Правительство Российской Федерации Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования
advertisement
Правительство Российской Федерации Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики» Факультет мировой экономики и мировой политики Кафедра торговой политики ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА На тему «Антидемпинговая политика США как инструмент защиты национальных производителей от недобросовестной конкуренции (на примере сталелитейной промышленности)» Студент группы № 563 Хетагурова З.Х. Руководитель ВКР к.э.н., Савельев О.В. Москва, 2013 2 Оглавление ВВЕДЕНИЕ................................................................................................................................................................................... 3 ГЛАВА I. ТЕОРЕТИЧЕСКОЕ ОБОСНОВАНИЕ ПРИМЕНЕНИЯ АНТИДЕМПИНГОВЫХ МЕР В МЕЖДУНАРОДНОЙ ТОРГОВЛЕ ......................................................................................................................................... 6 1.1. Факторы распространения антидемпингового законодательства как способа защиты национальных производителей ................................................................................................................................................... 6 1.2. Экономические мотивы применения антидемпинговых мер в международной торговле .................. 11 1.3. Влияние антидемпинговых мер на торговлю и благосостояние .............................................................. 17 ГЛАВА II. ЭКОНОМИКО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ПРИМЕНЕНИЯ АНТИДЕМПИНГОВЫХ МЕР В США .25 2.1. Особенности применения антидемпингового законодательства США в условиях многосторонней торговой системы .............................................................................................................................................. 25 2.2. Практика применения антидемпинговых мер в США на примере отрасли черной металлургии ......... 35 2.3. Эффективность антидемпинговой политики США в условиях поправки Берда ..................................... 43 ГЛАВА III. ПУТИ БОРЬБЫ С ПРОТЕКЦИОНИСТСКОЙ НАПРАВЛЕННОСТЬЮ АНТИДЕМПИНГОВОЙ ПОЛИТИКИ США В УСЛОВИЯХ ВТО ..............................................................................................................................49 3.1. Система разрешения споров в рамках ВТО как корректирующий фактор антидемпинговой политики США ..................................................................................................................................................................... 49 3.2. Экономический эффект от участия в торговых спорах против США по вопросам применения антидемпинговых мер в отрасли черной металлургии ................................................................................... 53 3.3. Значение опыта применения антидемпинговых мер в США для Таможенного Союза (Россия, Белоруссия, Казахстан) ...................................................................................................................................... 61 ЗАКЛЮЧЕНИЕ .........................................................................................................................................................................64 ПРИЛОЖЕНИЕ I ......................................................................................................................................................................67 ПРИЛОЖЕНИЕ II ....................................................................................................................................................................68 ПРИЛОЖЕНИЕ III ...................................................................................................................................................................73 ПРИЛОЖЕНИЕ IV ...................................................................................................................................................................77 ПРИЛОЖЕНИЕ V .....................................................................................................................................................................78 3 ВВЕДЕНИЕ Защитные меры в международной торговле приобретают все большую значимость в условиях либерализации и связывания тарифов. Поскольку многосторонняя торговая система основывается на юридически обязательных соглашениях, становится все сложнее искать пути защиты интересов национальных производителей. Тем не менее, в системе предусмотрены как меры защиты от возросшего импорта из-за непредвиденных обстоятельств и воздействия тарифных уступок, так и меры, противодействующие недобросовестной конкуренции. Среди мер, направленных против неконкурентной практики компаний и государства, выделяются становятся антидемпинговые и компенсационные меры, которые все более распространенными инструментами защиты. Изначально направленность антидемпинговых и компенсационных мер связана с обеспечением равных условий конкуренции на рынке. Роль защитных мер заключается в том, что в условиях отсутствия международного органа, координирующего конкурентную политику государств, они являются единственным законным способом устранения материального ущерба вследствие демпингового или субсидируемого импорта. Данная работа сосредоточена на анализе антидемпинговой политики США в условиях многосторонней торговой системы. США были одними из первых стран, активно использующих на практике антидемпинговое законодательство. В настоящий момент изучение опыта США в проведении антидемпинговых расследований представляет практическую значимость с учетом необходимости усовершенствования правовой базы Таможенного союза в сфере применения защитных мер, а также с учетом вступления России в ВТО. В современных условиях возникает все больше доказательств того, что использование антидемпингового законодательства связано с мотивом защиты от иностранной конкуренции. Тем не менее, воздействие 4 антидемпинговых мер должно служить цели выравнивания конкурентной среды. Целью данной работы является определение того, является ли антидемпинговая политика США эффективным инструментом защиты производителей от недобросовестной конкуренции. Впоследствии была выдвинута гипотеза о том, что главной задачей антидемпинговой политики США является устранение иностранной конкуренции, а в целом, применение антидемпинговых мер связано с неэффективностью с точки зрения благосостояния. Для достижения цели работы и доказательства выдвинутой гипотезы были поставлены следующие задачи. Во-первых, необходимо рассмотреть, какие факторы в целом влияют на распространение антидемпингового законодательства, какие мотивы включает в себя применение антидемпинговой меры с точки зрения экономической теории, а также каковы подходы к определению эффектов от введения меры с учетом влияния на торговлю и благосостояние. Во-вторых, следует проанализировать практику применения антидемпинговых мер и выявить возможные закономерности, влияющие на исход расследований и объясняющие значимость антидемпинговых мер как барьера в торговле. Втретьих, в работе будут рассмотрены эффекты от введения антидемпинговой меры. К тому же, для понимания мотивов антидемпинговой политики США необходимо проанализировать правовые аспекты и наиболее часто применяемые положения антидемпингового законодательства. В заключении будут рассмотрены возможные пути борьбы с протекционистской направленностью антидемпинговой политики США и ограничения их использования. Что касается методологии исследования, то следует отметить анализ международных нормативных правовых актов, а также национального законодательства США, методы классификации наблюдений и снижения размерности, такие как кластерный и факторный анализ, методы выявления 5 взаимосвязей между признаками, такие как бинарная логистическая регрессия, синтез и обобщение данных. Среди основных источников информации следует выделить работы экономистов по тематике применения антидемпинговых мер как в США, так и в сравнении с другими странами. Тема раскрывается в работах Томаса Прусы, Занарди, Ванденбусше, Боуна, Штайгера, поскольку в них сочетается как юридический анализ положений антидемпингового законодательства, так и экономический анализ, который базируется на современных методах экономического моделирования. Большая часть источников представляет собой публичные доклады органов по проведению расследований в США, а также доклады Третейских групп и Апелляционного органа. Статистические источники включают UNComtrade, расчеты в себя данные International по Trade международной Center, базы торговле данных по расследованиям и введенным антидемпинговым мерам Комиссии по международной торговле, а также Temporary Trade Barriers Database. Новизна работы связана с попыткой выявления тех сторон антидемпинговой политики США, изучение которых может способствовать усовершенствованию применения мер защиты на уровне Таможенного союза. 6 ГЛАВА I. ТЕОРЕТИЧЕСКОЕ ОБОСНОВАНИЕ ПРИМЕНЕНИЯ АНТИДЕМПИНГОВЫХ МЕР В МЕЖДУНАРОДНОЙ ТОРГОВЛЕ 1.1. Факторы распространения антидемпингового законодательства как способа защиты национальных производителей Прежде чем перейти к рассмотрению антидемпингового законодательства и практике применения мер в США, следует отметить, что в действительности повлияло на широкое распространение законов о применении антидемпинговых мер, какие цели преследуют страны при проведении антидемпинговой политики на современном этапе, а также чем определяются существующие подходы к определению эффективности антидемпинговой политики. Появление антидемпинговых законов как уникального феномена датируется 1904 годом, когда канадское правительство приняло решение ввести антидемпинговую пошлину против американской стали. Первая в истории антидемпинговая мера была связана с демпингом стальных рельсов, которые экспортировала US Steel Corporation на канадский рынок, с тем чтобы воспользоваться растущим спросом из-за строительства трансконтинентальной железной дороги.1 Примечательно, что та отрасль, которая впервые в истории почувствовала на себе эффект от антидемпинговой меры, в настоящее время в большей степени, чем все остальные, подвержена антидемпинговым расследованиям. Антидемпинговые законы начали распространяться в первую очередь в развитых странах, второй в истории соответствующий закон приняла Австралия, за ней последовали Южная Африка, США, Япония, Франция, Новая Зеландия и Великобритания.2 Однако те страны, которые первыми 1 Finger M.J. The Origins and Evolution of Antidumping Regulation, Working Paper Trade Policy Country Economics Department, the World Bank, 1991, p.3 2 Zanardi M. Antidumping: A Problem in International Trade. // European Journal of Political Economy. 2006. № 22. P.593 7 обратили внимание на возможность защиты от демпинга в форме антидемпинговых пошлин, долгое время не использовали эту возможность. Если ранее основными инструментами защиты в США и странах ЕС выступали добровольные ограничения экспорта, то с начала семидесятых возникло понимание того, что антидемпинговая политика представляет собой более надежный инструмент защиты, масштабы применения которого начали проявляться именно с семидесятых годов прошлого века.3 Как отмечает Кара Рейнолдс, в течение пяти лет после образования ВТО количество стран, которые начали применять антидемпинговые меры, возросло на 82,4%, и практически вполовину увеличилось количество мер по сравнению с предыдущим пятилетним периодом.4 В начале 2013 года страны члены ВТО информацию, нотифицировали которая расследованиями за связана последние доклады, с систематизирующие антидемпинговыми полгода. Таким образом, всю мерами и новейшая информация о количестве мер и расследований доступна до декабря 2012 года. Как показано на рисунке 1 приложения I, наряду с традиционными пользователями антидемпинговых мер, в числе которых Европейский Союз и США, все большую активность проявляют развивающиеся страны, такие как Индия, Аргентина, Бразилия. По количеству расследований лидирует Индия, которая с момента образования ВТО провела 677 расследований, из которых только 508 завершились применением антидемпинговой пошлины. 5 Сравнение соотношения между количеством расследований и количеством введенных мер позволяет судить об уровне «эффективности» антидемпинговой политики. К примеру, из 454 расследований, проведенных в США за последние 17 лет, только 305 завершились введением антидемпинговой меры (рисунок 1). 3 Mavroidis P.S., Messerlin P.A., Wauters J.M. The Law and Economics of Contingent Protection in the WTO. Edward Elgar Publishing Limited, Cheltenham, UK. 2008. P. 3. 4 Reynolds K. From Agreement to Application: An Analysis of Determinations under the WTO Antidumping Agreement. // Review оf International Economics. November 2009. № 17 (5). P. 969 5 WTO Statistics on Antidumping, Antidumping Gateway http://www.wto.org/english/tratop_e/adp_e/adp_e.htm 8 Расчеты самого Занарди масштабного и Ванденбусше показывают, что период вступления в силу законов о применении антидемпинговых мер совпадает с вступлением в силу ГАТТ, а также образованием ВТО.6 При этом ускорение увеличилось в период с 19802000гг. Однако, законодательства использование и мер вероятно, распространение вовлечение все защиты большего объясняется не антидемпингового количества только стран в юридическим оформлением использования защитных мер в ВТО, но и несколькими иными причинами экономического и политического характера. Во-первых, следует еще раз отметить юридическую составляющую, повлиявшую на распространение антидемпингового законодательства, поскольку национальные законы о применении антидемпинговых мер в настоящее время основываются на Соглашении ВТО. Разработка и вступление в силу данного Соглашения, дополняющего ГАТТ-47 и заменяющего соответствующие Кодексы, дало определенный импульс к разработке положений, регулирующих применение антидемпинговых мер на национальном уровне. По-видимому, это связано с тем, что страны-члены, а также страны, претендующие на вступление в ВТО, пытались тщательно проработать этот вопрос и определить выгоды от использования антидемпинговых мер, что впоследствии стало основой для разработки более детальных инструкций и методики проведения расследований. Несмотря на то, что Соглашение ВТО является, безусловно, юридически обязательным для всех стран-членов, оно не содержит требования принятия национального закона об антидемпинговых мерах. Антидемпинговая политика государства должна полностью соответствовать тем положениям, которые прописаны в Соглашении ВТО, однако у органа по проведению расследований все же существует достаточно возможностей для свободных действий. В связи с этим, разработка правил на уровне ВТО все-таки оказала определенное 6 Vandenbussche H., Zanardi M. The Chilling Trade Effects of Antidumping Proliferation. // European Economic Review. 