его держателю предоставляется больше свободы выбора, экономии денежных средств,
уменьшается фактор взяточничества. Недостатками ваучеров является то, что правительству
непрерывно нужно производить финансовые вложения и другие факторы влияния.1
Соответствующая функционированию ваучерной системы сфера социального
обслуживания должна иметь как минимум 4 характеристики: желание либо долг
правительства
полностью
либо
частично
нести
расходы,
существует
множество
возможностей для конкуренции между поставщиками, данные товары и услуги обладают
исключительностью и за них можно получить денежные средства, потребители непременно
обладают правом выбора. Существенное изменение ваучерной системы заключается в
трансформации способа финансирования правительства, а именно в том, что происходит
переход от финансовой поддержки производителя к прямому субсидированию потребителя.
Данные изменения имеют двустороннее значение. Первое означает, что изменяется
субъект управления ресурсами, от контроля поставщика происходит переход к контролю
потребителя. Потребитель тем самым получает активное право выбора порядка и способа
получения услуг. Второе означает, что посредством рационального выбора потребителя,
1
Прочие факторы как правило включают в себя: неохотность семей содействовать с ваученной системой,
ограниченная доступность для семьей информации о жилье, дискриминация держателей ваучеров в
микророайнах, и т.п.
183
поставщик испытывает давление конкуренции. Данные профессиональные заинтересованные
группы вынуждены бороться за потребителя. Вышеуказанные особенности и механизм
функционирования ваучерной системы постепенно приводят к осуществлению двойной цели
- эффективности и справедливости.
б) Применение ваучерной системы при обеспечении социальным жильем
В случае, если для обеспечения социальным жильем в КНР применять ваучерную
систему,
данный
процесс
необходимо
государственного
регулирования,
строительство
управление
и
будет
введения
социальным
проводить
посредством
неправительственных
жильем,
передачи
смягчения
организаций
жильщного
в
фонда
непосредственно объектам пользования данным жильем, которым будут предоставляться
удовлетворяющие их нужды услуги. Будет гарантироваться выгода для объектов пользования
социальным жильем, будут учитываться их нужды. Малоообеспеченные семьи смогут
выбирать поставщика социального жилья на основании выбора конкурентных ценовых
предложений. Это сможет не только повысить качество и эффективность обеспечения
доступным жильем, но также и правительство сможет максимально эффективно исполнять
свою обязанность по обеспечению социальным жильем.
Малообеспеченные семьи смогут
малообеспеченные
семьи
и
свободно выбирать себе жилье, при этом
индивиды,
получающие
субсидии,
сами
становятся
организаторами, получают наиболее удовлетворяюшее их жилье. Все это способствует
здоровой конкуренции, оптимизации масштаба производства, осуществлению экономики
эффективного масштаба, обеспечению равного доступа к услугам. В городах при получении
малообеспеченными
семьями
и
семьями,
испытывающими
финансовые
трудности
социального жилья, использование ваучеров делится на 3 этапа: выдача, использование и
обмен ваучеров.
На этапе выдачи ваучера, правительственные органы и малообеспеченные семьи и
семьи, испытывающие финансовые трудности вступают в отношения. Правительственный
184
орган, согласно ситуации, связанной с экономическим развитием и уровнем жизни населения
в данном регионе, после проверки соответствования критериям, определяет семьи, которые
имеют
право
на
использование
ваучеров,
затем
происходит
выдача
ваучеров
малообеспеченным семьям и семьям, испытывающим финансовые трудности. На этапе
использования ваучера возникают отношения между данными семьями и подрядчиком.
Малообеспеченные семьи и семьи, испытывающие финансовые трудности через различные
каналы 1 знакоимятся с информацией о подрядчиках, занимающихся строительством
социального жилья, затем в соответствии с собственной ситуацией делают выбор на
каком-либо подрядчике, и далее семья с подрядчиком выполняет надлежащие формальности.
На этом этапе, для того, чтобы малообеспеченные семьи и семьи, испытывающие
финансовые трудности смогли сделать выбор с жильем, подрядчики должны в стремлении
получить данные ваучеры в полной мере принять участие в конкурентной борьбе, к примеру
предоставляя качественные услуги в комплексе и т.д. Таким образом будет повышаться
качество и эффективность услуг. На этапе обмена ваучера, отношения возникают между
подрядчиком и правительственным органом. Подрядчик, являющийся держателем ваучеров,
полученных от малообеспеченных семей и семей, испытывающих финансовые трудности,
обменивает их у правительственных органов на арендную плату, получает экономическую
выгоду, что позволяет осуществлять расширение последующего производства.2
Однако если говорить о текущей ситуации, КНР по-прежнему находится под
руководством правительства. В системе обеспечения социального жилья отсутствуют
В данном случае основным каналом является предоставление информации правитльством. Правительственные
1
органы берут на себя ответственность за предоставление информации. Правительство пользуется
преимуществом в предоставлении информации. Малообеспеченные семьи и семьи, испытывающие финансовые
трудности получают информацию о жилье с низкой стоимостью арендной платы. Таким образом можно
избежать информационной асимметрии, котороя может принести семьям убытки.
Линь Чжибинь, Перестройка модели жилья с выгодной арендой ---- соеденение договора подряда и ваучерной
2
системы/журнал Шаньдунского института администрации Шаньдунского института экономических кадров,
No.1 2009г.
185
независимые от правительства частные организации, которые в качестве производителей
предоставляют жилой фонд. Таким образом, на текущий момент ваучерная система не
получила распространения в КНР. Только лишь некоторые объекты аренды социального
жилья получают прямое субсидирование, освобождение от уплаты налогов, либо если это
социальное коммерческое жилье покупатель получает на него льготную цену.
По этой причине сфера обеспечения социальным жильем в КНР в будущем нуждается в
установлении ваучерной системы. Во-первых необходимо построить благоприятную среду
для обеспечения. Во-вторых, необходимо уделять внимание возникающим в процессе
использования
ваучерной
системы
вопросу
справедливости,
проблеме
ассиметрии
информации, “skimming”эффекту (а именно, когда поставщики социального жилья выбирают
самое лучшее, либо тенденция, когда потребитель делает выбор непродуманно и второпях) и
др. В конкретной структуре ваучерной системы, мы должны учитывать следующее: проверка
соответствия критериям получателя, регламент использования ваучеров, отношение между
стоимостью ваучера и себестоимостью услуг, необходимые условия по разделению затрат
либо вычетам, может ли физическое лицо помимо ваучера производить компенсационные
оплаты, а также формы оплаты (прямая оплата либо частичное или полное освобождение от
налогов).
4. Субсидирование
а) Субсидии используются в двух случаях, первый - это когда правительство
предоставляет производителю субсидии, и второй случай - это когда правительство
напрямую субсидирует потребителя. Субсидии бывают в форме денежных средств,
освобождения от налогов и других налоговых льгот, низкопроцентных ссуд, гарантий по
кредитам, снижения цен для потребителей, соответствующих тербованиям данных субсидий.
При
организации первого вида субсидий, правительство выбирает
определенного
производителя для предоставления субсидии, потребитель выбирает определенного
186
производителя и покупает у него товар. Правительство и потребитель оба производят оплату
производителю. В научных кругах КНР данное явление называется политикой “поддержки
кирпича”. Следующий вид субсидий заключается в способе прямого субсидирования,
простом и эффективном, по отношению к предыдущему он называется политикой
“поддержки человека”.
В КНР в сфере используется метод “поддержки кирпича”, в процессе осуществления
этого метода возник ряд вопросов. Прямой метод и политика “поддержки кирпича” - данные
методы социального обеспечения взаимосвязаны. Поэтой причине изменение направления от
метода “поддержки кирпича” к методу “поддержки человека” является необходимым
выбором. Метод “поддержки кирпича” используется в ситуации крайней нехватки жилья,
данный метода призван решать проблему критической бедности.
Недостатки политики “поддержки кирпича” заключаются в следующем:
Во-первых, правительству необходимо тщательно продумать план капиталовложений, к
тому же необходимо осуществлять тщательный контроль за способом распределения
капитала и ликвидностью рынка, что представляет собой прямое вмешательство в рынок
жилья, что не способствует коммерциализации и маркетизации. Во-вторых, для того, чтобы
получить финансовые субсидии застройщик должен строить согласно утвержденных
стандартов, правительству необходимо будет тратить огромные суммы на мониторинг.
Политика “поддержки человека” в большой степени может восполнить недостатки
“поддержки
кирпича”.
Во-первых,
возможно
избежать
прямого
вмешательства
правительства. Правительству нет необходимости будет тратить огромные суммы на
мониторинг. К тому же политика “поддержки человека” подразумевает непосредственное
субсидирование целевой группы. Данные субсидии полностью превращаются в благополучие
потребителя, также на этапе строительства не произойдет потери в эффективности, а также
187
хищений производителем.1
б) Разница в субсидировании и ваучерной системе.
Касательно введения механизма обеспечения жильем, на основе субсидирования
вводится ваучерный и другие механизмы. Как уже упоминались выше “поддержка кирпича”
и
“поддержка
предоставления
человека”,
ваучерная
потребителю
система
определенных
охватывает
товаров.
Один
субсидирование
способ
в
виде
заключается
в
предоставлении субсидий производителям. Ваучерная же система - это субсидирование
потребителя, а именно субсидирование свободно выбранного им на рынке товара.
При методе субсидирования правительство и семьи со средним и низким уровнем
дохода совместно выбирают производителя, то есть застройщика. Однако при ваучерной
системе семьи со средним и низким уровнем дохода самостоятельно делают выбор. С одной
стороны это более целенаправленно, с другой стороны это стимулирует застройщиков к
конкурентной борьбе, повышает уровень услуг. Принимая во внимание свободное право
выбора потребителя, стоит продвигать ваучерную систему, которая к тому же экономит
правительственные средства, предотвращает возникновение коррупции, однако при этом
требуются непрерывные вложения капитала правительством.
Использование механизма субсидирования в сравнении с прямым обеспечением жильем
правительством дает меньшую себестоимость, требуются непрерывные вложения, однако
процесс субсидирования недостаточно прозрачный. Нашему государству необходимо
воспользоваться опытом реформ западных стран в сфере жилищной политики. Помимо
использования рыночной модели при предоставлении государственного жилья, также
необходимо всеми силами продвигать субсидирование, ваучерную систему и другие
механизмы предоставления социальных услуг, эффективно решать эту сложную проблему
См. Инь Кунхау, Ху Бинь, Об исследовании политики жилья с выгодной арендой/Финансовые исследования ,
1
стр. 53-57. 1999(11)
188
обеспечения жильем семей со средним и низким уровнями дохода, повышать эффективность
жилищной политики, создавать благоприятные условия для построения гармоничного
общества.
В развитых западных странах рынок жилья никогда не подвергался манипуляциям
заинтересованныыми группами. Не только антимонопольное законодательство этих стран и
другие запрещающие законодательные и нормативные акты, но и жилищное право и другая
национальная гарантия законодательства приводит к тому, что наживе в данной области не
остается места. Стороительство и обеспечение жильем в западных странах ведется
правительством, народным совместным строительством, коммерческими компаниями. Во
времена когда жилищный вопрос становится острой проблемой, обеспечение проводится
правительством и народными организациями. Это мировой опыт решения вопроса с жильем
путем низкой себестоимости. 1 Заимствуя опыт иностранных государств, необходимо
подобрать подходящий рыночный механизм, как например, договор подряда, модель ВТ,
субсидирование либо ваучерная система, проводить усоввершенствование жилищной
политики, повышать эффективность реализации данной политики.
Предоставление социального жилья осуществляется для обеспечения социальной
справедливости, защиты интересов обездоленных и находящихся в неблагоприятной
финансовой сисуации социальных групп, при этом обеспечение ведется в основном
правительством. Однако по мере расширения зоны покрытия населения, обеспечиваемого
социальным жильем, и непрерывного повышения уровня социального обеспечения,
предоставление социального жилья только лишь правительством постепенно выявляет свои
противоречия и недостатки, такие как внушительное налоговое бремя, повышение
бюджетных расходов, а также низкая эффективность. По этой причине, чтобы поднять
1
Чэнь Сяоцзе, 10 предложений по инновационной модели жилья в Китае, раздел Финансы, вебсайт Sina, 31/12/2006
http://finance.sina.com.cn/review/zlhd/20061231/18213212089.shtml。
189
уровень эффективности, во всем мире страны пытаются изменить данную ситуацию, когда
обеспечение жильем происходит только лишь правительством. В будущем объединятся
обеспечение государством, дополнительное обеспечение компаниями и личный вклад
граждан. Таким образом осуществляя выбор, применение и сочетание правильственных
инструментов можно достигнуть справедливости и высокой эффективности.
Мы провели аналитическое исследование четырех рыночных инструментов. От
теоретического анализа перешли к практическому обоснованию. Несложно заметить, что
выбор и применение рыночных инструментов в сфере инноваций и усовершенствования
механизма обеспечения социальныи жильем вполне осуществимы на практике. Во-первых
при государственно-частном партнерстве внедряется подходящая практике данного региона
модель обеспечения (ВОТ, ВТ и др.) для решения ряда проблем, связанных с недостатком
производителей, нехваткой капитала, сложностей финансирования, данное внедрение
возможно осуществить на практике. Такие рыночные интсрументы как договор подряда,
ваучерная система, субсидирование играют важную роль, в то же время мы должны обратить
внимание, что правительство несет непосредственную ответственность за применение
данных инструментов. Мы должны при использовании вышеупомянутых инструментов,
играющих активную роль, всеми силами сдерживать привносимое ими отрицательное
влияние, усиливать правительство, которое выступает в качестве субъекта обеспечения
социальным жильем, в полной мере реализовывать его руководящую и надзорную функцию.
Список литературы:
1. Savas E.S., Партнерство приватизации с частным и публичным секторами, перевод на китайский
язык, Издательство Жэньмин университета, Пекин, 2002.
2. Osborne, David, ect., Выбросить бюрократическую систему: 5 стратегий для перестройки
правительства, перевод на китайский язык, Издательство Жэньмин университета, Пекин, 2002.
3. Spulber, Daniel, Надзор и рынок, перевод на китайский язык, Дом книги Саньльян, Шанхай, 2002
190
4. Чэнь Чжэньмин, Анализ публичных политик Китая, Издательство Жэнмин университета, Пекин,
2010.
5. Чэнь Чжэньмин, Введение в правительственные инструменты, Издательство Пекинского
университета, 2009
6. Чэнь Чжэньмин, Новое развитие в исследовании правительственных инструментов. Дуннан
научный журнал, 2004, (6):43-48.
7. Чэнь Чжэньмин, Исследования правительственных инструментов и усовершенствование способов
управления / Административное управление, 2004, (6):43-48.
8. Schwartz, Alex, Жилищная политика США, перевод на китайский язык, Издательство Чжунсинь,
Пекин, 2008
9. Sherraden, Michael, Имущество и бедные люди -- одна новая политика благосостояния США.
Перевод на китайский язык, Дом Шану, Пекин, 2005
191
Asset Disclosure for Government Officials:Experience from Russia
Larisa Smirnova （苏梦夏）
Abstract:
Public asset disclosure requirement for government officials was the most noticeable anti-corruption measure of
Russia’s anti-corruption campaign that took start in 2008. The article shows that publication of the officials’
declarations started an important shift in Russian political culture empowering the public to hold their government
accountable. It demonstrates that the deterrent effect of disclosure is due to the fact that disclosure-related
infringements are much more likely to be detected and punished than criminal corruption offenses. Finally, it
suggests that Russia’s experience is in line with previous theoretical research findings that the availability of
declarations to the public is crucial for the efficiency of the measure.
Introduction
Public asset disclosure requirement for Russian officials was the most noticeable
anti-corruption measure of Russia’s anti-corruption campaign that took start in 2008. Public
disclosure requirements were introduced in 2008 and for the first time mandatorily implemented in
April 2010. At the time, most Russians were skeptical about the measure’s efficiency in countering
corruption, and even about the truthfulness of the declared content. Thus, according to opinion polls,
in April 2010, only 2% of Russian people believed that the officials declared all of their income and
property, against 34% of those who believed that they declared only an insignificantly small part of
192
it1.
However, in March 2013, Vladimir Pekhtin, a prominent member of the State Duma, the lower
chamber of the Parliament had to resign amidst public scandal after his undeclared immovable
property in the United States was discovered by anti-corruption activists. The incident was even
more noticeable due to the fact that Pekhtin is also a high profile member of the ruling United
Russia party and was himself the Chair of the Duma Ethics Committee2. Another ruling party
member, senator of the Council of Federation, the upper chamber of the Parliament, Vitaly Malkin,
also resigned in March 2013 under pressure over his undeclared immovable properties and
prohibited for public office holders business activities in foreign countries3.
It should be noted that although the regulations requiring public disclosure are new, Russian
officials had been required to internally submit asset declarations to the government ever since 1997.
Moreover, regulations limiting officials’ engagement in business activities also dated back to the
1990s.
Yet never before did possession of undeclared properties of engagement in incompatible with
office business activities became the reason for resignation. In Russia, such things used to be just
tolerated. As the influential weekly “Expert” puts it, recent resignations “suggest a change of
information rules in Russian political game”4.
Actually, the international anti-corruption legal instruments have for a long time recommended
introducing asset disclosure requirements as an anti-corruption measure5 Moreover, research has
specified that public asset disclosure of government officials is strongly correlated with lower
1
The
Levada-center:
“(Asset)
Declarations
of
Officials”,
public
opinion
poll,
April
2010.
Available
at:
http://www.levada.ru/03-05-2012/deklaratsii-chinovnikov
2
On the State Duma official website, the date of Pekhtin’s end of office is stated as March 29, 2013.
http://www.duma.gov.ru/structure/deputies/131150/ His decision to quit due to undeclared property allegations was earlier reported
by government media: http://www.interfax.ru/russia/txt.asp?id=295811
3
Council of Federation, Press Release, Available at: http://council.gov.ru/press-center/news/30124/
4
«Сдал мандат», «Эксперт» #8 (840) of February 25, 2013.
5
“The United Nations Convention against Corruption” (UNCAC), adopted on 31 October 2003, A/58/422, Art. 8, part 5.
193
corruption whereas nonpublic asset disclosure appears to be unrelated to better governance1.
In this article, I argue that publication of the officials’ declarations started an important shift in
Russian political culture empowering the public to hold their government accountable. I show that
the deterrent effect of disclosure is due to the fact that disclosure-related infringements are much
more likely to be detected and punished than criminal corruption offenses. Finally, I suggest that
Russia’s experience supports previous theoretical research findings on the publicity of disclosure
being crucial for the efficiency of the measure.
1 Disclosure and accountability
One purpose of disclosure is to increase government accountability. Strictly speaking, there are
two distinct types of disclosure: first, asset and income disclosure; second, business interest
disclosure2.
On the one hand, the Russian system is primarily asset and income disclosure. Only
information on the aggregate income value, immovable property, and vehicles is made available to
the public3. The purpose of such disclosure is to detect illicit enrichment, that is, according to the
definition in the United Nations Convention against Corruption, “a significant increase in the assets
of a public official that he or she cannot reasonably explain in relation to his or her lawful
income.”4
In practice, what happens is that those who read declarations might notice discrepancies
between the amount of declared income and the value of property. Moreover, in many cases,
officials might tend to conceal some of their property. That is exactly what Vladimir Pekhtin and
1
S. Djankov, et al., "Disclosure by Politicians", American Economic Journal: Applied Economics 2: 179 - 209, 2011.
2
See, for example: the World Bank / UNODC report “Public Office, Private Interests: Accountability through Income and Asset
Disclosure”, pp. 9-16. Available at: http://www1.worldbank.org/finance/star_site/publications/Public-Private-Interest.html
3 Presidential Decree No. 561 of May 18, 2009.
4 “The United Nations Convention against Corruption” (UNCAC), adopted on 31 October 2003, A/58/422, Art. 20.
194
Vitaly Malkin reportedly tried to do. Still one disclosure forms are made public, chances are high
that someone would obtain and report information on the property they concealed.
On the other hand, in Russia, business interest disclosure is relatively weakly developed.
Although some information on officials’ investments is reported internally to the government
agencies, no such information is available to the public. The purpose of the business interest
disclosure would be to identify potential conflicts of interest of the officials. For this, the officials
should be asked to disclose information on the sources of their income and their various
investments, business activities, connections, and gifts they receive.
The weakness of Russia’s business interest disclosure can only be partly, if at all, explained by
the fact that Russia places wide prohibitions on business activities of its officials. The officials
could still be required to disclose their legal investments as well as business activities of their
spouses, which do not fall within the scope of restrictions.
Even though information on business interests was not made available, the recent years have
seen a few high-profile cases when incompatible with the official status activities were detected and
led to dismissals. This is certainly due to the general stimulating effect that introduction of
disclosure system had on public scrutiny of officials. For example, in September 14, 2012 the State
Duma voted to terminate the mandate of an opposition MP Gennady Gudkov on the ground that he
was engaged in entrepreneurial activities prohibited for the members of the Parliament1.
2 Disclosure and corruption
Besides improving government accountability, the rationale for disclosure is underlined by the
1
The protocol of the Duma hearing regarding termination of office of Dmitry Gudkov is available on Duma’s official website:
http://www.duma.gov.ru/news/273/217102/?sphrase_id=919354
195
fact that criminal corruption offenses are extremely difficult to prove1.
In current practice in Russia, however, the link between disclosure and the criminal
prosecution of corruption offenses is not obvious. In fact, Russia has not criminalized the somewhat
controversial offense of illicit enrichment2. Therefore, the proof that an official’s property is
unexplainably valuable and/or that s/he submitted untruthful information about it on the declaration,
are not sufficient to criminally prosecute her/him for a corruption-related offense. On the other hand,
in Russian law, conflict of interest is not a criminal offense either.
Rather, for the time being the heaviest real risk that the Russian officials stand if failed to
submit asset declarations, or submitted untruthful declaration, or did not resolve conflict of interest
is to be dismissed from office3. According to official data, out of 1 million 315 thousand
declarations submitted for 2011, 211 thousand were verified, 16 thousand disclosure-related
infringements were detected. A total of 322 Russian officials were fired, other officials incurred
lighter penalties4.
In addition, according to a new legislation effective as of July 1, 2013 the officials may stand
the confiscation risk of expensive belongings if they are unable to prove the legal origin of money
1
See, for example: OECD. “Effective means of investigation and prosecution of corruption”. 2010. P. 9. Available at:
http://www.oecd.org/corruption/acn/47588859.pdf
2
Although recommended by UNCAC, the offense of illicit enrichment raises questions about the burden of proof reversal that such
an offense would require: it would no longer be up to the prosecution to prove the suspect’s guilt but up to the suspect to prove
her/his innocence. Since many legal experts see it as a violation of the presumption of innocence, illicit enrichment has not been
criminalized in most jurisdictions, including the United States, Canada, Japan, and the European countries. On the criminalization of
the illicit enrichment and the list of countries that did so, see: The World Bank / UNODC Stolen Asset Recovery Initiative report.
“On
the
Take:
Criminalizing
Illicit
Enrichment
to
Fight
Corruption”.
2012.
Available
at:
http://www.unodc.org/documents/corruption/Publications/2012/On_the_Take-_Criminalizing_Illicit_Enrichment_to_Fight_Corruptio
n.pdf
3
The current legal norms on responsibility for disclosure-related infringements were introduced by the Federal Law No. 329 of
November 21, 2011, Art. 9 part 3. On responsibility for conflicts of interest by the same law, Art. 9 part 4.
4 “More than 300 officials were dismissed after verification of (asset) declarations for 2011”, Statement by Sergey Ivanov, Head of
Russia’s Presidential Administration, April 2, 2013. Available on the “United Russia” party official
website:
http://er.ru/news/2013/4/2/bolee-300-goschinovnikov-uvolili-posle-proverki-deklaracij-za-2011-god/
196
behind their purchase. Specifically, the purchases and investments are concerned if the amount of
money used to acquire them exceeds cumulative earnings of the official and his immediate family
in the three years preceding the transaction1. However, due to the recent nature of the measure,
there are not yet any practical cases of its implementation.
The punishments that the Russian officials stand for disclosure-related violations might seem
fairly light - yet the deterrent power of disclosure is useful. Indeed, the research to date has
indicated that increases in the certainty of punishment, rather than the severity of punishment, are
more likely to deter crime2. Therefore, whereas punishments for corruption related offenses, such
as bribery, embezzlement, misappropriation / diversion of funds or property, are generally much
heavier than punishments for disclosure-related offenses, such as non-submission of declarations or
submission of untruthful content, the latter are still valuable because they are much more likely to
be detected, proven, and punished.
3 Disclosure and publicity
In recent history, Russia has actually seen two disclosure campaigns: for the first time,
disclosure requirements were introduced during Boris Eltsin’s presidency back in 1997, but were in
practice kept confidential, presumably within human resources departments of the respective
government agencies3. In 2008, disclosure system was reorganized, and, most importantly, it was
decided to open the filled out declaration forms for public access4.
It is notable that there are no reports on whether and how disclosure forms were used in
countering corruption all through the period of 1997-2008. Moreover, introduction of confidential
1 Federal Law No. 230 of December 3, 2012. Presidential Decree No. 310 of April 2 2013.
2 See, for example: Wright, Valerie. "Deterrence in Criminal Justice: Evaluating Certainty vs. Severity of Punishment", p. 1.
Available at: http://www.sentencingproject.org/doc/Deterrence%20Briefing%20.pdf
3
Presidential Decree No. 484 of May 15, 1997.
4
Federal Law No. 273 of December 25, 2008. Presidential Decrees No. 557-561 of May 18, 2009. Specifically on the publication of
filled out declaration forms online, see Presidential Decree No. 561.
197
disclosure requirement in 1997 did not impact on Russia’s standing on governance and corruption
rankings, such as Transparency International Corruption Perception Index (CPI) and Worldwide
Governance Indicators Control of Corruption Index (WGI Control of Corruption Index)1.
Actually, Russian experience seems to offer additional proofs to existing research conclusion
that publicity of disclosure might be the decisive factor for its efficiency. The most comprehensive
to date comparative study on asset disclosure was undertaken by researchers from the World Bank
and Harvard University. It examined the relationship between disclosure rules and several measures
of the quality of government, including corruption, across 175 countries. The main founding of the
study is that “perhaps the strong correlate of good government is disclosure that is public. […]
secret disclosure, even if extensive, is not systematically related to better government. In contrast,
public disclosure is associated with better government […]. The privacy of politicians may have
benefits, but those may come at the cost of lower accountability”2.
Hereafter I look at the over-year variation of Russia’s standing on corruption indices. Figure 1
presents data for Russia on two measures of corruption between 1996 and 2012. They are (1) the
Transparency International Corruption Perception score, (2) Worldwide Governance Indicators
Control of Corruption score.3. The scores are presented on a 0-100 scale4, 0 being the most corrupt
and 100 the most clean.
1
WGI Control of Corruption Index is often referred as “Kaufmann corruption index” by the name of its main creator Daniel
Kaufmann, or as “the World Bank corruption index”. The indicators were produced by the World Bank until D. Kaufmann’s
retirement in 2008, then by the World Bank in cooperation with the Brookings Institution.
2
S. Djankov, et al., "Disclosure by Politicians", American Economic Journal: Applied Economics 2: 179 - 209, 2011, P. 198.
3
An earlier draft of S. Djankov, et at. (2009), published as a US National Bureau of Economic Research working paper, used
Transparency International Corruption Perception Index (CPI) and Kaufmann Corruption Index. See: S. Djankov et al., “Disclosure
by Politicians”, NBER Working Paper No. 14703, February 2009. Available at: http://www.nber.org/papers/w14703. The final draft
of the paper used other indices because it changed focus from corruption to a broader concept of quality of governance.
4
Transparency International CPI is available at: http://www.transparency.org/research/cpi/overview WGI
Control of Corruption
Index is available at: http://info.worldbank.org/governance/wgi/sc_country.asp
Transparency International CPI used to be presented on 0-10 scale between 1996 and 2011. I transferred the scores into 0-100 scale.
198
Figure 1
Year
Transparency International CPI score
Kaufmann control of corruption score
1996
25.8
15.6
1997
22.7
No data
1998
24
17.6
1999
24
No data
2000
21
16.6
2001
23
No data
2002
27
22.4
2003
27
28.3
2004
28
25.4
2005
24
23.9
2006
25
21
2007
23
15.5
2008
21
12.1
2009
22
10.5
2010
21
12.4
2011
24
13.3
2012
28
No data
Based on the time of entry into force of the 1997 disclosure legislation, I assume that
confidential declarations were for the first time submitted before August 19971 (although it is
impossible to trace any of these declarations)2. It is reasonable to expect that the effect from these
declarations, if any, would be reflected in corruption scores after 1998. However, after 1998 through
2000 Russia’s corruption performance not only did not improve but steadily worsened (figure 2).
Figure 2
1
Presidential Decree No. 484 of May 15, 1997. Art.18.
2
See S. Djankov, et al., p. 183: In Russia we failed to obtain filled-out disclosure forms.
199
However, as Figure 2 demonstrates, after 2000 until 2003-2004, Russia saw a strong
improvement of corruption scores. Nevertheless since there is no news on asset disclosure dating of
these years, the improvements are most likely related to the general rule of law campaign initiated
by Vladimir Putin after entry into office. Later on, Russia’s corruption scores decreased strongly
during Vladimir Putin’s second term in office, and reached their lowest levels between 2008 and
2010.
In April 2009, the first declarations were voluntarily published online by a number of top
officials, including the President Medvedev and the Premier Putin. In April 2010, publication of
declarations became mandatory for many categories of officials. Notably, after the declarations
were published online on the websites of respective government agencies1, they became subject to
1
See, for example, Information on assets and income of the President of the Russian Federation, spouse, and
200
broad media discussion and scrutiny by anti-corruption NGOs, such as Transparency International
Russia1. Asset declarations arguably became the most noticeable of all anti-corruption measures
taken by the Russian government after President Medvedev inaugurated fight on corruption upon
his entry into office in 2008.
Following the start of Russia’s public disclosure campaign, the corruption indices reflect
improvement trend since 2008. The WGI Control of Corruption Index started improving and has
safeguarded the upward trend between 2009 and 2011, the last year for which data is available. The
Transparency International CPI also saw the reversal of declining trend in 2008, and after two years
of relative stability, started to improve sharply to reach its maximum in 2012.
Obviously, all conclusions on the impact that public asset disclosure on improvement of
Russia’s corruption scores after 2008-2010 should still be taken with caution. On the one hand,
public disclosure is only one of the measures undertaken by Russia. Even though it is arguably the
most visible policy measure, corruption scores might as well be influenced by other anti-corruption
policies. On the other, improvement of corruption scores can so far be only observed for two to four
years, and a longer period of time is needed to make robust conclusions.
Conclusion
The paper presents analysis of the Russian asset disclosure system in three aspects: its impact
on government accountability; its impact on countering corruption; the crucial nature of publicity
for the disclosure system to be efficient.
First, evidence on high-ranking dismissals and resignations due to disclosure-related reasons
shows that introduction of public asset disclosure requirements in 2008 had a strong stimulating
effect on the public scrutiny of officials and improved government accountability. The disclosure
underage children, available for years 2008 – 2012, at: http://state.kremlin.ru/president/income
1
See, for example: http://www.transparency.org.ru/deklaratcii
201
system currently focuses mostly on detecting illicit enrichment: only information on the aggregate
value of income, immovable property, and vehicles is made available to the public; some
information on investments is reported internally but is not published. Yet, public asset disclosure
shifted Russia’s political culture in such a way that discovery of both undeclared assets and
incompatible with their official status business activities may really become a reason for dismissal
or resignation.
Second, if continuously implemented, disclosure will likely have a strong deterrent effect on
corruption. Although the maximum real penalty that Russian officials currently stand for
disclosure-related infringements is dismissal from office, which is relatively light, disclosure
violations are much more likely to be detected and punished than criminal corruption offenses.
Third, the evolution of Russia’s standing on international corruption rankings, such as the
Transparency International Corruption Perception Index and the Worldwide Governance Indicators
Control of Corruption Index, has shown improvement since 2008, the year when public disclosure
requirements were introduced. Obviously, Russia’s scores might be influenced by reasons other than
publicity of asset disclosure. Yet, the cumulative evidence from theoretical research and the
comparison between Russia’s two declaration campaigns, the confidential one back in 1997 and the
public one starting from 2008, suggests that the decision to make filled out declaration forms
available to the public might have been decisive for disclosure’s overall effect on government
accountability and reduction of corruption.
202
Equity and efficiency preferences of health policy makers in China
- a stated preference analysis
Running title: Health Policy Preferences in China
Southampton Speakers: Dr Emmanouil Mentzakis1
Key messages:

The equity-efficiency trade-off is a key characteristic of health care priority setting

Chinese policy makers consider efficiency as most important in policy decisions

Multi-criteria decision analysis allows for explicit trade-offs between equity and efficiency.
Abstract:
Background: Macroeconomic growth in China enables significant progress in health care and public
health. It faces difficult choices regarding access, quality, and affordability, while dealing with the
increasing burden of chronic diseases. Policy makers are pressured to make complex decisions
while implementing health strategies. This study structures this process and analyses the specific
equity and efficiency preferences of policy makers of China’s People’s Parliament.
Methods:
78 members of People’s Chinese Parliament participated in a discrete choice experiment, weighting
the relative importance of six policy attributes describing equity and efficiency. Regression analysis
was used to rank order a set of health interventions selected in relation to the burden of chronic
1
Dr. Mentzakis is an applied economist with interests in health economics and stated preferences methods. He obtained his PhD for
the University of Aberdeen in 2008 and has since help post at McMaster University and University of East Anglia. Currently, he is a
Senior Lecturer at the Department of Economics, University of Southampton.
203
diseases in China, based on these criteria and measured associated weights. The analysis included
interaction terms related to respondents’ background.
Results: In general, respondents showed strong preference for efficiency criteria i.e. total
beneficiaries
and cost-effectiveness as the most important attributes in decision-making over
equity criteria. Hence, priority interventions are those conditions that are most prevalent in the
country and cost least per health gain.
Conclusion: Although efficiency criteria override equity ones, major health threats in China are
targeted. Multi-criteria decision analysis makes explicit important tradeoffs between efficiency and
equity. It allows for explicit, transparent and rational policy making.
204
多层级行政体系与区域发展纵向差异
王学峰
英国纽卡斯尔大学
Xuefeng.wang@ncl.ac.uk
摘要：迄今为止，学术界对区域发展差异的研究只关注区域之间的横向差异。发达国家许多
区域发展政策的理论基础也是基于缩小区域之间的横向差异而产生的。在生产要素和劳动力
可自由流动，全社会人口可享受均等化社会福利和保障的条件下，缩小区域之间的横向差异
可以有效地实现经济和社会以及环境的协调发展。然而，与发达国家不同的是中国的行政体
系是多层级的大政府模式，其五级政府之间并没有法定的明确分工，从而使得在现行的权责
体制架构下，中央、省、以及地区级政府基本上只决策而不执行。但是由于现行财税体系是
由上而下分配，而且上多下少，县、乡级政府在缺乏财权的条件下被赋予了过多的发展经济、
提供社会服务与保障的责任。上下级政府之间存在着权、责不对称的问题。改革开放以后中
央政府的区域政策多数以大区域为基础，很难直接惠及到县乡。这就出现了在过去的十多年
里中央政府所采取的政策措施在有效地减缓东、中、西发展差距进一步扩大的同时，区域内
省、市、县、镇之间的差异却在逐步加大的现象。在纵向比较分析省、市、县、以及乡镇发
展状况的基础上，本文提出“纵向区域发展差异”的概念，并强调纵向区域发展差异主要与
多层级的行政体系密切相关。与横向区域发展差异相比，缩小纵向区域发展差异将会更有利
于中国城镇化以及区域经济社会的协调发展。
关键词：多层级行政体系、纵向区域发展差异、中国
205
*China as a destination country: The implications of China’s rise
on migration*
安吉拉
The rapid growth of China’s economy along with the global recession has seen China
emerge as an increasingly popular destination country for a variety of mobile people.
Data shows that immigration to China is becoming more diverse and numerous.
Nevertheless, China’s global role is frequently perceived as a migrant-sending
country, rather than a migrant-receiving country. This paper outlines the key issues
involved with the potential emergence of China as an immigrant nation and raises
some key implications for migration policy making and social scientific research.
206
Home divided, home reconstructed: children in rural–urban
migration in contemporary China
Southampton Speakers:Dr ZHANG Nana
Abstract:
This paper centres on the geographies of Chinese children in contemporary China – an area which
has been problematically overlooked in geographical literature on childhood. In employing unique
mobile research methods by tracking migrant children through the migration cycle, the author
conducts an extensive ethnographic study of rural migrant children aged 8–17 in China. The article
explores rural children’s everyday lived experience of migration and how migrant children negotiate
and articulate home and belonging while on the move. The study demonstrates the dynamic
environment that migrant children inhabit, the fluid, contextual and mobile nature of their life in rural
migrant households, their migrancy and their active involvement in homemaking.
207
提升社会质量的中国社会政策建设
高和荣
摘要：中国社会政策在 60 年的发展进程中以政府为主导，以解决社会问题促进社会稳定为导
向，完善社会保障，促进社会融入与社会发展。但是，从社会质量视角看，中国社会政策主
要聚焦于经济社会保障，更多地把它作为解决社会问题的手段，使得社会政策在实施过程中
面临着民众信任不足与价值冲突问题，加上社会缺乏让民众广泛参与的资金、信息及组织，
社会政策无法广泛调动民众普遍性地参与社会建设。因此，中国社会政策应当以经济社会保
障为支撑，解决人民基本生活问题，以社会信任为纽带，增进社会凝聚力，以社会公平为依
托，均等公共服务体系，以社会参与为催化剂，健全社会治理主体，促进社会包容与社会凝
聚，提升社会发展的质量。
关键词： 社会政策 社会质量 社会公正
China’s Social Policy：A Way to Enhance Social Quality
Abstract:
China’s Social policy has development history in China for 60 years, whose goal is to solve social
problem, promote social stability, social security, social integration and social development. On
social equality view, China’s social policy has two main problems. On the one hand, it lacks public
trust and common value because it is not enough equal and sustainable, focusing on economic
social security and regarding itself as a task to solve social problem. On the other hand, citizens are
not positive to attend social construction due to the lack of capital, information and organization. So
it should focus on economic social security to meet people's basic needs, build social trust and
208
public service system equally, then improve social governance body using social participation as a
catalyst to promote social inclusion, social cohesion and social equality.
Keywords: social policy, social quality, social justice
209
Pension systems and pension reform in Europe – International
lessons?
Southampton Speakers:Dr Traute Meyer
Abstract:
In this presentation I will outline how European societies protect their older people and how they
deal with contemporary economic and demographic challenges. What reforms are being adopted? Is
pension privatisation a solution? Who benefits most, what new risks have emerged?
In a second step of the presentation I will examine the extent to which these European
developments might have relevance for rapidly developing industrial nations such as China.
210
Immigration Policy in the UK - the twists and the turns
Southampton Speakers:Professor Derek McGhee1
Abstract:
The presentation will take a historical perspective on UK Immigration Policy from the Second World
War to the present. The particular focus of the paper will be the transition from the initial 'welcoming
phase' towards new immigrants to the 'restrictive phase' soon after they arrive. Thus the paper will
examine the relationship between immigration policies attempting to solve 'economic' problems (e.g.
Labour shortages) in the welcoming phase and the policies attempting to solve the so-called 'social'
problems associate with immigrant and migrant communities who settle in the UK (e.g. Integration,
community cohesion and social exclusion). The paper will explore these issues historically and in the
contemporary context in terms of Eastern European migration to the UK since 2004.
1
Derek McGhee is Professor of Sociology and Head of Social Sciences. His research focuses on immigration, migration and
mobilities. he has conducted Economic and Social Research Council funded research on Polish migrants to the UK, Polish return
migrants to Poland and on the Assisted Voluntary Return schemes for Asylum Seekers and Irregular migrants.
211
公众参与模式在保障性住房供给中的应用
魏丽艳， 陈源
1、 厦门大学公共事务学院 2、厦门大学公共事务学院
内容摘要：随着我国保障性住房政策的不断完善，住房保障供给过程中所涉及的工具和模式
研究逐渐从宏观的政策层面向微观的管理层面转变。公众参与对完善我国保障性住房供给政
策和管理有着极其重要的作用。本文试图对公众参与在保障性住房供给各阶段中的运用进行
分析，在此基础上，提出公众参与保障性住房供给应注意的几个问题，从而为实践提供理论
依据。
关键词：公众参与 保障性住房 供给过程
Apply public participation model in the supply process of public housing
Liyan Wei
Yuan Chen
（School Of Public Affairs Xiamen University, Xiamen, 361005）
Abstract：With the constant improvement of our country public housing policy, the study of the
supply process of public housing gradually shifts from a macro policy level to the microcosmic
management level. Public participation is of important meaning to perfect the policy and the
management of our country public housing .In this article, we attempt to analyze the application of
public participation in the stages of the construction of public housing. Based on this, puts forward
212
several problems which should be paid attention to in the process of public participation of the
construction of public housing,so as to provide theoretical basis for practice.
Key words: public participation
public housing
supply process
一、 公众参与的内涵
以政治学的视角看来，“公民参与是一种公民权力的运用，是一种权力的再分配，使目
前在政治、经济等活动中，无法掌握权力的民众，其意见在未来能有计划地被列入考虑。”
随着政治与行政的分类，公民参与逐渐成为了公共行政的一项重要内容。公民参与主要体现
在政府产生与监督、公共决策运作过程、公民自治能力发展等三个方面。本文所述的公众参
与，是指普通公民以对公共政策制定产生影响为目的的政治参与活动，它的具体形式很多，
包括听证会、问卷调查、投票、网络与电话参与、信访、日常接触等。
在公共政策制定过程中，公众的政治参与是衡量现代社会民主化程度和水平的一个重要
指标，是民主制度的一个重要维度。随着我国政治体制改革的逐渐深入，公民的民主观念和
法制意识也逐渐加强，他们参与公共政策制定的需求也越来越强烈。在此背景下，加强和提
高公民的参与程度变得尤为重要。通过广泛的公众参与，能够弥补因政策目标的不确定性、
信息不完全等原因而造成的盲目决策和政策偏差，促进公共政策的科学化、民主化，减轻政
策执行中的阻力。
二、 公众参与保障性住房供给的原因
住房问题一直都是重要的民生问题。保障性住房的供给是住房市场的重要补充，是为了
满足中低收入人群的居住需求，但目前我国保障性住房建设在选址、规划等方面做得还不够
，保障房频出质量、安全等问题。在此背景下，迫切需要公众、社会组织、媒体等加入到保
障房建设的过程中，行使其建议权、监督权，使得保障性住房能够真正的保障人民群众安居
乐业。
213
首先，公众参与有助于提高保障性住房政策的科学性与民主性。在公共政策制定过程中
，“不论是公共部门还是私营部门，没有一个个体行动者能够拥有解决综合、动态、多样化
问题所需的全部知识和信息，也没有一个个体行动者有足够的知识和能力去应对所有有效的
工具”。因而，惟有在保障性住房建设中引入公众参与，才能获得广泛的信息，使政府准确
的了解公众对保障性住房的需求，从而制定出客观真实并反映民意的保障性住房政策，减少
决策失误的风险。其次，公众参与有助于保障性住房政策的目标及早准确的实现。公众参与
到政策的执行过程，一方面能对政府行为实施监督，使政府不断改进与创新，确保政策执行
沿着正确的方向进行，另一方面能加深其对政策认知度，削减保障性住房政策在执行过程中
的障碍，降低政策执行成本。
总而言之，在政府公共决策中，公众参与是一个必然的选择。现代管理理论认为，政府
治理并非政府单方面行使权力的过程，而是政府与公众互动的过程；如果排除公众对公共决
策的参与，将会造成政策上的失误。在西方，公众参与被广泛应用于行政立法、城市规划、
环境影响评估等领域，可以说公众参与在西方已经非常成熟和普遍。目前，我国许多法律、
法规中也有不少关于公众参与的规定。但是，从我国住房保障工程实际来看，公众参与还很
薄弱，仍需进一步强化。
三、 公众参与在保障性住房供给各阶段的运用
（一） 项目立项阶段
保障性住房建设的立项多是由地方政府的住房保障中心牵头，土地管理部门、财政部门
、规划部门、各级人大等出具审查意见，同时各级人大行使监督权。这种自上而下的监督方
式具有直接性和权威性。在保障房项目立项过程中，应充分落实人大的监督权，通过人大对
项目立项过程进行监督审查，从而保障项目的可行性与公共性。总而言之，项目立项阶段的
公众参与主要体现在各级人大对项目立项的监督层面，主要的参与形式有定期检查、专家委
员会等。
214
（二） 选址阶段
保障房建设的选址问题，既涵盖了城市功能划分中对于不同收入阶层的定位，也关系着
政府和建设部门的收入问题，更是真正意义上“保障”的体现。但是，当前保障性住房建设
选址多在城郊，居住在这些保障性住房中的中低收入家庭所享受的交通、医疗、娱乐、教育
等服务水平都较低。此外，由于选址偏远，还造成了这些中低收入群体就业困难、通勤成本
和通勤时间增加等问题。相关调查研究显示，保障性住房居民对保障性住房的周边配套及与
之密切相关的“日常生活便利性”和“上下班便利性”方面存在较高的抱怨。因而，为了提
高公众满意度，真正的实现保障性住房政策的目标，作为项目最终受益者必然要参与到此阶
段中。
保障性住房选址涉及众多的利益相关者，为协调不同的利益诉求、提高政策的接受度，
政府、专家和相关者应不断的进行协商和沟通。首先，政府应与专家共同协商制定初步选址
方案。选址方案的制定应遵循方便生活、工作的原则，一是尽量使居住用地靠近低收入者工
作的区域；二是尽量将居住用地安排在交通便捷、配套设施基本完善的地方。其次，向公众
公布初步选址方案，征求公众意见。政府应在新闻媒体上公布初步选址方案，并搭建良性的
互动平台，让公众能够通过网络、电视、电话、短信等先进方式提出自己的意见和看法，或
者通过召开专题研讨会的方式，召集利益相关者，收集他们的意见和建议。对对于公众意见
，政府部门应慎重和科学地调查分析，并联合专家进行研讨，做出适当修改。再次，在最终
确定选址方案之前召开听证会，公开听取公众对新方案的意见和建议。参与听证会的人员至
少应包括政府部门人员、利益相关者代表、专家等。最后，政府根据听证会所听取的意见做
出最后的选址方案，并进行公示。总而言之，选址方案的制定应是政府、专家、公众等的研
究、磋商与讨论的互动过程。包括了政府意图、公众利益，且有专家提供理论技术上的保障
和支持的选址方案方能彰显政策的公平、公正和公开。
（三） 项目设计阶段
在项目设计阶段，政府需要对保障房的户型设计、配套要求、建筑方位、面积等提出具
体的规划设计方案。在这一环节，公民的参与和推动可促使保障性住房项目设计更加科学、
215
合理。首先，公众参与是决策与需求对接的基础。保障性住房政策的出发点和落脚点都是为
满足公众的住房需求，因而这就决定了保障性住房项目设计必须要听取公众的意见；其次，
公众参与可以调节和缓解居民与保障性住房项目设计的矛盾，在规划中寻求居民与政府的利
益平衡点；最后，公众参与有助于保障房项目设计内容的正当性、公平性。公众参与有助于
调动多元文化及不同人群的广泛参与，避免由于视野狭隘致使保障性住房设计出现失误，更
能避免基于私利进行设计。
目前我国保障性住房项目设计阶段的公众参与主要体现在两方面：一是为了了解保障性
住房供给现状，而在公众中开展问卷调查、座谈、电话采访、街头采访等；二是在设计完成
后，向公众所做的宣传、教育。这两种参与方式只能归为假（非）参与和象征性参与，从本
质上来说公众只是被动的过程性参与，而非真正意义上的主动的决策性参与。也就是说，在
这一参与过程中，公民只有建议的权利，没有决策权，他们的意见和建议难以在后续的设计
方案中得到体现。
如今，在公民参与意识逐渐增强的情况下，这种“象征性参与”容易引起公民的不满情
绪，造成社会不稳定，也难以使保障性住房政策的目标得以实现。因此，政府部门需在考虑
政策质量的前提下，改进公众参与方式。
第一，做好前期需求调研工作。摸清公众的需求是确定住房建设目标、建设数量、空间
布局等的基础条件。相关指标的确定需要对城市中低收入家庭的收入水平、现住宅类型和住
房面积、购房意向、意向房价和房租等进行详细的调研。调研工作可以以问卷调查的方式展
开。
第二，与开发商、保障对象代表、专家进行最初讨论和协商，共同商定保障房规划设计
要求。由于住房建设涉及到市场开发行为，因此在重视居民住房需求的基础上，也必须考虑
开发商的态度和要求，从需求方和建设方多元角度考虑规划设计中的公众参与。此外，专家
的参与为保障性住房规划设计提供理论技术上的支持和保证，因而在此阶段引入专家也具有
必要性。
第三，通过各种媒体将初步商定的规划设计要求予以公布，征求公众意见。政府在对规
216
划设计要求进行宣传告知的同时，也要让公众明了参与反馈的具体途径，为参与对象提供便
利的参与方式。政府部门应充分利用当前的科学技术和设备，发挥电子、通信、网络技术的
功能，建立网络、手机短信、电话热线等互动平台，让公众能便捷的提出自己的意见。此外
，还可通过召开专家讨论会、专题研讨会、公众讨论会等方式对初步的规划设计要求进行论
证。
第四，研究和处理公众反馈意见，形成正式的规划设计要求，并于官方网站上公布。政
府部门必须对公众提出的问题和意见加以慎重考虑，并“向每个提出建议和意见的公民汇报
研究的结果”。一般来说，在这一阶段会导致很多新问题的出现，初步的规划设计要求需要
进一步的修改或补充。经修改或补充的规划设计要求需再次进行公示。政府部门应至少在公
示开始一个星期前通知公众。通知的方法包括：在政府报纸或地方报刊上登载信息；在公共
招贴栏或在市政展示窗上张贴声明。公众通告还要指出在公示期间可以提出建议和反对意见
及反馈渠道等。如果公众对于规划设计要求存在异议，需要再举行听证会，最后再由政府部
门做出正式的规划设计要求，并于官方网站公开该规划设计要求。
第五，公开各参与竞标的设计公司的设计方案。有意向参与竞标的设计公司根据政府部
门公开的项目设计要求，给出自己详细的设计方案，并由政府部门在官方网站上公开，接受
公众的监督。
第六，组织购房者对设计方案进行投票。投票以户为单位，得票最多的三份设计方案进
入第二轮投票。最终决定的设计方案，即可作为该项目的设计方案。
总而言之，从最初政府提出初步规划设计要求，到中间阶段规划设计要求的推敲，再到最
终规划方案的选择均需最大限度的公众参与，使规划设计人员能够充分了解保障对象的实际
需要和意愿，并提高规划设计的可操作性。
（四） 招投标阶段
在建筑方的招投标阶段如果缺乏相应的监督，容易出现权力寻租、暗箱操作等问题。引
入公众参与则能够有效的起到监督作用。
具体来说，公众监督的实现主要有三种：一是建立特邀监察员制度，即邀请人大代表、
217
政协委员、建筑行业专家、用户代表作为特邀监察员。特邀监察员参加保障性住房项目招投
标活动的监督检查，并提出意见和建议。对特邀监察员反映的问题、意见和建议，相关部门
需进行调查研究或处理，并将结果反馈特邀监察员。二是及时披露保障性住房项目招投标活
动的相关信息，接受公众、新闻媒体的监督。招标程序中能够公开的尽量公开，包括招标方
案的审批，通过资格预审的单位、中标人和中标价格。只有公开相关信息，公众才能更好的
行使监督权；只有提高政府运作的透明度，才能有效降低腐败的机率。三是建立招投标会议
公众旁听制度。一方面，公众可以通过申请旁听的方式参与保障性住房招投标会议。在旁听
会议召开一周前，政府部门应在官方网站发布公告。年满 18 岁，具有政治权利，并具备完
全民事行为能力的公民可持本人身份证，向相关部门报名申请旁听。另一方面，邀请人大代
表、政协委员、民主党派、新闻记者以及保障房用户旁听招投标会议。政府部门需收集、整
理旁听公民提出的意见和建议。必要时，召开座谈会，听取旁听公民的意见和建议。对旁听
公民的意见和建议给予反馈。
（五） 建设阶段
在保障性住房项目的建设阶段，公众参与应集中在监督层面。公众的监督对象主要是政
府和建筑公司。对政府的监督主要是住房专项资金的投入，具体包括保障性住房建设项目的
资金来源、资金投入安排、年度使用计划、实际使用情况等。社会公众的监督是以完备的信
息为前提和基础的，要想实现公众对保障性住房项目资金的真正监督，首先应当保障公民相
应的知情权。想要充分发挥公众对保障性住房项目资金的监督作用，政府部门应按照公开透
明的原则，及时将资金来源、资金投入安排、实际使用情况等向社会公众公布。为此，应将
制定相应的“保障性住房项目资金信息公开办法”，将有关保障性住房资金项目的信息公开
作为对地方政府的强制性要求，保障公民的知情权，从而使其更好的行使监督权力。与此同
时，公众在监督中发现的问题，可以直接通过举报的形式向审计机关提供信息。审计机关必
须将监督结果和意见采纳情况通过公共传媒和政府网站及时反馈。
对建筑公司的监督主要是工程质量，具体包括材料质量、设备质量、工程质量、使用寿
命等。对房屋质量的监督可通过以下途径来进行：
218
1.建立群众质量监督员制度，即邀请保障房用户代表作为保障性住房项目质量监督员。
监督员们可以不定期抽查工地建设情况，如果发现有质量不合格，设计不合理，施工不规范
，监理不到位等问题，可随时向相关主管部门反映。反映经确定属实的，主管部门下发《整
改通知书》，要求建筑单位在规定时间内整改。整改期间，监督员要随时检查整改落实情况
。群众质量监督员制度的建立，能够进一步确保保障性住房项目施工安全和工程质量，提高
工程管理、施工技术水平。
2.推行工地开放日制度。建筑单位每两个月应组织不少于一次的“工地开放日”，主动
邀请人大代表、政协委员以及申请保障对象对保障性住房项目的质量、安全进行监督检查。
对于代表提出的疑问，建筑单位需耐心解答，并做好记录，及时反馈。存在问题的，应及时
整改。
3.推广分户验收制度，即“在按照国家规范和强制性标准的规定进行工程竣工验收时，
住户（或住户代表）参与全过程的竣工验收。对每户住宅及相关公共部位的观感质量和使用
功能等进行检查验收，分户验收不合格，不能进行住宅工程整体竣工验收”。
（六） 后期管理阶段
保障性住房的后期管理是指建设完成的保障性住房移交、租售、进住等环节以及入住后
的管理工作，包括物业管理、资格动态管理和其它相关管理。随着大量保障性住房建成并投
入使用，保障性住房的后期管理也面临许多挑战。在保障性住房的后期管理中引入公众参与
，有助于完善保障性住房的管理。在此，本文就对保障性住房后期管理中引入公众参与作一
些初步探讨。
1 分配管理方面
建立开放的公示制度，让社会公众参与监督。具体来说，政府部门应及时向社会公开房
源信息，同时将审核合格的申请人通过媒体、政务公开形式进行公示，接受实名举报。对于
公众举报的结果，相关部门要认真处理，并将处理结果在网站上公示，确保配租配售过程的
公开、公正、公平。
2 使用管理方面
219
目前，保障房被转让、出租、出售的现象比比皆是，承租人改变使用用途的情况也时有
发生。为避免类似情况的再次产生，政府部门在完善自身管理机制的同时也要充分发挥公众
的作用。首先，政府部门要加强信息管理，建立一个完善、全面、真实的住房保障管理信息
系统，并将建立的系统公布出去，将公众监督机制落到实处。其次，完善群众举报投诉制度
。建立举报热线、举报信箱等常态化的投诉渠道。任何个人都有权就保障对象违规使用保障
房的行为进行投诉。相关政府管理部门接到投诉后，要及时处理，予以登记，并进行调查、
核实。
3 其他方面
公众除了在保障房的分配、使用管理方面具有监督作用外，也能通过表达诉求的方式使
政府部门完善保障性住房的管理，提高政府公共服务质量。例如，在完善保障性住房小区及
周边的基础公共设施和配套设施，修建菜市场、便利店、公交站、社区医疗服务中心、中小
学校和幼儿园等方面，可以通过问卷调查、座谈、公开征求意见等形式，广泛收集群众诉求
。根据收集到的诉求信息，政府部门应做出相应方案的调整，确保公共服务在保障性住房小
区没有“盲区”。此外，物业管理公司应就各种物业管理规章制度的制定召开用户代表大会
，听取保障性住房用户的意见和建议，广泛集中民意，以便更好的实施管理，促进和谐社区
的构建。
四、保障性住房供给中引入公众参与应注意的问题
公众参与在保障性住房供给过程中具有十分重要的意义，然而在实际中，仍存在很多影
响公众参与效益的因素。在保障房建设中，为充分发挥公众参与的作用，应注意以下几个方
面的问题：
（一） 完善公众参与的法律保障
目前，我国相关法律还缺乏对公众参与住房保障工作的专项规定。“‘十二五’住房保
障规划”中也没有对公众参与做出明确规定，既没有明确公众参与的主体、具体权利，更没
有规定如何保障公众的意见得到尊重等。虽然，在《城乡规划法》和《城市规划编制条例》
220
中，对公众参与做了原则性的规定，这些规定也适用于保障性住房的规划，但这些原则性规
定并不十分明确。因而，在未来的《住房保障法》当中，应进一步明确公众参与保障性住房
工程的形式、效力以及程序等，从法律的角度保障公民参与的作用得以发挥。
（二） 拓宽公众参与的渠道
相关调查研究发现，大部分居民对公众参与的必要性给予了肯定，但是对参与途径不了
解。这样就需要政府部门在日常工作中加强宣传，让公众了解参与的途径，为参与对象提供
便利的参与方式。政府可以根据实际情况，充分利用当前先进的科学技术和设备，为公众提
供不同的参与手段，例如，听证会、座谈会、问卷调查、热线电话、邮箱等等。此外，还应
注重电子政务的发展。电子政务的发展对于完善公众参与机制起到了很大的作用。电子政务
使政府信息公开化、透明化、互动化，为公众广泛参与保障性住房项目工程提供了可能，还
能推动公众与政府官员直接对话，提高民意在政策制定过程中的分量。通过推行政务电子化
，可以为公众建立一个良好的沟通渠道，让公众拥有更完备的信息，从而提高公众决策的科
学化和民主化。
（三） 完善信息公开制度
信息公开是公众参与的基本保障，为了保障公众的参与权利，提高公众参与的水平和质
量，完善我国保障性住房规划、建设、管理过程中的信息公开制度显得非常必要。政府部门
应当尽可能扩大住房信息公开的范围，尽量将住房保障各阶段的成果和资料向公众公开，包
括对政府主管部门、建筑单位的相关信息，住房保障工程规划，在建和已建保障性住房项目
情况，保障性住房申请审核程序，保障对象信息，配租配售房源信息，公众参与情况（包括
征询意见、投票的结果，经协商、听证后的有关会议纪要和结果）等等。这样可以减少保障
性住房供给过程的“暗箱操作”和腐败现象，增强透明度，使公众积极参与其中，更好的协
助保障性住房供给的整个过程。
值得注意的是，在公开方式上要依据实际情况进行选择。例如，当对象明确、人数较少
时，应通过信函、邮件、传真等方式直接予以告知；相反，对象不明确、人数较多时，则应
通过新闻媒介、政府信息系统对外予以告示。总之，无论何种告知方式都要确保利益相关者
221
能够及时、准确、有效的接收到信息。
（四） 转变政府施政理念
公众参与的广泛发展，将会改变过去“以官僚为中心”的政府结构，转为以“公民为中
心”的公民治理形态，而这一改变将首先对一向主导政府运作的决策者造成最大的冲击，可
能产生的抗拒也最强烈的。如果决策者认为公众参与是在削弱他们的权力，会影响行政效率
，他们就会千方百计的阻止或妨碍公众参与。因而，只有当决策者转变施政态度，与公众分
享在保障性住房供给过程中的权利，才能使公众参与的权利得到保障。决策者应放下对公众
参与的所有顾忌，正确认识“公众参与可以促进公共政策的完善和优化，也可以使政府政策
得到公众的理解和支持，更有利于目标的实现”。
参考文献：
1.Amstein Sherry. A ladder of citizen participation [J].Journal of American Institute of Planners, 1969,
35.(4):216-224.