2010. №54. P.761 9 воздействие на принятие национальных законов. С другой стороны, наличие национального законодательства не означает, что страна будет активно использовать возможность введения антидемпинговых мер. К примеру, ряд стран, таких как Исландия, входящая в Европейскую ассоциацию свободной торговли, имеют очень тщательно проработанное антидемпинговое законодательство, однако ни разу за историю его существования они не рассматривали возможность введения антидемпинговой меры. Первая волна, как уже было отмечено, пришлась на период непосредственно после Первой мировой войны. Следующая волна распространения антидемпингового законодательства была запущена с момента вступления в силу Антидемпингового кодекса, который был принят в результате Кеннеди-раунда. После определенного затишья антидемпинговое законодательство снова стало актуальным в результате принятия очередного Антидемпингового Кодекса токийского раунда переговоров. Последним этапом развития положений об антидемпинговых мерах в многосторонней торговой системе стало образование ВТО и вступление в силу Соглашения ВТО о применении Статьи VI ГАТТ, которое и по сей день является источником юридических обязательств для всех стран членов ВТО. Следующая причина, объясняющая возрастающее число стран, принимающих национальное антидемпинговое законодательство, а также все чаще обращающихся к процедуре проведения антидемпинговых расследований, - это активное использование развитыми странами мер защиты в отношении экспортеров из развивающихся стран. Данная тенденция стала одним из стимулов для развивающегося мира к рассмотрению возможностей защиты, которые разрешены в рамках ВТО. Постепенное включение развивающихся стран привело к тому, что в настоящий момент среди наиболее активных пользователей 10 антидемпинговых мер фигурируют именно развивающиеся страны, такие как Индия. Другой причиной, связанной с большей приверженностью идее использования антидемпинговых мер, можно считать сами переговоры о либерализации в рамках ВТО. Многие страны соглашаются на тарифные уступки с учетом возможности защиты национальных производителей, которую предоставляет в частности антидемпинговое законодательство. В одном из рабочих коммюнике представители США отметили, что в действительности возможность применения антидемпинговых мер является одним из решающих факторов для получения поддержки общественности, когда речь идет о многосторонней либерализации торговли.7 Таким образом, наличие положений о введении мер защиты – это один из гарантов развития многосторонней торговой системы. Вполне вероятно, если полностью исключить возможность применения защитных мер, то можно предположить, что готовность к снижению тарифов была бы намного слабее. Этот аргумент также можно дополнить первоначальной негативной позицией канадских производителей, которые искали поддержки у государства, а вместо повышения ставки тарифа приобрели первый в истории закон о применении антидемпинговых мер. Сам по себе закон предоставлял новые возможности защиты, но в то же время снижал вероятность того, что правительство Канады будет защищать производителей путем обычного повышения тарифа.8 Таким образом, до момента вступления в силу ГАТТ, а затем и образования ВТО, отношение к антидемпинговому законодательству было в определенной степени двояким. Уже в условиях торговой либерализации и связанных тарифов его значение в понимании национальных производителей как важного инструмента защиты их интересов стало более очевидным. Цит. по: Zanardi M. Antidumping: A Problem in International Trade. // European Journal of Political Economy. 2006. № 22. P. 593 8 Finger M.J. The Origins and Evolution of Antidumping Regulation, Working Paper Trade Policy Country Economics Department, the World Bank, 1991, p.3 7 11 Однако антидемпинговая мера, в инструментов защиты, направлена отличие именно от против традиционных недобросовестной конкуренции, которая заключается в импорте по цене ниже нормальной стоимости. В следующем разделе будут рассмотрены экономические мотивы применения антидемпинговых мер в зависимости от видов демпинга и его теоретических последствий. 1.2. Экономические мотивы применения антидемпинговых мер в международной торговле Если первоначальной целью антидемпинговых мер в понимании Джейкоба Винера была борьба с грабительским демпингом, представляющего собой неконкурентную практику и способного привести к установлению на рынке монополии, то в настоящее время этот мотив все чаще подвергается критике. Однако именно классическое обоснование объяснило появление феномена антидемпинговой меры. В настоящее время все большую распространенность приобретает следующее видение природы антидемпингового законодательства. Как отмечается в одной из работ Линдси и Икенсона, научных сотрудников Центра торговой политики Института Като, «неизбежный вывод заключается в том, что антидемпинговое законодательство, в том виде, в котором оно существует и применяется в настоящий момент, не имеет ничего общего с выравниванием конкурентной среды. Напротив, основная функция антидемпинговых мер сегодня – это всего лишь попытка оправдать протекционизм».9 Другой созвучной точкой зрения является понимание антидемпинга Майклой Фингером, считающего, что «антидемпинг – это Lindsey B., Ikenson D. Antidumping 101: The Devilish Details of “Unfair Trade” Law. Trade Policy Analysis. Vol. 20. Center for Trade Policy Studies, Cato Institute, Washington, D.C. 2002. P. 2. http://www.cato.org/sites/cato.org/files/pubs/pdf/tpa-020.pdf 9 12 сложная дипломатия, необоснованная экономическая теория и законы, в которых отсутствуют должные принципы»10. Множество научных работ по тематике антидемпинговой политики направлено на анализ того, действительно ли все более распространенная практика принятия антидемпингового законодательства и применения антидемпинговых мер связана именно с необходимостью защиты от недобросовестной преследования конкуренции, целей а не протекционизма. является Такого скрытым рода способом предположение объясняется и тем, что многие страны стали более активно проводить антидемпинговые расследования после снижения ставок тарифов в результате переговоров в рамках ВТО. Некоторые научные исследования указывают на то, что антидемпинговые пошлины в отдельных случаях нивелируют эффект, достигнутый от либерализации торговли как в рамках ВТО, так и в случаях заключения региональных торговых соглашений. К примеру, в одной из работ Миранда было продемонстрировано, насколько увеличилось использование антидемпинговых мер после либерализации торговли на примере Бразилии, Мексики и Аргентины. В 2006 году Фингером и Ногуэсом было проведено исследование, связанное с применением антидемпинговых мер в семи странах Латинской Америки, среди которых Аргентина, Бразилия, Колумбия, Мексика, Перу, Коста-Рика и Чили. По мнению авторов, которое в целом совпадает с видением Миранда, антидемпинговая политика стала необходимостью в связи с проведением либерализации торговли и принятием обязательств по результатам Уругвайского раунда переговоров. Таким образом, основной целью антидемпинга являлась не борьба с недобросовестной конкуренцией, а скорее защита национальных производителей от иностранной конкуренции, усилившейся за счет либерализации торговли.11 Цит.по: Tavares de Araujo J. Legal and Economic Interfaces Between Antidumping and Competition Policy. SICE December 2001. 11 Mavroidis P.S., Messerlin P.A., Wauters J.M. The Law and Economics of Contingent Protection in the WTO. Edward Elgar Publishing Limited, Cheltenham, UK. 2008. P.5. 10 13 В действительности одно только увеличение количества расследований или введенных мер отнюдь не означает, что компании и орган по проведению расследований каким-то образом злоупотребляют законами о недобросовестной конкуренции.12 Для поиска ответа на вопрос об истинных предпосылках антидемпинговой политики необходимо провести анализ теоретических работ, посвященных экономическому обоснованию антидемпинговых мер. Классической работой, посвященной видам демпинга, является выпущенная в 1923 году книга Джейкоба Винера «Демпинг: проблема в международной торговле». Предложенная Винером классификация основывается на длительности практики демпинга и мотивах, которыми руководствуется компания при экспорте товаров по демпинговым ценам. При этом, как уже было отмечено ранее, именно грабительский демпинг, по теории Винера, должен быть объектом ответных мер. В противном случае он может привести к разрушению конкуренции, и, как следствие, большим потерям как для производителей, так и для потребителей. Первоначально потребители могут выиграть от низких цен, однако, если на рынке установится иностранная монополия, то этот выигрыш будет компенсирован высокими ценами и недопроизводством. Таким образом, главным мотивом антидемпинговых мер, если брать за основу борьбу с недобросовестной конкуренцией, является защита конкуренции, подразумевающая защиту эффективности рынка, а не отдельных национальных производителей. Однако, как отмечается в работе Шипенко «Антидемпинговый процесс», «торговая политика часто не соответствует целям, лежащим в основе конкурентной политики. Направление этой несовместимости состоит в том, что законодательство о конкуренции нацелено на защиту конкуренции (и тем самым экономической эффективности), тогда как торговая политика - Prusa T.J. Why Are So Many Antidumping Petitions Withdrawn? // Journal of International Economics. 1992. № 33. P. 2 12 14 участников конкуренции (или факторов производства)».13 В дальнейшем именно на этой предпосылке и будет строиться гипотеза, выдвигаемая в данной работе. Возвращаясь к теории грабительского демпинга, рассмотрим несколько причин того, почему эта теория в настоящее время перестала быть доминирующей. Аргумент, связанный с грабительским демпингом, основывается на американском конкурентном праве, разработанном еще в 19 веке. Демпинг рассматривается как способ продавливания цен и обхода конкурентов с тем, чтобы впоследствии увеличить цены и установить на рынке монополию.14 Поскольку на международном уровне нет общепризнанного механизма антимонопольного законодательства, то в международной торговле его функцию могут выполнить антидемпинговые меры. Однако с экономической точки зрения этот аргумент не всегда выдерживает критику. Во-первых, грабительский демпинг представляет собой маловероятный сценарий развития событий. В книге Мессерлина и Мавродис рассматривается гипотетический пример, в котором после продавливания цен компания-экспортер начинает работать себе в убыток, когда как национальные компании могут приспособиться к низким ценам и остаться на рынке. Даже если компания установит монополию и начнет повышать цену, то вскоре это приведет к тому, что на рынок смогут войти другие игроки, для которых повышенная цена может оказаться оптимальной для покрытия издержек производства.15 Однако, по-видимому, в данном примере не отражены различия между отраслями, которые подразумевают разные барьеры выхода и входа на рынок. Поэтому, вероятно, нельзя с уверенностью Шепенко Р.А. Антидемпинговый процесс. Источники права (Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2001). Стр 2. http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=CJI&n=507 13 14 Mavroidis P.S., Messerlin P.A., Wauters J.M. The Law and Economics of Contingent Protection in the WTO. Edward Elgar Publishing Limited, Cheltenham, UK. 2008. P. 11 15 Ibid, p.12 15 утверждать о возможности повторного входа на рынок после образования иностранной монополии. Важным фактором также является размер иностранной компании: чем компания крупнее, тем выше вероятность грабительского демпинга и стимула к монополизации рынка. Однако, как отмечают Мессерлин и Мавродис, данный аргумент также не достаточно реалистичен. На практике петиции на проведение антидемпинговых расследований направлены крупными национальными производителями против небольших компаний. Одним из самых показательных примеров является петиция американских производителей телевизоров против японских компаний, которых обвинили в грабительском демпинге. После судебных разбирательств было вынесено решение о том, что в случае стратегии, направленной на монополизацию американского рынка, японским компаниям потребовалось бы около сорока лет для возмещения затрат, связанных с такого рода мотивом. Данный единичный пример не является доказательством того, что антидемпинговые меры никогда не используются по своему прямому назначению, связанному с борьбой с неконкурентной практикой. Третья причина несостоятельности аргумента грабительского демпинга заключается в сравнительно менее затратной альтернативе, которую представляют слияния и поглощения. Данный механизм в меньшей степени сопровождается неопределенностью и рисками, связанными с грабительским демпингом. Однако существуют значительные ограничения, связанные в частности с антимонопольным регулированием. Следующий аргумент в пользу использования антидемпинговых мер связан с тем, что сама по себе ценовая дискриминация представляет собой форму нечестной конкуренции. Нечестной является низкая экспортная цена по сравнению с ценой на внутреннем рынке, поскольку экспорт сопровождается большими издержками, связанными с транспортом, с 16 адаптацией к предпочтениям и так далее.16 Однако игнорируется тот факт, что издержки не всегда взаимосвязаны с географическими границами. Нечестная ценовая дискриминация в виде демпинга и необходимость противодействия с помощью антидемпинговых мер основывается на следующем предположении. Экспортер использует доминирующее положение на внутреннем рынке, таким образом, увеличивая цену и сокращая количество выпускаемой продукции, а дополнительные единицы продукции перенаправляет на экспорт, что увеличивает прибыль и способствует оптимальному для производителя соотношению выпуска и цены. Это становится возможным из-за различий в эластичности спроса на двух рынках. Внутренний рынок обладает меньшим значением эластичности спроса, тем самым спрос не сильно реагирует на изменение цены, что позволяет увеличивать цену без боязни потерять спрос на рынке. Момент, когда производитель начнет перенаправлять единицы продукции на экспорт по ценам ниже, чем на внутреннем рынке, соответствует моменту, в котором предельный выпуск на внутреннем рынке начинает падать. Таким образом, присутствие на внешнем рынке экспортера объясняется доминирующим положением на внутреннем рынке. Однако вряд ли нечестная практика на внутреннем рынке должна корректироваться страной-импортером в виде торгового барьера. Скорее она должна прослеживаться органами страныэкспортера с учетом источника доминирующего положения. Если высокая доля на рынке связана с качественными факторами конкурентоспособности, высокая цена на продукцию является экономически обоснованной из-за особого качества или передовыми производственными технологиями, то оснований для противодействия или корректирования цен быть не должно. Таким образом, несмотря на теоретическое обоснование применения антидемпинговых мер в соответствии с классификацией, предложенной Винером, на практике борьба с демпингом как с нечестной практикой не всегда связана с экономически оправданными мотивами. 16 Ibid, p.14 17 1.3. Влияние антидемпинговых мер на торговлю и благосостояние Прежде чем перейти непосредственно к анализу того, каким образом антидемпинговая мера влияет на благосостояние, следует определить несколько механизмов влияния меры на торговлю. Эффекты благосостояния в данном случае неразрывно связаны с тем, какое воздействие антидемпинговая мера оказывает на двустороннюю торговлю. Каждый из описанных ниже эффектов проявляется в различной степени, поэтому для определения совокупного эффекта необходимо выявить те из них, которые имеют доминирующее значение.17 Во-первых, следует отметить эффект снижения торговли теми товарами, в отношении которых действует мера. Доказательства наличия эффекта были приведены в одной из работ Дурлинга и Прусы, которые в качестве объекта исследования выбрали рынок горячекатаной стали. Данный рынок представляет достаточно показательный пример по нескольким причинам. Горячекатаная сталь является сравнительно однородным товаром, следовательно, при установлении факта аналогичности товара не появляется дополнительных проблем, которые могут стать причиной отказа уполномоченного органа от проведения антидемпингового расследования. В действительности с конца девяностых годов прошлого века количество антидемпинговых расследований по стали приобрело глобальные масштабы, а горячекатаная сталь в период с 1997 по 2011 гг. была объектом четверти совокупного количества расследований по стали.18 Помимо однородности, горячекатаная сталь – это первый товар в цепочке производства стали, на 17 Vandenbussche H., Zanardi M. The Chilling Trade Effects of Antidumping Proliferation. // European Economic Review. 