2.B·盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式[M].北京：中国人民大学出版社,2001.
3.陈振明等.政府工具导论[M].北京:北京大学出版社.2009.
4.王锡锌.行政过程中公众参与的制度实践[M].北京:中国法制出版社,2008.
5.陈志诚.国外城市规划公众参与及借鉴[J].城市问题,2003,(5):72-75.
6.郑崇明.公民参与社区治理的理路[J].西安：西安社会科学,2011,(4):24.
7.邹军,郑文含.关于住房问题的规划应对思考[J].城市规划,2008,32(9):19.
8.殷成志.德国城市建设中的公众参与[J].城市问题,2005,(4):90-94.
9.金颖.社会保障基金管理中的公众参与机制研究[J].山东社会科学,2011,(4):101-103.
10.关卉.公众参与住房保障工程规划的现状、问题及对策——以北京市为例[J].工程研究——跨学科视野中
的工程,2011,3(3):288-296.
11.郑石明.城市政策规划中的公众参与——北京东四八条胡同拆迁问题及其理论分析[J].社会科学家
,2007,(6):58-61.
12.周庆等.保障性住房规划设计中公众参与的现状、问题及建议[J].特区经济,2012,(2):74-77.
222
13.赵婷婷.银川市 10 余名保障房监督员上岗
[EB/01].http://house.baidu.com/yinchuan/news/0/2745382/,2013-05-22.
14.代朗.委员问政保障房:三监管三确保完善监管机制
[EB/01].http://roll.sohu.com/20120724/n348934534.shtml,2013-05-22.
作者单位：厦门大学公共事务学院，厦门，361005
联系方式：E-mai:weiliyan7691@xmu.edu.cn
223
State and Corporate Governance In Anglo-Soviet-China System: A
Comparative Analysis
Chi-Wen Jevons Lee1
Tulane University, Tsinghua University, and Xiamen University
This paper is to provide an analytical framework to discuss the fundamental difference in
governance among three major cultural-states of the world. I argue that the corporate governance
and state governance are both deeply rooted in culture and history. The cultures, along with social
structure, are developed throughout long history of society formation. Like all human activities and
social structures, their evolution and development may be guided by the famous Adam Smith’s
invisible hands. History which is the accumulation of human rational activities over time may be
nudged by the invisible hands of economic incentive.
In this paper, I will layout a parsimonious economic model along the line of Darwinian hypothesis
of “survival of the fittest”. I will then show the natural environment and history have tremendous
influence and explanation power on the evolution of business and political system. A normative
theory for the best sate and corporate governance may be misguided. Doctrine with theory and
empirical studies can be very dangerous indeed.
1
Professor Jevons Lee is the “World-wide Notable Professor” at Tsinghua University sponsored by China Ministry of
Education in 1999 and Spercial-term Professor at Tsinghua 1999-2007. He was Visiting Assistant Professor at
University of Chicago, 1980-83, Associate Professor at Wharton School, University of Pennsylvania, 1983-88, J.R.
Cohen Chair Professor at Tulane University, 1988-now. Beginning 2013, he is also appointed as Special Term Professor
at Xiamen University
作者单位院系：厦门大学王亚南研究院
职称职务：兼职教授
联系电话： 86-13777830208，
e-mail 地址:
jevonslee2009@gmail.com
224
Comparative Study on Health Policy and its Relevance towards
Aging Population between Taiwan and Fujian
Wang Dewen1, Xu Haonan2, Ma Jiannan3, Libingbing4, Lv Liting5
Xiamen University, School of Public Affairs, Department of Public Administration
Abstract:
Fujian Province and Taiwan have the similar socio-culture tradition. Meanwhile, Fujian and Taiwan
have a common problem in that there will be a rapid increase in aging population in the near future.
This study used the data of the Ministry of Interior Survey for the Living Conditions of Elderly
People and other related studies in Taiwan since2000 to 2012, and Fujian Statistics Yearbook, as
well as the 5rd waves (2008-2009) of the CLHLS (Chinese Longitudinal Health Longevity Study).
Descriptive analyses were calculated when comparing the related index between Taiwan and Fujian.
Also ADL (activity daily life) - stratified analysis was used during calculating the elderly with
disabilities among CLHLS data.
As a results: 1) The proportion of the aging population in Taiwan is a little bit higher than Fujian but
the dependency ratio in Taiwan is obviously higher than Fujian.
2) Although, Similar supporting way for the elderly at home in Taiwan and Fujian, policy influences
and economic effects by the trends of aging population are different at present in Taiwan and Fujian.
Taiwan implemented its National Health Insurance (NHI), also, in response to the increasing aging
population, Taiwan is launching its long-term care (LTC) insurance system at present. In Fujian,
there are Basic Medical Care System for employees and Basic Medical Insurance System of urban
citizens, and the New Rural Cooperative Medical Care System for the rural residents. Regarding the
LTC Insurance Program, Fujian province is still in the blank.
3) Increasing expenditures as well as unmet needs of health human resource have become the vital
225
problem in Taiwan’s health policy.
Finally, it is expected to approach collaborative development of strengthening theory-research and
theory-practice responding the rapidly aging population challenges in Economic Zone on the West
Coast of the Taiwan Straits.
Keywords: Comparison;Health policy; Aging population; Taiwan; Fujian province
Introduction
China’s lower mortality rate, combined with the one-child policy has resulted in a rapid aging
population. By 2009, people over 65 years of age rose to 6.96 percent of the whole population in
China, in Fujian province this figure up to 8.24 percent. Fujian Province is located on China’s
southeastern coast, which directly faces Taiwan. Because of the common language (e.g. Minnan
people), and the deep family tie, Fujian Province and Taiwan have the similar socio-culture tradition.
Meanwhile, Fujian and Taiwan have a common problem in that there will be a rapid increase in
aging population in the near future (Wang, et al., 2004; Wang, et al., 2013). Taiwan surrounded by
the Pacific Ocean, by 2012, the proportion of people aged 65 and over has reached 10.4 percent, and
project to hit 14 percent by 2018 (Wu, et al., 2001). After the creation of Economic Zone on the
West Coast of the Taiwan Straits (EZWCTS), the health care service supplement has aroused the
policy makers’ great attentions both in Taiwan and Fujian Province. The purpose of this study is to
make the differences clear, which concerning the health policy and its relevance towards aging
population between Taiwan and Fujian. It is expected to approach collaborative development of
strengthening theory-research and theory-practice responding the rapidly aging population
challenges in EZWCTS?
226
Method and Materials
This study used the data of the Ministry of Interior (Taiwan) Survey for the Living Conditions
of Elderly People provided the status of elderly people’s living arrangement since 2000 to 2012.
Also data is from other related studies in Taiwan. The data in Fujian province were from the
following: 1) Fujian Statistics Yearbook; 2) the 5rd waves (2008-2009) of the CLHLS (Chinese
Longitudinal Health Longevity Study)1; 3) the other related studies in China.
Descriptive analyses were calculated when comparing the related index between Taiwan and
Fujian. Also ADL (activity daily life) - stratified analysis was used during calculating the elderly
with disabilities among CLHLS data.
Results
1）Status of aging population and economy between Fujian and Taiwan
According to the Table 1, people over 65 years of age were 8.24 percent of the whole
population in Fujian in 2012, and that in Taiwan was 10.4% in 2012. The percentage of people who
aged 65 to 74 years old among the population over 65 was 58.62% in Fujian, and 51% in Taiwan.
The proportion of people who aged over 75 years of population over 65 was 41.38% in Fujian, and
43.1% in Taiwan. Meanwhile, the dependency ratio in Fujian was 24.49%, and 19.3% in Taiwan.
The proportion of the aging population in Taiwan is a little bit higher than Fujian but the
dependency ratio in Taiwan is obviously higher than Fujian.
Taiwan economic development has heavily depended on exports (Taiwan Economy report,
2014). Due to a 13.1% year-on-year declining in exports, Taiwan's GDP growth fell to 1.3% in
2012, because of softening global demand. On the other hand, China's GDP was valued at $5.87
1
The CLHLS covered 85% of the Chinese population which included Han and other ethnicities. An extensive
questionnaire was used (92 questions on 180 items); data included demographic, family household, living arrangement,
financial resources, healthcare and social support networks towards the elderly. We selected data in Fujian regions.
227
trillion, surpassed Japan's $5.47 trillion, and became the world's second largest economy after the
U.S. in 2010. China is the largest creditor nation in the world and possessed approximately 20.8%
of all foreign-owned US Treasury securities in February 2012. China recently emerged as the sole
nation in Asia to register a GDP figure above the $10-trillion, alongside the United States and the
European Union (Former World Bank President, 2010).
However, comparing the main economic index between Taiwan and Fujian (see table 2), the
difference of GDP and industrial structure in Taiwan and Fujian is obvious. Fujian’ GDP is 157
billion lower than Taiwan, GNP account for about one quarter of Taiwan, and in Fujian the urban
and rural areas have a large gap on per capita income. In terms of industrial structure, tertiary
industry accounted for a higher proportion in Taiwan, and it accommodates more labor force.
Taiwan's tertiary industry is made up of 69% of the GDP which carries most of the workforce,
while in Fujian, it is just 37.4%. At the same time, the proportion of secondary industry in Fujian is
58.8%, carrying the labor force of 38.8%. Thus it is clearly that although the ratio of Fujian’s
secondary industry is higher than Taiwan, the number of labor force in second industry is similar,
which means Taiwan’s labor force is more efficient.
Above all, Taiwan has better economic development foundation than Fujian, including
economic conditions, service industry bases and human resources, Taiwan authority has the ability
to provide higher levels of the elderly care services, besides, Taiwan's per capita consumption
ability is higher than Fujian, which means the elderly can afford more money on health care
services.
Fujian
Taiwan
population (million)
34.78
23
under 65 years old per of population ver 65
8.24%
10.40%
228
65 to 74 years old per of population over 65
58.62%
57.00%
over 75 percentage of population over 65
41.38%
43.10%
10.80%
19.63%
Dependency Ratio
between Fujian and Taiwan in 2012
TABLE 1. Demographic indicators for the elderly
Source: Fujian Bureau of Statistics et al, Fujian Statistics Yearbook on Population, employment and worker wages
(2013); Percent Distribution of Population by Age and Dependency Ratio in Taiwan, 2013.
Fujian
Taiwan
$317
$474
primary industry
3.80%
2%
secondary industry
58.80%
29.00%
tertiary industry
37.40%
69.10%
agriculture
25.00%
5.20%
industry
38.80%
35.90%
services
36.20%
59.80%
$5,525.00
$20,386.00
GDP(Billion)
Labor force(million)
per capita GDP
Urban
:$4,516.86
per capita income
$17,738.00
Rural :$1,604.69
TABLE 2. Main Economic Index between Taiwan and Fujian
Source:Andrew Bergmamn, G-20: The new global economy - World’s largest economics[N].
http://money.cnn.com/news/economy/world_economies_gdp/.
CIA. Taiwan Economy 2014[EB/OL]. http://www.theodora.com/wfbcurrent/taiwan/taiwan_economy.html, 2014-1-8.
Statistics Department of Fujian. Fujian Statistical Yearbook-2013[DB/OL].
http://www.stats-fj.gov.cn/tongjinianjian/dz2013/index-cn.htm, 2013-8-22.
229
2）Living arrangement and caregiver among the elderly between Fujian and
Taiwan
As table 3 showed, about 13.7% of the elderly live alone, 22.2% live only with spouse or
partner in Taiwan which both higher than in Fujian. There were 61% of the elderly live with
children in Taiwan, while that is 66.1% in Fujian.
Meanwhile, there were 74% elderly with disabilities cared by family, 12% by employed live-in
migrant care workers, the proportion of who used institutional care was 10%, and only 4% of
disabled older people could get community care service including home care and day care in
Taiwan in 2006. However, there were 87.4% elderly with disabilities cared by family, 9.1% of the
elderly used institutional care, and only 3.6% of disabled older people could get community care
service in Fujian in 2008 . It showed that although the similar trend of living arrangement and
caregiver among the elderly between Taiwan and Fujian, there are a few differences in caregiver,
e.g. live-in migrant care workers in Taiwan, and different proportion in community care services
(see table4).
Fujian
Taiwan
Household with the aged
-
34.70%
Live alone
12.10%
13.70%
Live only with spouse/partner
17.20%
22.20%
Live with children
66.10%
61%
Others#
4.60%
3.10%
TABLE 3. Living arrangement for the elderly between Fujian and Taiwan in2008
230
Source: Percent Distribution of Population by Age and Dependency Ratio in Taiwan, 2006.
#：Data from the 5rd waves (2008-2009) of the CLHLS, n=110.
- : no data temporarily.
Care of Older people with disabilities
community care
cared for
employed live-in
used
by family
institutional
services (home
migrant
care
care, home nursing,
care workers
day care)
Taiwan
74.0
12.0
10.0
4.0
Fujian*
87.4
-
9.1
3.6
TABLE 4.
Distribution of caregiver for the elderly with disabilities ( %)
Source: Percent Distribution of Population by Age and Dependency Ratio in Taiwan, 2006.
*: Data from the 5rd waves (2008-2009) of the CLHLS, the number of sampling of older population with disabilities in
Fujian is 110, n=110.
3) Health care policy and unmet needs of care workers towards the elderly
between Taiwan and Fujian
Table 5 showed the major living expense for the elderly were payment provided by children
(including children-in-law), assistance or allowance by government, and working salary (including
spouse) in Taiwan in 2005. However, there are different patterns in the major living expense for the
elderly between urban and rural area among Fujian province. The proportion of retirement and
insurance payment supplement occupied 37.2 percent for the urban elderly. On the contrary the
proportion in the rural areas was 4.6 percent in 2012.
Regarding the health care policy for the elderly are also different between Taiwan and Fujian
Province. In Fujian, there are Basic Medical Care System (BMCS) for employees and Basic
Medical Insurance System (BMIS) of urban citizen, and the New Rural Cooperative Medical Care
System (NRCMCS ) for the rural residents. The current health care system in Taiwan, known as
231
National Health Insurance (NHI), was instituted in 1995. The system promises equal access to
health care for all citizens.
In response to the increasing aging population, Taiwan is launching its long-term care (LTC)
insurance system at present. LTC program is being developed by the Council for Economic
Planning and Development (CEPD) .The bill pertaining to the program has been sent to the
Legislative Yuan for deliberation in 2010. Regarding the Long-term Care Insurance Program,
Fujian province is still in the blank.
In general, there are quite big differences among the health care policy towards the elderly
between Taiwan and Fujian.
Fujian
Major living expense
Taiwan
Urban
Rural
Working salary (including spouse)
13.50%
30.20%
14.49
Retirement pay, insurance payment
37.20%
4.60%
13.04
-
9.22
46.00%
62.00%
46.48
Assistance by society, relatives or friends
2.10%
1.20%
0.46
Assistance or allowance by government
1.20%
2.10%
15.97
Savings, interest, rent, investment earnings Payment provided by children (including
children-in-law)
Health care policy towards the elderly
1) Basic medical care
New rural
system for employees;
Medical insurance
2)
Basic
insurance
cooperative
National health
medical care
insurance
medical
system
of
system
urban citizen
Long-term Care Insurance Program
-
-
in launching
TABLE 5. Major living expense and health care policy towards the elderly between Fujian and Taiwan (%)
232
Source: 1) Fujian Bureau of Statistics et al, Fujian Statistics Yearbook on Population, employment and worker wages
(2013); 2) Ministry of Interior (2000, 2002, 2005): Survey for the Living Conditions of Elderly People; Ministry of
Interior (1989, 1991, 1993, 1996, 2000, 2002, 2005): 1989, 1991,1993, 1996, 2000, 2002, 2005 Survey for the Living
Conditions of Elderly People.
-: There is no data of Fujian temporary.
Table 6 showed the unmet needs of care workers in health care in Taiwan and Fujian. There
were 15,129 care workers available in 2009. While the needs of care worker were around 17561,
which had 2432 unmet needs (gap). In 2009, the available home care workers are 4713. However
the needs were almost 8 times larger than the available, reaching 39000 persons. The gap between
the needs and supplies were 34287. Considering the huge gap between the needs and available, the
elderly in Taiwan employ migrant care workers to provide them services. The number of migrant
care workers was 191034 by the year of 2007.
In Fujian, however, the available care workers were 127446 for the whole population in all in
2012. There is no detail data on the needs of the care worker or home care worker, which implies
that the further study is needed to meet the needs of the elderly’care.
Care worker
Needs
Home care worker
Available
17561~
Taiwan
-
Needs
Available
Gap
workers
39000
4713
34287
191034
-
-
-
-
care
2,432~
15,129
45,173
Fujian
Gap
Migrant
30,044
127446
TABLE 6.
-
Unmet needs of care workers between Taiwan and Fujian
Source: 1) Wang, Ministry of Interior. Care workers in Long Term Care[Z]. 2007, 2009; 2) Statistics Department of
Fujian. Fujian Statistical Yearbook-2013[DB/OL].
http://www.stats-fj.gov.cn/tongjinianjian/dz2013/index-cn.htm, 2013-8-22.
- : There is no data of Fujian temporary.
233
Discussion
1) Similar supporting way for the elderly at home in Taiwan and Fujian
Based on the above analyses, it is obvious that the elderly are primarily supporting by their
children or families at home in the two areas. Over 60 percent of elderly are living with their
children or families in both two areas. Tung (2009) made a survey in Taiwan suggesting that the
majority of Taiwanese elderly still reside with their children or grandchildren, and about 60 percent
of the older population consider living with children to be the ideal arrangement. This might be
resourced from the similar socio-culture tradition between Taiwan and Fujian, according to
traditional Chinese culture, parents living in nursing institutions is treated as a un-respect action.
Meanwhile policy influences and economic effects by the trends of aging population are different at
present in Taiwan and Fujian.
2) Different health care policy towards the elderly in Taiwan and Fujian
In 1995, Taiwan implemented its National Health Insurance (NHI), all residents in Taiwan
became universally insured and had the right of access to the health care system. The government
planned the NHI program to achieve two essential objectives, including providing equal access to
health care for all citizens and controlling total health spending at a reasonable level. As Taiwan
Bureau of National Health Insurance (2004) stated, “NHI integrates the varied medical care benefits
and all other social insurance systems into an unified system within which every enrollee’s
treatment is equal.” At present, the NHI coverage rate has climbed to 99%, its equal access to health
care and mature medical care service.
On the other hand, China has three different systems regarding health policy, which are the
BMCS and BMIS in urban areas, and the NRCMCS in rural area China. A yawning disparity in
quality of health care between rural and urban regions still is the huge social problem in China.
China lacks a sufficient national drug supply to ensure that rural patients are provided the same
234
access to pharmaceuticals as their urban counterparts. Meanwhile, hospitals in rural areas are hard
to reach and lack high-quality equipment and manpower, leaving many to flock to urban centers for
care. The result is overrun, already underfunded city hospitals (China Real Time, 2012).
Particularly, those 65 and older are expected to make up 22.5 percent of the total population by
2018, when the number of physically and mentally impaired individuals could reach 810,000 in
Taiwan. In response to the increasing aging population, Taiwan is launching its LTC insurance
system at present. Taiwan plan to launch LTC by 2016.According to the CEPD’s “Report on
Long-term Care Insurance Program,” the scheme will offer universal coverage similar to the NHI
program and require a currently estimated budget of NT$25 billion to NT$30 billion (Taiwan plans
Long-term Care Insurance Program, 2012) . It is estimated the government will need between
NT$70 billion (US$2.34 billion) to NT$130 billion to sustain the policy (CNA, 2012) .
LTC in China will be hindered by infrastructure challenges such as the lack of well-qualified
nurses or aides trained to provide professional care, and the lack of proper facilities. The current
supply of nursing-home beds can support an estimated 0.84 percent of China’s elderly population,
while demand stands at 5 percent. The Ministry of Civil Affairs has indicated that China would
need to invest at least USD $200 billion in order to increase capacity to 3 percent, which would still
fall short of demand (Shobert, 2012). Studies (Wang, 2012) suggest that LTC system need to
establish as soon as possible in China.
In terms of the health human resource, Taiwan and Fujian is putting on wild difference. First of
all, the need of care workers in Taiwan is divided into two types, they are care services workers and
home care workers. Secondly, Taiwan is facing the lack of care workers, so care workers are mostly
immigrants. However, there's no detail data on the aspect of care workers needs or gap in Fujian,
and the care workers available includes all of nurses, doctors in hospitals and health-center. Thus it
can be implied rarely research have done from the perspective of supply and demand in Fujian.
3) Limitations of elderly care in Taiwan and the inspirations for Fujian
235
BNHI statistics (2004) showed that since the inauguration of NHI, the annual deficit of NHI
has been a constant subject of comments and debates among politicians, administrators, and
academics in Taiwan. 32% of the NHI expenditures are financed by the government budget.
Therefore, slow economic growth has affected another source of NHI revenue - employer share.
Increasing pressures from public debt and macroeconomic lowdown have spilled over to contain
NHI health insurance financing. After implementing NHI, the total health care expenditures
increased rapidly and sharply, from NT$ 224,798 million in 1996 to NT$ 326,865 million in 2003,
a 45% increase. Nationwide, the share of GDP devoted to health has grown from 4.93% in 1994 to
6.13% in 2003 (BNHI, 2004). Increasing expenditures have become the vital problem in Taiwan’s
NHI (Lu & Hsiao, 2003), therefore, Taiwan's low birth rate and rapidly aging population are major
long-term challenges.
The Health care policy towards the elderly in Taiwan implies there is always a trade-off
between increasing access to health care, and funding that access. It has to do with the “Iron
Triangle”, who referring to a phrase that describes the three main cornerstones of health care: access,
cost and quality (Wharton, 2013). Therefore, the inspirations for Fujian when launching the health
policy towards aging, the difficulty comes when regulators try to improve all three, or even two, at
once.
For Fujianese, the urgent issues are: how to fund health care for both rural and urban areas？
How to meet the basic health care needs until equal access to health care and mature medical care
service？Then, how to meet the needs of the rapidly increasing elderly? How can health systems
respond to population ageing?
Also, for EZWCTS, the issue is: how to approach collaborative development of strengthening
theory-research and theory-practice responding the rapidly aging population challenges in
EZWCTS?
236
Conclusion
Similar supporting way for the elderly at home in Taiwan and Fujian, however, policy
influences and economic effects by the trends of aging population are different at present in Taiwan
and Fujian. Taiwan implemented its NHI since 1995, also, launch its LTC insurance system in
response to the increasing aging population at present. While there are BMCS for employees and
BMIS of urban citizen, and the NRCMCS for the rural residents in Fujian, LTC is still in the blank.
On the other hand, increasing expenditures as well as unmet needs of health human resource have
become the vital problem in Taiwan’s health policy. Therefore, further study is needed to approach
collaborative development of strengthening theory-research and theory-practice responding the
rapidly aging population challenges in both Taiwan and Fujian.
References
[1] Andrew Bergmamn, G-20: The new global economy - World’s largest economics[N].
http://money.cnn.com/news/economy/world_economies_gdp/.
[2] Adam, Shamim. China to Exceed U.S. by 2020, Standard Chartered Says[J]. Bloomberg Business Week,
2010-10-14.
[3] U.S. Treasury Department. Major Foreign holders of U.S. Treasury Securities[EB/OL].
http://www.treasury.gov/resource-center/data-chart-center/tic/Documents/mfh.txt, 2012-2-28.
[4] Angus Maddison. Chinese economic performance in the long run[M]. Development Centre of the
Organization for Economic Co-operation and Development, 2007.
[5] Wolfensohn. Balance of Power Shift Coming Says[EB/OL].
http://www.gsb.stanford.edu/news/headlines/vftt_wolfensohn.html, 2010(01).
237
[6] Thair Shaikh. When will China become a global superpower?[EB/OL].
http://edition.cnn.com/2011/WORLD/asiapcf/06/10/china.military.superpower/index.html, 2011-6-10.
[7] Bloomberg News. Tighter Oversight of China Bank Risk Needed: IMF[N]. Bloomberg News, 2011-11-15.
[8] Wharton, University of Pennsylvania. “Ticking Time Bombs”: China’s Health Care System Faces Issues of
Access, Quality and Cost[EB/OL].
https://knowledge.wharton.upenn.edu/article/ticking-time-bombs-chinas-health-care-system-faces-issues-of-acces
s-quality-and-cost/, 2013-6-26.
[9] CIA. Taiwan Economy 2014[EB/OL].
http://www.theodora.com/wfbcurrent/taiwan/taiwan_economy.html, 2014-1-8.
[10] CNA. Long-term health care set to follow NHI system: DOH[N]. Taipei Times, 2012-6-3.
[11]
Benjamin
Shobert.
The
Evolution
of
Long
Term
Care
Insurance
in
China[EB/OL].
http://www.healthintelasia.com/the-evolution-of-long-term-care-insurance-in-china/, 2012-10-1.
[12] Laurie Burkitt. Report: China’s Health Care System Deeply Sick[EB/OL].
http://blogs.wsj.com/chinarealtime/2012/08/29/report-chinas-health-care-system-deeply-sick/, 2012-8-29.
[13] Taipei Economic and Cultural Office in Canada. Taiwan plans Long-term Care Insurance Program[EB/OL].
http://www.taiwanembassy.org/CA/ct.asp?xItem=114934&ctNode=150&mp=77, 2009-10-28.
[14] Ministry of Health. Percent Distribution of Population by Age and Dependency Ratio in Taiwan[Z]. 2006.
[15] Council for Economic Planning and Development. Living Arrangements of the Elderly in Taiwan: Survey for
the Living Conditions of Elderly People[Z]. 2000, 2002, 2005.
[16] Ministry of Interior. Survey for the Living Conditions of Elderly People: Major Living Expense for the
Elderly People in Taiwan[Z]. 1989, 1991,1993, 1996, 2000, 2002, 2005.
[17] Council of economic planning and development. 2008-2056 Population Projection, Population estimation
from 2008 to 2256 inTaiwan[Z]. 2008-9.
[18] Ministry of Health. Users of formal and informal services-- Based on thesurvey data[Z]. 2005.
[19] Wang, Ministry of Interior. Care workers in Long Term Care[Z]. 2007, 2009.
[20] H.J. Lamely. The Anthropology of Taiwanese Society[M]. Stanford Univ. Press, 1981.
238
[21] BNHI. Commissioned Research Reports of BNHI[EB/OL].
http://www.abacareinsurancechina.com, 2004.
[22] Wang Shiow- Ing, Yuang Chih-Liang. Vertical equity of Healthcare in Taiwan: health services were
distributed according to need[J]. BioMed Central, 2013(12).
[23] Wang Dewen, et al. Comparative study on the mortality pattern among elderly people in Japan and Fujian
Province, China[J]. Health & Human Ecology, 2004.
[24] Statistics Department of Fujian. Fujian Statistical Yearbook-2013[DB/OL].
http://www.stats-fj.gov.cn/tongjinianjian/dz2013/index-cn.htm, 2013-8-22.
[25] Zeng Yi, et al. Chinese Longitudinal Healthy Longevity Survey[DB/OL].
http://centerforaging.duke.edu/chinese-longitudinal-healthy-longevity-survey, 2009.
239
试析中国生态治理能力现代化
A Study on the Modernization of Ecological Governance
Capacity in China
朱芳芳 1
厦门大学公共事务学院
摘要:中国正努力实现生态现代化。推进生态现代化，迫切需要应对生态环境困境而采
取新的治理形式，改变过去单一的环境管理模式，建立起生态治理的体系框架，实现生态治
理能力的现代化。本文从问题压力、创新能力、战略能力三个层面，对中国生态治理能力进
行了分析，认为当代中国生态治理能力现代化建设的重点在四个方面：治理区域化、政策协
同化、关系伙伴化、城市生态化。
Abstract:China is trying to achieve ecological modernization. If we want to promote ecological modernization, it
is urgent to take a new form of governance to deal with difficulties in ecological environment. We should change
the simple mode of environmental management in the past, establish the system framework of ecological
governance, and realize the modernization of ecological governance capacity. This paper attempts to analyze
Chinese ecological governance capacities from three aspects: question pressure, innovation capacity, and strategic
capacity. During the construction of modernization of Chinese ecological governance capacity, it suggests that we
should emphasize four key points: governance regionalization, policy integration, partnerships of participants and
building ecocities.