2010. №54. P.764 18 Durling J., Prusa T. The Trade Effects Associated with an Antidumping Epidemic: The Hot-rolled Steel Market, 1996-2001. // European Journal of Political Economy. 2006. №22. P.676 18 рынке которого существует конкуренция между национальными и отечественными производителями. К тому же, этот вид стали доступен для производства почти всем компаниям отрасли черной металлургии. С этими причинами связан значительный объем мировой торговли, а ввиду усиливающейся конкуренции на рынке из-за перепроизводства и стагнации отрасли, защита становится особо актуальной. В результате анализа Прусы и Дурлинга был сделан вывод о том, что страны, против которых велись антидемпинговые расследования, составляли 90% мирового экспорта горячекатаной стали. Антидемпинговые меры в свою очередь покрыли четверть торговли за указанный период.19 При этом эффект разрушения торговли оказался весьма значительным: торговля снижалась в среднем на 90% через год после введения меры. При анализе торговли США, были также выявлены эффекты отклонения торговли, о которых пойдет речь далее. В условиях высокого уровня спроса, когда импорт из определенной страны не может достигнуть рынка из-за торговых барьеров в виде антидемпинговой пошлины, импортеры часто переориентируются на поставщиков из других стран. Таким образом, меняется география торговли, и, возможно, уровень импорта данного товара сокращается незначительно за счет нахождения новых торговых партнеров или возрастающего экспорта из уже имеющихся на рынке компаний, которые пользуются изменением конкурентной среды. По-видимому, в современных условиях достаточно трудно выявить эффект отклонения торговли, поскольку мера все чаще распространяется на несколько крупных экспортеров одновременно, что снижает вероятность изменения географической структуры импорта. В-третьих, не менее важным эффектом является влияние на отраслипотребители. В случае если антидемпинговая мера направлена на товар, активно использующийся и импортируемый связанными отраслями, то влияние на благосостояние будет в первую очередь базироваться на потерях отрасли-потребителя. С другой стороны, снижение конкурентоспособности 19 Ibid, p.679 19 отрасли-потребителя приведет к более ускоренному замещению национального производства импортом. Снижение импорта конкретного товара, в отношении которого действует мера, может быть компенсировано за счет увеличения импорта с более высокой добавленной стоимостью20. Другим важным фактором является так называемый сдерживающий эффект торговли. Активная антидемпинговая политика государства может служить сигналом компаниям к корректированию своей ценовой политики в сторону более высоких цен и меньших объемов, чтобы избежать антидемпингового расследования. Если это предположение верно, то оно в частности указывает на снижение совокупного импорта в результате антидемпинговой политики. Одним из наименее изученных эффектов от антидемпинговых мер заключается в так называемых «прыжках» через антидемпинговые пошлины в виде прямых иностранных инвестиций. Таким образом, компании преодолевают барьеры, связанные с доступом на рынок путем экспорта, заменяя экспорт на инвестирование, что позволяет сохранить присутствие на рынке. Эффект ответных мер неоднозначно влияет на объем импорта. В теоретических моделях обычно рассматривается два крайних случая: в первом из них в равновесии по Нэшу все страны используют антидемпинговые меры, что, бесспорно, сокращает импорт; во втором равновесие по Нэшу заключается в кооперативном равновесии, от которого никому не выгодно отклоняться, поскольку это снизит благосостояние. Антидемпинговая политика в целом может являться фактором, который способствуют снижению совокупного импорта. Один из эффектов, который начал пристально изучаться в последнее время, - это так называемый «global chilling effect», который заключается в снижении общего объема импорта за счет антидемпинговых мер. При этом основными 20 Vandenbussche H., Zanardi M. The Chilling Trade Effects of Antidumping Proliferation. // European Economic Review. 2010. №54. P.764 20 результатами, полученными Занарди и Ванденбусше из гравитационного уравнения, стало выявление не просто снижения импорта, в отношении которого действует мера, но и импорта тех товаров, к которым она не относится. В своем исследовании авторы предприняли попытку связать наличие национального антидемпингового законодательства со снижением совокупного объема импорта. В ходе анализа были выделены страны, для которых эффект оказался наиболее значительным. Среди них следует выделить Индию, для которой падение импорта за счет антидемпинговых мер существенно снижает результаты, достигнутые от либерализации торговли: Индия проводила либерализацию в 1991 году, что привело к росту импорта на 17,4% ежегодно, но в то же время теряет ежегодно 6,8% от совокупного импорта, начиная с 1993 года, когда была введена первая антидемпинговая пошлина.21 В результате авторы приходят к выводу о том, что антидемпинговые меры не просто оказывают влияние на конкретную отрасль, но и косвенно воздействуют на совокупный импорт по нескольким причинам. Сокращение импорта происходит не только в тех секторах, которые напрямую затронуты мерой, но и во всех остальных, что наиболее заметно проявилось после принятия антидемпингового законодательства при условии большого количества антидемпинговых расследований.22 Авторы сравнивали объемы импорта до и после вступления в силу антидемпингового законодательства, таким образом, сосредоточив свой анализ на странах, которые сравнительно недавно стали активно применять антидемпинговые меры. Таким образом, в тех странах, которые используют антидемпинговую политику систематически, импорт снижается не только в отношении тех товаров, на которые направлена мера. На первый взгляд можно прийти к выводу о том, что антидемпинговая мера по своему влиянию на благосостояние аналогична повышению таможенной пошлины. В определенной степени это справедливо, поскольку 21 22 Ibid, p. 761 Ibid 21 антидемпинговая мера может быть введена в форме пошлины, которая прибавляется к базовой ставке тарифа. Однако, во-первых, не все расследования заканчиваются введением пошлины, во-вторых, даже если мера вводится в виде пошлины, существует целый ряд особенностей национального антидемпингового законодательства, которые очень трудно учесть при моделировании и теоретическом обосновании эффектов благосостояния в результате проведения антидемпинговой политики. Перейдем к рассмотрению первого случая, который подразумевает принятие ценовых обязательств. Итак, не все расследования заканчиваются введением антидемпинговой пошлины, еще на предварительном этапе есть вероятность того, что орган по проведению расследований согласится на принятие экспортером ценовых обязательств, заключающихся чаще всего в установлении минимальных цен. Считается, что принятие ценовых обязательств должно теоретически быть предпочтительнее для импортера, поскольку, таким образом, экономятся средства, направленные на проведение расследований, в частности речь идет о юридических издержках для отечественных фирм, инициирующих и участвующих в расследовании.23 Предпочтительность данного варианта для экспортера вполне очевидна, поскольку он освобождается от уплаты антидемпинговой пошлины и может скорректировать свою ценовую политику, не теряя важного рынка сбыта. С другой стороны, исследования Прусы, в которых сравнивается влияние на благосостояние антидемпинговых пошлин и ценовых обязательств, продемонстрировали, что ценовые обязательства могут привести к большим отклонениям торговли.24 При этом рассматриваются не только ценовые обязательства, принятые путем заключения специального соглашения и, следовательно, подразумевающие одобрение со стороны органа по проведению расследований, но и те, которые были приняты на основе договоренностей между компаниями взамен на отзыв петиции. Пруса Prusa T.J. Why Are So Many Antidumping Petitions Withdrawn? // Journal of International Economics. 1992. № 33. P. 2 24 Ibid, p.3 23 22 предполагает в частности, что многие петиции вносятся на рассмотрение не с целью последующего введения антидемпинговой пошлины, а в качестве сигнала иностранным фирмам для корректировки своей ценовой политики. 25 В результате на основе данных восьмидесятых годов прошлого века Пруса пришел к следующему выводу: нет доказательств тому, что сама по себе петиция оказывает влияния на торговлю, однако, к сокращению импорта ведет не только антидемпинговая мера, но и даже отозванные петиции. Такой вывод наводит на мысль о том, что компании могут использовать антидемпинговое законодательство в качестве защиты не от недобросовестной, а в целом, от иностранной конкуренции. В связи с этим, вопрос о том, как влияет договоренность между компаниями и отзыв петиции на благосостояние по сравнению с введенной антидемпинговой мерой остается открытым. Далее рассмотрим подходы к определению эффективности антидемпинговой политики с точки зрения благосостояния при введении антидемпинговой пошлины. В действительности многие исследователи рассматривают эффекты благосостояния аналогии с введением тарифа с помощью модели частного равновесия. Однако данный подход может не отражать реальных потерь эффективности, связанных с антидемпинговой политикой. Во-первых, это связано с тем, что антидемпинговая мера не является фиксированной пошлиной, ее размер может подлежать пересчету в связи с пересмотрами. После введения антидемпинговой пошлины у фирмы появляются стимулы к повышению цен для того, чтобы избежать в будущем более высоких антидемпинговых пошлин и, возможно, снизить ставку пошлины в результате пересмотра. Таким образом, даже если антидемпинговая мера была отменена или либерализована, то эффект от ее введения способствует более высоким ценам на рынке, и, как следствие, потерям для потребителей.26 25 Ibid, p.7 Bloningen B., Prusa T. The Cost of Antidumping: The Devil is in the Details. //Policy Reform, December 2003. Vol.6(4). P. 236 26 23 Другой фактор, который сложно учесть при моделировании, - это вероятность введения ответных мер. К тому же, не стоит забывать о том, что введение антидемпинговой пошлины ведет к повышению цен в отраслипотребителе, что в свою очередь может привести к необходимости защиты в этих отраслях. Поэтому сложно делать вывод, основываясь на модели частного равновесия, которая демонстрирует эффекты в одной отрасли и не способна выявить взаимосвязи между отраслями, что все же играет важную роль при оценке эффективности мер торговой политики. Еще более значительная трудность, связанная с оценкой эффектов благосостояния, заключается не в мере как таковой, а в перспективах ее введения. Само по себе наличие антидемпингового законодательства может быть сигналом для фирмы, которая будет руководствоваться угрозой применения антидемпинговых мер при разработке своей ценовой политики.27 В целом, влияние антидемпинговой пошлины на благосостояние является негативным фактором для потребителей. Введение антидемпинговой меры способствует появлению выигрыша производителей, а также увеличивает доходы государства. Вместе с тем, если главным мотивом введения меры была борьба с неконкурентной практикой, то антидемпинговая пошлина способствует выравниванию конкуренции таким образом, что препятствует образованию монополии, что в свою очередь является положительным фактором для потребителей. 27 Ibid, p. 239 24 25 ГЛАВА II. ЭКОНОМИКО- ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ПРИМЕНЕНИЯ АНТИДЕМПИНГОВЫХ МЕР В США 2.1. Особенности применения антидемпингового законодательства США в условиях многосторонней торговой системы Антидемпинговая политика государства базируется как на многосторонних правилах, закрепленных в Соглашении ВТО о применении Статьи VI ГАТТ, так и на нормах национального законодательства, содержащих более детальные указания, связанные с методикой проведения антидемпингового расследования. Образование ВТО и принятие Соглашения о применении Статьи VI ГАТТ в значительной степени повлияло на антидемпинговую политику государств. В результате для органов по проведению расследований появилось больше ограничительных факторов, связанных с обязательствами по Соглашению в рамках ВТО. В целом, возрастающее количество антидемпинговых мер стало показателем того, что Статья VI ГАТТ-47 содержит общие принципы, которые нуждаются в обязательной доработке. В связи с этим, в рамках переговоров ВТО были разработаны так называемые Антидемпинговые Кодексы, внесшие ясность в некоторые из процедур антидемпингового расследования. Несмотря на усовершенствование правил, кодексы не носили обязательный характер для сторон ГАТТ, что свидетельствовало о недостаточной эффективности многосторонних правил. Среди стран, не присоединившихся к Антидемпинговым Кодексам, следует отметить США, которые отказались от присоединения к нормативному документу по антидемпингу, принятому по итогам Раунда Кеннеди.28 Однако, несмотря на ограниченность в применении, Антидемпинговые Кодексы все же содержали важные изменения, которые вошли в основу 28 WTO: Technical Information on Antidumping, http://www.wto.org/english/tratop_e/adp_e/adp_info_e.htm, Assessed May, 2, 2013 26 Соглашения ВТО о применении Статьи ГАТТ, VI принятого по итогам Уругвайского Раунда переговоров. К примеру, только с принятием Антидемпингового кодекса Раунда Кеннеди появилось требование нотификации изменений, касающихся национального антидемпингового законодательства, а также предоставления информации о введенных антидемпинговых мерах за годичный период. В рамках Токийского раунда было принято решение о предоставлении странами членами более детальных докладов за период в полгода, которые содержат не только общую информацию о количестве мер и товарах, но и о странах, против которых действует мера. 29 Эта практика до сих пор действует и является основой прозрачности системы наряду с нотификациями изменений, связанных с антидемпинговым законодательством. При этом в настоящий момент важную роль играет деятельность в рамках Комитета по антидемпинговой практике, поскольку на базе данной структуры страны-члены ВТО имеют возможность прояснить недостаточно очевидные пункты нотификаций, в том числе путем подачи специальных коммюнике в рабочем порядке. Таким образом, ВТО представляет собой не только юридическую базу антидемпинговой политики государств, но и платформу для взаимного контроля, а также разрешения возможных споров. Системе разрешения споров в рамках ВТО и ее роли в обеспечении эффективности и транспарентности антидемпинговой политики будет посвящен соответствующий раздел. На данном этапе следует подчеркнуть несколько ключевых исторических моментов, которые привели к образованию системы, функционирующей сегодня. Однако важно отметить, что и существующая система нуждается в доработке с точки зрения усовершенствования правил и контроля над их исполнением. Многосторонняя торговая система оказала значительное влияние на эволюцию американского антидемпингового законодательства. С Zanardi M. Antidumping: A Problem in International Trade. // European Journal of Political Economy. 2006. № 22. P. 595 29 27 образованием ВТО и вступлением в силу соответствующих соглашений, которые составляют правовую базу регулирования международной торговли, США были вынуждены принять юридические обязательные правила, содержащиеся в Соглашении о применении Статьи VI. К тому же, были приняты специальные законодательные акты, согласно которым, США обязаны выполнять рекомендации, содержащиеся в докладах Третейской группы и Апелляционного органа, одобренных Органом по разрешению споров ВТО. Первый закон о применении антидемпинговых мер в США был принят в ответ на монополизированный рынок Германии во время Первой мировой войны. Основным мотивом закона было именно классическое понимание демпинга, связывающее антидемпинговое регулирование с конкурентным законодательством. Озабоченность американского правительства была связана с вероятностью грабительского демпинга и установления иностранной монополии на рынке США. 30 Несмотря на столь раннее вступление в силу антидемпингового законодательства, до 1958 года количество петиций на проведение расследований было очень низким. Однако с внесением поправок Конгресса в 1958 году, их количество заметно возросло, что было связано с новыми правилами расчета демпинговой маржи. С другой стороны, большая часть петиций отклонялась. Примечательно, что количество петиций еще больше возросло с внесением поправок о включении в определение демпинга не только импорта по ценам ниже нормальной стоимости, под которой понимается цена на рынке страны-экспортера, но и продажи ниже издержек производства.31 Теоретически эта поправка могла привести к большему количеству вводимых мер, однако и в данный период развития антидемпингового законодательства США этого не произошло. По- 30 Staiger R., Wolak F. The Effect of Domestic Antidumping Law in the Presence of Foreign Monopoly. Working Paper №3254, National Bureau of Economic Research, February 1990. P.1 31 Prusa T. The Trade Effects of U.S Antidumping Actions. Working Paper №5440, National Bureau of Economic Research, January 1996. P.3 28 прежнему, значительная доля петиций отклонялась органом по проведению расследований. Модификация положений антидемпингового законодательства, в конце концов, привела к тому, что все большее количество петиций перестало отклоняться (примерно на 50%32), а количество введенных мер заметно увеличилось. Такого рода модификации были произведены в 1979 году, когда было одобрено использование всех имеющихся фактов для сбора информации по компаниям, отказывающимся от сотрудничества. Следующим этапом стало введение положения о сложении импорта при определении ущерба. Таким образом, в случае если петиция содержит информацию об экспортерах из нескольких стран, то появилась возможность анализировать влияние совокупного импорта на отечественную отрасль. Данная поправка, по расчетам Прусы, увеличивает вероятность введения меры на 20-30%.33 С другой стороны, введение антидемпинговой меры в отношении сразу нескольких стран снижает вероятность отклонения торговли. Тем не менее, самые важные поправки были приняты после образования ВТО. В Законодательстве США появился отдельный Закон о соглашениях Уругвайского раунда. Данный закон вносил в правовую систему США все изменения, которые были приняты вместе с вступлением в силу Соглашений ВТО. По части антидемпинговых мер, в соответствии с законом, вводилась процедура пятилетних пересмотров. Сложно представить, какие масштабы приобретала антидемпинговая политика США без пересмотров по истечении срока действия меры до образования ВТО. В отличие от ЕС, до момента образования ВТО в США не существовало понятия автоматического истечения срока действия меры. Мера могла быть отменена только в случае, если в течение трех лет не устанавливался факт 32 33 Ibid, p.4 Ibid,p.5 29 наличия демпингового импорта.34 Однако следует отметить, что и в настоящее время с введением процедуры большая часть мер продлевается. К примеру, максимальная длительность действующей меры составляет 36 лет. Данная мера была введена в 1977 году в отношении итальянской пластиковой ленты. Первые пересмотры мер по истечении пятилетнего срока были проведены в 1998 году и носили характер «переходных» пересмотров. В их число вошли все меры, введенные на момент образования ВТО, которые, в соответствии с Законом о соглашениях Уругвайского раунда, стали объектом пересмотров. Переходные пересмотры были завершены в июне 2001 года.35 Важнейшую роль в окончательном решении по результатам пересмотра играет Комиссия по международной торговле, которая устанавливает, приведет ли отмена антидемпинговой меры к повторному материальному ущербу вследствие демпингового импорта. С образованием ВТО изменилась величина de minimis демпинговой маржи. Если ранее она была равна 0,5%, то в соответствии с пунктом 8 Статьи 5 Соглашения ВТО о применении Статьи VI, ее размер должен превышать пороговое значение в 2%. К тому же, согласно пункту 6 Статьи 10, были дополнены те факторы, которые необходимо учесть при ретроактивном применении меры. До вступления в силу Закона о соглашениях Уругвайского раунда доказать наличие «необходимых обстоятельств», достаточных для введения меры на ретроактивной основе, было сравнительно легче. Теперь же орган по проведению расследования должен продемонстрировать, что массированный демпинговый импорт снизит эффективность антидемпинговой пошлины, если пошлина не будет применена ретроактивно. Что касается антидемпинговом других важных законодательстве, корректировок то они связаны в американском с отмененной процедурой «обнуления», а также поправкой Берда, которая также была 34 Moore M.O. An Econometric Analysis of US Antidumping Sunset Review www.home.gwu.edu/~mom/sunsetpred.pdf 35 USITC. Understanding Five-Year (Sunset) Reviews, www.usitc.gov/press_room/us_sunset.htm Decisions. 30 признана незаконной Органом по разрешению споров в рамках ВТО. Упомянутые положения антидемпингового регулирования в США в достаточной мере свидетельствуют о том, что то, каким образом построено законодательство, может быть причиной серьезных злоупотреблений и невыполнения обязательств в рамках ВТО. Они же свидетельствуют о склонности к использованию антидемпингового законодательства в качестве мер протекционизма. Доказательством служит недавно прекратившееся искусственное завышение демпинговой маржи в результате обнуления, а также распределение средств, полученных в результате сбора антидемпинговых пошлин, между компаниями, поддержавшими петицию. Поправка Берда дает особый стимул для компаний поддержать петицию, тем самым, увеличивается вероятность того, что будет набрано пороговое значение для определения отрасли, что впоследствии приведет к более частому инициированию расследований. В настоящий момент, несмотря на признание положений поправки Берда незаконными в рамках ВТО, средства по-прежнему распределяются между компаниями. В частности торговые споры, касающиеся «обнуления» и поправки Берда будут более подробно рассмотрены в последней главе. Как уже неоднократно отмечалось, несмотря на существование одинаковых правил для всех стран ВТО, у органа по проведению расследований все же существует достаточно возможности для свободных действий при определении методики проведения антидемпингового расследования. Таким образом, определенная свобода в выборе методологии касается как подсчета демпинговой маржи, так и вопросов установления ущерба. В данном разделе особое внимание будет уделено самым противоречивым антидемпингового и наиболее часто законодательства использующимся США, а также положениям особенностям институциональной структуры проведения расследований. Этапы проведения расследования в США практически не отличаются от общепринятой мировой практики, поэтому нет особой необходимости 31 заострять не менее, внимание вероятно, на последовательности процедур. Тем самой показательной чертой американской антидемпинговой политики является то, что в проведении расследования задействованы сразу две государственные структуры. Ранее расследования проводились Казначейством США, функции которого в 1954 году были переданы Конгрессом Комиссии по тарифам.36 В настоящее время структурным подразделением Министерства торговли США (US Department of Commerce) является Администрация международной торговли (ITA – International Trade Administration), в состав которой входит Администрация по вопросам импорта (Import Administration), чьей функцией является анализ демпингового или субсидируемого импорта. Таким образом, Администрация по вопросам импорта выносит собственное решение в отношении установления факта демпинга и подсчитанной демпинговой маржи. Что касается определения ущерба национальным производителям, нанесенного демпинговым импортом, то полномочия в этой сфере переданы специальному органу – Комиссии по международной торговле США (ITC – International Trade Commission), бывшей Комиссии по тарифам. Считается, что разделение функций способствует более прозрачной процедуре проведения расследования и снижает риски злоупотреблений. Немаловажную роль играет Суд США по вопросам международной торговли (US Court for International Trade), который в свою очередь рассматривает жалобы участников расследования. Теоретически рассмотрение жалоб может перейти к судам более высокой инстанции, а именно в Апелляционный суд федерального округа США, а также Верховный суд, однако на практике этого почти не случается. Далее рассмотрим некоторые отличительные черты антидемпингового законодательства США, которые часто используются на практике. Среди них практика сложения импорта из нескольких источников при определении 36 Irwin D.A. Explaining the Rise in U.S. Antidumping Activity. P. 6 www.fordschool.umich.edu/rsie/Conferences/ADSym/Irwin.pdf 32 ущерба, ретроактивность применения антидемпинговых методика одновременного проведения мер, а также антидемпингового и компенсационного расследования. Упомянутые черты усиливают эффект защиты и являются дополнительным препятствием в торговле с США. Повидимому, применение на практике данных методик увеличивает вероятность введения меры, что в ряде случаев может свидетельствовать о протекционистской направленности антидемпинговой политики США. В США почти все расследования инициируются в отношении товаров из нескольких источников. С экономической точки зрения это приводит к меньшей вероятности отклонения торговли в результате введения меры. С другой стороны, считается, что такая практика увеличивает вероятность вынесения утвердительного решения. В правилах о сложении импорта присутствуют также политическая составляющая, которая ограничивает применение данного положения. К примеру, в отношении Тринидада и Тобаго процедура никогда не применяется, поскольку страна является членом КАРИКОМ. Однако в любом случае для того, чтобы анализировать влияние совокупного импорта из всех стран, которые попали под расследование, необходимо наличие нескольких условий. Во-первых, должна быть проанализирована степень, в которой товары из разных источников являются заменителями с учетом особых потребительских предпочтений. Вовторых, продажи должны осуществляться на одних и тех же рынках. Втретьих, экспортеры должны пользоваться одинаковыми каналами дистрибуции и одновременно присутствовать на рынке США.37 По расчетам Прусы, сложение импорта из различных источников привело к значительному увеличению количества введенных мер в США, которые при пересчете импорта вряд ли были бы введены из-за недостаточных доказательств влияния демпингового импорта на отечественную отрасль. С учетом этого эффекта, можно предположить, что антидемпинговое законодательство разработано таким образом, чтобы повысить уровень 37 Section 703(a)(1), 705(b)(1), 735(b)(1), 733(a)(1). 19 U.S.C. §§ 1671b(a)(1). 33 защиты отраслей от иностранной конкуренции в виде антидемпинговых пошлин.38 Другим часто применяющимся на практике положением, предусмотренным как в законодательстве США, так и в Соглашении ВТО, является ретроактивное применение антидемпинговых пошлин. Для начала следует разграничить два вида ретроактивности. В первом случае в результате вынесения окончательного решения финальная пошлина может отличаться от предварительной. Таким образом, вступает в действие ретроактивность. В случае если пошлина выше, то с экспортера взимается недостающая сумма. Чаще всего при введении предварительной антидемпинговой меры открывается специальный депозит, денежные средства которого переводятся в счет уплаты антидемпинговой пошлины. Второй вид ретроактивности связан с распространением меры на 90 дней до момента действия предварительной меры. В этом случае орган по проведению расследования должен доказать наличие «необходимых обстоятельств», в английской терминологии – “critical circumstances”. Обстоятельства, установление которых может привести к ретроактивному применению меры, должны быть объективными и обоснованными. Они в целом соответствуют тем условиям, которые прописаны в Соглашении ВТО. Во-первых, необходимо доказать исторический демпинг и наличие нанесенного материального ущерба вследствие демпингового импорта данного товара на рынок США или других стран. Во-вторых, импортер должен был знать о том, что товар поставляется по «несправедливой цене» и о вероятном нанесении материального ущерба. В-третьих, необходимо наличие массированного импорта данного товара в течение малого промежутка времени. Помимо вышеперечисленных условий, Комиссия по международной торговле должна прийти к выводу о том, что такого рода импорт снижает эффективность антидемпинговой меры для компенсации 38 Prusa T. Cumulation and Anti-dumping: A Challenge to Competition. //The World Economy. 1998. Vol.21. Issue 8. P.1022 34 нанесенного материального ущерба.39 Однако, даже если все обстоятельства были доказаны, возникают трудности с технической реализацией данного положения. В случае США за счет частого использования положений о ретроактивности система налажена таким образом, что таможенные органы оперативно и исправно выполняют все соответствующие инструкции от органов по проведению расследований. В заключении следует отметить практику одновременного проведения антидемпинговых и компенсационных расследований, что при наличии демпингового и субсидированного импорта, наносящего ущерб, приводит к сложности оценки итоговой пошлины. Расследование затрудняется тем, что необходимо разграничить ущерб, нанесенный демпинговым импортом от ущерба от субсидии. При этом часть ущерба может пересекаться. Несмотря на сложность методики, США наиболее активно используют возможность проведения одновременных расследований с учетом того, что окончательная мера должна быть введена в размере, не превышающем значение, необходимое для устранения материального ущерба. Таким образом, необходимо подчеркнуть значимость следующих выводов. Во-первых, антидемпинговая политика США в значительной степени подвергалась воздействию правил многосторонней торговой системы, а также результатов торговых споров в рамках ВТО. Во-вторых, антидемпинговое законодательство США является одним из наиболее детальных. Оно также содержит особые положения, которые активно используются на практике и к которым достаточно редко прибегают другие страны, поскольку методы осуществления являются достаточно сложными как с точки зрения обоснования необходимости, так и с точки зрения технической реализации. 39 2009 Antidumping Manual, United States Department of Commerce, International Trade Administration, Chapter 12. Critical Circumstances 35 2.2. Практика применения антидемпинговых мер в США на примере отрасли черной металлургии США традиционно проводят активную антидемпинговую политику, что выражается в колоссальном количестве расследований. Наибольшее количество расследований инициируется отраслями в кризисные периоды. Как показывает динамика на рисунке 1 Приложения II, в кризисные периоды наблюдается наибольший разрыв между количеством введенных мер и проводимыми расследованиями. Тем не менее, если рассмотреть подробнее тенденции 2008-2009гг., то количество вводимых мер заметно возрастает в связи с завершением расследований. Наибольшее количество расследований пришлось на кризисный период с 2001 года. В 2001 году в США было инициировано 77 расследований, что составляет 21% от количества расследований, проводимых в странах ВТО, а также 16% расследований, проводимых в США за период с 1995 по 2012гг. 40 Рисунок 2 Приложения II демонстрирует секторальное распределение антидемпинговых мер в США за период с момента образования ВТО до конца 2012 года. Таким образом, наибольшее количество мер, равное 163, было введено по отношению к товарам из Раздела XV Гармонизированной системы, в который входят недрагоценные металлы и изделия из них. На рисунке 3 представлена информация о действующих антидемпинговых мерах в США по секторам экономики. Одним из самых масштабных секторов, который пользуется защитой в форме антидемпинговых пошлин, является черная металлургия и те отрасли, которые связаны с изготовлением товаров из стали. В целом, на долю черной металлургии приходится около половины антидемпинговых и компенсационных мер и 42% действующих антидемпинговых мер, что говорит о концентрации мер в США именно на этом секторе. 