240
生态现代化是在生态环境困境下分析当代工业社会发展的独特视角，在实践中生态现代
化是工业、市场、政策、社会的协同现代化，是全球化的现代化。生态现代化是以履行共同
责任，通过共同行动，实现共同利益的过程，必然要通过生态共同治理的方式来达成。，正
探索走上一条从未工业化加速进入后工业社会的具有中国特色的道路。与西方发达国家所处
的生态现代化阶段不同，当代中国生态现代化面临着环境资源配置中市场化变革、公众环境
权与多元利益诉求融合、环境风险与深层次社会矛盾交织、城乡环境发展失衡、政府治理责
任缺失等问题严峻挑战，中国的生态现代化既要寻求保持长期经济高速增长的经济问题答案，
也要努力解决保护生态环境与保障改善民生、维护社会稳定等问题。因此，中国的生态现代
化需要更加注重生态治理改革步伐与制度建设的系统性、整体性与协同性，更加注重生态治
理体系和治理能力提升，进而从国家、市场、社会全面深化改革的进展中获益，在国家治理
体系和治理能力现代化的进展中推进。
一、生态现代化与生态治理能力
生态现代化理论产生于 20 世纪 80 年代工业化国家急于摆脱工业污染为中心的生态环境
困境的背景下，从而为可持续发展理念提供具有可操作性的替代方案。生态现代化理论确认
环境与经济增长可以协调，科技创新是生态改进的首要前提，预防性战略有助于这些手段的
实现。早期的生态现代化理论带有浓厚的技术组合主义特征，当代的生态现代化理论则更为
全面地关注经济、政治及社会因素。包括生态现代化理论创始人胡伯（Joseph Huber）、耶尼
克（Martin Janicke）等人在内，越来越多的学者认为生态现代化必须在技术变革之外，将更
加宏观的环境变革战略和制度安排结合起来。斯巴格伦（Gert Spaargaren）认为生态现代化必
须引向社会和政治领域，其“核心特征是它关注新的政治干预形式”[1]。摩尔（Arthur P.J.Mol）
则直接表示，生态现代化是指按照环境利益、环境愿景和环境理性来重构现代社会的制度。
[2]
在跨国比较研究的基础上，生态现代化学者结合生态现代化的实践特征，从治理角度提
出了生态现代化能力建设的问题。杨（Stephen C.Young）认为，到 20 世纪 90 年代，生态现
241
代化的主要特征已经浮现出来，例如公司采取长期规划而不再短视，在更广范围内履行生态
责任，政府内部环境与经济政策相一致，符合生态要求的新政策工具、伙伴关系和参与，科
学家发挥更大影响，私人部门对决策施加影响，可持续的新经济增长方式，等等。[3]古尔德
桑（Andrew Gouldson）和墨菲(Joseph Murphy)进一步将生态现代化的特征浓缩为四个方面：
在政府干预的协助下，环境和经济能够为经济进一步发展而成功地结合在一起；环境政策目
标应该整合进其他政策领域；寻求替代和创新的政策措施；发明、创新与传播新的清洁技术
是至关重要的。[4]
生态现代化的动因可以通过能力建设方法（capacity building approach）来分析衡量解释。
耶尼克提出生态现代化能力可分为三大领域：问题压力（引发一种处理环境/经济相关问题的
愿望的驱动器）、创新能力（国家和市场制度的创新能力）和战略能力（长期令环境政策强
有力制度化的能力）。[5]20 世纪末，魏德纳（Helmut Weidner）和耶尼克对 30 个国家的生态
现代化进行了跨国比较研究后得出结论：生态现代化能力强或者环境政策与管理能力高的国
家，一般具有：许多建立了良好内部合作关系的完善的环境参与团体；全面且易行的监督和
报告制度；政治精英对环境高度关注；大众传媒有能力利用政治策略来解释资讯；完备有效
的管制手段与工具，运转良好的制度和高度的政策合作；大量的创新型环境商业部门和现代
工业结构；坚定的和战略熟练的参与者团体；高污染产业因环境丑闻而动摇，因国际组织而
有所改进；有解决明显环境损害的可行办法供使用，并且有着为“绿色形象”而奋斗的目标
群体。魏德纳认为，一旦上述这些理想条件结合到一起，同时社会福利处于合适水平，经济
有着良好前景，高度尊敬后物质主义价值的文化预先创立，那么，“环境成功将是不可避免
的”[6]。
上述理想条件，具有三个显著的特点：在问题压力上体现出国家及社会发展目标的原则
性、长期性、稳定性，政治议程设定的开放性、包容性、透明性；在创新能力上体现出市场
在资源配置上的决定性作用，竞争交易、协商合作形成良性的互动补充；在战略能力上体现
出政府、市场、社会治理边界明晰，制度完备、法律健全、政策协同、环境公平，公众参与
的广泛性和实效性具有有效的制度与技术平台来保障。而这些特点，正为当代治理革命所追
242
求。各国治理实践所践行的共治共享伦理原则、责任基础及参与主体间的伙伴关系，为实现
人与自然、人与社会的协调发展提供了可行的方案。推进生态现代化，迫切需要应对生态环
境困境而采取新的治理形式，改变过去单一的环境管理模式，建立起生态治理的体系框架。
因此，生态现代化能力的核心就是生态治理的能力，生态现代化能力反映着国家治理的能力。
综合国内外学者的成果，借鉴耶尼克提出的能力建设分析框架，本文初步提出生态现代
化能力的构建内容与分析要素（表 1）：
核心
生
内容
要素
问题压力
执政理念
态
生
社会认同
现
态
公众诉求
代
治
化
理
技术创新与扩散
能
能
企业价值创新
力
力
创新能力
战略能力
基于市场的政策工具创新
环境战略实施的稳定性
环境政策的协同性
参与机制的持续性
环境治理全球化的适应性
二、中国的生态治理能力
在上世纪 90 年代中期以前，生态现代化一直被当作“西方的”学术概念或现象，随着生
态现代化向非西方国家的扩散，西方学者的关注点转向东亚和南亚国家。中国的生态现代化
进程起步较早，并且具有明显的政治和制度支撑，即使在计划经济时代，中国已经作出生态
现代化努力，这一点令西方学者感到吃惊。早在 20 世纪 50 年代，新中国就开展了综合利用
工业废物、爱国卫生运动、植树造林等工作，此后在纠偏“大跃进”的过程中，进一步形成
243
政府主导、社会参与的防治污染格局，地方纷纷建立的“三废”治理利用办公室等机构，已
具备现代环保机构的部分特征。1972 年，中国政府参加了标志全球生态环境治理全面启动的
斯德哥尔摩大会，会后中央政府决定建立国家环保机构。1979 年 9 月，中国颁布了第一部综
合性的环境保护基本法《中华人民共和国环境保护法(试行)》，并开始系统化建立国家环境
规制体系。1984 年，国家将环境保护确立为“基本国策”。1994 年，中国甚至先于西方生态
现代化“先锋国家”，在全球第一个制定实施《21 世纪议程》。摩尔等学者承认，尽管与生
态现代化的西方模式有差别，但用生态现代化这个术语来描述中国沿着生态路径重构经济的
努力是合适的。[7]
然而与中国生态现代化努力相矛盾的是，中国的环境污染问题并没能得到有效控制，潜
在的环境问题不断显现，新污染问题的日益凸显，重特大环境事件、食品安全事件出现的频
率越来越高，生态环境恶化的局面没有得到根本扭转。面对继续增大治污减排的压力、环境
质量改善的压力、防范环境风险的压力和应对全球环境问题的压力，长期保持高速增长的经
济再难“一枝独秀”。在部分地区，传统的工业增长方式、落后的资源利用手段、失出理性
的城市化膨胀以及令人不安的生活居住环境恶化等加剧了人地关系失调，使得原本就已凸显
的社会矛盾更加复杂。
应用本文前述的能力框架对中国生态现代化能力尤其是生态治理能力进行分析，可以看
出：
第一，中国生态现代化已经形成了较强的问题压力。一是执政党和政府确立了保护生态
环境、实现经济与环境协调发展的执政理念。继将环境保护作为“基本国策”之后，1994 年
国家将可持续发展确立为国家战略。2007 年更提出建设“生态文明”的全新理念，2012 年党
的十八大进一步明确了经济、政治、文化、社会和生态文明建设“五位一体”的宏观战略，
2013 年党的十八届三中全会将加快生态文明制度建设作为全面深化改革的一项主要内容，作
为推进国家治理体系和治理能力现代化的一个主要方面，生态现代化已进入国家最高政治议
程。二是社会组织的对话能力不断强化。特别是近年来中国环保非政府组织发展迅速，并在
全国乃至全球范围形成网络，社会环保力量已逐步在政府保护生物多样性、保护食品安全等
244
多方面的重大决策上发挥积极的作用。三是公众的环境意识和生态诉求高涨，生态文化通过
绿色学校、绿色社区、绿色企业等创建活动不断普及，频发的重大环境事件促使公众更加重
视维护自身环境权益，政策制定者将环境保护视作改善民生的重要内容。
第二，中国生态现代化初步形成了一定的创新能力。首先，基于市场的政策工具得以创
新并运用。绿色产品政府采购比例不断加大，资源有偿使用制度逐步建立，排污费征收、排
污权交易、生态补偿试点走向深入，环境税政策正在积极酝酿，环评审批验收信息进入银行
征信管理系统，10 余家保险企业推出环境污染责任保险产品。十八届三中全会进一步明确要
求加快自然资源及其产品价格改革，全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本
和修复效益。其次，技术创新与扩散提高了环保能力。成立了国家环境咨询委和科技委，设
立了国家科技进步奖和环境保护科学技术奖，化工、制药、冶金和化纤等行业多项污染防治
关键技术取得突破，新能源产业被确立为国家重点支持的战略性新兴产业。最后，企业价值
内涵得以拓展。保护生态环境，努力寻求企业环境收益，开始为众多企业所接受。特别是大
中型企业，都不同程度地对绿色生产作出了承诺。
第三，中国生态现代化的战略能力亟需提升。首先，虽然环境保护与可持续发展被立为
基本国策与长期发展战略，但实际工作中政府对 GDP 的过度崇拜，生产方式与产业结构调整
“危机时”让位于总量增长，预防性战略“必要时”变身为“先污染，后治理”的阶段性策
略，战略发展的稳定性无法保障。其次，虽然环境政策逐步渗透到其他政策领域，但实际工
作中环境监督失控与处罚软弱，上下级政府、不同地区及管理部门间相互倾轧、各自为阵的
情况时有发生，环境政策的协同性无法落实。再次，虽然政府、非政府组织、企业以及个人
的生态认同和环境治理的参与技能都有了不同程度的提高，但多主体的参与决策平台还很少，
公众参与环境决策的广泛性与公平性不能持续。最后，虽然生态环境的国际协作不断加深，
与周边国家开展了资源利用、危机处置等深度合作，并主动参与了多项国际环境公约谈判和
环境标准制定，但对全球环境治理的学习能力以及应对国际环境政治压力的技能尚需增强，
对全球环境治理的适应性需要提高。
245
综上所述，尽管中国生态现代化已作出了积极努力，但在能力建设上仍存在“长短板”，
特别是战略能力建设不足，已成为中国生态现代化的最大弱项。提高战略能力不仅要有战略
目标，更要有实现战略的长期、稳定的制度安排和将生态经济、政治、社会因素制度内化的
机制。为此，创新建立生态治理机制，提升生态治理能力是当前极为重要的任务。
三、中国生态治理能力现代化
中国生态现代化起步于工业化未完成的历史阶段，生态现代化的过程相对复杂，一方面
工业化的列车还将保持高速前进，另一方面需要小心翼翼地维护环境与发展的协调关系，防
止高速列车脱轨，这个过程中必定遭遇现代性与后现代性的价值冲突。面对这种价值冲突，
中国生态现代化必须选择强化后现代因素，实现未工业化向后工业化的跨越，才能避免重蹈
工业化国家的发展覆辙。当代中国提出走科学发展的道路，转变经济结构和发展方式，已着
手从经济转型上向后现代过渡。与之相适应，还需要建立起全新的治理机制，实现生态治理
转型，提升生态治理能力。
伴随着工业化形成的现代性治理，主要价值特征表现在收益最大化的唯增长论、效率优
先的泰勒主义和以人为中心的自由与主体性张扬。生态现代化学者对之进行了大量的批评，
在他们看来，一味追求增长的生产方式和过度的消费方式，是资源枯竭的动因；泰勒主义下
的公共管理采取垂直控制的官僚体系，无法及时充分地回应水平层次日益多样化的生态需求；
而人的主体性张扬演变为个人中心主义的迅速膨胀，人作为世界的中心而与自然对立。如前
文所述，这种治理模式必然导致形成官僚体系与工业集团的共谋，以维护他们追求收益最大
化的共同利益和立场。卡蓝默（Pierre Calame）认为，现代性治理存在明显的二元对立，表
现为政治与行政的对立、国家与市场的对立、规则和契约的对立、有责任和无责任的对立等
多个方面，特别有无责任的对立，使“共同的责任”难以理解。[8]而没有各参与主体共同责
任的各自担当，良好的生态治理是难以想像的。
近年来，西方国家生态现代化建设中逐步吸纳了后现代治理要素，主要包括生态中心主
义理念、增长范式的终结、多中心及分散化治理、市场作为治理的一种形式、市民社会的参
与、行动者之间的伙伴关系、全球化回应等等，当代中国的生态治理转型无疑可以从中得到
246
重要的启发和借鉴。但是，更为重要的是如何从中国生态现代化的实际出发，将这些相关要
素内化到生态治理体系之中，并使各要素间发生更加紧密的联系和良性的互动。生态现代化
学者从全球实践中已然认识到发达国家与发展中国家的个体性差别，魏德纳指出：“虽然在
环境能力建设的基本元素、支持者、辅助因素等方面转轨或发展中国家与发达国家何其相似，
但他们行动的模式、相互联系、语境关系等可能大不相同，结果也不会相同。”[9]
针对中国生态治理能力的评价结果，中国的生态治理能力现代化至少应从四个方面去努
力：
一是治理区域化。生态环境的公共品特性，以及生态责任的共同承担性，给予区域生态
治理充分的理由。目前中国各级政府间没有明确的环境分权，地方环境管理仍旧以行政区域
为单位，以单个行政区政府为环保责任人，下级政府按照一定的控制性指标对上级政府负责。
这种管理模式强调行政事权的区分而忽略对相邻区域的生态责任，对跨行政区域的生态环境
问题缺乏强有力的控制协助手段，即“管不了”。同时在强烈的 GDP 增长压力和税收竞争压
力下，地方政府会倾向于运用手中的裁量权来放松环境管制以吸引创造更多的商业投资机会，
即“不愿管”。因此，单一行政权力和职能划分越细，生态治理的效率可能越低。中国国土
面积大、人口多、资源分布不均、各地常年积累的生态环境问题情况不一，将生态治理的重
心放在区域治理是内在的迫切需求。在生态区域治理上要实现三个层面的改变。第一，中央
与地方需要形成新的分权体制。这需要以财税改革相配合。分权的标准要充分考虑到生态环
境管理的特性，既有行政事权与财权的划分，又要有土地转让、矿产等资源开采、污染处理
等环境权的划分。划分环境权要有利于明确地方具体的生态责任。第二，地方与地方之间需
要形成实质性的环境协作机制。要同时考虑现行行政区域划分的历史文化因素以及区域流域、
生态群落、多样性保护等生态环境因素。根据生态环境的自然区域习惯划分，结合主体功能
区定位，创新横向生态补偿机制，在省以下不同层级地方政府间建立区域治理机构、网络或
城市同盟，并逐步实现以省为基础的“行政区经济”向跨省区的“生态区经济”的转变。第
三，社区在生态治理中要发挥重要作用。利用社区在社会资本创造上的天然优势，既可降低
生态治理成本，又可弥补生态治理体系上政府与市场的责任缺失。
247
二是政策协同化。要建立起系统化的生态环境政策体系，全面实现政策“绿化”。生态
环境政策不能被看作是环保部门的政策，而应是针对生态环境“问题群”的一个“政策集”。
第一，国家战略要明晰。国家生态现代化不仅要有明确的战略指导思想，更要制定出具体清
晰的战略规划，明确重点环境领域的政策优先权。同时，要增强政策与治理信息透明度，防
止政策误读。第二，政策介入要广泛。要将国家生态环境战略目标和政策目标整合到其他领
域的政策之中，与广泛的其他政策目标进行整合，防止政策冲突。第三，政策资源配置要合
理。特别要强调部门之间的协同，由重视分工转向重视合作。第四，政策工具要创新。要大
力创新基于市场的政策工具，降低治污交易成本，形成生态经济激励，促进技术创新与转让。
三是关系伙伴化。生态治理多主体间要建立起合作伙伴关系，提高治理参与水平，促进
生态环境决策民主化。要通过多主体参与和监督，以多主体伙伴关系来限制政府与企业的政
绩—利润排他性利益结盟。形成伙伴关系治理需要做到：第一，变控制为合作。要支持并鼓
励政府之外的环境非政府组织、企业、社区、公民、大众传媒等主体参与到生态决策与管理
中来，发挥社会的自组织功能。第二，变冲突为协商。将协商、对话、调解、仲裁等作为化
解环境冲突的主要手段，畅通决策参与渠道，通过成功的伙伴关系促使各相关主体认同共同
利益并接受差异，进而增强互信，化解矛盾。第三，以生态公平为原则制定伙伴关系行动规
则。包括代际内主体的环境权公平、代际间主体的发展权公平、对自然资源和环境的道德义
务与责任分配公平，在此基础上才能在不同政治、经济、文化以及法律的不同诉求上寻求共
同生态环境利益并达成共识或妥协，进而形成集体行动。
四是城市生态化。中国城市化已进入快速提升阶段，“摊大饼”式的扩张方式正加速“城
市病”爆发，城市化正成为土地资源退化的主要原因，城市环境污染正成为影响最大的污染
源。中国城市化与工业化是并行的，城市演变为一个更大的工业体，属于城市本质使命的贮
存文化、流传文化和创造文化的功能被大量弱化、淡化。实现当代中国生态治理转型，必须
解决城市工业化、污染化的问题，出路在于城市的生态化。第一，城市发展以生活质量而非
经济总量优先。城市作为现代人生活生存的主要场所，应该给人以更多的安全感和幸福感，
应以提高生活质量、增强景观美丽、提高生活空间与机会公平程度为目标，城市规划应以城
248
市发展和自然发展相融共生为标准。否则，城市只会成为现代人精神焦虑的制造所和社会矛
盾的多发地。第二，资源利用集约化。要制止城市盲目开发、过度开发、无序开发、分散开
发的趋势，确定城市的承载力极限。第三，城市定位与主导产业差异化。应将城市发展纳入
区域治理和城市生态群建设框架中规划设计，城市间在功能定位、产业发展上形成互补性，
面面俱到的城市功能与产业布局只会引起更大的浪费。第四，居民消费绿色化。城市居民是
社会消费的主要力量，应通过城市居民树立绿色生活与消费方式，形成对城市低碳管理以及
企业绿色生产的倒逼压力，进一步推动实现生态治理转型。第五，城乡发展一体化。中国的
现代化无法回避城乡二元结构障碍，实现城乡一体化统筹发展，是中国现代化的主要任务之
一。在推进城乡一体化的同时，必须将经济社会发展规划、城乡发展规划、资源利用及生态
空间开发保护规划等紧密衔接起来，划定并守住生态红线，坚持走新型城镇化道路，让城市
更像城市，让乡村更像乡村。
注释：
[1] G.Spaargaren，The Ecological Modernization of Production and Consumption：Essays in Environmental
，Wageningen，the Netherlands：Wageningen University，1997，p.15.
[2][7] Arthur P.J.Mol，David A.Sonnenfeld and Gert Spaargaren(eds.)，The Ecological Modernisation
，London：Routledge，2009，p.456，p.472.
Reader：Environmental Reform in Theory and
[3] Stephen C.Young(ed.)，The Emergence of Ecological Modernisation：Integrating the Environment and the
Eco-
：Routledge，2000，pp.3-17.
[4][5] Andrew Gouldson and Joseph Murphy，“Ecological Modernization and the European Union”，
Geoforum，1996(Vol.27，No.1)：11-21.
[6][9] Helmut Weidner，“Capacity Building for Ecological Modernization：Lessons From Cross-National
Research”，American Behavioral
（Vol.45，No.9）.p.1344，p.1357.
[8] [法]皮埃尔·卡蓝默：《破碎的民主：试论治理的革命》，三联书店 2005 年版第 38—44 页。
249
国家利益与社会利益：社会主义和谐社会下的中国政府改革创新
1
秦正为2
（聊城大学 政治与公共管理学院；聊城大学 廉政研究中心，山东 聊城 252059）
【摘要】
构建社会主义和谐社会，不仅是中国特色社会主义的重大发展成果，也是中国政
府改革创新的重要体现。国家利益与社会利益的对立统一是社会主义的应有之义，但如何实
现二者的有机结合却是现实社会主义艰难探索的永恒主题。总体看来，新中国政府职能转变
经历了从政治职能与公共职能并重，到以政治职能为重心、再到偏重经济职能、然后到强化
社会管理和公共服务职能的过程。在社会主义和谐社会之下，包括国家利益和社会利益在内
的各种利益关系能够得到和谐统一。中国特色社会主义政府创新的基本经验和未来启示在于：
政府改革创新必须依据本国国情，国家利益为重；必须遵循渐进原则，综合利益平衡；必须
反对官僚主义，公利压倒私利；必须高度关注民生，人民利益至上。
【关键词】
国家利益 社会利益
社会主义和谐社会
中国政府创新
NATIONAL INTEREST AND SOCIAL BENEFIT: THE CHINESE
GOVERNMENT REFORM INNOVATES UNDER THE SOCIALISM
HARMONIOUS SOCIETY
QIN zheng-wei
1基金项目：作者主持的国家社科基金项目（13BKS022）
、教育部社科基金项目（11YJC710042）
、山东省高校人文社科强化建
设基地项目（MJDXK0103）阶段性成果。
2秦正为（1973-
）
，男，山东阳谷人，聊城大学公共管理培训（MPA）中心主任、副教授、博士，中共中央编译局博士后，
研究方向为中国特色社会主义与社会发展理论。
（联系方式：秦正为
13969571615 qinzhw@sina.com；聊城大学政治与公
共管理学院，252059）
250
(School of politics and public administration, Liaocheng University, Shandong Liaocheng 252059)
Abstract:
Construction socialism harmonious society, is not only the Chinese characteristic
socialism significant development achievement, is also the Chinese government reform innovation
important manifestation. The national interest and the social benefit's unification of opposites is
socialism should have righteousness, but how realizes the two's organic synthesis is actually the
realistic socialism difficult exploration eternal subject. The overall looks, the new Chinese
government function transformation has experienced from pays equal attention to the political
function and the public function, to take the political function as the center of gravity, arrives at the
imbalance economic functions again, then to the strengthening social management and the
collective services function process. Under the socialism harmonious society, can obtain the
harmonious unification each interest relations including the national interest and the social benefit.
The Chinese Characteristic Socialism Government innovation's basic experience and future inspire
will lies in: The government reforms innovation must to rest on our country national condition
heavily, the national interest is heavy; Must follow the evolution principle, the comprehensive
benefit is balanced; Must oppose the bureaucratism, the prescribed interest rates crushes the
personal gain; Must pay attention to the livelihood of the people highly, the people's benefit is
supreme.