40 WTO Statistics on Antidumping, Antidumping Gateway http://www.wto.org/english/tratop_e/adp_e/adp_e.htm 36 Данное распределение антидемпинговых мер по секторам повторяет мировые тенденции, поскольку, как показывает круговая диаграмма на рисунке 4 Приложения II, за тот же период наибольшая доля в 28% пришлась именно на металлы и изделия из них. Примечательно, что из всего объема антидемпинговых мер, которые вводятся применительно к сектору металлургии, на долю США приходится 21% (рисунок 5 Приложения II). Особое сталелитейной внимание в данном промышленности. разделе Если будет рассмотреть уделено именно географическую структуру импорта стали в США, то основной импорт идет из партнеров по НАФТА, а также Бразилии, России и Японии. Канада и Мексика, занимающие доминирующие позиции на рынке США, не являются ведущими экспортерами стали, в отличие от других стран, присутствующих на рынке (рисунок 7 Приложения II). Что касается темпов роста импорта, то самое заметное падение наблюдается со стороны Китая, Тайваня и Украины (рисунок 6 Приложения II). В частности весь дальнейший статистический и экономический анализ будет касаться именно сортового проката. Чтобы разобраться в массиве действующих антидемпинговых мер на продукцию отрасли черной металлургии, полезно прибегнуть к процедуре построения кластеров для того, чтобы сгруппировать страны, против которых действует мера. Источником данных о действующих мерах являются материалы Комиссии по международной торговле, содержащие актуальный перечень действующий мер на момент до начала мая 2013 года, данные по количеству расследований были взяты из авторской базы Чада Боуна Temporary Trade Barriers Database, источник данных по торговле сталью – International Trade Center, которые в свою очередь базируются на статистической информации UNComtrade. На начало мая 2013 года в США действует 21 мера по отношению к сортовому прокату. 37 Прежде чем перейти к группировке стран по кластерам, следует проверить признаки на наличие корреляции и по возможности снизить размерность путем проведения факторного анализа. Предварительно все данные были центрированы и нормированы в Excel, а затем перенесены в SPSS для дальнейших операций. В приложении III в таблице 1 представлены данные о коэффициентах корреляции между выбранными признаками. На основе этих данных можно сделать следующие выводы. Во-первых, выявлена отрицательная значимая корреляция между длительностью меры и темпами роста импорта из указанной страны, что теоретически свидетельствует о том, что антидемпинговая мера имеет важное значение как барьер доступа на рынок, который препятствует наращиванию экспорта странами, против которых действует мера. Во-вторых, темпы роста экспорта взаимосвязаны с темпами роста экспорта в США, что является достаточно очевидным. Поскольку взаимосвязи между признаками достаточно значимы, следует провести дополнительный факторный анализ для того, чтобы снизить размерность. В результате факторного анализа методом главных компонент были выявлены три главные компоненты, которые объясняют 78% накопленной дисперсии (таблица 2 приложения III). Данное значение дисперсии позволяет остановиться на трех компонентах. Для более детального анализа, связанного с выбором количества компонент, можно обратиться к графику «каменистых осыпей», изображенном на рисунке 1 приложения III. Таким образом, в соответствии с критерием Кайзера, пороговое значение главных компонент определяется при ɑ >1, что на графике отражено в компоненте под номером три. Далее рассмотрим, какие из признаков попали в одну компоненту на основе таблицы 3 приложения III. Таким образом, первая главная компонента состоит из пяти признаков: количество действующих мер в отрасли, длительность меры, общее количество расследований в отрасли, доля в мировом экспорте стали, доля на рынке США. Эти признаки характеризуют 38 степень вовлечения данных стран в антидемпинговую политику США. Чем больше их значение, тем с большим количеством барьеров сталкивается экспортер. Вторая компонента объединила два показателя темпов роста, между которыми была выявлена значимая корреляция. В третью компоненту вошел фактор проведения аналогичного компенсационного расследования. На следующем этапе из главных компонент были созданы отдельные независимые переменные, на основе которых будет произведено разделение на кластеры. Методом кластерного анализа был выбран метод K-средних, поскольку он позволяет разбить наблюдения на кластеры, внутри которых значение дисперсии низкое, однако между самими кластерами оно велико, что позволяет объединить наиболее однородные наблюдения. По итогам проведенной операции было выявлено 4 кластера, распределение которых по соответствующим группам изображено в таблице 4 приложения III. Таким образом, в первую группу попали следующие страны: Беларусь, Бельгия, Италия, Латвия, Мексика, Молдова, Польша, Россия, ЮАР, Испания, Тринидад и Тобаго, Украина, Тайвань. Второй кластер состоит исключительно из Вьетнама. В третью группу попали Индия, Индонезия и Таиланд. Последняя группа, по-видимому, является наиболее показательной с точки зрения конкуренции с США: в нее вошли Япония, Южная Корея, Бразилия и Китай. Распределение стран нельзя назвать случайным. Вьетнам попал в отдельный кластер как аномальное наблюдение, поскольку антидемпинговая мера была введена совсем недавно, а именно 2 мая 2013 года, до этого момента сталелитейная продукция из Вьетнама не была объектом американских антидемпинговых расследований. Эта характеристика заметно отличает Вьетнам от других стран из выборки, история антидемпинговых расследований которых включает огромное количество кейсов. Индия, Индонезия и Южная Корея определились в одну группу по нескольким причинам. Во-первых, это те страны, в отношении которых наряду с антидемпинговой пошлиной устанавливается компенсационная 39 пошлина, что в значительной степени усложняет как процедуру проведения расследования, так и доступ на рынок экспортеров из этих стран. Во-вторых, именно по отношению к этим странам действует по несколько мер, что свидетельствует о диверсификации экспорта в рамках металлургической отрасли. Последний кластер кажется немного разнородным, однако, вероятно, основным значимым фактором стало большое количество расследований и достаточно длительная продолжительность действующих мер. Многие эксперты утверждают, что антидемпинговая политика США не служит цели выравнивания конкуренции, к тому же, ее использование сопровождается заметными злоупотреблениями. Для того чтобы определить, существует ли в действительности склонность органа по проведению расследований к введению меры, которая базируется на злоупотреблении правилами применения антидемпинговых мер, была предложена следующая модель в виде бинарной логистической регрессии. Аналог модели был представлен в одной из работ Рейнолдс. В модели была применены пробитрегрессии, в которых в качестве зависимых переменных были выбраны бинарные исходы антидемпингового расследования, проводимого странамичленами ВТО. В качестве независимых переменных выступали факторы, которые теоретически могут оказывать воздействие на исход расследования. Выбранные факторы характеризуют склонность страны к введению меры на основании доли экспортера на рынке товара, а также темпов роста импорта расследуемых товаров. В модели также проверяется, насколько увеличивается вероятность введения меры, если страна, против которой ведется расследование, является нерыночной или развивающейся. Далее представлена попытка провести похожий анализ выборки из 64 расследований США в отношении сталелитейной продукции. Однако, в отличие от модели Рейнолдс, в данном случае за основу берется логистическая, а не пробит-регрессия. В целом, два упомянутых метода являются взаимозаменяемыми. 40 В представленной ниже модели в качестве зависимой переменной выступает исход расследования: 1 - для введения меры, 0 – для негативного вынесения решения. При этом учитывается итог расследования, а не отдельные решения Министерства торговли и Комиссии по международной торговле, касающиеся установления демпинга или материального ущерба соответственно. Среди независимых переменных необходимо выделить следующие показатели. Exp_share - доля экспортера на рынке продукции, попавшей под антидемпинговое расследование, которая была рассчитана как средняя из долей за три года, предшествующие дате начала расследования. Если разброс значений не был велик, то за основу выбиралось среднее арифметическое. В противном случае были выбраны данные за ближайший год до начала расследования. Доли на рынке считались на основе базы данных UNComtrade. Значения по каждому из товаров, попавших под расследование, суммировались либо на уровне 6 знаков, либо на уровне 4 знаков в зависимости от списка кодов товарной номенклатуры, который был опубликован в уведомлениях Federal Register о начале расследования. Imp_growth – средний темп роста импорта товаров, в отношении которых велось расследование. Период для расчета соответствует периоду расследования для определения ущерба и равен трем годам до начала расследования. Каждый из упомянутых показателей считался для отдельной страны, которая попала под антидемпинговое расследование. Предполагается, что чем выше данные показатели, тем выше вероятность введения антидемпинговой меры. GDP_per_capita – ВВП на душу населения, рассчитанный по международному паритету покупательной способности. Значимость данного показателя может свидетельствовать о том, что орган по проведению расследования способен с большей вероятностью вынести утвердительное 41 решение против развивающейся страны, поскольку, возможно, у нее не хватит ресурсов для того, чтобы обжаловать данное решение в Суде США по вопросам международной торговли или в Органе по разрешению споров в рамках ВТО. Источником данных для этого показателя стала база World Development Indicators Всемирного банка. В логит-регрессию было добавлено несколько фиктивных переменных, которые могут отражать склонность органа по проведению расследований к вынесению решений в зависимости от следующих факторов: статус нерыночной экономики (nonmarket), практика сложения импорта из нескольких стран для определения ущерба отрасли (cumulation), проведение аналогичного компенсационного расследования (cvd). Поскольку разброс значений оказался значительным для показателей уровня развития стран, а также темпов роста импорта, то данные предварительно прошли через операцию центрирования и нормирования. Поскольку значимой корреляции между независимыми переменными выявлено не было, то их можно добавить в одну модель и избежать проблемы мультиколлинеарности. Далее результаты бинарной логистической регрессии были получены в статистическом пакете SPSS. На первом шаге с учетом добавления константы модель прогнозировала с точностью до 60,9% исходов. На втором шаге значение было улучшено до 62,5% (таблица 1 приложения IV), что, однако, говорит о заметной ограниченности применения регрессии в описанном виде. Чем больше значение верно прогнозируемых исходов, тем лучше спецификация модели. Далее рассмотрим значимость независимых переменных и то, насколько они нерыночность могут влиять экономики, на фактор исход сложения расследования. импорта и Поскольку проведения компенсационного расследования являются фиктивными переменными, то для них было предусмотрено, что за основу для последующего сравнения берется последнее значение. Значимость переменных зависит от выбранного 42 ранее значения, которое мы будем считать равным 0,15. Таким образом, из значимых факторов можно выделить фактор одновременного проведения компенсационного расследования, а также долю страны на рынке импортера. Однако, выбранный порог для уровня значимости, безусловно, слишком высокий. С другой стороны, результаты, которые содержатся в таблице 2 приложения IV, подсказывают, что наличие аналогичного компенсационного расследования увеличивает вероятность введения антидемпинговой меры. На практике, огромное количество расследований в США ведется одновременно в отношении субсидий и демпинга как недобросовестной практики государства и компаний. Возможно, проведение расследования, касающегося субсидии, увеличивает вероятность введения меры, поскольку субсидия несет дополнительный ущерб производителям. Что касается доли на рынке, то очевидно, больший ущерб наносится демпинговым импортом производителей, которые обладают большей долей на рынке. В свою очередь те экспортеры, которые стремительно наращивали экспорт за период расследования, чаще обладали меньшей долей на рынке, которая в большинстве случаев не приводила к материальному ущербу от демпингового импорта. Данная модель отвергает предположение, что орган по проведению расследований в США всегда выносит решения против развивающихся стран, а также стран, не обладающих рыночным статусом. В целом, высокая вероятность ошибки в модели объясняется тем, что, во-первых, выборка может не являться закономерностей, репрезентативной во-вторых, не для выявления учтены факторы, такого которые рода в действительности влияют на исход. Однако, несмотря на ограниченную выборку наблюдений, результаты практически совпали с результатами Рейнолдс для стран-членов ВТО, в пробит-регрессии которой не оказалось статистически значимых факторов, которые влияют на исход расследования и демонстрируют вероятность злоупотребления. 43 2.3. Эффективность антидемпинговой политики США в условиях поправки Берда В первой главе были рассмотрены сложности, которые связаны с оценкой эффективности антидемпинговых антидемпинговой пошлин. Помимо политики уже при введении перечисленных проблем моделирования, следует отметить недостаток статистической информации об импорте США по компаниям, что приобретает особую актуальность, если размер антидемпинговой пошлины разнится в зависимости от конкретного поставщика. К тому же, сложно отразить ретроактивность применения, а также пересчет вследствие судебных решений. Еще одна деталь заключается в том, что чаще всего пошлина платится не сразу, а вносится депозит, из которого будет вычитаться размер устанавливаемой пошлины с учетом корректировок при проведении расследования. Поэтому сложно оценить временные рамки для анализа изменений в благосостоянии. Тем не менее, несмотря на ограниченность применения, в данном разделе будет рассмотрена модель частного равновесия, с помощью которой были получены примерные оценки потерь потребителей в результате введения пошлины на горячекатаные прутки из Бразилии, Тринидада и Тобаго, Украины, Молдовы, Мексики и Индонезии. Расследование в отношении этих стран, а также Канады и Турции было инициировано в 2001 году. Введенная в 2002 году антидемпинговая мера продолжает действовать в настоящее время после пересмотра, проведенного по истечении пяти лет с момента начала действия меры. Таким образом, данный пример свидетельствует о том, что при отмене действия антидемпинговых пошлин, ситуация, в которой демпинг будет приводить к материальному ущербу отрасли, может повториться. Следовательно, такой случай представляет особый интерес для анализа потерь потребителей. 44 Анализ потерь потребителей был произведен по аналогии с увеличением ставки тарифа с помощью модели SMART, интерактивный доступ к которой можно получить через сайт Всемирного банка и систему World Integrated Trade Solutions (WITS). При выборе сценариев были введены данные для каждой из стран-экспортеров с учетом повышения тарифа в результате введения антидемпинговой пошлины на товары, которым соответствуют коды 7213 и 7227 Гармонизированной системы описания и кодирования товаров и в отношении которых в 2002 году к базовой ставке тарифа была прибавлена антидемпинговая пошлина. Ставки антидемпинговых пошлин содержатся в соответствующих уведомлениях, опубликованных в Federal Register, которые были собраны в одну базу данных в рамках инициативы Temporary Trade Barriers Database Всемирного банка. Для подсчитанные определения коэффициентов коэффициенты из эластичности финального доклада были взяты Комиссии по международной торговле США, который был опубликован в октябре 2002 года.41 Таким образом, после введения недостающей информации были получены результаты, содержащиеся на рисунке 1 и на рисунке 2 приложения V. Результаты демонстрируют, что потери потребителей сравнительно велики для введения пошлины на две категории товаров. Для оценки совокупного эффекта благосостояния необходимо учесть, что, в соответствии с поправкой Берда, все собранные таможенными органами антидемпинговые пошлины распределяются между компаниями, которые поддержали петицию и прислали соответствующее заявление на получение средств. Таким образом, потери потребителей никак не компенсируются возможным распределением средств из государственного бюджета. Таким образом, антидемпинговая политика не берет в расчет чистые потери потребителей и в 41 Carbon and Certain Alloy Steel Wire Rod From Brazil, Canada, Germany, Indonesia, Mexico, Moldova, Trinidad and Tobago, Turkey, and Ukraine. Investigations Nos. 701-TA-417-421 and 731-TA-953,954,956-959,961, and 962 (Final). Publication 3546. October 2002, U.S. International Trade Commission 45 несколько раз увеличивает выигрыш производителей. Излишек производителей органами складывается из собранных таможенными антидемпинговых пошлин по поправке Берда, из повышения цен на рынке за счет повышения тарифа, а также из корректировки ценовой политики компаний, против которых действует мера, в сторону повышения цен. В соответствии с поправкой Берда, в 2012 году средства, уплаченные бразильскими экспортерами в виде антидемпинговых пошлин, в размере около 4 млрд. долл. США42 должны распределиться между производителями США, поддержавшими петицию. Среди производителей, которые успешно подали заявление на получение средств Charter Manufacturing Company Inc., Gerdau USA Inc., Nucor Corporation, Nucor Steel Connecticut. В счет расследования против Индонезии в 2012 году заявлена сумма в 4,5 млрд. долл. США.43 Заявленные суммы еще не были выплачены производителям, однако в 2011 году перечисленные компании получили 199 тыс. долл. США за меру против Тринидада и Тобаго44, в 2010 году – 1млн. долл. США45. Следует также рассмотреть тенденции импорта горячекатаных прутков в США за период до и после введения антидемпинговых пошлин и проследить за изменением доли различных стран на рынке. На основе информации о динамике долей на рынке, а также абсолютных показателей физического и стоимостного объема торговли можно сделать вывод о влиянии антидемпинговой пошлины на размер импорта, а также о возможном эффекте отклонения торговли. На рисунке 3 приложения V показана динамика стоимостного и физического импорта горячекатаных прутков, по отношению к которым в 2002 году была введена антидемпинговая пошлина, о которой шла речь выше. В действительности после введения меры в 2002 году произошло значительное падение импорта как в стоимостном, так и в физическом 42 FY 2012 CDSOA Annual Disbursement Report Ibid. 44 FY 2011 CDSOA Annual Disbursement Report 45 FY 2010 CDSOA Annual Disbursement Report 43 46 выражении. При этом большее падение касается именно физического объема торговли, что свидетельствует о незначительном повышении уровня цен на анализируемый товар. Поскольку значимость антидемпинговой политики была подтверждена статистическим анализом в предыдущем пункте, предположение о том, что падение импорта в частности связано с введением антидемпинговой пошлины имеет право на существование. Чтобы убедиться в эффекте снижения торговли, следует рассмотреть, как изменился импорт из стран, против которых была введена мера. Бразильский экспорт снизился как в стоимостном выражении, так и в физических объемах в первый год после введения меры. Импорт сократился практически вполовину по сравнению с 2001 годом (рисунок 4 приложения V). Таким образом, влияние антидемпинговой пошлины оказалось наиболее ощутимым именно в первый год после введения меры. Доля на рынке к 2004 году снизилась до 3% по сравнению с 6,5% до введения меры в 2001 году (рисунок 5 приложения V). Что касается импорта из Индонезии, то в настоящее время он нулевой. Последние экспортные поставки были осуществлены в 2005 году. Нулевое значение импорта также соответствует 2002 году, первому году действия меры (рисунок 6). Соответственно, антидемпинговая пошлина в значительной степени способствовала исчезновению торговли с Индонезией. Торговля с Мексикой также заметно снизилась в годы после введения защитной меры, о чем свидетельствует 90% снижение импорта в 2003 году по сравнению с 2001 годом (рисунок 7). Импорт из Украины также прекратился в 2002 году, нулевое значение сохраняется и в настоящий момент (рисунок 8). Та же тенденция относится к Молдове, импорт из страны стал нулевым в 2003 году (рисунок 9), при этом доля на рынке сократилась от 3,8% в 1999 году до 0. Импорт из Тринидада и Тобаго в настоящий момент нулевой, после начала действия меры он сократился более чем вполовину по сравнению с 2001 годом (рисунок 10). 47 Суммарная доля на рынке экспортеров, в отношении которых действует антидемпинговая мера, сократилась с 15% в 2002 году до 9% в 2005 году. Сокращение совокупной доли говорит о том, что импорт из данных стран был замещен в частности импортом более крупных экспортеров на рынке США, таких как Япония и Канада. В то же время следует отметить, что те страны, которые обладали большей долей на рынке, сохранили свое присутствие на рынке США в отличие от мелких украинских и молдавских поставщиков, демонстрировавших уверенный рост, но не сумевших адаптироваться к защитной мере. Другой не менее важной причиной является факт пересмотров. Для Украины и Молдовы пересмотров не происходило, и размер пошлины в 116,37% и 369,10% оставался без изменений. Для остальных экспортеров, напротив, пошлина постепенно снижалась, чем и объясняются экспортные поставки на рынок США. Следующий пересмотр антидемпинговой меры запланирован на июнь 2013 года. По-видимому, мера продолжит свое существование и в будущем, поскольку импорт заметно снизился с момента введения антидемпинговой пошлины и не вернулся на уровень до введения меры. Для многих экспортеров значение остается нулевым, что в совокупности, по мнению Министерства торговли США, является одним из факторов, свидетельствующих о возобновлении демпингового импорта в случае отмены пошлины. Таким образом, из проделанного анализа можно сделать следующие выводы. На конкретном примере торговли горячекатаными прутками были выявлены эффекты антидемпинговой пошлины. Во-первых, в первый год действия мера привела к значительному сокращению импорта, а также его снижению до нулевой отметки. Наиболее подверженными воздействию антидемпинговой пошлины стали Украина и Молдова, у чьих экспортеров были подсчитаны максимальные значения демпинговой маржи, которые не корректировались в результате административных пересмотров. Во-вторых, совокупная доля на рынке США экспортеров, по отношению к которым 48 действовала мера, заметно снизилась по иностранными поставщиками, что сравнению свидетельствует с остальными об изменении конкурентной среды. В-третьих, в условиях, когда мера действует на торговлю, способствуя ее исчезновению, добиться ее отмены практически невозможно, поскольку при нулевом импорте мера будет автоматически продлеваться, а ее наличие в свою очередь будет продолжать служить барьером доступа на американский рынок стали. Что касается эффективности, то, безусловно, мера оказалась эффективной для снижения иностранной конкуренции. Однако, если рассматривать эффективность с точки зрения благосостояния, то потери потребителей не компенсируются государственными доходами от сбора антидемпинговых пошлин, поскольку эта сумма направляется отечественным производителям. 49 ГЛАВА III. ПУТИ БОРЬБЫ С ПРОТЕКЦИОНИСТСКОЙ НАПРАВЛЕННОСТЬЮ АНТИДЕМПИНГОВОЙ ПОЛИТИКИ США В УСЛОВИЯХ ВТО 3.1. Система разрешения споров в рамках ВТО как корректирующий фактор антидемпинговой политики США В мандат дохийского раунда включен ряд положений, связанных с правилами, регулирующими антидемпинговую политику государств. Однако, несмотря на отсутствие существенного прогресса на переговорах, в настоящее время Соглашение о применении Статьи VI ГАТТ прорабатывается косвенным образом. Под этим подразумевается то, что недостаточно истолковывать многосторонние правила, опираясь исключительно на текст Соглашения. В правовую базу ВТО прочно вошли сотни докладов Третейской группы и Апелляционного органа, которые содержат интерпретацию и разъяснение недостаточно четких формулировок статей. Вопреки отсутствию формального правила прецедента, существует преемственность в интерпретации, которая сохраняется, и которую, безусловно, не стоит игнорировать. Таким образом, функцию, которая не достаточно успешно была воплощена в самом Соглашении, теперь выполняет система разрешения споров. Система сама заполняет пробелы, существующие в действующем Соглашении без принятия соответствующих поправок или дополнений, которые в значительной степени проблематично внести в обычном порядке. Далее будет рассмотрено, по каким основным направлениям система разрешения споров повлияла на антидемпинговую политику США в сторону большей прозрачности процедур и снижения вероятности протекционизма. 50 США выступали в качестве ответчика в 45 торговых спорах из 95, которые касаются применения антидемпинговых мер.46 Вероятно, на практике процедура антидемпингового расследования в США дает основания предполагать, что антидемпинговые меры играют не только уравнивающую роль, но и тяготеют к мерам протекционизма. Большее «обнуления» количество при споров подсчете касалось демпинговой применения процедуры маржи. результате В продолжительных споров по поводу правомерности практики «обнуления» США были вынуждены внести изменения в методику и провести соответствующие пересчеты антидемпинговых пошлин, касающихся административных пересмотров в отношении ЕС и Японии.47 Однако сама методика больше не будет применяться при проведении административных пересмотров применительно ко всем странам, против которых ведутся расследования. Таким образом, в случае с процедурой «обнуления», которая искусственно завышает размер демпинговой маржи, в определенной степени система разрешения торговых споров стала своего рода корректирующим фактором антидемпинговой политики США. Во многом данный шаг США был связан с угрозой введения ответных мер Японией и ЕС, что стало стимулом к официальном сотрудничеству уровне и практика пересмотру была текущей отменена политики. через На уведомление, опубликованное в Federal Register, а пересчеты осуществлены в соответствии с Разделом 129 Закона о соглашениях Уругвайского раунда.48 Что касается «обнуления» при проведении первоначального расследования, то эта методика также была упразднена в соответствии с решением Органа по разрешению споров в рамках ВТО в 2007 году. Однако влияние «обнуления» распространяется не только на первоначальные расследования и ежегодные административные пересмотры, но и на 46 WTO| Dispute Settlement. Index of disputes by agreement cited, http://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/dispu_agreements_index_e.htm?id=A6#selected_agreement 47 Bridges Weekly Trade News Digest. Volume 16. Number 5. US Agrees to Quit Zeroing, Avoids EU and Japan Retaliation, www.ictsd.org/i/news/bridgesweekly/124693 48 Memo on WTO position on “Zeroing”, www.trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2012/February/tradoc_149065.pdf 51 пересмотры по истечении пятилетнего периода действия меры (“Sunset reviews”). Дело в том, что при проведении пересмотра берутся во внимание установленные значения демпинговой маржи, которые таким образом способствуют повторному введению меры. Другим немаловажным аспектом влияния системы разрешения споров на антидемпинговую политику США стала отмена Поправки Берда. С одной стороны, ее влияние рассматривается как нарушение Соглашения о субсидиях и компенсационных мерах, поскольку распределение средств, собранных за счет антидемпинговых и компенсационных пошлин, является субсидией национальным производителям. Однако ее влияние на антидемпинговую политику США также значительно, поскольку Поправка Берда является стимулом для производителей поддержать петицию. Поскольку петиция может быть рассмотрена и может привести к проведению антидемпингового расследования только в случае установленного порога для производителей отрасли, но ее роль в современных условиях достаточно важна. Причина, по которой формально США нарушили правила ВТО в области применения антидемпинговых мер, заключается в том, что данная форма компенсации материального ущерба от демпингового импорта идет в разрез с правилами ВТО. В соответствии с пунктом 1 Статьи 18, страна не имеет права использовать в качестве мер борьбы с демпингом инструменты, которые выходят за пределы Соглашения. Среди разрешенных видов противодействия демпингу существуют следующие: окончательная антидемпинговая пошлина, предварительная антидемпинговая пошлина, а также ценовые обязательства. Данного объяснения вполне достаточно для того, чтобы доказать несоответствие применения закона на практике правилам ВТО. Однако проблема состоит в том, что юридическое обоснование достаточно условно. Более важным оказывается тот факт, что разработка и внедрение данного закона еще раз свидетельствует о несоответствии антидемпинговой политики США ее первоочередным целям 52 противодействия Бхагвати и недобросовестной конкуренции. В одной из работ Мавродиса предлагается альтернатива поправке Берда, придуманная Бхагвати и его бывшим студентом, а ныне известным экономистом Робертом Феенстрой. Для того чтобы нивелировать эффект от разрушения конкуренции вследствие перераспределения доходов по поправке Берда, необходимо заменить ее на так называемый «Эффективный тариф». Эффективный тариф предполагает, что поддержка доходов может продолжаться, но она будет направлена на то, чтобы производители лоббировали меньший уровень тарифной защиты. В то же время поддержка остается на том же уровне и равна сумме от тарифной выручки и меньшего тарифа.49 На практике такого рода инструмент сложно представить, однако эта теория демонстрирует, что потери потребителей от введения антидемпинговой пошлины могут быть снижены, но в то же время конкуренция на рынке восстановлена за счет антидемпинговой меры. Несмотря на то, что США отменили поправку Берда в 2006 году, до сих пор действуют переходные положения, согласно которым проводится распределение собранных антидемпинговых и компенсационных пошлин в отношении расследований, заявки по которым поступили до 1 октября 2007 года. Таким образом, несмотря на формальную отмену, платежи продолжались и в 2012 году. В июле 2012 года в ответ на переходные положения законодательства США Япония продлила действие ответных мер в форме увеличения тарифа на подшипники качения до 4%.50 Вопреки формальному признанию неправомерности практики США, добиться от Конгресса вступления в силу поправок к законодательству на основе решений Органа по разрешению споров в ВТО представляется трудной задачей. Тем не менее, когда речь заходит об угрозе применения ответных мер в торговле с США, прогресс становится более очевидным. 