Key words: National interest, Social benefit, Socialism harmonious society, The Chinese
government innovate
构建社会主义和谐社会，不仅是中国特色社会主义的重大发展成果，也是中国政府改革
创新的重要体现。因为，构建社会主义和谐社会，最为本质和最为关键的是构建和谐的利益
关系。而构建和谐的利益关系，必须依赖于相关社会制度的保障。在现阶段，作为“调节、
限制、疏导人们利益行为的一套机制”[1]( P10)，国家制度和政府发挥着极其重要的作用。因而，
251
在社会主义和谐社会的视角下审视国家利益和社会利益的关系，不仅有利于认识和理解社会
主义和谐社会的本质特征，也有利于分析和总结中国政府改革创新的基本趋向和基本经验，
有利于推动和把握中国政府改革创新的未来走向。
一、国家利益与社会利益的对立统一是社会主义的应有之义
马克思曾经指出：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”[2](P82)因此，追求利
益是人类一切社会活动的动因，利益对政治权力具有决定作用。国家的产生和发展也是如此，
并由此形成了国家利益和社会利益的辩证关系。
国家是社会阶级发展的产物，也是社会的对立物。人类社会产生以后，开始并没有国家。
维系人类社会存在的是血缘族群，人们生活在无忧无虑、和谐相处的原始共产主义社会。随
着生产力的发展和剩余产品的出现，也就产生了阶级和利益的冲突。
“为了使这些对立面、这
些经济利益互相冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上
凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在 ‘秩序’的范围以内；这种
在社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相异化的力量，就是国家。”[3](P170)由此可
见，国家虽由社会产生，但却凌驾于社会之上，并日益同社会相异化，形成为一种与社会相
对立的力量。由于国家是阶级矛盾不可调和的产物，是特殊阶级和阶层的代表，因而“随着
时间的推移，这些机关——为首的是国家政权——为了追求自己的特殊利益，从社会公仆变
成了社会的主人。”[4](P12)对此，列宁也指出：“不论在君主国或在最民主的资产阶级共和国，
官僚主义是随时随地把国家权力同地主和资本家的利益连在一起的”[5](P723)。这样，随着国家
和社会关系的变化，国家利益与社会利益也就最终形成为一种相互对立和矛盾冲突的关系。
国家尽管是阶级统治的暴力机器，但从其产生和职能上讲，国家在很大程度上还是社会
管理的工具。一方面，国家的产生是社会管理的必然要求。
“社会为了维护共同利益，最初通
过简单的分工建立了一些特殊的机关。”[4](P12)而这些特殊机关就是国家。另一方面，社会管理
是国家存在的必备条件。国家产生后，没有也不可能终止对社会公共事务的管理，并且“政
治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职
252
能时才能持续下去。”[4](P523)尽管国家在很大程度上与社会相异化，使掌控国家的特殊阶级的
利益凌驾于社会利益之上，但实际上国家也并不总是为了特殊阶级利益而任意牺牲社会公共
利益，甚至在很多时候为了社会公共利益还要限制特殊阶级利益。因为，毕竟国家的根基还
在于社会，“国家是整个社会的正式代表，是社会在一个有形的组织中的集中表现” [4](P755)。
没有社会，就没有国家，没有了社会利益，也就没有了阶级利益。这样，从本质上讲，在阶
级和国家存在的很长时期内，国家利益与社会利益又是相互依存和相得益彰的关系。
社会主义社会仍然存在国家利益和社会利益的对立统一，但能够真正实现二者的有机结
合。由于社会主义社会仍然是阶级社会，国家仍然是阶级统治的工具，因此，国家利益与社
会利益仍然存在很大的差别。并且，由于体制和机制等方面的原因，国家利益和社会利益肯
定还会存在矛盾和冲突。但是，由于社会主义社会是真正实现了劳动人民当家作主的社会，
居于统治地位的是占据社会绝大多数的广大人民群众，因而国家利益与社会利益从根本上又
是一致和统一的。即使存在矛盾和冲突，也会通过调整和改革得到解决。正是从这个意义上
讲，在社会主义社会，国家的社会管理职能将更加突出。对此，恩格斯曾深刻指出：
“所有的
社会主义者都认为，国家以及政治权威将由于未来的社会革命而消失，这就是说，社会职能
将失去其政治性质，而变为维护社会利益的简单的管理职能。”[4](P227)正因如此，社会主义社
会将不同于以往的任何阶级社会，能够真正实现国家利益和社会利益的有机统一。并且，随
着社会主义的发展，国家的统治职能将不断缩小，社会管理职能将不断扩大，国家利益和社
会利益也将不断交融。由于“共产主义是社会主义发展的高级阶段，那时人们从事劳动都是
由于觉悟到必须为共同利益而工作。”[6](P87)因此，到了共产主义社会，随着国家的消失，国
家利益也将最终融入到社会利益之中，最终消除掉自身的异化性。
国家利益与社会利益的对立统一是社会主义的应有之义，但如何实现二者的有机结合却
是现实社会主义艰难探索的永恒主题，也是社会主义国家兴衰成败的重要原因。中国特色社
会主义的艰难开创和健康发展，同样面临着这一问题。
二、由政治管制到社会服务是中国政府创新的基本趋向
新中国的建立，使中国确立了社会主义的基本制度，真正实现了人民当家作主。社会主义的基本制度
253
和人民当家作主的社会现实，要求废除旧的反动阶级的专政体制，实行新的人民民主专政。随着阶级矛盾
为主逐渐让位于人民内部矛盾为主，专政的性质会逐渐减弱，而民主的性质则会不断增强。
并且，尽管“一般说来，人民内部的矛盾，是在人民利益根本一致的基础上的矛盾”[7](P206)，
但随着形势和具体利益关系的变化，国家的职能也要发生相应的变化。总体看来，新中国政
府职能转变经历了从政治职能与公共职能并重，到以政治职能为重心、再到偏重经济职能、
然后到强化社会管理和公共服务职能的过程。
1978 年以前，由于国内外形势的影响和认识上的偏差，中国政府的政治职能与公共职能
长期并重，即政府既要高度重视阶级斗争和政治建设，还要大力进行经济社会发展。后来，
以“阶级斗争扩大化”以及“文化大革命”为标志，最终走向“阶级斗争为纲”和政治职能
为重心。在此阶段，与计划经济体制相适应，我国实行高度集中的行政管理体制，政府呈现
出全能型、封闭型、随意型、权力型、管制型、利益型和人治型特征。全能型政府，即既要
维护公共秩序，又要分配资源、组织生产、安排生活；封闭型政府，即政府行政透明度不高，
许多决策和活动都处于不公开状态，缺乏与民众的沟通；随意型政府，即政府决策和行政带
有很大的随意性，朝令夕改“常态”化，政府信用置若罔闻；权力型政府，即政府代表权力，
政府的工作和职责就是管控和约束；管制型政府，即政府处于管理和控制地位，政府成为社
会的对立面；利益型政府，即政府机关利用自身权力追求私利，甚至与国争利、与民争利；
人治型政府，即依靠领袖意志、个人好恶进行治国理政，缺乏民主和法治。针对这些现象，
中国政府实际上也一直处于改革之中。1951—1953 年的改革，是建国后的第一次精兵简政。
此后，又经历了 1954、1956、1960—1964、1966—1975 年的改革。但这些改革，不管是向中
央集权，还是向地方放权，总体经历了“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的发展轨迹。并且，
在政府职能改革上没有突破性进展，并未改变政府政治职能为重的局面。
改革开放以后，伴随着经济体制的逐步转轨，我国进行了 6 次规模较大的政府机构改革。
第一次是 1982 年，重点是对各级政府机构进行了较大幅度的精简，国务院机构由改革前的
100 个精简为 61 个。这次改革在放权让利的同时，提出干部队伍“四化”（即革命化、年轻
化、知识化、专业化）方针，开始建立正常的干部离退休制度。1982 年宪法规定，当代中国
254
政府组织和活动的基本原则有民主集中制、责任制、服务原则、法制原则等。这说明，改革
开放后的中国政府创新开始有了实质性的突破。第二次是 1988 年，为了适应发展商品经济的
需要，第一次提出转变政府职能的要求，其改革重点是四个“分开”：政企分开、政资分开、
政事分开、政府与市场中介组织分开(过去是政社分开)。全能型政府开始松动。第三次是 1993
年的机构改革，为适应社会主义市场经济的培育和发展，此次改革的重点是转变政府职能，
中心内容是政企分开，明确精简、统一、效率。第四次是 1998 年，这是新中国成立以来最大
规模的政府机构改革，国务院组成部门从 40 个减到 29 个，人员从 3.2 万人减到 1.6 万人。
同时，国务院机构实行“三定”
（即定职能、定机构、定编制）原则。更为重要的是，这次改
革明确提出，要建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体制，完善国家公务员制度，
按照依法治国、依法行政的原则加强行政体系的法制建设。教育部、科技部、人事部、劳保
部、国资部等公共服务部门的加强，显示建设服务型政府的思考开始启动。这次机构改革是
新中国建立以来规模最大、力度最大、难度最大的一次改革。第五次是 2003 年，为了适应加
入 WTO 的要求，对政府职能和机构进行了局部的调整，重点是深化国有资产管理体制改革、
完善宏观调控体系、健全金融监管体系。这次改革更加注重促进经济社会和人的全面发展，
更加注重为构建社会主义和谐社会和全面建设小康社会提供体制保障，明确提出政府职能应
集中于经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等四个方面，要建设“行为规范、运转协
调、公正透明、廉洁高效”的行政管理体制。第六次从 2008 年 3 月开始，其重点在于：一是
加强和改善宏观调控，促进科学发展；二是着眼于保障和改善民生，加强社会管理和公共服
务；三是按照探索职能有机统一的大部门体制要求，对一些职能相近的部门进行整合，实行
综合设置，理顺部门职责关系。这次深化行政管理体制改革的总体目标是，到 2020 年建立起
比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。而其核心和基本指向，就是建立服务型政府。
纵观中国政府改革与创新的发展历程，可以看出有这样几个转变，即：由全能型政府向
有限型政府转变；由封闭型政府向透明型政府转变；由随意型政府向信用型政府转变；由权
力型政府向责任型政府转变；由管制型政府向服务型政府转变；由利益型政府向普惠型政府
转变；由人治型政府向法治型政府转变。其基本思路，是政府政治统治—经济建设—社会治
255
理的转变发展。其核心理念，是为人民服务，为市场服务，为社会服务，并逐步提高服务的
效能和质量。这也是整个中国政府创新的发展趋势和基本走向。
三、国家利益与社会利益的有机结合是和谐社会的本质体现
构建社会主义和谐社会，是中国共产党提高执政能力建设的重要内容，也是中国特色社
会主义发展到一定阶段的必然表现。中国特色社会主义，不仅体现在中国特色的社会主义民
主政治、中国特色的社会主义市场经济、中国特色的社会主义文化建设，还体现在中国特色
的社会主义社会和谐。当中国特色社会主义发展到科学发展的新阶段时，在中国特色的社会
主义民主政治、市场经济和文化建设的基础上，社会主义和谐社会的建设也就必然提上日程。
社会主义和谐社会的本质是利益的和谐，这是由中国特色社会主义的现实背景和未来前景所
决定的。
当代中国的经过近 30 年改革开放的发展，已经进入经济社会发展的关键时期。这个关键
期，既是“黄金发展期”又是“矛盾凸显期”。因为在这个时期，一方面是中国经济高速发
展，人均 GDP 达到 1000 美元以上；另一方面是各种新旧问题和矛盾纷纷凸显，特别是利益分
化严重影响到社会的稳定。一般地说，“当一个社会经历了经济与技术变化，当它获得了与
这些变化过程相关的态度时，就会出现导向更高程度利益表达的倾向和行动手段”[8]( P38)。正
因如此，为了适应这种新的变化和顺利进行全面小康社会的建设，党和国家及时转变执政理
念，先后提出了“科学发展观”和“社会主义和谐社会”的重大决策。十六届三中全会明确
“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”的要
求，提出用“五个统筹”（统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自
然和谐发展、统筹国内发展和对外开放）来落实科学发展观。十六届四中全会提出构建一个
具有“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”的美好
社会。科学发展观是总的统领，和谐社会是具体体现，但其核心都是一种利益的协调。
利益是社会存在和发展的基石，“利益结构是社会结构的物质基础，是决定该社会和谐
程度的重要因素。”[9]因此，如何构建和发展利益结构、构建和发展什么样的利益结构，也
256
就成为能否和如何构建社会和谐的关键所在。坚持“以人为本”，实现“人的全面发展”，是
构建和谐社会的根本目标和总的要求。具体而言，正常合理的利益结构既不是平均主义，也
不是两极分化，而是一种类似“橄榄型”的利益结构。平均主义看似利益均等，但这既不符
合社会发展规律也违背人类的根本利益，因为人们不可能同步富裕也不愿意共同贫穷；两极
分化是效率优先的结果，但却容易导致仇富心理、利益冲突和社会不稳。两头小中间大的“橄
榄型”利益结构，由于拥有庞大的社会中间阶层，因而社会资源的配置一般都比较合理，社
会各阶层之间的利益矛盾和冲突一般都不会太大。面对中国当前“金字塔型”的利益结构，
要实现其合理转变，最重要的就是要搞好“五个统筹”，达到民主法治、公平正义、诚信友爱、
充满活力、安定有序、人与自然和谐相处。民主法治，就是通过民主政治和依法治国，使各
方面积极因素得到广泛调动；公平正义，就是通过妥善协调社会各方面的利益关系，社会公
平和正义得到切实维护和实现；诚信友爱，就是全社会互帮互助、诚实守信，全体人民平等
友爱、融洽相处；充满活力，就要使一切有利于社会进步的创造愿望得到尊重，创造活动得
到支持，创造才能得到发挥，创造成果得到肯定；安定有序，就是社会组织机制健全，社会
管理完善，社会秩序良好，人民群众安居乐业，社会保持安定团结；人与自然和谐相处，就
是生产发展，生活富裕，生态良好。只有实现了各种利益关系的和谐，才能最终实现社会主
义社会的整体和谐。
在社会主义和谐社会之下，国家利益和社会利益是和谐统一的。科学发展观和社会主义
和谐社会的基本要求，看似协调的都是一些具体的社会利益，但实质上却体现了极强的国家
利益。因为，在社会主义新理念下，中国当前的政治、经济、文化和社会（小社会）
“四位一
体”的建设，既是社会主义社会（大社会）建设，更是中国的国家建设。“五个统筹”，是国
家发展的标志，也是社会和谐进步的表现；民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安
定有序、人与自然和谐相处，是美好社会的目标，也是社会主义国家发展进步的体现。
“中国
模式”、“中国经验”和“中国奇迹”的背后，正是国家利益和社会利益的有机结合。
四、中国特色社会主义政府创新的基本经验和未来启示
257
中国特色社会主义的政府创新经历了几十年的艰难探索，取得了一定的经验，也还存在
许多不足。通过对中国政府创新发展路程的纵向比较和与国外的横向比较，我们或许会得到
以下经验和启示。
第一，政府改革创新必须依据本国国情，国家利益为重。政府改革创新是社会发展的必
然趋势，也是世界改革大潮的重要体现。社会要发展，国家要进步，就不能不进行改革。20
世纪 80 年代以来，为了顺应时代的要求，迎接全球化、信息化和国际竞争加剧的挑战，西方
各国相继掀起“政府再造”的热潮，采取了一系列改革的战略和战术。在此影响下，苏联等
社会主义国家也开始了大张旗鼓的改革。但是在西方国家改革取得相应成果的同时，苏联、
东欧等国家的改革并不成功，甚至导致了政而不政、国而不国、党而不党的悲剧。之所以如
此，最为关键的是苏联、东欧的改革很大程度上是在西方的影响下进行的，而不是结合本国
国情自行进行的改革，大搞政治“多元化”、民族“自决化”，最终共产党解散、国家解体。
在此背景下，中国改革也曾出现了许多杂音和一些曲折。但经历过深刻教训的中国共产党和
中国政府始终有一种清醒认识，那就是“把马克思主义的普遍真理同我国的具体实际结合起
来，走自己的路，建设有中国特色的社会主义，这就是我们总结长期历史经验得出的基本结
论。”[10](P3)实际上，全球化要求国家间的密切联系与合作，国家的改革也需要各国间的相互
学习与借鉴。但这种联系与合作、学习与借鉴必须从本国国情出发，以国家利益为重。对此，
邓小平在会见美国前总统尼克松时曾说：“我们都是以自己的国家利益为最高准则来谈问题
和处理问题的。在这样的大问题上，我们都是现实的，尊重对方的，胸襟开阔的。”[10](P330)
所以无论是在国际交往，还是在内政改革上，中国都有着自己的基本原则。中国改革的成功
和“中国模式”的巨大成就，得益于此。中国政府改革创新的具体成果和基本经验，也得益
于此。通过对过去 10 年中申报“中国地方政府创新奖”的 1500 多个案例所呈现出的 16 个关
注点的分析，我们会发现，“其中很重要的一点就是，政府创新必须要从各地实践创新中探
索出一条符合中国国情、有中国特色的政府创新之路。”[11]
第二，政府改革创新必须遵循渐进原则，综合利益平衡。尽管中国的政府改革创新起步
较晚，但取得的成就却是有目共睹的。其中最为重要的原因之一，就是中国的改革是一种“渐
258
进式”的改革。中国是一个发展中的大国，中国的特殊国情要求中国必须进行“渐进式”改
革。中国几千年的政治文化和传统思维的重大转变，需要渐进改革；中国九百万平方公里的
广袤区域的稳步发展，需要渐进改革；中国十几亿人群的各种利益的综合平衡，需要渐进改
革；中国近百年来的经济社会发展的薄弱基础，需要渐进改革。所以，对于中国这样的发展
中大国，稳定和改革、发展同等重要。因此，十六大报告在总结改革开放十条基本经验时指
出：
“稳定是改革和发展的前提。要把改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度统一起来，
把不断改善人民生活作为处理改革发展稳定关系的重要结合点，在社会稳定中推进改革发展，
通过改革发展促进社会稳定。”[12](P534-535)渐进改革有许多好处，如容易起步、可以减小阻力、
可以避免巨大损失、可以积累丰富经验等等，但其中最重要的是可以综合各种利益，实现尽
可能的平衡稳步发展。区域利益、城乡利益、人与人的利益、中央与地方的利益、中国与外
国的利益等等，必须做到统筹兼顾。苏联“激进式”改革和“休克疗法”的实行和失败，很
大程度上都归因于既得利益集团的推动和操控。中国改革的曲折和近年来各种群体事件的频
发，也在于各种利益的冲突。这些都从反面证明，政府作为国家利益和社会利益的共同代表
者，在解放思想、开拓进取的前提下，也必须同时实事求是、稳步前进。当然，
“渐进”并不
是四平八稳、齐头并进，在特殊地区和部门有时也需要“突进”。地方政府的创新应该大胆地
“试”、大胆地“闯”，但决不能搞政绩工程、形象工程。即使这种局部的“突进”，也仍然是
中国整体“渐进”改革中的“量变”。只有综合利益整体“突进”，才会实现政府改革的“质
变”和政府职能的根本转型。
第三，政府改革创新必须反对官僚主义，公利压倒私利。政府改革创新的主体是政府，
而具体操作者却是政府官员和公务员。这样，就不可避免地涉及到公利与私利的问题，难以
避免产生官僚主义。之所以要进行改革，是要从根本上更好地维护和谋取国家利益和公共利
益。而要进行改革，势必要触及到保守势力和人员的私利，也势必要照顾到改革势力和人员
的私利。在权衡和取舍公利和私利、私利和私利的问题上，自然就产生了官僚主义。因而，
克服官僚主义，是政治体制改革的重要内容。早在 1986 年 5 月，邓小平就指出：“城市改革
是全面改革，不仅涉及经济领域，也涉及文化、科技、教育领域，更重要的是还涉及政治体
259
制改革。政治体制改革就要消除机构臃肿、人浮于事、官僚主义，还包括改革人事制度。”[13](P354)
此后，邓小平就政治体制改革问题发表了一系列重要谈话，明确把克服官僚主义确定为政治
体制改革的三大目标之一。他指出，进行政治体制改革的目的，总的来讲是要消除官僚主义，
发展社会主义民主，调动人民和基层单位的积极性；而要克服官僚主义，必须着力解决三个
问题：第一是党政分开，第二是权力下放，第三是精简机构；并提出“精简机构是一场革命”
的著名论断。他严肃地指出：“如果不搞这场革命，让党和国家的组织继续目前这样机构臃
肿重叠、职责不清，许多人员不称职、不负责,工作缺乏精力、知识和效率的状况，这是不可
能得到人民赞同的，包括我们自己和我们下面的干部。”[14](P396)因此，进行政府改革创新最大
的障碍就是官僚主义。政府改革创新难以进行，是官僚主义在作怪；政府改革创新出现了各
种各样的问题，也是官僚主义在作怪；政府改革创新的最终失败，也必定是官僚主义在作怪。
这不仅已经被历史所证明，而且正在被现实所继续证明。公共利益“部门化”、“部门利益”
法制化、部门利益“个人化”、“政令不出红墙”、“政策层层打折扣”、“部门相互争夺利益”
等各种现象，实际都是官僚主义的表现。
“对于有远见的决策者来说，政府改革的目标应当十
分清楚，这就是：民主、法治、公平、责任、透明、廉洁、高效、和谐。”[15]而实现这些目标
的前提和关键，就是必须克服和清除官僚主义。
第四，政府改革创新必须高度关注民生，人民利益至上。在当代中国，政府不仅是人民
政治利益的代表者，更是人民经济文化生活的代表者。公共管理、社会服务是政府的社会职
能，其合理性在于民生性，这也是与中国共产党的宗旨和社会主义的理念相符合的。对此，
胡锦涛明确指出：“全心全意为人民服务是党的根本宗旨，党的一切奋斗和工作都是为了造
福人民。要始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为党和国家一切工作的
出发点和落脚点。”[16](P15) 尽管中国经济社会的迅速发展使人们的社会生活得到了很大的改
善，但是社会发展的急剧变化也造成了公共产品和公共服务的短缺。劳动就业、社会保障、
收入分配、教育卫生、居民住房、安全生产、司法和社会治安等关系群众切身利益的问题，
是政府改革创新的动力和压力，并且成为衡量政府改革创新的标准。从大政方针上讲，中国
政府始终把“人民拥护不拥护”、“人民赞成不赞成”、“人民高兴不高兴”、“人民答应
260
不答应”，作为制定各项方针政策的出发点和归宿，把改革成果惠及全体人民作为改革的最
终目的和基本条件。党的十七大明确提出，要加快推进以改善民生为重点的社会建设，着力
保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，
努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。从地方创新上讲，
越来越多的地方政府以亲民、利民、为民、便民为主旨，全力建设“服务型”政府。有关方
面总结了全国 18 个典型地区开拓成功发展之路的经验，其中重要的一条就是：“各级党政干
部都能够深入群众，体察民情，了解民意，珍惜民力，注重调动人民群众的积极性、主动性、
创造性，为推进改革开放和社会主义现代化建设提供最深厚的力量源泉。”[17]由此可见，高
度关注民生的“服务型”政府，不仅是中国政府改革创新的发展趋向，也是一条成功的发展
道路。
参考文献：
[1][美]塞缪尔·亨廷顿.变化社会中的政治秩序 [M].北京:华夏出版社,1988.
[2]马克思思格斯全集:第 1 卷 [M].北京:人民出版社,1972.
[3]马克思恩格斯选集:第 4 卷 [M].北京:人民出版社,1995.
[4]马克思恩格斯选集:第 3 卷 [M].北京:人民出版社,1995.
[5]列宁选集:第 3 卷 [M].北京:人民出版社,1995.
[6]列宁选集:第 4 卷 [M].北京:人民出版社,1995.
[7]毛泽东文集:第 7 卷 [M].北京:人民出版社,1999.
[8][美]加布里埃尔·A·阿尔蒙德.比较政治学——体系、过程与政策 [M].上海:上海译文出版社,1987.
[9]俞可平.社会公平和善治是建设和谐社会的两大基石 [J].中国特色社会主义研究,2005(1).
[10]邓小平文选:第 3 卷 [M].北京:人民出版社,1993.
[11]俞可平.政府创新的若干关注点 [N].北京日报,2010-08-02.
[12]江泽民文选:第 3 卷 [M].北京:人民出版社,2006.
[13]邓小平思想年谱 [M].北京:中央文献出版社,1998.
261
[14]邓小平文选:第 2 卷 [M].北京:人民出版社,1994.
[15]俞可平.应当鼓励和推动什么样的政府创新 [J].河北学刊,2010(2).
[16]中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编 [C].北京:人民出版社,2007.
[17]中国特色发展之路课题调研组.在中国特色社会主义旗帜指引下开拓成功发展之路——对全国 18 个典
型地区的调研综合报告[N].人民日报,2008-10-08.
262
社会治理下的政治空间与嵌入性互动
——基于 B 市 T 区三个组织的案例研究
林雪霏 1
北京大学政府管理学院 2011 级博士生，中外政治制度专业
【摘要】随着社会治理时代的到来，政府的职能转变诉求、执政党的合法性建设诉求、社会
组织的发展诉求与民众对公共服务和利益表达的诉求在同一时空节点汇聚。本文以社会治理
时代下 B 市 T 区这一具体时空场域内三个组织的成长为案例分析国家与社会之间的调适与重
构，指出在社会治理时代下 T 区政府在原有的社会结构边缘开启供多元行动主体互动和博弈
的理性政治空间。政府与民办非企业单位、民间社区组织和体制内基层组织在这一政治空间
内基于各自的组织需求和相互的资源依赖形成包括资源嵌入型、互惠嵌入型和合法性嵌入型
等不同的“嵌入性”模式，并在此基础上通过理性的互动构建起国家、社会组织与社会之间
趋于良性的合作机制和多中心治理的资源循环系统。
【关键词】国家与社会 社会治理时代 资源依赖 嵌入性互动
Political Space and Embedded Interaction in social governance
——Based on the case study of three organizations
Abstract: With the arrival of the age of social administration , different kinds of appeals gather at
this point, such as transformation of government functions、legality construction of governing
party 、the development of social organizations and people`s demand for public service and
expression of interest. This paper takes the development of three organizations in T District of B City
as cases to analyze the adjustment and reconstruction of the state and society relationship .In the age
263
of social administration, the government of T Distract takes open the political space in the edge of the
original social structure for multiple actors to interact and game.
On account of respective
organizational needs and mutual resource dependence, the government 、people-run non-enterprise
unites、community service orgs and grass-root organizations in the system form different kinds of
“embedded” mode, such as resource-embedded mode、mutual-beneficial embedded mode and
legality-embedded mode. On the basis of embedded relationship, these actors take rational interact
and build up the resource-recycle system which tend to the healthy cooperation system and multi
central governance .