49 Bhagwati J., Mavroidis P. The Byrd Amendment is WTO-Illegal: But We Must Kill the Byrd with the Right Stone.//World Trade Review, vol. 3(1), March 2004. P. 219 50 Extension of Japan’s Countermeasures Against the U.S. Byrd Amendment, www.meti.go.jp/English/press/2012/0730_01.html 53 3.2. Экономический эффект от участия в торговых спорах против США по вопросам применения антидемпинговых мер в отрасли черной металлургии В предыдущем пункте были отмечены механизмы воздействия на США при проведении антидемпинговой политики в условиях многосторонней торговой системы. Данным механизмом выступает система разрешения споров в рамках ВТО. В случае с неправомерными методиками расчета демпинговой маржи, а также определенными положениями антидемпингового законодательства эффект сложно оценить. Однако прекращение неправомерной практики «обнуления» само по себе свидетельствует о том, что, несмотря на длительность и сложность спора, США все-таки были вынуждены пересмотреть ключевой элемент проведения антидемпингового свидетельствует расследования о том, что на законодательном существует способ уровне, что сдерживания протекционистской направленности антидемпинговой политики США. В целом, США выступает в качестве ответчика по вопросу антидемпинговых мер в сталелитейной отрасли в восьми спорах, истцами в которых выступали Южная Корея, Япония, Индия, ЕС и Мексика. Южная Корея, Япония и ЕС инициировали по два спора. Оба спора, инициированных ЕС, а также Мексикой, остались на стадии консультаций. Только в одном из споров Апелляционный орган вынес решение в пользу США. Последний спор, инициированный Южной Кореей по поводу коррозионностойкой стали сейчас находится на стадии создания Третейской группы. Таким образом, все споры, которые дошли до стадии рассмотрения Третейской группой были проиграны США, кроме одного, в котором стороны дошли до процедуры апелляции доклада Третейской группы.51 51 WTO Dispute Settlement Gateway, www.wto.org/English/tratop_e/dispu_e/dispu_e.htm 54 В данном разделе представлен анализ юридической и экономической составляющей торгового спора между США и Индией, поскольку он наглядно демонстрирует те условия, при которых следует обращаться в орган по разрешению споров для обжалования решений США, связанных с антидемпинговой политикой. К тому же, он раскрывает суть некоторых не до конца ясных положений соглашения ВТО и тем самым помогает в понимании верной интерпретации положений. С другой стороны, он показывает, почему, несмотря на выигрыш в споре, результат для экономики страны-истца может не привести к положительным изменениям для отрасли. Предысторией спора можно назвать проведение антидемпингового расследования со стороны США, направленного против SAIL (Steel Authority of India), индийского производителя сталелитейной продукции. Более конкретно, Министерство торговли США проводило расследование в отношении углеродистой расследования было листовой подано со стали. Заявление стороны следующих на проведение американских производителей стали, а также отраслевых ассоциаций: US Steel Group, Bethlehem Steel, Gulf States Steel, Ipsco Steel, Tuscalossa Steel, United Steel Workers of America. Расследование по отношению к Steel Authority of India началось 8 марта 1999 года. На предварительном этапе расследования была подсчитана демпинговая маржа в размере 58,5 %. Когда подошел срок, после которого можно вводить временные меры, SAIL обратился с предложением принятия ценовых обязательств, однако Министерство торговли США отказало в заключении Соглашения о приостановлении антидемпингового расследования, которое в американской практике следует считать аналогом принятия ценовых обязательств. На этапе установления пошлины в 58,5% антидемпинговое расследование не завершилось, поскольку по результатам заключительной стадии расследования, включающей проверку данных, был сделан вывод о неготовности SAIL к сотрудничеству. Только часть данных 55 SAIL была признана достоверной, и было принято решение о том, что использование всех имеющихся фактов должно распространяться на всю информацию, требующуюся для расчета демпинговой маржи. Таким образом, неготовность к сотрудничеству означала использование всех имеющихся фактов при расчете демпинговой маржи, что привело к окончательной ставке пошлины в размере 72,49%, которая была введена 10 февраля 2000 года. Вне ВТО конфликт разворачивался в Суде по вопросам международной торговли (US Court of International Trade). Основным аргументом SAIL было то, что Министерство торговли США неправомерно отказалось от использования информации, которая была предоставлена SAIL, и приняло решение исключительно на основе имеющихся фактов. На это представители министерства ответили, что если бы была использована отдельная информация, предоставленная SAIL, то это в свою очередь позволило проконтролировать ход расследования, а также дало возможность заполнять вопросник селективным образом. Таким образом, в суде SAIL не добился снижения пошлины, и следующим шагом стало обращение к правительству Индии с целью передачи дела в Орган по разрешению споров ВТО. В заявлении об учреждении третейской группы были указаны следующие положения соглашений ВТО, которые, с точки зрения Индии, были нарушены США при введении антидемпинговой пошлины на углеродистую листовую сталь из Индии: Соглашение о применении Статьи VI ГАТТ: Ст. 2.4, 6.8, 9.3, 15 Приложение II, пар. 3,5,7 ГАТТ: Ст. VI:1,VI:2 Помимо обжалования соглашений ВТО, Индия включила в запрос жалобу на положения законодательства США как такового (Tariff Act 1930), нарушающего следующие положения соглашений ВТО: Соглашение о применении Статьи VI ГАТТ: Ст.6.8 Приложение II, пар. 3,5,7 56 Применение американского законодательства в свою очередь привело к нарушению положений, которые описаны в первом блоке запроса на учреждение третейской группы. Прежде чем перейти к разбору аргументов сторон, следует отметить особенности разрешения споров, связанных с применением антидемпинговых мер. Очень важно учитывать специальные правила, содержащиеся в Соглашении о применении Статьи VI ГАТТ, поскольку они являются основой разрешения спора. В соответствии с пунктом 2 Статьи 1 Договоренности о правилах и процедурах, регулирующих разрешение споров (ДРС), специальные правила и процедуры, указанные в Дополнении 2, имеют преимущественную силу, если есть различия между правилами и процедурами из ДРС. Важно отметить, что все правила и процедуры из ДРС применяются с учетом специальных и дополнительных правил. Несмотря на очевидность и ясность данного положения и специального правила, закрепленного в Статье 17.5(ii) Соглашения о применении Статьи VI ГАТТ, Индия настаивала на проведении de novo review. Представители Индии даже пытались доказать, что те данные, которые, как выяснилось, были присланы не в надлежащем формате, легко переводились в нужный компьютерный формат. Была представлена часть недостающей информации, однако для третейской группы это не играло никакой роли, поскольку индийская сторона должна была предоставить ту информацию в ходе расследования, а не в рамках спора в ВТО. Поэтому при отборе показаний и фактов были выбраны только те факты и доказательства, которые были доступны органу, проводящему расследования, в момент проведения расследования. Этот принцип также является частью правовой практики, поскольку содержится в Докладе Апелляционного органа в рамках спора US - Hot-Rolled Steel. В целом, представители Индии не сумели учесть специальные правила, поэтому часть предоставленных третейской группе показаний, фактов и доказательств была отклонена, поскольку не 57 удовлетворяла дополнительным положениям, регулирующим разрешение споров в сфере применения антидемпинговых мер. В статье 6.8 Соглашения о применении Статьи VI ГАТТ установлено правило, согласно которому сторона может выносить решение на основе имеющихся фактов. Применение этого пункта регламентируется Приложением II. Принятие решения на основе имеющихся фактов предусматривается в рамках обязательств по соглашению в том случае, если «любая заинтересованная сторона отказывает в доступе к необходимой информации или не предоставляет ее в течение разумного периода времени, либо существенно затрудняет расследование»52. Основной аргумент Индии состоит в том, что США нарушили обязательства по данному пункту и раскрывающему его смысл Приложению II, так как, по мнению Индии, информация, которая была предоставлена SAIL, характеризуется следующими признаками. Во-первых, информация поддается проверке. Во-вторых, она была предоставлена таким образом, что позволяет использовать в расследовании без излишних трудностей. Втретьих, информация была предоставлена своевременно. Перечисленные признаки перечислены в параграфе 3 Приложения II, где сказано, что вся информация, которая отвечает упомянутым требованиям, должна приниматься во внимание. При этом Индия не оспаривает то, что часть информации не была предоставлена, но настаивает на том, чтобы использование всех имеющихся фактов относилось не ко всей информации, а только к той части, которая не была предоставлена. Если третейская группа отвергнет первое заявление, касающееся параграфа 3, то в этом случае Индия предоставила альтернативное заявление, касающееся параграфов 5 и 7 Приложения II. В частности в параграфе 5 закреплено очень важное положение о том, что «даже если предоставленная информация не является идеальной во всех 52 Agreement on Implementation of Article VI of the General Agreement on Tariffs and Trade 1994. Article 6.8 58 отношениях, это не должно давать оснований компетентным органам не принимать ее во внимание, при условии, что заинтересованная сторона действовала наилучшим для нее образом». С другой стороны, в этом же положении кроется основа для контраргумента со стороны США, поскольку, по мнению США, SAIL мог действовать в меру своих сил и возможностей и мог предоставить необходимую полную информацию в нужном количестве и нужном формате, но не сумел этого сделать. Таким образом, США настаивали на том, что неспособность действовать в меру сил и возможностей при сборе и предоставлении информации стала причиной использования всех имеющихся фактов при расчете демпинговой маржи. В ответ на заявление Индии США предоставили данные Меморандума “Determination of Verification Error”, где было указано то, что информация, предоставленная SAIL, не поддавалась проверке, поскольку там были найдены ошибки. Эти ошибки по отдельности могли подлежать исправлениям, но в совокупности говорили о том, что вся информация является ненадежной. Что касается третьих сторон в споре (ЕС, Чили, Япония), то Япония и Чили еще раз указали на положения параграфов 3 и 5 Приложения II и тем самым поддержали позицию Индии. ЕС высказал собственную интерпретацию, суть которой заключается в том, что «излишние трудности» с информацией существуют, если связанные с недостающей или недостоверной информацией данные не отвечают критериям из пункта 8 Статьи 6. Поэтому следует обратить внимание на конкретную информацию и связи между той информацией, которая была предоставлена, и недостающей информацией. Третейская группа вынесла свое решение в пользу Индии, однако аргументация была несколько иная. Дело в том, что в параграфе 6 Приложения II сказано, что компетентный орган, проводящий расследования, должен указать и опубликовать конкретные причины, согласно которым информация была отклонена. США же нарушили это положение. К тому же, 59 в действительности та информация, которая была предоставлена, должна была использоваться. В особенности это касается информации о продажах в США. В предоставленном США Меморандуме ни слова не сказано в отношении характера информации о продажах в США, соответственно оснований для использования всех имеющихся фактов у США не было. Что касается нарушения законодательства как такового, то основным условием является его обязательный характер. В случае с Законом о тарифе 1930 года, действительно, существуют основания для недовольства со стороны Индии. Дело в том, что в одном из положений Закона напрямую сказано, что компетентный орган, проводящий расследование может проигнорировать всю информацию или ее часть. Однако, как видно, данное положение скорее носит дискреционный характер. Таким образом, третейская группа сделала вывод о том, что положения, регулирующие использование всех имеющихся фактов, не могут быть обжалованы. Обжалованию подлежит мера, которую применили в соответствии с такой возможностью, что в свою очередь было сделано отдельно. Статья 15 подразумевает применение особого подхода по отношению к развивающимся странам. Статья в какой-то степени закрепляет «особый учет» положения развивающихся стран. «До применения антидемпинговых пошлин, если они могут затрагивать существенно важные интересы развивающихся стран, рассматриваются возможности использования конструктивных защитных мер».53 Как было упомянуто ранее, США отказались от заключения Соглашения о приостановлении антидемпингового расследования, так называемого Suspension Agreement, несмотря на просьбу SAIL. По мнению США, «рассмотрение возможностей» не означает, что компетентный орган примет решение в пользу развивающейся страны. Третейская группа интерпретировала данную статью в пользу США, указав на то, что 53 Agreement on Implementation of Article VI of the General Agreement on Tariffs and Trade 1994. Article 15 60 положение не предполагает конкретного обязательства применять так называемые конструктивные меры (скорее это означает ситуацию, в которой уполномоченный орган, проводящий расследование, идет навстречу экспортеру и соглашается принятие экспортером ценовых обязательств). Таким образом, обязательство по данной статье сводится всего лишь к активному и непредвзятому «рассмотрению возможностей». Таким образом, антидемпинговая мера по отношению к углеродистой листовой стали из Индии не соответствовала правилам ВТО. В рекомендациях Третейской группы не содержалось конкретных инструкций применительно к тому, каким образом США должны привести меру в соответствие. Ответом США стал пересмотр меры, действующей против Индии, что, казалось бы, означает эффективность системы при исполнении решения. Однако с экономической точки зрения эффект меры подействовал в первые годы после введения антидемпинговой пошлины, снизив импорт углеродистой стали из Индии до нулевой отметки54. По результатам пересмотра пошлина составила 42,39%55, что даже ниже предварительной пошлины в 58,5%. На настоящий момент с учетом второго пересмотра был сделан вывод о том, что отмена антидемпинговой пошлины повлечет за собой ущерб национальным производителям, поэтому она продолжает действовать в настоящее время.56 Было принято решение о том, что отмена пошлины приведет к возобновлению материального ущерба вследствие демпингового импорта. Как уже отмечалось в предыдущих разделах работы, такое решение часто бывает связано с тем, что падение импорта происходит до нулевого значения. Антидемпинговая мера сыграла не просто роль уравнителя, она полностью закрыла доступ на рынок США. 54 ITC calculations based on UNComtrade Certain Cut-To-Length Carbon-Quality Steel Plate from France, India, Indonesia, Italy, Japan, and the Republic of Korea; Final Results of the Expedited Sunset Reviews of the Antidumping Duty Orders https://federalregister.gov/a/E5-4249 56 Certain Cut-to-Length Carbon-Quality Steel Plate From India, Indonesia, Italy, Japan, and the Republic of Korea; Final Results of the Expedited Second Sunset Reviews of the Antidumping Duty Orders https://federalregister.gov/a/2011-5125 55 61 Таким образом, пересмотр меры вследствие рекомендаций Третейской группы не вернул Индии прежние позиции на рынке США, что в первую очередь говорит о том, что экономические эффекты от участия в торговых спорах не всегда способствуют улучшению доступа на рынок. 