Key word: the relationship between the state and society ; the age of social governance ;resource
dependence; the embedded cooperation
一、研究问题的提出
中国的国家–社会关系脱胎于全能国家、发育于转型的权威国家，这一独具特色的发展
起点引发学者广泛的关注和深入的探讨。以此为研究对象的现有中外文献，主要集中于二个
视角的研究，其一是“市民社会”（civil society）视角，他们通过对经济改革以来不断成
长的工会、商会、研究会以及城市和农村基层自治组织所进行的分析，认为中国正在形成摆
脱国家控制的“准市民社会”[1]。这一视角延续着欧洲传统的“国家与社会”的研究范式[2]，
社会资本、公民权利以及市场经济与民主化是的主导话语。其内涵的研究假设是随着市场的
壮大和社会的发育，将成长出独立于“国家”、能够与国家的二元博弈中不断扩张的公共领域。
其二是国家构建视角，“国家引导的市民社会”[3]、“行政吸纳社会”[4]、“国家法团主义”
[5]乃至“分类控制”[6]等概念的提出，都试图为改革开放以来国家与社会关系进行重新界
定或为社会控制结构创建具有解释力的模式。这些研究还是建立在国家与社会存在独立的空
间和清晰的边界这一前提之下。类型学的定位和划分试图为中国的国家与社会寻求总体性的
理论坐标，却容易陷入制度化的固态结构而忽视了不断变化的新趋势。与此同时，从国家自
264
上而下的控制本位出发，便在一定程度上忽视了国家与社会互动甚至互构的动态层面。
中国语境下的国家与社会从未形成清晰的“公”
“私”域边界，许多学者的研究均表明中
国语境下的国家政权与民间社会自古以来一直维系着微妙的均衡状态[7][8][9]。在“后全能
主义”时代，公权力与私领域之间分布着包括工青妇、官办社团、居委会、基层党组织等大
量具有国家色彩、社会性质的组织形态。此外中国的国家与社会互动尚未制度化，不断变动
和发展的经济社会总是在倒逼着政府改革，一些地方政府也在主动地探索与社会互动的新思
路和新模式。在宏观理论和框架下寻求中观或微观的分析层次，将“公”
“私”域间活跃着的
各类组织共同纳入分析框架，这将有助于更准确地把握转型过程中国家-社会关系动态变化和
趋势。
社会转型的深入和社会矛盾的频发使得“社会管理创新”已经成为社会接受度极高的“官
方话语”。中共十七大、十八大以及十八届三种全会对于社会管理的一再强调，这标志着在以
经济建设为中心的同时，社会治理已经被纳入国家整体的战略规划。从经济增长时代到社会
治理时代，政府的职能转变诉求、执政党建设的合法性诉求、社会组织的发展诉求和民众对
公共服务和利益表达的诉求都在这一时空节点上汇聚，国家与社会的关系由此将产生怎样的
调适与重构，本文将观察视角集中于 B 市 T 区，通过这个具体的时空场域内发生的三个组织
具体案例透视社会治理时代下国家与社会互动的真实样态。文章的基本观点是社会治理时代
的到来并不意味着中国已经实现国家、市场与社会平等合作的“治理”与“善治”，但是在社
会控制与善治之间，在国家与社会之间形成了一个可供基层政府（街道）、社区党组织、居委
会以及社会组织、普通公众活动的政治空间。在这一空间内，围绕着社会治理领域这些行动
主体展开了基于资源依赖的嵌入性互动。
二、社会治理时代的政府治理困境与政治空间的建构
改革开放的前三十年，中国致力于市场转型和经济增长，无论是人口红利还是发展型地
方政府，财政联邦主义还是干部锦标赛，学者在总结“中国模式”同时也清晰认识到“经济
奇迹的来源也就是今天的社会（和环境）危机的来源，两者其实乃是同一现象的两个方面”
265
[10]。国家财富的激增无法掩盖发展中体制性、结构性的矛盾，围绕劳资、土地、医疗等经
济与社会之间、城乡之间、贫富之间多重矛盾在有限时空内集聚、酝酿甚至爆发。频发的群
体性事件和反社会事件迅速开启了“政策窗口”，也将中国推入社会治理时代。所谓的社会治
理时代，即与社会事务相关的状况普遍被重视，相应管理制度和政策普遍形成并被有效实施
的社会发展阶段。
（一）社会治理时代 T 区的政府治理
T 区位于 B 市的西南部，
“过去以农业为主，产业呈现小、散、低、弱的特征”[12]，辖
区内的 15 个街道（地区）办事处坐落在 2 个镇和 3 个乡基础上，城市与乡村交错并存，具有
典型的城乡结合部特征。此外该区集中 B 市对外的主要交通枢纽使其成为外来人口的集散地，
流动人口成为该地区的另一重要特征。近年来随着 B 市向国际化大都市迈进，T 区被定位为
首都功能拓展区和首都城镇化重点建设区，这意味着它在优化经济结构和提升经济总量的同
时也要加快城市化进程，对辖区内土地、劳动力等社会资源的重新规划和整合。因此对于 T
区政府而言，它在社会治理时代所需应对的是一项与城市化和产业化相互渗透和联动的系统
工程。具体来说，政府社会治理职能的履行不仅在于保障公民享有与经济发展相适应的社会
性公共服务，也在于为正在加速城镇化和城市产业升级这一经济发展新阶段提供社会保障，
确保经济转型、城市发展与社会和谐的齐头并进。
在中国，庞大的党和政府系统拥有强大的“国家能力”，这使其得以持续性和渐进性地推
进改革，也通过“收缩”与“调整”[14]应对治理环境的变化和挑战。社会治理时代的到来
同样也是在政府的主导下展开的。在 T 区场域内，最突出的标志便是 T 区委社会工作委员会
（简称“社工委”）和 T 区社会建设工作办公室（简称“社会办”）的成立。这中国政府集中
资源、强化某项具体政治任务的传统做法，一方面在于该区社会建设和管理的顶层设计与总
体规划；另一方面在于包括社区、社会组织、社会工作者队伍和非公领域党组织等具体社会
治理任务的组织与实施。其次是社会建设资金的配套。B 市拨付社会建设专项资金并逐年递
增，社会办根据项目申请区财政配套投入。再次则体现在政府官员考核指标的调整。
“压力性
体制”[15]和“政治锦标赛”[16]使得上下级政府之间形成以官员政绩考核指标为核心的委
266
托代理关系。社会治理时代的重要特征之一就是包括维稳、综合治理和公共服务等社会治理
指标被纳入政府绩效考核和官员升迁的重要考量函数。组织建设、资源投入和考核激励形成
了政府主导下社会治理工程的整体架构。
（二）政府治理困境与政治空间的建构
社会管理尽管“不是一个严格意义上的行政学理论范畴”[17]，但是在中国语境下它却
是对一贯以来政府在社会领域相关职能的概括性表述。社会治理时代的到来不仅使得“社会
治理”职能被提升至国家建设的战略位置，更重要的是使之被添加入公共服务、社会整合和
多元治理等所谓“创新”的内涵，成为具有高度包容性的治理理念。例如，改变政府通过行
政力量推行的“控制”型传统管理模式，强调寓管理于服务，提高“服务型管理能力”；强调
利益整合，构建利益表达、协调和保障的渠道和机制。
“十二五”规划中提出构建“党委领导、
政府负责、社会协同、公众参与”社会管理格局，这一系列“创新”话语的政治产出和扩散
为国家-社会的积极作为赋予了正当性并增添了动力。
从控制到服务与整合，从政府管理到多元治理，这不仅源自于中央执政理念的转变，也
是对基层政府实践困境的回答。这种困境首先在公共服务领域体现为科层制统一化的政府供
给与多样化和精致化的社会需求之间存在矛盾，
“统一的指标设定和命令式的布置任务是无法
与居民群众的实际需求对接的，始终解决不了需求的分散性与资源集中供应的矛盾，导致资
源配置与实际需求的不对称。”[18]其次，在社会治理层面突出表现为体制内的基层组织社会
性需求与行政性职能的张力，无论是管理还是服务都更加强调基层组织勾连社会、深入民众
的社会性。然而“面对社会治理事务不断下放的政府，社区组织面临的是：
‘下面一根针，上
面千条线’的窘境”[19]。基层组织疲于应付大量行政任务，也就弱化了民众自我管理或利
益表达的社会性功能。再次，在社会整合层面则表现为利益诉求的纵向流动取代横向整合。
基层组织的弱化、社会组织的不发育，使得社会中不同的利益主体更多是各自向政府提出其
独立的要求而缺乏横向地沟通和协商。维稳压力下的政府疲于回应分散的、个体的而且容易
激化的利益诉求，造成维稳的“内卷化”怪圈，一再消耗基层政府的资源与精力。
社会治理的创新性战略理念、政府管理的现实困境与 T 区社工委（社会办）的组建为 T
267
区同时注入了启动政策变迁的“问题源流”“政治源流”与“政策源流”。T 区为此构建了一
系列的制度化运作机制，包括设立绿色通道简化部门社会组织的审批登记程序，规范并完善
政府购买社会组织服务制度，建立社工委、社会办与社会组织的工作例会，招募专职两新党
建专员、街道党工委直接管理等。这些强制性的制度变迁试图为政府向社会组织的权力下放
和职能转移提供制度化的渠道，为传统基层组织的社会职能回归提供资源支持，由此为激活
国家-社会间组织的活力、为改善国家与社会的关系、为创新政社关系试验提供了可能的政治
空间。
三、政治空间内三个组织成长的案例
在注重社会治理与服务建设的治理时代，T 区政府为激活国家-社会间组织的活力，主动
提供资源与机制，包括组织建设、制度修订、政策供给与资金配备。这些宏观的制度变迁如
何引导这些组织的策略性活动，在这个政治空间内的国家与社会的互动模式会发生何种变化，
为求得真实的实践逻辑，本文将观察视角聚焦于三个不同类型的组织成长历程。这其中既包
括提供专业化社会服务的民办非企业单位，满足民众公共文化需求和社区互助的民间社区组
织，也包括吸纳公众公共参与的党建基层组织、行政化社区组织。
[案例一]
Z 社会工作事务所
社会工作机构是以社会工作者为主体，以直接提供专业社会服务或为社会工作提供督导、
评估、培训等支持性服务为主要业务的非营利机构（在我国称之为民办非企业单位）。在社会
工作专业化和职业化程度较高的国家和地区，专业社会工作机构的服务几乎涵盖社会生活的
方方面面。T 区现有类似的社会工作机构（称为“社会工作事务所”）八家，Z 事务所便是其
中之一。
B 市为了强化基层社会工作的专业性，2011 年起在全市推行“一街一社工”项目，计划
一个街道配置一名专业社工。社会工作事务所原本定位于为政府所购买的街道社工岗位培育
和提供专业人才，但是 Z 事务所牵头提出仅仅依靠一名专业社工难以有效提升整个街道的社
会工作质量，而且容易导致社工被日常行政事务科层化。T 区社会办接受了它们的建议，将
268
原本应该派驻街道的社工编制集中于事务所。此外，T 区社会办还利用部门资源为事务所的
顺利运行保驾护航，例如与区民政局协调，通过登记注册的绿色通道缩短行政审批时间；与
街道和社区沟通，为包括 Z 在内的部分事务所争取无偿办公用房；建立工作例会制度，由区
社会办主持并听取各事务所的工作汇报，研究解决运行中的问题。
Z 事务所将近三年的运行主要是以承接 T 区政府及街道的购买服务项目为主。为了突出
社会工作的专业性，该事务所自我定位以提供儿童教育和老年人法律服务为主。Z 事务所 L
主任介绍到 T 区的八家事务所形成相对清晰的专业特色和地域界限，例如，A 婚姻家庭社工
事务所以和谐家庭婚姻关系为主的服务项目，而 J 社工事务所则以儿童安全和社区工作者培
训为主的服务项目。Z 事务所在项目开展中在管理规范与服务创新方面特别重视，在它们所
展示的项目中期评估与终期考核报告书中详细记录着活动内容、活动效果与受众评价，并且
附以图片和财务报表。L 主任说到由于他们报告做得规范，T 区社会办让 Z 事务所负责审核该
区购买服务项目的报告书。另外 Z 社工事务所还利用网络建成国内首家社会工作专门领域的
网络电视。L 主任沟通了 T 区和 B 市社会办，主动提出将自己构建的平台纳入市级政府管辖，
升级为北京社会工作网络电视。尽管如此，L 主任还是表示事务所单纯依靠 T 区购买服务项
目难以为继，仅仅依靠“一街一社工”项目员工的待遇低所以流动快。于是 L 主任的另一项
工作就是跳出 T 区限制，在全市乃至全国范围拓展项目来源。他们先后和北京温暖基金会、
腾讯基金会合作开展，并在 T 区社会办的支持下向团区委“青年汇”等枢纽型社会组织派驻
社工以获得市级经费支持。
[案例二] Y 社区市民劝导队
T 区处于快速城市化的发展阶段，在调查中明显可见，随着物质生活的基本满足，居民
自发组织的各类社区文化组织呈现膨胀性的发展趋势。Y 社区市民劝导队便是其中较为典型
的参与社区管理、提供公共物品的社区草根组织。Y 社区是人口集中、商户汇集的典型老旧
社区，市民劝导队成立于 2006 年，是辖区居民自发集合、维持公共秩序的社区组织。当时作
为社区出入唯一干道的文体路上游商泛滥、店外经营、占道停车，不仅严重影响居民正常生
活秩序和环境，而且商贩、游商和住户之间矛盾重叠、不断激化。尽管城管经常性地清理，
269
但是游商小贩已经练就了“敌来我躲”的游击术。这一问题涉及市政、交通、城管等多个政
府职能部门，街道工委、办事处尽管多次召开协调会，但条块分割的部门界限难以被打破，
联合执法呈运动式状态，这一问题始终难以得到根植。在一次协调会上，街道主任提出由社
区党委牵头，将居民组织起来参与治理。随机社区召开两委联席会议和居民代表大会决定成
立志愿者队伍并召开党员动员大会。
劝导队最初的活动开展得并不顺利。当时队员大多来自社区动员起来的老党员和楼门长
共 81 人。队员最初的劝导行为不仅没有取得效果，而且还要忍受流商小贩的质疑，买“便宜
菜”的居民也责备其“多管闲事”。队员“受不了这气”，纷纷离开劝导队，劝导队因而陷入
困境。社区主任兼劝导队队长 Z 主任借 B 市魅力社区的评比活动将其作为项目申报并随即举
办社区啤酒节邀请丰台街道领导参加，希望能借此引起领导的重视与支持。果然，魅力社区
活动后不久，丰台街道再次针对文体路问题召开协调会议，明确了职能部门联动的长效机制
和与劝导队互动的协同机制。例如丰台镇派出所所长说过“凡是涉及到劝导队的案事件，值
班所长必须到现场进行处置，为劝导队展开工作解除后顾之忧。”此外，中共 B 市委党校 W 教
授作为魅力社区的评选委员在活动中发现“市民劝导队”，不仅为其提炼劝导精神、还主动为
队员培训劝导技巧。在街道和教授的支持下，劝导活动的绩效显著提升，文体路脏乱差的总
体面貌得到彻底地扭转。社区居民也在这一过程中主动认可甚至加入劝导队，访谈中 Z 主任
津津乐道着劝导队中的这一类小故事。
劝导队并未随着文体路问题的解决而解散，反而不断壮大。活动内容由文体路秩序的维
护扩展到社区、楼道的环境卫生以及治安监管。队员的组织结构由原由简单的四个小组管理
转为老中青搭配、划分队长、组长和劝导队员三个层级。活动过程方面形成固定的巡逻值班
安排表并且要求劝导活动后定期填写劝导日记。以外劝导队还拥有自己的劝导精神、劝导歌、
劝导队工作手册，并且在街道的指导下形成设立当年的劝导主题。为此 T 区政府和街道政府
领导多次深入 Y 社区视察“市民劝导队”，甚至成为 B 市社会治理的典型并在全市范围内推广。
[案例三]
S 商务楼宇党支部
随着市场经济和城镇化转型，T 区出现了大量非公企业、公益性组织与草根组织等，开
270
始不断地挤占传统基层组织例如居民委员会、基层党组则的社会基础，T 区 M 街道 S 商务楼
宇党支部就是在此背景下组建与活动。该支部管辖以 S 楼宇及其邻近的四座商务楼宇。楼宇
内共入驻 458 家非公企业和社会组织，规模小、流动性强、党员分布散是其主要特征。根据
该支部负责人介绍 2008 年 B 市社工委在奥运会前的社会治理排查中发现商务楼宇非公企业集
聚区是“街道-社区”这一社会治理体制的真空地带，决定在商务楼宇内设立楼宇党支部。T
区社工委为每座楼宇招聘一名专职的党务专员。由于办公条件的限制，他们集中于 S 楼宇组
成一个党支部，在街道工委的指导下共同管理五座楼宇的党务工作。
驻商务楼宇的企业以小型的服务性、科技类经济组织居多，它们在相对独立的市场空间
里自主发展。政党组织更多被他们视为“异己”、“无涉”的力量。在这种距离感与心理隔阂
的情况下，对楼宇党建的开展多表现出淡漠乃至抵制的态度，而部分党员甚至不愿亮明身份。
访谈中 S 楼宇党支部 L 书记多次提及他们入户摸底或政策宣传时经常遭遇企业的冷言冷语，
甚至“被骂出门来”。街道工委主任也感慨“楼宇党建不同于体制内党建，没有强势的政治资
源，基本上是他们主动上门，求着这些流动党员和民间企业为他们服务的。”
为了重新获取这些非公企业以及党员们的认同与支持，S 楼宇党支部提出了“走出去”
和“请进来”战略。所谓“走进去”即主动拜访楼宇新进的企业和党员，把握需求与解决困
难。从 L 书记口中获悉了许多“先进事迹”，例如帮助楼宇员工子女解决入托难题；号召为罹
患白血病的员工募捐医药费；为流动党员追补不完整的档案资料；创建楼宇内的羽毛球、乒
乓球、舞蹈、太极拳、摄影等协会组织满足党员工作之余的休闲娱乐需求……这些事迹都是
基于楼宇党员切身需求而非传统的党性教育与党组织发展。
“请进来”战略则主动将公共服务
请进楼宇，创造需求与提供服务。对于企业而言，无论规模大小，生存与盈利都是组织进行
行为选择的核心考量。在 S 楼宇党支部“X 站合一”的工作机制中，政府公共服务管理站便
是其中一站，公安、工商、交通、税务、司法等政府公共服务职能部门被定时定点地请进楼
宇，使企业和员工及时便捷地享受到包括办理税务报表审核、工商调解、驾照年检、消费者
维权、知识产权申报等咨询、办理和答复等政府公共服务项目。此外楼宇党总支部依托网络
技术平台在时代风帆党建网上开设“企业之窗”栏目、建立党员 QQ 群，发动组建楼宇企业家
271
协会，为整合楼宇企业内部资源，企业交流合作搭建了平台。
无疑这个以服务为导向的基层党建战略获得了楼宇内非公企业和其中党员的认可，从负
责人口中得知现在企业对他们的态度变得和善、对他们常规的工作和组织的活动也都比较支
持。与此同时，该支部在街道工委的支持下由基层党支部升格为党总支部。
四、嵌入性互动的微观分析
由上述案例看出，伴随着社会治理时代的到来，治理理念的转变与制度安排的调整促发
各种类型组织的成长与活跃。组织研究的资源依赖理论指出组织无法生产自身所需的所有资
源。维系生存的各种资源往往来自于组织被镶嵌其中的外在环境，特别是掌握具体资源的其
他组织。[23]换言之，宏观层面政社间关系复杂而微妙的调整和重塑应该聚焦于微观层面组
织间基于资源需求而形成的权力结构与互动过程。 一般而言，组织生存需要三类资源：经济
资源为维持组织生存的人财物来源，政治合法性资源突出表现为合法的组织身份和政府的认
可，社会合法性资源则是组织成员或组织服务对象的接受和支持程度。
本文引入“嵌入性”概念，试图以此具体展现行为主体与其他相关主体之间资源依存与
交换的动态均衡模式。这一概念源自于波兰尼对市场经济创建的历史分析。但“嵌入性”在
此表达的是一种具有从属关系的制度整合，遵循的是“不可分析策略”，也就是说“A 嵌入于
B”时，A 不再作为独立系统而是融于 B 所形成的不可解的一体化事物。马克·格兰诺维特对
“嵌入性”的重新阐释赋予这一概念新的分析视角，他提出人的行动被紧密嵌入在人际关系
网络。[25]这种解释一方面将“嵌入性”从制度整合扩展到人类行为互动上，另一方面也延
伸出不同的研究策略，即“可分析策略”。在这种策略下，
“A 嵌入于 B”则是将 A 与 B 作为相
对独立的系统，认为嵌入的机制是可分析的。[26]埃文斯遵循着格拉诺维特的可分析逻辑，
指出官僚仅仅依靠干预社会生活是无法获得真正的自主性，
“相反，官僚体制必须镶嵌于社会
关系中，与社会相连接，只有官僚自主性与社会镶嵌性相结合，国家才能获得发展。”[27]
由此可见，在可分析逻辑中，行为主体所处的环境诸因素（包括权力结构、资源分布、社会
环境对其行为选择、运行逻辑和发展态势）所产生的植入性影响通过“嵌入性”得到较为清
272
晰的说明。不同种类的组织基于其目标定位、资金来源与运作机制，所需的关键资源类型与
供给者存在差异，由此形成样态殊异的“嵌入性互动”类型，即不同的资源依赖关系与政社
互动过程。上述三个案例分属三种不同的类型，它们的成长过程典型地揭示出在当前新型政
治空间中三种嵌入性互动类型，即资源嵌入型互动、互惠嵌入型互动与合法性嵌入型互动。
（一）资源嵌入型互动
Z 事务所是以承接政府购买社会服务的项目为契机成立的，这一起点预示了它与政府间
的资源依赖关系。作为民办非企业单位，社工事务所是“直接提供各种社会服务的实体性机
构”[29]，服务项目便是组织存续的关键资源。成立至今，Z 事务所的服务项目还是来自于 T
区与下属街道的委托或购买。此外包括组织场地、人员编制、法律身份以及运作监管等都依
赖于政府政治资源的支持。换言之，Z 事务所对政府资源具有很强的依附性，组织运行嵌入
于 T 区政府的各级关系网络。
这种资源依附关系源自于新兴释放的政治空间内 T 区政府转变政府职能的需求与社会工
作事务所专业性公共服务的供给相耦合，这使得双方处于理性而积极的互动中。包揽公共事
务的治理格局对于基层政府而言已经难以为继，应对之策便是“推动公共管理主体多元化，
将一些具体社会事务、专业服务职能、微观经济管理职能转移或委托给具有相应能力的社会
组织承担”[30]。因而在访谈过程中，T 区社工委主任多次强调要“放权给市场，交权给社
会”。但是他同时提到“要放权给社会，就要考虑社会是不是能承担。”由此可见政府组织存
在两层行动逻辑，一方面关照公共品本身，即“政府提供的公共物品的成本以及消费者对这
些公共物品的满意程度”[31]，另一方面关照职能转变过程，是否存在具有成熟的社会组织
承接政府卸载的任务，防止转变后留下职能真空。由此逻辑推演，承办机构的专业资质与服
务质量成为关键的评价标准，为此政府甚至将扶持和培育社会组织作为社会治理工程的重要
任务，在社工办下设立专门科室负责相关工作。也正因为如此，当 L 主任提出在行政成本不
变的情况下集合分散的社工力量以提供有针对性的专业服务时，这种“帕累托改进”的建议
得到 T 区社会办的认可并且大量供给经济资源、政治资源予以支持。
Z 事务所深刻认识到专业优势是政府进行资源供给的根源，因而它们不断强化自身的专
273
业化特征。Z 事务所主任在接受访谈时再三强调“我们做的不是公益，我们做的是专业”。规
范服务流程与报告、设立专业特色的定位主要基于这一考量，但后者同时也是八个事务所的
默契，以此抑制组织之间“分蛋糕”的竞争倾向，维持组织间的平衡局面。此外，Z 事务所
还采取多种策略以增强组织的不可替代性或寻求替代性的资源获取通道。社会工作网络电视
的事件看似是为别人做嫁衣的举措，但实际上是 Z 事务所提升组织价值与不可替代性的重要
策略，因为这一方面增强资源供给者的信任与依赖，从而提升本组织的专业地位，另一方面
还有可能通过议案“从集体权威机构寻求特权，并试图将自己的组织目标与结构制度化到这
些权威的规则之中，成为集体权威规则的一部分”[32]。与市共青团、公益基金会的合作则
体现出 Z 事务所寻求替代性资源的努力。将活动领域向该区其他部门甚至其他辖区扩展，不
仅能够增加组织的项目资源（硬资源）也能强化组织的影响力（软资源），是组织存续与发展
的必然选择。这一做法对于 T 区政府而言并非是“不忠”或“吃里扒外”，它符合该区的社会
治理理念——“用足市级配套政策，撬动社会工作事务所充分挖掘和整合社会资源”。因而他
们乐观其成、甚至牵线搭桥。
在社会治理时代衍生的政治空间里，基于政府转变政府职能与供给专业化社会服务的需
求，政府与社会组织之间形成了“资源嵌入型互动”模式。它一方面强调组织的存续和发展
高度依赖于政府资源，即嵌入于政府资源，另一方面突出组织并非一味通过依附政府寻求持
续的资源支持，而是表现出高度理性的自主意识，通过策略性的行为选择提升组织在依赖关
系中的位置。正是在此交互合作的过程中，政府转移的公共服务得到专业化的有效供给而社
会组织也得以存续和壮大。
（二）互惠嵌入型互动
不同于民办非企业单位，社区组织规模小、以自发组织为主，对于资金、场地和项目等
经济资源的需求都较低。但是由于这些组织植根并活动于所在社区，辖区居民的认可和支持
所形成的社会合法性资源对组织的生存更为关键。但是这并不意味着它们与政府无涉，反之，
这些民间组织经常通过获取政治合法性资源的方式赢得社会合法性资源。与此同时，这类组
织的存续不仅减轻了基层政府繁重的社会治理任务，还可能带来额外的“政治绩效”，由此形
274
成与政府组织相互需求的“互惠嵌入型互动”模式。
Y 社区市民劝导队作为 T 区社会治理的“明星工程”，它从成立到成名的过程生动展现了
合法性资源的转化和互惠嵌入模式的互动过程。劝导队建立之初具有明确的组织目标，即社
区文体路治安与秩序的整治。公共空间的治安整治和秩序维护是典型的公共物品，本应由政
府相关职能部门供给。然而科层体制的条块划分导致决策部门化、执行碎片化，行政部门的
间歇性执法形成了时空漏洞，这些都使得政府治理低效甚至无效。街道政府试图通过社区组
织的自我治理破解这一困境。
劝导队最初的活动遭遇治理绩效与社会合法性的双重困境，组织几近解散。B 市魅力社
区的评比活动是组织发展的关键节点，Z 主任的积极申报与随即社区啤酒节的举办将劝导队
通过这些公共平台纳入了政府视野，快速上升为政策议程。街道协调会议和党校 W 教授所提
供的政治体制内资源进一步增强了劝导队的政治合法性，劝导队活动不再只是一些热心人士
师出无名的自发行为。同时，依仗着这些资源的输入，劝导活动的绩效与文体路秩序的整治
取得显著结果。组织目标的实现强化了成员乃至社区居民对劝导队的信任与归属，组织的社
会合法性资源不断积累，对于社区组织而言，这是组织存续的关键。总而言之，在文体路整
治的过程中，劝导队通过嵌入政府网络获取了大量政府资源特别是政治合法性资源的供给，
由此获取源自于社区的社会合法性资源。
Y 社区的市民劝导队并未因为组织使命的完成而走向终结，反而不断壮大。组织内容的
扩展、组织结构与活动制度的规范以及正式符号、仪式的形成凸显出组织规模化、规范化与
科层化的发展趋势。这可以视为“组织目标替代”的结果，更重要的是，这些变化都与政府
的资源与需求嵌入有密切关系。政府组织内部随着社会治理时代的到来形成了相应的工作考
核、创新理念和激励机制。劝导队这一组织形式所意涵的“自治管理”
“社区建设”等符号符
合社会治理时代的所倡导的创新理念，将它培育为社会治理创新的“明星工程”对于争夺晋
升机会的官员和面临政治业绩压力的基层政府而言具有显而易见的吸引力。对于劝导队而言，
区、街道领导的视察在中国语境下就代表着该组织政治价值的认可和政治资源的投入。为了
符合成熟的“政治典型”的标准，劝导队除了强化规范建设和制度建设以外，还主动借助政
275
治符号强化组织的政治正确性和先进性，例如迎合政府工作热点的劝导主题，调研中 Z 主任
透露劝导队的这些主题都是结合队员的建议，在与街道宣传部的反复磋商中提出的。
Y 社区的市民劝导队作为创新的“典型”不断地朝向组织科层化、管理规范化和内容扩
展化，并在这一过程中收获了支撑组织存续和发展的关键社会资源和政治资源，而 T 区也就
此打造出社会治理时代的“明星工程”。 目前“市民劝导队”这种社区自治组织的形式已经
被作为社会治理创新的经验在全国范围内广泛宣传，甚至作为制度在 T 区强制全面地推广。Y
社区市民劝导队从成长到成名的经历，充分体现了民间社区组织与基层政府相互嵌入以获取
组织存续的资源的过程。且不论制度推广后的有效性，就 Y 社区而言，市民劝导队这一社区
组织的生存和成长对于这个社区无疑是有价值的。正如 Maloney 指出的“政治机构对于一个
地域的社会资本的产生、公民社会的发展，是一个具有重要意义的角色，它至少有助于支持
公民社会的活跃、甚或激发它的成长。政府与公民社会是相互渗入的。尤其是当社区价值的
失去使得市民已经退居到狭隘的自我利益之中时，政府的行动将有助于人们返回到社会，并
且将政府与市民的距离消除”。[34]
（三）合法性嵌入型互动
S 商务楼宇党支部是社会治理时代基层党建“社会性”回归的典型案例。基层党组织利
用自身的组织资源与所依托的政治资源有针对性地满足社会需求，甚至主动创建资源供给议
程，以“服务”提高社会民众对其的资源依赖，由此嵌入社会组织与民众中，获取组织存续
所需的社会合法性资源。政府、基层党组织与社会基于这种资源依赖关系构建起国家与社会
间的“合法性嵌入型互动”。
这种互动模式的形成是基层党建适应性转型的积极作为。建国后我国形成以党组织体系
为核心，结合工青妇等外围组织的“全能主义”国家。在这种社会结构中，基层的党建战略
是“消灭空白点，扩大覆盖面”[35]，S 商务楼宇党支部在组建之初也是基于这一逻辑，试
图消灭商务楼宇非公企业集聚区这一真空地带。随着市场经济和社会转型，新生的私营企业、
合资企业、民办非营利组织等非公企业不断新生和繁衍。这些组织脱嵌于传统的社会组织结
构和资源依附网络，仅仅依托于最基本的组织载体建设难以真正实现基层党建的组织目标，
276
反而会遭致支部党建专员们最初遭遇的诸多不解与不满。这充分说明传统的政治优势与法律
保障无法避免其在现实中被边缘化的趋势。
有学者指出“党执政的基础在社会，而党执政能力的重要体现就是能否既全面赢得社会，
又有效驾驭社会。”[36]执政党社会性的回归依托于新的党建战略，“如果进行这样的战略转
换，那也就意味着新时期的党建战略，必须在原来‘消灭空白点、扩大覆盖面’的基础上，
形成‘扩大联系面，构建同心圆’的党建新战略”。[37]从强制覆盖到柔性联系，从空白点到
同心圆，这种转型依托于基层党组织社会合法性资源的不断累积。如何迅速归回社会以重塑
政党社会性，如何在“脱嵌”的新生社会空间中介入和整合社会组织，便成为基层党组织在
社会治理时代的关键任务。 S 商务楼宇党支部试图通过“走出去，引进来”战略重构基层党
组织与楼宇中组织、党员的资源依赖关系，以此获取他们的认可和支持。
在政党与政府、国家与社会高度整合的长时域里，基层党组织被赋予了浓厚的行政化色
彩，在实际的政治运作和居民的认知结构中，它们更多被“作为一个国家政权在城市基层治
理的代理。其行政性大于民间性，执行政府行政命令的功能大于服务居民的功能……将它作
为国家的一个部分来看待”[38]。这是基层党组织转型的障碍，却被 S 商务楼宇党支部转化
为嵌入社会、重构组织依赖关系的重要资源。它利用“体制内组织”的关系网络，引入政府
职能部门提供一站式服务，利用与街道的政治资源为非公企业员工子女入学、就医等提供帮
助。与公共权力的亲近性使之在具体问题的解决和公共服务的提供过程中呈现出低成本和高
成效。此外 S 党支部还挖掘基层党组织作为“自治组织”的功能，以组织的形式将分散的楼
宇企业资源进行重新整合，为企业间合作提供平台，为党员的文体休闲提供场所，为他们提
供公共沟通的渠道和细致入微的服务。由于切实为楼宇员工与企业组织解决困难或提供服务，
S 商务楼宇党组织逐渐获得他们的认可和支持。而今支部工作的顺利开展与支部活动的日益
丰富便是基层党组织社会合法性不断增加的最佳佐证。
在调研中明显感觉到大多数民众的需求表达和风险隐患并非是涉及政治权力的政治性参
与需求，更多是集中于社区、楼宇等公共场域，以经济、社会性事务为主。但是一旦私人的
个体事件未能得到有效解决，就很可能从私人领域走向公共领域，演变成危害社会秩序的群
277
体性事件。党、政对社会稳定的重视以及民间社会组织在利益表达与整合方面的弱势，政党
的社会性回归与民众议题的去政治化，这些要素的耦合共同为基层党组织与民众新型资源依
赖关系的构建提供了动力与空间。国家、基层组织与社会在这种合法性嵌入型的互动过程中
形成较为有效的社会整合与政治稳定。
组织类型
组织所需资源
关键资源
嵌入关系
互动模式
政府
组织嵌入于政府
资源嵌入型互动
政府与社会
社会中的组织与
互惠嵌入型互动
拥有者
Z 社工事务所
正式注册的
经济资源＞政
民办非营利单位
治合法性＞社
会合法性
Y 社区市民劝导
社区草根组织
队
社会合法性=
政治合法性＞
政府互嵌
经济资源
S 商务楼宇党建
体制内基层组织
社会合法性＞
社会
组织嵌入于社会
政治合法性＞
合法性嵌入型互
动
经济资源
表格 3、基于资源依赖的嵌入性互动图示
五、政治空间、国家主导与多中心治理趋势：基于案例的再思考
如果从西方“公民社会”的标准衡量，T 区的政府与社会之间仍旧处于不对等的位置。
根据数据统计，T 区目前在民政局注册的正式社会组织有 400 余家，仍以教育、卫生和培训
行业等提供有偿服务的类型组织居多，此外总量中 73%的经费来源主要依靠政府财政支持（不
包括通过政府采购项目所获取的收入），表明该辖区内的社会组织为主的仍是 GONGO 或具有政
府背景的组织。由此明显可见社会治理时代的到来并未从根本上改变 F 辖区内社会组织的权
力格局和行业分布，社会组织的发育仍然受到诸多体制、结构与观念层面的制约。然而值得
关注的是，从动态的过程视角观察则会发现：社会治理时代的到来是政府、社会与其间各类
组织需求在转型背景下共时性交织的结果。政府在当前同时面临着社会维稳的压力、职能转
变的现实需求与公共服务供给日益复杂的局面。这些“问题流”迫使政府试图倚重社会组织
——区别于政府与市场的第三股力量，挖掘它们作为公共服务供给“替代者”与公私领域交
278
互“调和剂”的潜力。就社会民众而言，随着人民公社的解体与单位制的改革，传统进行利
益表达的“联结纽带”中断，由此造成民众诉求渠道不畅通，传递不及时。同时伴生于市场
经济的是分化的多元阶层，他们对于公共服务与利益传递的需求不仅迫切而且异质、分散。
此外，社会组织尽管“带着脚镣跳舞”，然而基于市场与社会的内在需求却还是大量繁衍与发
展。部分公益性组织在先进示范的作用下形成较为成熟而富有成效的公益运作，它们迫切希
望在社会领域拥有更大的发挥空间。传统的“体制内组织”则在市场经济与社会生活中不断
地被边缘化，回归社会是它们重新获得组织资源，发挥社会整合作用的根本选择。
多元需求的耦合无疑在传统的在传统的国家-社会格局的边缘地带形成了衍生出新型互
动模式的政治空间。根据上述案例归纳出政治空间运作的若干典型特征。首先，它运行于国
家与社会交互的“第三领域”，而非哈贝马斯以私人化（privatized）个体与组织对抗政府干
预的“公共领域”[39]。因而它“具有超过国家与社会之影响的自身特征和自身逻辑的存在”
[40]。其次，在政治空间内，行动主体之间基于资源依赖状态形成多种嵌入性模式。萨德尔
曾指出“政府与社会组织的关系不是单方面的顺从与服从的关系。它们都掌握着并提供关系
对方生存和发展的重要资源。因此形成了资源相互依赖关系，使双方都依赖对方才能得以生
存和发展。”[41]不同类型的组织基于组织使命、行为方式和运行环境，与政府、社会形成了
复杂的资源依赖状态和权力依附关系。再次，围绕着资源的需求与获取，嵌入的行动组织会
在政治空间内主动开展理性地互动与合作。嵌入性状态并不意味着服从与依附，反而这些组
织运用多种策略主动地管理与政府、社会民众间的依赖关系，通过稳定资源交换关系或扩展
资源交换渠道以确保组织的持续发展。
案例中三个组织的发展经历可以明显看出，西方边界清晰前提下的国家-社会理念与去国
家化的社会组织发展主张在中国会出现水土不服的现象。中国语境下存在大量具有政治色彩
的社会组织，在客观环境下无法完全实现与政治无涉，更重要的是在组织成长的过程中必须
要依赖当前掌握丰富资源的国家体制和组织。例如社会工作事务所要依赖 T 区政府的政府购
买服务项目，市民劝导队要依赖所在街道政府的政治支持与合法性资源实现组织目标，争取
辖区居民的支持，而时代风帆的楼宇党总支部则要依赖它的体制内身份整合政府资源，为楼
279
宇企业和党员提供服务换取认同。换言之，无论是政府选择还是社会选择[31]，中国的社会
组织注定要在国家与社会交叉的政治空间内生存和发展，同时利用来自国家与社会的关键性
资源。从组织发生学的角度分析，西方国家的第三部门孕育于强大的市场力量和成熟的公民
社会之中，相比之下中国的社会组织成长于经济与社会脱嵌于国家的初期，它所要面临的不
仅仅是克服西方国家“政府失灵”及“市场失灵”的局限性，更要在中国现代化启动发育的
社会空间里寻求生存和自身定位。这就要求这些社会组织“认识到‘政府有效’与‘市场有
效’，并积极地配合第一、第二部门中争取有效政府与有效市场的努力——而这是西方的第三
部门完全不必操心的”[42]。
因而对于国家与社会关系的判断应该从传统的公民社会和国家控制视角转向基于转型的
过程分析层次，从资源依赖与嵌入性互动的视角去审视现状和预测未来。随着社会转型的深
入，在原有的国家-社会格局的边缘地带将会有更多的政治空间被激活，为各类社会组织的积
极作为与相关主体彼此的博弈和合作提供空间场域。当然这一趋势的主导者是政府，而这首
先需要政府调整社会治理的“分类控制”理念。除了积极鼓励传统“体制内基层组织”的去
行政化与社会性回归外，政府有必要转变对社会组织实用主义的管理逻辑以及由此形成的“推
拉”冲突，即“一方面它（政府）依赖于非营利组织获取资源，来帮助其解决社会问题，缓
解合法性危机；另一方面，又担心一种新的体制外力量的出现会不利于社会治理。政府的资
源获得需求与社会控制需求之间存在着持久的冲突。”[43] 其次制度建设与政策引导是政府
发挥主导与规范作用的有效手段。俞可平曾言“中国政府所制定的一系列重大方针政策,如推
行社会主义市场经济,进行农村和城市管理体制改革,推进村民自治等基层民主,建设社会主
义法治国家和政治文明,鼓励党政分开和政企分开,提高党的执政能力等,所有这些方针政策
客观上都为民间组织的发展创造了合法的制度空间”[44]。随着社会治理任务的迫切与理念
的创新，政府需要不断地完善制度配套建设。通过制度的引导和规范逐步地调整相关行动主
体的关系，将各类组织理性的互动纳入制度化的预期，从而形成基于公共服务和社会整合的
良性资源循环系统以及相对平等而独立的多中心治理结构。
280
参考文献：
[1] Gordon White, “Prospects for Civil Society in China: A Case Study of Xiaoshan City”, The
Australian Journal of Chinese Affairs,1993(29),pp.63-87.
[2] J·Perry, Trends in the Study of Public Administration: State-Society Relations, The China
Quarterly,1994(9).
[3] Michael Frolic,” State-led Civil Society”, in Timothy Brook and B.Michael Frolic(ed.),Civil
Society in China, New York:M.E.Sharp,1997.
[4] 康晓光、卢宪英、韩恒：《改革时代的国家与社会关系——行政吸纳社会》，载王名主编《中国民间
组织 30 年——走向公民社会》，社会科学文献出版社，2008 年，第 287-337 页。
[5] 安戈、陈佩华：
《中国、组合主义及东亚模式》，
《战略与管理》
，2001 年第 1 期。
[6] 康晓光、韩恒：《分类控制：当代中国大陆国家与社会关系研究》，《社会学研究》，2005 年第 6 期
。
[7] 黄宗智：
《清代的法律、社会与文化：民法的表达与实践》
，上海书店出版社，2007 年版。
[8]Andrew Walder, Communist Neo-Traditionalism. Berkeley: University of California Press, 1986.
[9] Vivience Shue, The Reach of the State: Sketches of the Chinese Body Politics, Stanford:
Stanford University Press,1998.
[10] 黄宗智：《改革中的国家体制：经济奇迹和社会危机的同一根源》，《开放时代》，2009 年第 4 期
。
[11]
John
W.
kingdon.
Agendas,
Alternatives
and
Public
Policies,Addison-
Wesley
longman.Inc,2003，P166.
[12] 《 北 京 丰 台 ： 借 力 “ 城 南 行 动 ”
谋 求 “ 强 势 崛 起 ” 》 ， 新 华 网 ，
http://news.xinhuanet.com/fortune/2011-12/13/c_111240722.htm
[13] 王绍光、胡鞍钢：
《中国国家能力报告》
，辽宁人民出版社，1993 年版，第 6 页。
[14] [美]沈大伟：《中国共产党：收缩与调适》，吕增奎、王新颖译，中央编译出版社，2011 年版。
[15] 荣敬本：
《从压力型体制向民主合作型体制的转变：县乡两级政治体制改革》中央编译出版社，1998
年版.第 28 页。
281
[16] 周黎安：《转型中的地方政府——官员激励与治理》，上海：格致出版社，上海人民出版社，2008
年版。
[17] 孔繁斌：
《政府社会管理改革：一个理解框架及其解释》
，
《甘肃社会科学》，2012 年第 11 期。
[18] 李慧凤：《社区治理与社会管理体制创新——基于宁波市社区案例研究》，《公共管理学报》，2011
年第 1 期。
[19] 林尚立：《社区自治中的政党：对党、国家与社会关系的微观考察》,《组织与体制：上海社区发展
理论研讨会会议资料汇编》，2002 年。
[20] 黄宗智：
《长江三角洲小农家庭与乡村发展》
，中华书局，2000 年版。
[21] 杜赞奇：《文化、权力与国家——1900-1942 年的华北农村》，江苏人民出版社，2004 年版。
[22] 林毅夫：《关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁》，《卡托杂志》，1989 年第 1
期。
[23] Hall R. Organizations: Structure, Process and Outcomes ， New York: Jersey Prentice
Hall,1991:278.
[24] [匈]卡尔·波兰尼：
《大转型：我们时代的政治与经济起源》
，冯钢、刘阳译，浙江人民出版社，2007
年版。
[25] [美]马克·格兰诺维特：
《镶嵌：社会网与经济行动》，罗家德译，社会科学文献出版社，2007 年版。
[26] 刘世定：
《嵌入性与关系合同》
，
《社会学研究》
，1994 年第 4 期。
[27] Peter B. Evans, Embedded Autonomy: States and Industrial Transformation, Princeton: New
Jersey Princeton University Press, 1995, pp. 39-42.
[28]
S.Zukin
，
P.Dimaggio,Structures
of
Capital:The
Social
Organization
of
Economy,Cambridge,MA:Cambridge University Press,1990.
[29] 王名：《民间组织的发展及通往公民社会的道路》，载自王名：《中国民间组织 30 年——走向公民
社会》，社会科学文献出版社，2008 年版。
[30] 孙发锋：《选择性扶持和选择性控制：我国社会组织管理体制改革的新动向》，《上海行政学院学
报》，2012 年第 5 期。
[31] 王名：《中国社团改革：从政府选择到社会选择》，社会科学文献出版社，2001 年版，第 47 页。
282
[32] 约翰•迈耶、布利安•罗恩:《制度化的组织：作为神话与仪式的正式结构》，载自[美]沃尔特·W·
鲍威尔 、保罗·J ·迪马吉奥：《组织分析的新制度主义》，姚伟译，上海人民出版社，2008 年版，第
53 页。
[33] 罗伯特·米歇尔斯：《寡头统治铁律——现代民主制度中的政党社会学》，天津人民出版社，2003
年版。
[34] Glasser,M.A;Parker,L.E;Payton,S,“the paradox between community and self-interest: local
government ,neighborhoods, and media”, journal of urban affairs23(1),2001,pp.87-102.
[35] 林尚立：《民间组织的政治意义：社会建构方式转变与执政逻辑调整》，《云南行政学院学报》，
2007 年第 1 期。
[36] 林尚立：《基层组织：执政能力与和谐社会建设的战略资源》，《理论前沿》，2006 年第 9 期。
[37] 林尚立：《社区党建：中国政治发展的新生长点》，《上海党史党建》，2001 年第 3 期。
[38] 赵秀梅：《基层治理中的国家——社会关系：对一个参与社区公共服务的 NGO 的考察》，《开放时
代》，2008 年第 4 期。
[39][德]尤尔根·哈贝马斯：《公共领域的结构性变化》，曹卫东等译，学林出版社，2004 年版。
[40][美]黄宗智：《中国的“公共领域”与“市民社会”》摘自黄宗智：《经验与理论：中国社会、经济
与法律的实践历史研究》，中国人民大学出版社，2007 年版。
[41] Saidel.J:Resource Interdependence: the Relationship between State Agencies and Nonprofit
Organizations，Public Administration Review, 1991, 51(6): 543-553.
[42] 秦晖：《政府与企业以外的现代化——中国公益事业史比较研究》，浙江人民出版社，1999 年版，
第 237 页。
[43] 田凯：《政府与非营利组织的信任关系研究——一个社会学理性选择理论视角的分析》，《学术研
究》2005 年第 1 期。
[44] 俞可平:《中国公民社会成长的制度空间和发展方向》，《中国社会科学》，2006 年第 1 期。
[45] 蒋永普：《网络化治理：一种资源依赖的视角》，《学习论坛》，2012 年第 8 期
283
参与的理想与代表的现实
——政策参与中的公民代表身份与代表性评估
耿旭 1
刘华云 21
摘要：公共政策中的公民参与往往是部分公民以代表的形式参与，他们的代表身份与代表性
决定了其能否实现所有公众的期望，也决定了参与过程能否实现公平公正。公民代表是成员
选择或自我选择的，或通过首次选择授权而不是选举的正式代表。公民代表一般是积极公民
和描述型代表，同时公民代表应具有共同的社会视角，这既是公民代表的特征，也是对代表
性进行评估的标准。通过对当前我国六种主要政策参与途径中代表的代表性进行评估，发现
公民调查是最具代表性的参与方式，而关键公众接触的公民代表性最弱。在未来政策参与中，
应对不同政策议题进行全面的衡量而采取合适的公民参与途径，在公民参与的理想与行政决
策的现实下取得平衡。
关键词：政策参与；公民代表；代表性评估
The ideal of citizen involvements and the reality of representatives：
the representatives identity and representativeness evaluation
in policy involvements
Abstract: Citizen involvement in public policy is always in the form of the partial citizens as
representatives to take part in. The representative identity and representativeness can determine
whether representatives realize the public expectations or not, and determine the equity and justice
1
耿旭，女，厦门大学公共事务学院行政管理专业在读博士生，研究方向为政府改革与治理；刘华云，男，厦
门大学公共事务学院政治学专业在读博士生，研究方向为政治学理论。
284
of the involvement process. “Citizen Representative” is that members are selected or self-selected,
or authorized through initial election alone—rather than functioning as professional elected
representatives. Citizen representatives are always the active citizens and descriptive representation,
and they should have the same social perspective. This is not only the characteristics of citizen
representatives, but also the criterion to evaluation the representativeness. Based on the
representativeness evaluation of the citizen representatives in the six policy involvement styles in
current China, it can be found that the representativeness in citizen surveys is the strongest while in
key civil contact is the weakest. In the future policy involvement, it should measure the different
policy issues and then take appropriate citizen involvement styles, thus to get balance between the
ideal of citizen involvements and reality of executive decisions.
Key Words: policy involvement；citizen representatives；representativeness evaluation
随着二十世纪参与式民主理论的复兴，共和主义、社群主义的崛起以及民主价值在公共
行政理论中的回归，公民角色从传统的官僚行政结构中得到了彻底的改变，公民不再被认为
是被动的消费者与被管理者，而应是积极的参与者与管理者。这一研究转向对公共行政学、
政治学以及政策科学理论的研究产生极大的影响，已有的理论虽然在研究范式、研究视角上
存在各种差异，却仍有着共同之处，即突出公民参与，强调公民在公共行动中的核心地位，
这推动了公民参与时代的到来。然而，政策实践中的公民参与往往是部分人的参与，他们以
代表的形式表达公众或者个人的利益，由此引发一个深层次的问题：公民代表以何种身份参
与到公共政策中以及不同参与路径下公民代表的代表性如何。西方学界在政治代表分析基础
上对公民代表的研究日趋成熟，而我国部分学者也意识到这个问题，但是却没有做出完整的
阐述。本文将主要围绕政策制定中公民参与的代表性展开，论述公民代表身份的合法性，公
民代表的特征以及对当前我国不同公民参与方式下公民代表性进行评估。
285
一、问题的缘起：研究视角的转变
公民参与是现代民主政治与民主行政中体现公民价值的重要途径与方式，它不仅是公民
权的实践，也是民主价值的再现。西方学界对公民参与的代表身份与代表性研究的关注源于
理论与实践上对民主价值的理解与实现。民主的本质是人民主权，现代社会的复杂性和时空
条件限制使得古希腊的直接民主不能再现，而采取了以政治代表为媒介的间接形式实现人民
对政治决策的控制。然而，代议制民主存在的责任循环、以及被精英寡头控制的倾向使得当
代政治学者关注公民的直接政治参与形式，以及如何扩大公民参与的深度与广度。研究者期
望通过公民参与能够弥补政府决策与公民偏好之间的鸿沟，能够通过政策制定中的合作与协
商增加政策的合法性，以参与实践的方式培养公民的公共精神。然而，正如古典民主在现代
民族国家所遇到的困境一样，公共政策中的公民参与同样受到相关因素的限制：一方面公民
参与被局限于地方政府或社区等小规模层级上；另一方面，公民参与并不能实现所有公民的
参与，而是部分的参与。在此基础上，公民参与的代表身份与代表性问题由此而来，参与的
公民能否理解为未参与公民的代表？如果能代表，则代表何者的利益，参与的公民是否符合
人口统计学的特征？如果不能，则公民参与的价值与意义是什么？诸如此类之疑问，成为主
张公共决策中公民参与的理论家亟需考虑的问题。约翰·托马斯在《公共决策中的公民参与》
一书中虽然主要描述公民参与公共决策的四种类型，但同时他指出现存公民参与的各种途径
选择与限度的主要问题是参与的代表性。
“除了界定相关的公民团体之外，公共管理者在公众
发表意见的时候，必须经常能够判断谁在为公众讲话，或者在某种程度上说，谁在代表谁的
利益。”1克罗斯比认为评估公民参与方法成功的首要标准即政策制定中参与者是否代表了广
大公众，即参与的代表问题决定了公民参与成功与否。2
我国学界自从引入西方现代公共行政理论之后，开始关注公民在政府治理中的角色与地
位。近二十年来，公民参与的相关研究文献众多，取得大量成果，不仅在理论上对公民参与
1
[美]约翰·托马斯.公共决策中的公民参与[M]. 中国人民大学出版社,2010:37.
2
Ned Crosby, Janet M. Kelly and Paul Schaefer. Citizens Panels: A New Approach to Citizen Participation. Public
Administration Review, 1986,Vol.46, No.2:170-178.
286
的内涵、方式、途径有着规范性研究，而且对我国公民参与的实践进行了总结与评论，在肯
定公民参与的价值之上进行理论上的创新以指导实践。有学者分析，国内学界对西方公民参
与研究的引介大致可分为两个阶段：前期阶段，学者们探讨的问题更多地集中在公民参与的
内涵、方式类型、优缺点和理论依据等；近年来，学者们关注的焦点开始转向公民参与的策
略模型等问题。1然而，诸多公民参与研究文献却忽视了公民参与主体的相关性研究——代表
身份与代表性。查阅相关文献，许多学者对公民参与的代表性问题已有观察，并意识到代表
性问题构成了公民参与的限制性因素之一。如李国青与娄成武认为公民参与的不平等可能使
得政府决策过程中忽视了没有代表参与决策的群体和个人的利益。2王建容与王建军提及公民
参与形式的选择受参与的代表性（代表身份、代表构成比例以及代表意见）影响。3可问题在
于，虽然代表性在公民参与研究中被意识到，但是却没有任何一篇文献能够详尽解释公民参
与中代表身份的由来、代表性与参与途径之间的关系。
随着我国公共政策中公民参与实践的增加，公民代表的身份与代表性问题显得尤为重要，
一方面公民参与中的代表身份与代表性问题决定了公民参与能否实现其被赋予的期望，另一
方面也决定了参与过程能否实现公平公正。4与此同时，从理论研究上看，在对各种公民参与
途径的评估中，代表性维度可作为一重要标准纳入考量之中，以指导与拓展实践中的公民参
与途径。
二、公民代表的意涵：基于政治代表的解释
（一）政治代表的概念与类型
当代西方政治代表理论主要关注选举产生的政治代表，讨论选民与代表之间的控制与责
任关系。传统代表理论继承柏克关于政治代表的二元划分，即委托/受托（delegate/trustee）
代表：受托代表指政治代表拥有独立人格，在政治决策过程中依靠自主的选择与对人民真实
1
郭晓聪、代凯.近十年国内公民参与研究述评[J].学术研究. 2013(6).
2
李国青、娄成武.政府决策中的公民参与[J].贵州社会科学.2006(6).
3
王建容、王建军.公共政策制定中公民参与的形式及其选择维度[J].探索.2012(1).
4
Patrick D. Smith, Maureen H. McDonough Beyond Public Participation: Fairness in Natural Resource Decision
Making, Society & Natural Resources, 2001, Vol.14, No.3:239-249.
287
利益的判断而自我做出抉择，以柏克的政治代表理论为典型1；委托代表认为政治代表是人民
利益与偏好诉求的中介，其决策过程中的信息来源与政治代表的判断都来自于选民，真实反
映选民的意志，以美国立宪时期的反联邦党人的政治代表理论为典型。
作为当代代表理论复兴的关键人物，皮特金在柏克的二元基础之上，从形式与实质两个
维度理解代表概念。形式代表理论主要聚焦于代表理论的授权（authorization）与责任
（accountability）：授权指的是代表能否得到被代表者的授权，以霍布斯的“授权式代表”
为典型；责任关注代表是否需要对被代表者负责，以赖克的“责任式代表”为典型。形式代
表的重要缺陷在于其并未对代表的行为有着标准的要求，也未能解释真实政治生活中选民与
代表之间的互动关系。与此相对，实质代表则聚焦于代表在政治生活中的如何作为与代表活
动本身，可从“象征性”（standing for）与“行动性”（acting for）予以描述。“象征性”
主要以描述型（descriptive）和符号/象征（symbolic）代表组成：描述型代表也成为镜像
代表，主要反映选民的人口组成与特征，代表接受选民的意志；符号/象征代表则通过政治符
号唤醒民众的内在需求。“行动性”维度则不关注谁来代表，而是代表做了什么。2皮特金对
政治代表概念做出的经典分析后来被许多学者视为代表概念的标准解释：代表是被代表者的
在场，代表者与被代表者之间关系类似于委托—代理关系，作为委托人的选民通过选举授权
特定代表者来代表自己，并且以选举为手段控制代表者任职期间的行为，以此确保代表者向
选民负责。3
（二）公民代表的概念与身份甄别
作为代表的新形式，公民代表区别于上述的正式政治代表。4后者关注以选举为媒介的政
治代表，着重讨论的是关于选民与代表之间的责任关系与代表身份。公民代表的产生则源于
公民参与实践，虽然公民参与理论上期望所有公民能够参与到政策过程之中，但现实往往只
1
[英]埃德蒙·柏克.自由与传统[M]. 南京: 译林出版社, 2012:146.
2
Hanna, Pitkin. The Concept of Representation. Berkeley: university of California press. 1967.
3
Dario Castiglione, Mark E. Warren. Rethinking Representation: Seven Theoretical Issues. Prepared for delivery
at the Midwest Political Science Association Annual Conference Chicago, IL, April 6-10, 2005.
4
Stephan Mark. Citizens as Representatives: Bridging the Democratic Theory Divides. Politics and Policy, 2004,
Vol.32, No.3:118-134.
288
有部分公民参与其中，因此参与者往往被视为是一种代表身份，通过明确的委托或默认的同
意而视为代表了未能参加的公民。沃伦在 2006 年《公民代表》一文中则对公民代表进行概念
界定：公民代表是成员选择或自我选择的，或通过首次选择授权而不是选举的正式代表。1因
此，经由正式程序所赋予权力的政治代表和公民参与中通过非正式授权的公民代表有着不同
的代表身份。
公民代表概念焦点问题是其能否符合皮特金对代表的标准解释（授权、责任），即公民代
表是否具有合法性。公民代表身份的合法性问题可以转化为公民代表所授权威从何处而来，
如何判定他们代表了未能直接参与的其他人的利益或偏好。公民代表的定义界定了其是成员
选择或自我选择，这两种授权方式决定了公民代表有着不同的代表性，成员选择的代表是代
表了其所处阶层或群体的共同利益或偏好，自我选择的代表则代表了自身的利益或偏好，与
他人无涉。但是从公民参与理论的期望看，公民代表的代表性不应该局限于满足代表参与者
自身的利益，而是能够代表社会所有不同阶层或与政策相关者的利益或偏好。公民参与实践
中，有些公民是通过成员推选出来或明确委托参与政策制定，如关键公众接触、公民会议；
有些公民则是自身积极参与到政策制定之中，如公民听证会和公民自发的接触。此外，如公
民调查和公民咨询委员会则是由政府部门按照人口统计学与概率平等的方式抽选公民代表，
赋予代表权威，因此，不同参与途径中公民代表的身份来源存在不同。
三、公民代表的特征：代表性的评估标准
虽然不同参与途径中公民代表的代表性程度存在差异，但是公民代表都具有共同的特征，
这些特征也成为评估公民代表性的重要标准。
（一）公民代表应是由社会中的积极公民组成
博克斯将现代社会的公民划分为三种类型：积极公民、看门者、搭便车者。积极公民是
指投身于思考、设计并影响公共部门的决策制定，至少在一定程度上，满腔热情地考虑公共
利益；看门者是指想要参与社区事务，但他们往往只参与少数直接关系他或她自身利益的关
1
Mark E. Warren.Citizen Representatives. Prepared for Designing Democratic Renewal, 2006, CUP.
289
键议题；搭便车者指那些很少关心社区事务的人，他们让别人来行使公民资格的职责。1公民
参与实践中，不同参与途径中可能由任何一种类型公民组成，但是通常能够尽责履行公民代
表身份的是积极公民。他们有着内在的激励动机参与到公共决策之中，也有着外在客观条件
的允许。需要注意的是，公民类型的三种划分主要依据公民对公共事务的参与热情，但是公
民参与态度受到受教育程度、财富、职业和公民政治能力等因素的影响。2因此，公民参与中
公民代表虽然是由积极公民们组成，但是积极公民身份并不能保证他们具有代表性，也不能
保证他们所代表的是公共利益而不是私人利益。因此，如何保障积极公民的代表性——不仅
代表其个人私利，而且代表了其所处群体或阶层的共同利益与偏好——成为公民参与理论中
的核心问题。
（二）公民代表更多的是一种描述型代表
评估公民参与理论的研究者认为公民代表身份主要是一种描述型代表，从两个方面具有
代表性：一是复数的公民代表所组成的集合是社会不同利益或偏好的微观缩影，能够从比例
构成上反映社会的多元化；二是单个的公民代表能够与其被代表者有着共同的信仰、生活经
历与社会阶层，因此他们的利益或偏好存在着相似性。3由公民代表所组成的集合符合人口统
计学的特征，像是社会的镜像，能够使得弱势群体或没有得到选举代表或利益集团所代表的
群体在政策制定中发声，使得他们的声音与意见得到表达。然而描述型代表在代表理论中饱
受争议，因为其存在着理论与实践上的困难。描述型代表的逻辑预设是代表能够如实的反映
其被代表者的利益或偏好，同时被代表者作为群体有着整体一块的共同利益。但代表本身的
悖论决定了代表不能完全听从于被代表者，代表具有自身的判断能力；此外，实证研究发现
一个社会群体即使有着相同的社会经历或地位，但并不能说明他们有着相同的政治态度或政
1
[美]理查德·博克斯：公民治理：引领 21 世纪的美国社区。中国人民大学出版社，2013:47.
2
Kaifeng Yang, Sanjay K. Pandey. Further Dissecting the Black Box of Citizen Participation: When Does Citizen
Involvement Lead to Good Outcomes?, Public Administration Review,2011.
3
Jackson, John S., and William L. Shade. Citizen participation, democratic representation and survey research. Urban
Affairs Quarterly 9, 1973: 57-89.
290
治观念，而且也无机制能够使得代表能够忠实地反映被代表者的利益或偏好。 1 Gundry 与
Heberlein 在调查中发现公民参与的诸种途径中，参与者并不符合人口统计学的特征，因为
公民参与的自愿性使得参与者往往倾向于政治狂热者和有产阶级。2因此，公民代表的代表性
并不能简单的依靠简单的描述型代表身份或作为社会镜像而得到保证。
（三）公民代表应具有共同的社会视角
描述型代表如前所述，往往是基于人口统计学特征而进行的群体归类，但是现实生活中
代表身份归属并不能保障他们表达被代表者的意见，因此公民代表的代表性存在着质疑。但
也有学者指出，应当超越描述型代表是被代笔者的镜像，不仅代表了利益与偏好，还有其它。
这里借鉴杨所提出的社会视角，她认为群体代表提供的不是一种明确的态度与意见或共同利
益的表达，群体代表的代表性表现在视角的相同。社会视角，指以一种结构性的特殊方式带
着与那些社会位置相关的经验和知识来参与公共讨论与决策。3公民代表参与到政治制定程序
之中，提供一种广泛的社会视角评估与制定政策。同样，公民代表基于人口统计学的特征，
虽然不能忠实地表达其被代表公民群体的共同利益或偏好，但是基于相同的社会地位与经历
能够使得他们具有共同的视角与思维习惯对公共政策予以评估。因此，虽然公民代表并不能
在严格意义上符合人口统计学特征，也不能在政治态度上与一般公众之间保持着一致，但是
他们共同的社会视角能够保证他们代表着不同的公民在相关政策议题上的偏好与意见。
公民代表的代表身份仍存在着许多争议，因为它在授权方式与责任问题上存在着许多模
糊之处。公民参与理论希望通过公民的直接参与提高政府决策的合法性，然而主客观限制条
件的存在使得参与以间接的代表方式进行，如何评估代表的代表性问题成为公民参与理论迫
切需要回答的理论难题。实践中，公民代表的代表性不仅受到公民政治态度与能力的影响，
也受到参与政策制定过程的方式或途径影响。因为不同参与方式决定了不同公民代表的产生，
1
Jane Mansbridge. Should Blacks Represent Blacks and Women Represent Women? A Contingent ‘Yes’,The
Journal of Politics, 1999 (61).
2
Kathleen G. Gundry & Thomas A. Heberlein . Research Report: Do Public Meetings Represent the Public?, Journal of
the American Planning Association,1984, Vol.50, No.2:175-182.
3
Iris Marion, Young.‘Deferring Group Representation’, Nomos: ethnicity and Group Rights. Will Kymlicka and Ian
Shapiro. New York: New York University Press,1986: 349-376.
291
从而影响了公民代表的代表性，如何评估目前不同政策参与方式中的公民代表性是本文所要
解决的问题。
四、代表性评估：不同参与途径的代表性差异
公民参与政策制定的方式与途径是公民参与理论研究的重点，许多研究者分别从理论研
究与经验研究角度对不同途径进行评估，如参与的目的、效能、代表性问题。众多方式中公
民调查、公民会议、公民听证会、关键公众接触、由公民发起的接触与公民咨询委员会等六
种被讨论最多。1根据公民代表的特征以及代表性的判断标准，本文将对这六种参与方式进行
详细分析，对公民代表的代表性予以评估。
（一）公民调查
公民调查指通过进行公民问卷调查或访谈，了解他们对相关政策议题的意见与态度。从
公民样本挑选程序上，可以划分两种类型的公民代表。一种公民代表是依据简单的随机抽样
而产生，如街头发放问卷或访谈。该种抽样方法产生的代表虽然具有等概率特征，但在实践
中存在着诸多偶然性，因此并不能保证代表能够反应一般公众的政治态度与政策偏好。第二
种公民代表是经过严格的分层抽样产生，指调查部门基于人口统计学特征后按照等概率抽样
抽取样本。该种抽样方法保证了样本抽取能够严格地符合一般公众的组成特征，因此抽选出
来的公民代表在某种程度上反映其所属阶层或群体的一般态度与偏好。但是此种方法中公民
类型的划分受到调查部门认识的局限。从实践来看，公民调查方法能够为调查者提供最有代
表性的公民观点的图景，因为参与的公民代表在身份认同上保证了其与被代表者社会视角上
的一致。如果公民调查能够定期并长期追踪，则它能够提供比较完备的公民意见和偏好，并
预测其未来趋势与发展。
（二）公民会议
公民会议指公共管理者或公民组织通过召开社区开放性会议，邀请公民参与政策制定过
程，让一般公民能够在具备充分信息的情况下对议题进行广泛与理性的辩论，以实现沟通政
1
王建容、王建军.公共政策制定中公民参与的形式及其选择维度[J].探索.2012(1).