3.3. Значение опыта применения антидемпинговых мер в США для Таможенного Союза (Россия, Белоруссия, Казахстан) В настоящее время на уровне Таможенного Союза проводится работа по кодификации. Предполагается, что все документы, образующие правовую базу функционирования регионального объединения, будут разделены на две части. Основные положения войдут в Договор о Таможенном Союзе, а специальные правила, регулирующие отдельные сферы деятельности, будут оформлены в качестве приложений к Договору. Данный процесс подтолкнул стороны Таможенного союза, а также Евразийскую экономическую комиссию к проведению мероприятий, направленных на усовершенствование правил, в том числе касающихся применения защитных мер по отношению к третьим странам. Поскольку США демонстрируют пример активного использования антидемпинговой политики в качестве защиты национальных отраслей, то опыт применения мер в США представляет особый интерес. В частности следует отметить несколько направлений, которые, вероятно, вскоре выйдут на повестку дня переговоров в Таможенном союзе и изучение которых на примере США может приобрести прикладное значение. Во-первых, речь идет о ретроактивном введении антидемпинговых пошлин. Под ретроактивностью в данном случае выступает второй вид ретроактивности, требующий доказательства необходимых обстоятельств. В правовой базе Таможенного союза отсутствует данное положение из Статьи 10 Соглашения ВТО. Его введение может вызвать противоречие, поскольку 62 положение об обратной силе не характерно для российского законодательства. Однако многие российские производители пытались указать на возможность использования данного механизма для повышения уровня защиты от демпинга. С другой стороны, их озабоченность связана с тем, что во многих случаях против их экспорта мера применяется на ретроактивной основе, что кажется несправедливым в отсутствии аналогичного способа защиты на территории Таможенного союза. Сложность внедрения данного положения связана не только с теоретической невозможностью из-за специфики российского законодательства, но и с технической стороной реализации. В США технические особенности ретроактивного применения заключаются в том, что в уведомлении органа о введении предварительной меры и в решении о наличии «необходимых обстоятельств», содержатся инструкции для таможенных органов по приостановлению платежей всех пошлин до окончательного решения об установлении антидемпинговой пошлины на время расследования. Для практического осуществления каждая поставка должна обеспечиваться гарантией либо в виде облигаций или других ценных бумаг, либо в виде депозита на сумму, равную демпинговой марже, опубликованной в решении о введении предварительной антидемпинговой меры57. К тому же само доказательство «необходимых условий» должно соответствовать правилам ВТО и быть в должной мере обоснованным. Каждый из факторов, которые нужно доказать, производителей.58 должен Уже быть отражен содержащиеся в в петиции петиции национальных факты тщательно проверяются органом, проводящим расследование. Во-вторых, в будущем ожидается увеличение компенсационных расследований, проводимых на уровне Таможенного союза, что делает 57 InfoUSA, US Department of State, The Language of Trade, http://infousa.state.gov/economy/trade/glosssz.html#susliq 58 Пример петиции с доказательством наличия «необходимых условий». Initiation of Antidumping Duty Investigations: Certain Cut-to-Length Carbon-Quality Steel Plate from the Czech Republic, France, India, Indonesia, Japan, Republic of Korea, and the Former Yugoslav Republic of Macedonia www.ia.ita.doc.gov/frn/1999/9903frn/99-316a.txt 63 актуальной методику одновременного проведения антидемпингового и компенсационного расследования в части подсчета маржи ущерба. В-третьих, важность приобретает изучение опыта США с точки зрения участия в торговых спорах. На основе кейсов можно прийти к выводу о более оптимальной методике проведения расследований. Таким образом, снизится вероятность того, что действия органа по проведению расследований будут противоречить правилам ВТО. Поскольку США является ответчиком в большинстве споров, касающихся применения защитных мер, то изучение антидемпинговой политики США представляется необходимостью для успешного участия России в ВТО. Поскольку Россия на сегодняшний день является единственной страной-членом ВТО из стран Таможенного союза, то действия Таможенного союза оказывают воздействие именно на обязательства России. Поэтому необходима более четкая координация между Россией как стороной Таможенного союза, с одной стороны, и члена ВТО – с другой, в условиях передачи полномочий в сфере защитных мер на наднациональный уровень. С другой стороны, опыт США важен не только с точки зрения повышения эффективности проведения антидемпинговой политики на уровне Таможенного союза. Особое значение приобретают вопросы доступа на рынок США, в частности это касается продукции черной металлургии, которая является наиболее защищенным сектором на рынке США. Осведомленность в области методик и процедур, которые проводятся органами по проведению расследований в США, является гарантом того, что российские компании смогут отстаивать собственные интересы в условиях жестких торговых барьеров и не всегда в должной степени обоснованных антидемпинговых мер. 64 ЗАКЛЮЧЕНИЕ В заключении, следует отметить, что выдвинутая гипотеза подтвердилась в части мотивов антидемпинговой политики США, которую не следует рассматривать в качестве инструмента противодействия недобросовестной конкуренции. Напротив, применение антидемпинговых мер в США сопровождается не выравниванием условий конкуренции, а предоставлением преимущества национальным производителям. В работе было продемонстрировано, что длительность антидемпинговой меры является важным барьером доступа на рынок сталелитейной продукции. Отрасль черной металлургии является самым частым объектом антидемпинговых расследований в США. На отдельных примерах были выявлены заметные эффекты снижения торговли, а также уменьшения проводилось совокупных долей расследование. свидетельствующие тех Также экспортеров, были против выявлены которых тенденции, о том, что продление меры часто происходит автоматически вследствие влияния меры на падение импорта. Снижение торговли во многих случаях оказывается настолько значительным, что закрывает полностью доступ на рынок, а мера продолжает действовать из-за угрозы возобновления материального ущерба, нанесенного демпинговым импортом. Что касается значимых факторов, влияющих на исход расследования, то среди них не были выявлены факторы, свидетельствующие о большей вероятности введения меры против стран с нерыночной экономикой, а также развивающихся стран. К тому же, на рассмотренных примерах не было получено очевидных доказательств того, что практика сложения импорта из нескольких источников положительно влияет на вероятность введения меры. Тем не менее, фактор доли экспортера на рынке США оказался наиболее 65 значимым наряду с фактором проведения аналогичного компенсационного расследования. Что касается эффективности данного инструмента защиты, то, в существующем виде антидемпинговая политика США предоставляет дополнительные преимущества в виде распределения доходов от сбора антидемпинговых пошлин. Несмотря на незаконность данной практики, США продолжили перераспределять средства в пользу национальных производителей. Соответственно, эффективность с точки зрения благосостояния достаточно сомнительна, поскольку значительные потери потребителей ничем не компенсируются. Несмотря на то, что в условиях многосторонней торговой системы антидемпинговое законодательство США претерпело значительные изменения в сторону большей предсказуемости и прозрачности, США являются лидерами по количеству торговых споров, касающихся применения антидемпинговых мер. При этом, большинство споров заканчивается не в пользу США, что свидетельствует о частых злоупотреблениях правилами и процедурами проведения расследований. Тем не менее, система разрешения торговых споров продолжает корректировать антидемпинговую политику США с целью уменьшения ее протекционистской направленности. В одних случаях результаты продолжительность достаточно и сложность эффективные, споров. несмотря Однако, как на было продемонстрировано на примере спора с Индией по вопросу углеродистой листовой стали, не всегда выигрыш в споре будет способствовать улучшению показателей отрасли и снятию барьеров доступа на рынки. В целом, опыт применения антидемпинговых мер в США достаточно показателен. Его значимость связана с детальной проработанностью антидемпингового законодательства, а также с применением сложных методик при проведении расследований. Однако не следует забывать, что часто методология, относящаяся к применению мер защиты, становится объектом обжалования в Органе по разрешению споров в рамках ВТО. 66 67 ПРИЛОЖЕНИЕ I Рисунок 1. «Эффективность» антидемпинговых расследований в странах ВТО, 1995-2011гг. Источник: WTO Statistics on Antidumping, http://www.wto.org/english/tratop_e/adp_e/adp_e.htm Antidumping Gateway 68 ПРИЛОЖЕНИЕ II СТАТИСТИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ АНТИДЕМПИНГОВОЙ ПОЛИТИКИ США Рисунок 1. Количество мер и расследований в США за период 1.01.1995-31.12.201 Источник: WTO Statistics on Antidumping, http://www.wto.org/english/tratop_e/adp_e/adp_e.htm Antidumping Gateway Рисунок 2. Количество антидемпинговых мер в США за период 1.01.1995-31.12.2012гг. по секторам Источник: WTO Statistics on Antidumping, http://www.wto.org/english/tratop_e/adp_e/adp_e.htm Antidumping Gateway 69 Рисунок 3. Действующие антидемпинговые меры в США на 1.05.2013 по секторам 0% 1 Источник: United States International Trade Commission, Antidumping and Countervailing Duty Orders in Place, As of 1 May, 2013 Рисунок 4. Доля сектора в совокупном объеме антидемпинговых мер за период 1.01.199531.12.2012гг(%) 70 Источник: WTO Statistics on Antidumping, Antidumping Gateway http://www.wto.org/english/tratop_e/adp_e/adp_e.htm Рисунок 5. Распределение антидемпинговых мер в металлургической отрасли по странам за период 1.01.1995-31.12.2012 (%) Источник: WTO Statistics on Antidumping, http://www.wto.org/english/tratop_e/adp_e/adp_e.htm Antidumping Gateway 71 72 Рисунок 6. Географическая структура импорта стали в США Источник: International Trade Centre Рисунок 7. Ведущие экспортеры стали в 2011 году. Источник: International Trade Centre 73 ПРИЛОЖЕНИЕ III КЛАСТЕРНЫЙ АНАЛИЗ Таблица 1. Коэффициенты корреляции Correlations us_import_s order_in_place order_in_place Pearson Correlation time 1 ,504** ,417* ,010 ,030 Sig. (1-tailed) N time 21 Pearson Correlation ,504** Sig. (1-tailed) ,010 N investigation_total us_import_growth ,535** Sig. (1-tailed) ,030 ,006 ,007 Sig. (1-tailed) ,487 N export_share us_import_share cvd 21 21 -,183 -,665** -,187 ,001 ,020 ,472* ,673** Sig. (1-tailed) ,002 ,015 ,000 21 ,205 ,336 ,582** Sig. (1-tailed) ,186 ,068 ,003 21 21 21 21 21 ,184 Sig. (1-tailed) ,089 ,460 ,295 ,419 ,213 *. Correlation is significant at the 0.05 level (1-tailed). 21 21 21 -,097 ,048 ,338 ,419 21 21 -,031 ,184 ,446 21 ,213 21 1 ,440* 21 21 -,139 ,023 ,274 21 21 1 ,043 ,023 ,426 21 21 -,139 ,043 ,274 21 21 ,295 21 ,048 **. Correlation is significant at the 0.01 level (1-tailed). 21 ,003 -,067 ,446 21 ,460 -,031 ,440* ,125 21 ,068 ,000 21 -,097 ,338 ,023 ,125 ,386 21 ,336 ,582** 1 -,067 21 ,673** 21 -,169 ,232 21 21 21 21 ,023 21 21 ,232 21 ,305 21 ,089 ,386 Pearson Correlation N ,186 -,169 ,000 21 Pearson Correlation ,002 1 ,837** 21 ,593** ,305 21 ,837** ,439 21 21 21 ,000 -,451* ,036 ,205 21 ,439 cvd ,593** ,015 -,187 ,036 21 hare -,451* ,472* ,020 ,208 21 export_share 21 21 1 Pearson Correlation N ,001 21 21 N 21 ,208 21 Pearson Correlation ,487 -,665** 21 ,213 N ,213 21 21 export_growth -,183 ,007 ,006 ,417* Pearson Correlation us_import_growth 1 ,535** Pearson Correlation Sig. (1-tailed) export_growth 21 21 N investigation_total 21 1 ,426 21 21 21 74 Таблица 2. Накопленная дисперсия Total Variance Explained Initial Eigenvalues Extraction Sums of Squared Loadings % of Component Total Variance Rotation Sums of Squared Loadings % of Cumulative % Total Variance Cumulative % Total % of Variance Cumulative % 1 3,211 40,144 40,144 3,211 40,144 40,144 2,660 33,254 33,254 2 1,893 23,660 63,804 1,893 23,660 63,804 2,278 28,469 61,724 3 1,136 14,199 78,003 1,136 14,199 78,003 1,302 16,279 78,003 4 ,794 9,924 87,927 5 ,395 4,940 92,866 6 ,322 4,024 96,890 7 ,146 1,822 98,712 8 ,103 1,288 100,000 Extraction Method: Principal Component Analysis. Рисунок 1. График «каменистых осыпей» 75 Таблица 3. Матрица главных компонент Component Matrix a Component 1 2 3 order_in_place ,654 time ,855 cvd ,058 ,343 investigation_total ,762 ,412 -,144 -,617 ,722 -,164 us_import_growth ,334 ,385 -,223 ,115 ,862 export_share ,761 ,324 -,296 us_import_share ,577 ,330 -,309 -,420 ,843 -,028 export_growth Extraction Method: Principal Component Analysis. a. 3 components extracted. 76 Таблица 4. Распределение стран по кластерам Cluster Membership Case Number country Cluster Distance 1 Беларусь 1 ,910 2 Бельгия 1 ,680 3 Бразилия 4 ,379 4 Китай 4 1,028 5 Индия 3 1,052 6 Индонезия 3 ,865 7 Италия 1 ,693 8 Япония 4 ,880 9 Корея 4 10 Латвия 1 ,811 11 Мексика 1 ,688 12 Молдова 1 13 Польша 1 ,571 14 Россия 1 ,843 15 ЮАР 1 ,724 16 Испания 1 ,867 17 Тайвань 1 ,911 18 Таиланд 3 19 Тринидад и Тобаго 1 ,972 20 Украина 1 ,913 21 Вьетнам 2 ,000 1,610 1,054 1,716 77 ПРИЛОЖЕНИЕ IV БИНАРНАЯ ЛОГИТ-РЕГРЕССИЯ Таблица 1. Процент верно прогнозируемых исходов. Classification Tablea Predicted result Observed S tep 1 r esult 0 Percenta 1 ge Correct 0 30 9 76,9 1 15 10 40,0 Overall Percentage 62,5 a. The cut value is ,500 Таблица 2. Анализ независимых переменных регрессии Variables in the Equation B cumulation -1,336 cvd(1) S.E. Wald 1,052 df Sig. Exp(B) 1,612 1 ,204 ,263 -1,187 ,655 3,279 1 ,070 ,305 nonmarket(1) -,339 ,800 ,180 1 ,672 ,712 exp_share ,490 ,341 2,061 1 ,151 1,632 imp_growth ,957 1 ,454 2,603 gdp_per_capita -,434 ,388 1,250 1 ,263 ,648 Constant ,766 ,967 ,628 1 ,428 2,151 1,277 ,562 a. Variable(s) entered on step 1: cumulation, cvd, nonmarket, exp_share, imp_growth, gdp_per_capita. 78 ПРИЛОЖЕНИЕ V ЭФФЕКТЫ АНТИДЕМПИНГОВОЙ МЕРЫ Рисунок 1. Эффект от введения антидемпинговой меры в модели частного равновесия Источник: Tariff and Trade Simulation, WITS Рисунок 2. Потери потребителей от введения антидемпинговой пошлины Источник: Tariff and Trade Simulation, WITS 79 Рисунок 3. Динамика импорта горячекатаных прутков в США Источник: UNComtrade Рисунок 4. Динамика экспорта горячекатаных прутков из Бразилии в США Источник: UNComtrade 80 Рисунок 5. Изменение доли Бразилии на рынке горячекатаных прутков в США Источник: UNComtrade Рисунок 6. Импорт США из Индонезии, долл. США Источник: UNComtrade 81 Рисунок 7. Импорт США из Мексики, долл. США Источник: UNComtrade Рисунок 8. Импорт из Украины, долл. США 90 000 000 80 000 000 70 000 000 60 000 000 50 000 000 импорт из Украины, долл. США 40 000 000 30 000 000 20 000 000 10 000 000 0 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Источник: UNComtrade 82 Рисунок 9. Импорт из Молдовы, долл. США Источник: UNComtrade Рисунок 10. Импорт из Тринидада и Тобаго, долл. США Источник: UNComtrade 83 Рисунок 11. Изменение доли на рынке применена антидемпинговая мера Источник: UNComtrade экспортеров, в отношении которых была