292
策信息、宣传动员、反馈意见、增强理解、提出政策建议等目标的参与方法。1公民会议中的
参与者往往是由公民自愿参与，或由公共管理者邀请，因此该种途径下产生的公民代表的代
表性存在着差异。自愿参与的公民代表是通过自我授权的方式参与到政策制定之中，而邀请
的公民代表则是通过官方授予权威方式参与。公民会议允许公民自我代表的目的是为了在最
大程度上保证不同公民意见或偏好得到表达，但是这种公民代表的代表性并不能得到保证；
挑选的代表则是管理者通过自身认识而相信授权的公民代表能够代表其相关公民群体，因此
代表性受到管理者的主观认识影响。虽然，公民会议的参与方式被广泛采用，但是理论界对
其存在诸多批评。欧文与斯坦斯伯里认为参与中存在成本与投入，使得自愿参与的公民通常
是受到政策影响的相关者与有产者，因此，参与的公民代表组成结构上存在着不平衡。2因此，
该种参与方式下的公民代表在代表性上可能存在缺失，即参与者可能是一般大众的典型代表，
但同时也可能是部分相关公众的代表，且无机制保障代表们的意见或偏好于公民保持一致。
（三）公民听证会
公民听证会指行政机关在制定公共政策之前，公开组织由利害关系人、社会各方参与的
听证会，听取公民的意见，增加对话与协商，以保证公共政策制定的合理性。公民听证会是
我国公民参与的最主要方式，有效的公民听证会表现为公民的充分参与和真实表达。然而，
由于我国听证制度的不完善，在程序与法规上面存在着诸多模糊之处，因此在实际运用中并
未能充分发挥其民主价值。一般而言，公民听证会由主持人和公民代表组成，主持人往往由
行政机关选定，公民代表则是自主报名或受邀参加。因此，从参与公民代表的授权分析，自
主报名的代表区别于随机抽选的代表，他们因为是利益相关者因而具有强烈的参与需求。而
受邀参加的代表则有着双重性：一方面是行政机关的邀请能够充分反映该政策相关者的意见，
具有代表性；另外一方面则被行政机关忽视的其它相关利害关系人则得不到代表，致使政策
中存在缺陷。但无论公民听证会中的代表们是依何种途径产生，他们并不具有统计学上的代
1
王建容、王建军.公共政策制定中公民参与的形式及其选择维度[J].探索.2012(1).
2
Irvin, R.A., and John Stansbury, 2004, citizen participation in decision making: Is it worth the effort? Public
Administration Review,2004, Vol.64, No.1:55-65.
293
表性特征，因此并不能代表所有公民的偏好或意见。1
此外，时间和议程程序使得公民听证会的会议过程中存在着代表性不足或不公平的问题。
有限的听证时间内，会议参与陈述的代表人数与陈述意见的时间呈反比，参与发言的人数越
多，每位参与者的发言时间便越少。这也如多数批评者所指责的，公民听证会上往往由声音
大者、人数多者操控，而弱势者与不善于表达者的声音被掩埋。公民听证会若需完善其代表
性与公平性，则其审议过程不能依赖于人数与声音，而是依靠平等的理性沟通。
（四）由公民发起的接触
由公民发起的接触指公民基于利益表达与维护、申诉和反映情况等目的，自主自发地与
行政机关或管理者联系，主要包括信访、投诉、举报、热线电话、行政首长接待日等形式。
相较于其它公民参与方式与途径，由公民发起的接触有着更为悠久的历史传统，过往主要是
通过公民与管理者的私人关系而试图影响政策，与民主价值相悖。但通过制度化使它有新的
优点，由公民发起的接触能够反映较大范围公民的意见，并且管理者不用担心公民反映的意
见包含的强弱程度。但是相较于行政机关发起的公民参与，公民主动参与对公民素质要求更
高，因为它要求公民能够对自身利益与意见有着清楚表达，而且拥有较高的政治参与能力和
政治认识。在这种参与方式之下，公民代表是自我授权而无需其它公民的支持与同意，且不
是通过公共的方式参与，因此不能明确判断其能否代表着相关公民的利益。实证研究证据表
明，公民接触方法反映的意见主要来自于服务使用者，尤其是中等收入和高收入服务使用者
群体。此外，公民接触方法还存在着被人操纵的可能性。
（五）公民咨询委员会
公民咨询委员会是相对于过往决策中的专家委员会而提出，公民咨询委员会一般由行政
机关选择普通公民与相关利益集团的代表组成，担任特定政策的委员。参与的公民并不是随
机抽取的，而是具有一定的利益代表性，能够代表特定的团体或者地区，因此参加者经常是
政策制定者视其相关利益关系而选定的。2该公民参与的方式主要是为了补充专家与政府和民
众之间的脱节，增加公民对政策的了解和信任，同时行政机关能够掌握公民的态度与意见。
1
石瑛，董丁戈.基于协商民主的行政决策听证探析[J].学术交流,2013(8).
2
任丙强.西方国家公众环境参与的途径及其比较[J].东北师大学报(哲学社会科学版), 2010(5).
294
但是，鉴于该方式所产生代表并非基于自愿与抽选，因此使得参与过程局限于关注代表较大
公众群体利益的公民代表，而忽视未能够被邀请参与的少数群体或潜在群体的利益。且公民
咨询委员会内部同样存在着公民代表之间由于能力与投入时间的不同而使得咨询委员会的意
见在代表性上存在着疑问。
（六）关键公众接触
关键公众接触指行政机关通过小型会议、电话访谈等方式向有组织团体的领导人或该领
域有较大影响的公民了解情况、征询意见和建议的方式。关键公众接触方式的优势在于目的
明确，参与范围小但信息沟通顺畅，易获得与该政策相关的深度信息。但其缺点也非常明显，
代表身份与代表性存在着诸多不足。首先，公民代表的代表身份与权威很难确定，往往由行
政机关判定。从实践上看，代表者往往是民间精英，他们往往代表组织的集团利益，因此他
们是否能够代表更大范围的一般群众的利益和意见存在着争议。其次，关键公众接触使得决
策者在听取意见上重视少数精英的声音而忽视大多数人和普通民众的意见，这与民主价值存
在着背离。
通过上述对公民参与各种方式与途径的代表性评估，可知不同的方式均有自身的优缺点。
表 1 是基于不同公民参与途径下公民代表的代表性所进行的排序，公民调查是最具代表性的
参与方式，而关键公众接触则因为精英化色彩，易受行政机关的主观认识局限而忽视未组织
化的群体导致代表性最差。政府决策中，行政机关往往依据不同的政策主题、决策成本与决
策时间等因素而选择不同的公民参与途径。现实政治生活中限于政治决策的复杂性，单一的
公民参与方式并不能充分保障公民参与的代表性，参与的公民代表由于参与能力、时间成本
和组织化程度等因素也影响到其代表性程度。
公民参与途径
公民代表的产生
优点
缺点
295
随机抽选/分层
公民调查
开放性，全面代表性
成本大，耗时长
抽选
自愿参与/受邀
公民会议
公民代表结构上不
开放性，不同意见得到表达
参与
均衡
自愿参与/受邀
公民听证会
不具有统计学的代
目的明确
参与
表性特征
由公民发起的接
有人为操纵可能性，
自愿参与
较大范围公民意见，成本低
触
政治能力要求较高
目的明确，补充专家与政府意 限于少数人，不向全
公民咨询委员会
受邀参与
见
部公众开放
忽视未组织化的公
关键公众接触
受邀参与
目的明确，沟通顺畅
众；精英化
表 1、不同公民参与途径下公民代表的产生与优缺点
五、结语
公民参与作为实现民主行政的重要组成，意在政府决策程序之中强化公民意识，通过政
策的合法性培养政府决策的民主价值，相较于过往单一的官僚式行政决策能促进实现更大程
度的公众利益与偏好。但民主价值的实现与决策程序的公平性需要由大范围的代表性予以补
充。公民参与中的公民代表身份的合法性与参与途径中公民代表的代表性不仅影响到政府决
策的输入与输出是否符合了社会公众的期望，也影响了决策过程之中的审议过程和公平价值。
但是，公民代表的代表性只是公民参与政治生活中的部分环节，代表性作为评估公民参与的
考量标准仅是诸种维度之一，而不是单一的维度。政治生活的复杂性使得我们在不同时代背
景、政治环境、行政体制下针对不同政策议题进行全面的衡量而采取合适的公民参与途径，
在公民参与的理想与行政决策的现实下取得平衡。
296
参考文献
[1] Dario Castiglione, Mark E. Warren. Rethinking Representation: Seven Theoretical Issues. Prepared for
delivery at the Midwest Political Science Association Annual Conference Chicago, IL, April 6-10, 2005.
[2] Hanna, Pitkin. The Concept of Representation. Berkeley: university of California press. 1967.
[3] Iris Marion, Young.‘Deferring Group Representation’, Nomos: ethnicity and Group Rights. Will Kymlicka and
Ian Shapiro. New York: New York University Press,1986: 349-376.
[4] Irvin, R.A., and John Stansbury, 2004, citizen participation in decision making: Is it worth the effort? Public
Administration Review,2004, Vol.64, No.1:55-65.
[5] Jackson, John S., and William L. Shade. Citizen participation, democratic representation and survey research.
Urban Affairs Quarterly 9, 1973: 57-89.
[6] Jane Mansbridge.Should Blacks Represent Blacks and Women Represent Women? A Contingent ‘Yes’,The
Journal of Politics, 1999 (61).
[7] Kathleen G. Gundry & Thomas A. Heberlein . Research Report: Do Public Meetings Represent the Public?,
Journal of the American Planning Association,1984, Vol.50, No.2:175-182.
[8] Kaifeng Yang, Sanjay K. Pandey. Further Dissecting the Black Box of Citizen Participation: When Does
Citizen Involvement Lead to Good Outcomes?, Public Administration Review,2011.
[9] Mark E. Warren.Citizen Representatives. Prepared for Designing Democratic Renewal, 2006, CUP.
[10] Ned Crosby, Janet M. Kelly and Paul Schaefer. Citizens Panels: A New Approach to Citizen Participation.
Public Administration Review, 1986,Vol.46, No.2:170-178.
[11] Patrick D. Smith, Maureen H. McDonough Beyond Public Participation: Fairness in Natural Resource
Decision Making, Society & Natural Resources, 2001, Vol.14, No.3:239-249.
[12] Stephan Mark. Citizens as Representatives: Bridging the Democratic Theory Divides. Politics and Policy,
2004, Vol.32, No.3:118-134.
[13] [英]埃德蒙•柏克.自由与传统[M]. 南京: 译林出版社, 2012:146.
[14] [美]理查德•博克斯：公民治理：引领 21 世纪的美国社区。中国人民大学出版社，2013:47.
[15] [美]约翰•托马斯.公共决策中的公民参与[M]. 中国人民大学出版社,2010:37.
297
[16]郭晓聪、代凯.近十年国内公民参与研究述评[J].学术研究. 2013(6).
[17]李国青、娄成武.政府决策中的公民参与[J].贵州社会科学.2006(6).
[18]任丙强.西方国家公众环境参与的途径及其比较[J].东北师大学报(哲学社会科学版), 2010(5).
[19]石瑛，董丁戈.基于协商民主的行政决策听证探析[J].学术交流,2013(8).
[20]王建容、王建军.公共政策制定中公民参与的形式及其选择维度[J].探索.2012(1).
作者简介
耿旭，厦门大学公共事务行政管理在读博士生，联系方式为 18959215915，邮箱为 zdfgengxu@gmail.com
刘华云，
厦门大学公共事务学院政治学在读博士，联系方式为 18959202978，
邮箱为 liuhuayun9658@163.com
298
中俄两国国家治理转型比较研究——基于贝塔斯曼转型指标分析
叶 露1
摘要：转型国家的治理过程是一个制度变迁的过程，是国家治理框架从传统的全能主义国家
治理结构迈向政府、市场和公民社会三元并存与互补的现代国家治理结构的过程。国家治理
绩效评估的过程，也是一个检验并提升政治理念的过程。本文通过分析中俄两国治理绩效的
评估数据分析其治国之道，研究中俄两国改革路径选择的差异导致不同的治理绩效，总结两
国的成功经验，吸取改革的经验和教训，以便各国在今后的政府治理中提供借鉴。
关键字：国家治理
转型指标 绩效评估
A Comparative Study of China and Russia governance transformation - Based
on the Bertelsmann Transformation index
Abstract: The governance transition process is a process of institutional changing ,which is a
national governance framework altered from the traditional totalitarian governance structure toward
government and market and civil society co-existing and complementary modern state governance
structure. State governance performance evaluation process, is also a process that it tests and
improves the political philosophy. According data the china-Russia’s governance performance
assessment, his paper analyzes their governance, finding the differences governance ways between
China and Russia why it will led to different governance performance, and summarizes the
successful experience of two countries, draws on the experience and lessons from reforming, so that
provides a reference in the future government governance to countries.
Keywords: governance; performance evaluation; transformation index
1
作者为厦门大学公共事务学院行政管理专业在读硕士研究生。
299
一、理论基础
一般意义上，体制转型是从传统集中的计划经济与政治高度集中的体制向法制化、更高
程度民主、市场经济导向的现代管理体制转变。因此，从宏观的角度来看，转型国家的治理
过程是一个制度变迁的过程，是国家治理框架从传统的全能主义国家治理结构迈向政府、市
场和公民社会三元并存与互补的现代国家治理结构的过程。各国在治理过程中形成的不同程
度的治理危机，一定程度上影响转型国家的发展绩效。因此我们需要一个具备强大制度供给
和秩序治理能力的“强政府”发挥制度变迁推进器和社会秩序稳定器的功能[1]。俞可平教授
认为工具性的治理改革取代框架性的制度变迁成为近年来世界各国政治改革的一个重点内容
[2]
。
（一）国家治理的定义
对于治理的内涵广博精深，有很多学者都提出了自己的观点和看法，比如缪勒把治理定
义为，
“关注制度的内在本质和目标，推动社会整合和认同，强调组织的适用性、延续性及服
务性职能。治理包括掌握战略方向、协调社会经济和文化环境、有效利用资源、防止外部性、
以服务顾客为宗旨等内容。”[3] 但是有学者以一个评估政府管理绩效的视角来诠释国家的治
理，并认为治理能力可以通过政府动员政治支持的能力、提供公共物品的绩效和处理社会冲
突能力来度量[4]。
国家治理的本质在于通过其属性及职能的发挥，协调和缓解社会冲突与矛盾，以维持特
定的秩序。阶级性和社会性是国家治理的根本属性，根据现代国家治理体系的理念，更强调
通过政治、经济、文化以及社会职能的发挥来实现治理的社会属性。
（二）研究意义
任何一套治理评估标准，都体现着一定的政治理念和政治现实；国家治理绩效评估的过
程，实际上也是一种将政治学理念与现实政治分析相结合的过程，是一个检验并提升政治理
念的过程[5]。在这个过程中能够体现一个国家政府的各项措施及政策的执行情况。中国、俄
罗斯转型过程和背景极其相似。虽然目标都是建立现代民主政治和市场经济，但却选择了不
300
同的转型路径，即中国的“渐进式”改革路径和俄罗斯的“激进式改革”。本文通过分析中俄
两国治理绩效的评估数据分析其治国之道，研究中俄两国改革路径选择的差异和各自进程的
内在逻辑，总结两国的成功经验，吸取改革的经验和教训，以期在激进式改革和渐进式改革
的对比中得到启发，以便各国在今后的政府治理中提供借鉴。
二、转型国家治理指标评估
（一）贝特斯曼转型指标
贝特斯曼基金会（Bertelsmann）构建的贝特斯曼转型指标(Transformation index)，旨
在评估转型国家对民主及市场经济的治理成果及政府的效能。该指标框架主要是以民主、社
会市场经济和管理为三大测量维度，提出形势指数（status index）和管理指数（management
index）来呈现国家或地区的民主及社会市场经济发展程度和评估政府决策者的管理绩效与执
行能力（具体指标如表 1 所示），最后由专家根据各国的实际情况深度分析评估指标并纵向比
较转型国家的综合情况，形成各国分析报告，从而为决策者提出各种应对挑战的政策策略提
供重要的参考和借鉴。
表 1 贝塔斯曼转型指标
形势指数
管理指数
民主
市场经济
管理
性别管理
1.国家性
2.政治参与
3.法治
4.民主制度的稳定
6.社会经济发展水平
7.市场组织与竞争
8.货币和物价稳定
9.私人财产
13.困难状况
14.掌舵能力
15.资源利用效率
16.发成共识
GM.1 性别状况
评估
GM.2 资 源 分
配
性
5.政治和社会融合
10.福利制度
11.经济绩效
12.可持续性
17.国际合作
GM.3 政 治 赋
权
GM.4 达 成 共
识
转引自：俞可平．国家治理评估——中国与世界[M]．北京：中央编译出版社，2009.P323.
301
（二）中俄两国转型指标评估比较分析
从横向比较，中俄两国的在转型期间所实行的治理政策有所区别，因此其绩效也有很大
的差异。图 1、图 2 是 2014 年贝塔斯曼最新公布的中俄两国转型绩效评估的结果分布图。从
图中反映出了两国目前国家治理绩效的现状：我国在经济绩效、国家性、私人财产方面占比
较大的优势，而俄罗斯则在货币和物价稳定方面、政治与社会融合、法治方面的绩效更为突
出；同时，两国在政治参与、民主制度的稳定性方面都有所欠缺，在社会经济发展水平、市
场组织与竞争、可持续性方面实力相当；我国在民主这一维度的指标得分更为低些，说明我
国的民主性远不及俄罗斯，但是管理指数更为突出，俄罗斯则相反。总体而言，中俄两国的
综合治理实力相当，中国在市场经济绩效方面比较比较突出，而俄罗斯则在政治民主治理方
面占比较大的优势。
从纵向比较，以时间跨度来比较两国近几年的国家治理绩效，如图 3，我国总体而言国
家发展进程相对平稳，各项指标较为均衡，管理指数和形势指数呈缓慢上升的趋势；俄罗斯
的管理指数和形势指数差别较大，且各自发展趋势的波动幅度大，呈现不平稳发展态势，尤
其是形势指数还呈现逐年下降的趋势。
从国家基本情况来看，总体来说俄罗斯的社会基本情况优于中国，如表 2 所示，俄罗斯
的教育水平和城镇化水平明显比中国高，进一步来说，俄罗斯的社会保障和医疗保障方面远
远优先于中国的水平；贫困人口比例两国差距非常大，俄罗斯近两年来基本消除贫困现象，
虽然我国的贫困人口比例有所下降，但是还仍然有很大部分贫困情况，其实这也说明贫困比
例和城镇化有很大的关联，要想脱贫，关键还是要加快城镇化进程，及时建立和健全各项社
会保障性措施。此外，一般认为人均 GDP 越高，该国的预期寿命就越长。表 2 显示中国的人
均寿命比俄罗斯要高很多，这是其国家转型过程中社会不稳定、高犯罪率以及恶劣的自然条
件等因素造成，由此可以看出俄罗斯在社会安全与稳定性方面的治理存在一些问题。
302
图1
中国 2014 年 BTI 评估结果
数据来源：贝特斯曼机构官网：http://www.bti-project.org/laendergutachten/pse/china
图 2 俄罗斯 2014 年 BTI 评估结果
数据来源：贝特斯曼机构官网：http://www.bti-project.org/laendergutachten/pse/rus
303
图 3 中俄两国 2008—2014 年管理指数与形势指数变动趋势图
资料来源：贝特斯曼年度报告数据整理 http://www.bti-project.org/laendergutachten/pse.
表 2 中俄 2008—2014 年社会基本情况比较
2008
2010
2012
2014
中
俄
中
俄
中
俄
中
俄
城市人口比例
40.40%
73%
42.20%
72.90%
44.90%
72.80%
51.80%
74%
贫困人口比例
34.90%
12.10%
36.30%
<2%
36.30%
<2%
27.20%
0.10%
联合国教育指标
0.84
0.95
0.85
0.93
0.62
0.78
0.627
0.86
平均寿命
72
65
73
68
73
69
75
69
资料来源：贝特斯曼年度报告数据整理 http://www.bti-project.org/laendergutachten/pse.
三、中俄两国国家治理转型比较
中国、俄罗斯在转型过程中有很大的渊源。在改革前都有长期实行计划经济体制和高度
集权的政治体制的历史，都实行苏联的模式，所以他们在原有的政治体制、经济体制以及社
会管理体制方面都有相似之处，同时存在一些传统体制的弊端。改革后，虽然中、俄转型治
304
理的目标都是建立一个现代化的管理体制，但是正如前文贝塔斯曼评估数据结果所示，两国
在选择转型政策和转型方式上存在巨大差异，取得的结果也大相径庭。接下来将从政治体制
改革、政府职能改革及经济体制改革三个方面分析其治理绩效。
（一）政治体制改革的比较
中国的政治转型是走渐进改革的道路，是社会主义政治制度的自我完善和提高的过程，
属于体制内的改革。中国在转型时期仍然坚持社会主政治制度的基本原则，坚持中国共产党
的领导、坚持人民民主专政和坚持人民代表大会制度，并且结合改革的实践和理论的不断发
展，形成了具有中国特色的社会主义理论体系。所以，除了执政方式、执政理念上的更新之
外，中国的政治体制的基本格局、基本制度在改革的过程中没有发生比较大的变化。中国的
改革道路始终保持政治稳定、国家团结的基础上前进，由此也促进了经济稳定快速发展、人
民生活水平的提高、国家竞争力的增强和国际地位的提升。
苏联解体以后，俄罗斯成为独立国家，原先的政治制度和体制开始全面瓦解，1993 年的
新宪法宣布俄罗斯正式确立行政、立法、司法三权分立和权力制衡的现代资本主义政治制度。
它完全抛弃了社会主义政治制度，放弃了共产党作为执政党的领导地位。这种改革对原有体
制根本否定，从原先一党制、议行合一的社会主义政治制度完全过度到多党竞争、三权分立
的资本主义政治制度。俄罗斯的转型，是政治制度根本性的变化，是一个以新制度替代旧制
度的过程。在转型方式上，俄罗斯采取了整体性的激进转型策略，由此导致一些政治纷争、
政局混乱、中央与地方以及民族矛盾突出等问题，政府更迭频繁，经济也没有多大的起色，
人民生活水平得不到很大的提高。
（二）政府职能改革比较
中国在具体政府职能改革过程中，采取由点到面的方式，往往先进行局部的试验，在取
得一定经验后再逐步推广，最后再通过法律固定下来[[6]e]。改革开放以来，我国进行多次政府
机构及行政体制改革。经过改革，政府职能转变取得重要进展，机构设置和人员编制管理逐
步规范，体制机制创新取得积极成效，行政效能显著提高，基本适应经济社会发展的需要，
为改革开放和社会主义现代化建设提供了重要的制度保障和支持，并逐步形成具有中国特色
305
的政府治理与改革模式[7]。
表 3 中国改革开放以来重要政府机构改革
历年改革
主题
1982 年
提高政府工作效率，实行干部年轻化
1988 年
转变政府职，进行机构改革
1993 年
建设社会主义市场经济
1998 年
消除政企不分的组织基础
2003 年
行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效
2004 年
提出事业单位改革，对生产经营类事业单位进行转制
2008 年
加快行政管理体制改革，建设服务型政府
2013 年
简政放权，激发市场主体活力，创新政府公共服务提供方式；十八届
三中全会提出全面深化改革总目标，推进国家治理体系和治理能力现代化
俄罗斯的政府职能改革与同政治体制改革同步进行。随着苏联解体，垂直的行政体制被
打破，以地方自治为特征的行政体制急剧发展；传统的国家干部体制也被打破，以政治中立
为特征的公务员制度迅速建立；苏共一元化领导的体制急剧衰颓，以总统制为主导的“三权
分立”的制度在动荡中不断完善。俄罗斯政府在改革过程中，坚持法制先行原则，几乎每个
大改革措施出台之前，都要先颁布相应的法律和各种条例，然后依据这些法律和条例进行政
府职能改革[8]。
总的来说，两国在转变政府职能时，处理三个关键问题时的方式有所不同：一是处理政
府与企业的关系，实现政企分开。在这方面俄罗斯走的是全面私有化道路，中国则采取分阶
段的渐进式产权改革方案。二是处理政府与市场的关系的问题。俄罗斯走的是完全自由化道
路，充分发挥市场的作用；而中国选择了政府和市场相互作用的“双轨制”道路；三是处理
政府与社会的关系问题，要求政府从社会领域中退出，培育公民社会的成长环境、提高整个
社会的自组织化程度，扩大和完善社会自我发展和自我管理的能力，在这方面俄罗斯采取的
是完全退出的道路，而中国则是渐进退出的道路[9]。
（三）经济改革比较
中国的渐进式市场化经济改革首先从体制外开始，继而对体制内经济进行“增量改革”,
306
然后建立现代企业制度，最终完成市场化改革。这样的改革不是私有化改革，而是对所有制
结构进行丰富和完善，对公有制经济进行质量提升的一种改革。改革开放三十多年，中国的
经济发展取得举世公认的成就。这种成就不仅体现在经济总量的增长始终保持着旺盛和强劲
的势头，社会生产力、国家的综合实力和人民的生活水平持续快速上升，也体现在中国的经
济结构越发趋于合理、市场化程度升高、以及社会民生状况的极大改善等。
俄罗斯的经济改革则采取私有化方式，对经济中所有部门进行私有化。在对私有化方案
的不断调整中，俄罗斯经历了“证券私有化”、“现金私有化”、“有选择的股份制改革”等阶
段，但从整体上说，俄罗斯的私有化对国有资产影响较大，也造成了很多国家财产被寡头掠
夺的后果。俄罗斯的改革步伐虽然比中国要晚十多年，但是现在俄罗斯有较为完备的工业体
系、科学技术和较为完善的教育体系。
图 4 中俄两国转型中 GDP 增长率比较
数据来源：由笔者从世界银行数据库数据整理。
图 4 反映的是中俄两国从 1978 年至 2012 年间 GDP 增长率比较情况，中国近 30 多年来
的 GDP 平均增长率约为 10%（同期世界经济年均增速只有 2.8%），除了在 1989 年受到政治
风波的影响略有下降之外，始终保持在高位的增长态势，中国的经济增长已成为亚洲乃至整
个世界经济的重要增长“引擎”。俄罗斯的增长却处于长期的不稳定之中，绝大部分年份的增
长率明显比中国低很多，同时也反映出俄罗斯的经济水平很容易受石油价格波动、金融危机
307
冲击等外界条件的影响，具有非常强的外部依赖性。
四、中俄两国国家治理转型比较的启示
从前面的分析中可以看出，两国在转型时期国家治理所采用的各种方式，形成了不同的
治理绩效，而我们从中，又应该得到哪些启示呢？
第一，政治稳定对国家经济的发展起着举足轻重的作用。中国由政治稳定而支撑起来的
经济稳定增长与俄罗斯多年政治转型的混乱局面导致经济倒退发展则足以证明这一点。因此，
在国家治理过程中，必须要立足于自身现状，探索出适合本国国情的治理理论和实践方法。
就如民主没有统一的模式，别国井然有序的民主制度未必适合我国。我们必须根据本国国情
和时代发展的要求寻找自己的发展道路。
第二，国家的治理过程，政府的角色十分重要。国家的发展与政府的治理有着不可分割
的作用。政府治理绩效的好坏不是因为政府职能的大小，而是职能发挥作用的方向与领域。
简单的“最小化政府”无视政府在制度变迁期间“制度供给”的关键作用，易做出有损经济、
金融安全与国家秩序的稳定和无益于微观层面激励与竞争机的形成政策和措施，这又恰恰是
正是转型国家所面临的风险之一。俄罗斯的教训表明，忽略政府作用的市场经济并不能自动
产生持续的高绩效，任何良好设计或出于善良意愿的初衷总会在缺少足够约束的条件下走样，
为了让微观经济运行高效，通过政府作用改善市场经济必需的法律和制度等宏观环境以解决
微观经济的长期性问题，正是政府的职责所在。
第三，国家治理需要有全局和与时俱进的现代观念。中国的改革发展，不仅避免了政局
的动荡、经济剧烈下滑的问题，还建立了本国特色的民主政治、保持了经济持续快速增长和
社会生活稳定发展。然而从另一个侧面看，
“摸着石头过河”、
“渐进式增量改革”的方式，由
于改革不全面、不彻底的一系列经济社会问题也在后期逐渐显示出来。国企占据大量的资源
但是却效率不高、活力不足，制约经济体制改革进程；由于“政企不分”而导致的产权不清、
权责不明，无法建立起现代化的企业制度；改革过程中的“蛋糕”分配不均问题导致的贫富
差距越来越明显，
“寻租”问题频发，既得利益者对改革的阻挠等问题都是对社会主义政治制
308
度和经济制度的考验。而俄罗斯一次性的根本变革虽然付出了巨大的代价，但是大规模推行
国有企业私有化、对外金融自由化以及坚持建立市场经济的资本主义国家，在后续的发展中
面对的阻力要相对比较小。
参考文献：
[1][ 2]
[3]
俞可平．国家治理评估——中国与世界[M]．北京：中央编译出版社，2009.P7.
MUELLER R K． Changes in the Wind in Corporate Governance［J］． Journal of Business Strategy
，1981（1）：8－14．
[4]
PEI M X． China＇s Governing Crisis［J］. Foreign Affairs，2002（5）
．
[5]
俞可平．国家治理评估——中国与世界[M]．北京：中央编译出版社，2009.P4.
[6]
刘毅．中俄行政改革特征的理论分析[J]． 中央社会主义学院学报，2010(6)．
[7]
陈振明，张成福，周志忍．公共管理理论创新三题[J]． 电子科技大学学报(社科版)，2011(2)．
[8]
刘毅．中俄行政改革特征的理论分析[J]．中央社会主义学院学报，2010(6)．
[9]
徐彦山．转型时期俄罗斯行政改革研究[M]．北京：国家行政学院出版社，2010. p163.
[10]
贝特斯曼官网各年度报告 http://www.bti-project.org/laendergutachten/pse
309