Case of Demir

C
O
N
S
E
IL
D
E
L
’E
U
R
O
P
E
C
O
U
N
C
IL
O
F
E
U
R
O
P
E
C
O
U
R
E
U
R
O
P
É
E
N
N
E
D
E
S
D
R
O
IT
S
D
E
L
’H
O
M
M
E
E
U
R
O
P
E
A
N
C
O
U
R
T
O
F
H
U
M
A
N
R
IG
H
T
S
ЕВРОПЕЙСКИЙ СУД ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА
БОЛЬШАЯ ПАЛАТА
Дело Демир и Байкара против Турции
(DEMİR AND BAYKARA v. TURKEY)
(Жалоба №34503/97)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
СТРАСБУРГ
12 Ноября 2008 г.
Настоящее постановление вступило в силу, однако в его текст могут быть
внесены редакционные изменения
1
ФАКТЫ
……………….
1. Заявители утверждают, что имело место нарушение статьи 11
Конвенции отдельно или вместе с нарушением статьи 14 Конвенции в
связи с тем, что национальные суды отказали заявителям, во-первых, в
праве на создание профессиональных союзов и, во-вторых, в праве
вести коллективные переговоры и вступать в коллективные
соглашения.
3. Практика толкования положений Конвенции в свете иных
международно-правовых документов
(a) Основополагающие принципы
2. С целью определить значение терминов и фраз, использованных в
Конвенции, Суд главным образом руководствуется правилами
толкования, указанными в статьях 31-33 Венской Конвенции о праве
международных договоров (см., например, Golder v. the United
Kingdom, 21 февраля 1975 г., § 29, Series A no. 18; Johnston and Others
v. Ireland, 18 декабря 1986 г., §§ 51 и т.д., Series A no. 112; Lithgow and
Others v. the United Kingdom, 8 июля 1986 г., §§ 114 and 117, Series A
no. 102; и Witold Litwa v. Poland, no. 26629/95, §§ 57-59, ECHR
2000-III). В соответствии с Венской Конвенцией, Суд обязан
установить буквальное значение слов в их контексте и с учетом
объекта и цели положения, в котором они содержатся (см. Golder,
дело, упомянутое ранее, § 29; Johnston and Others, дело, упомянутое
ранее § 51; и статью 31 § 1 Венской Конвенции). Суд также может
обращаться к дополнительным средствам толкования с тем, чтобы
либо подтвердить значение, полученное в соответствии с упомянутой
выше процедурой, либо установить значение в том случае, когда в
противном
случае
значение
является
двойственным,
маловразумительным либо очевидно абсурдным (статья 32 Венской
Конвенции; см. Saadi v. the United Kingdom [GC], no. 13229/03, § 62,
ECHR 2008-....).
3. Так как Конвенция является системой защиты прав человека, Суд
должен толковать и применять ее таким образом, чтобы права,
установленные
Конвенцией,
являлись
практическими
и
эффективными, а не теоретическими и иллюзорными. Конвенция
также должна рассматриваться как целое и толковаться таким образом,
чтобы способствовать ее внутренней последовательности и гармонии
между различными ее положениями (см. Stec and Others v. the United
Kingdom (dec.) [GC], nos. 65731/01 и 65900/01, §§ 47-48, ECHR 2005-X
и др.).
4. Кроме всего прочего, Суд никогда не рассматривал Конвенцию
как единственный источник, к которому можно обращаться при
1
толковании прав и свобод, содержащихся в Конвенции. Напротив, Суд
должен принимать во внимание любые релевантные правила и
принципы международного права, применяемые в отношениях между
Высокими Договаривающимися Сторонами (см. Saadi, дело,
упомянутое ранее, § 62; Al-Adsani, дело, упомянутое ранее, § 55; и
Bosphorus Hava Yolları Turizm ve Ticaret Anonim Şirketi v. Ireland [GC],
no. 45036/98, § 150, ECHR 2005-VI; см. также статью 31 § 3 (c) Венской
Конвенции).
5. Суд всегда придерживается «живой» природы Конвенции,
которая состоит в том, что Конвенция должна толковаться исходя из
современных условий. При толковании положений Конвенции Суд
также принимает во внимание эволюцию норм национального и
международного права. (см. Soering v. the United Kingdom, 7 июля 1989
г., § 102, Series A no. 161; Vo v. France [GC], no. 53924/00, § 82, ECHR
2004-VIII; и Mamatkulov and Askarov v. Turkey [GC], nos. 46827/99 и
46951/99, § 121, ECHR 2005-I).
(b) Разнообразие международно-правовых документов, используемых
при толковании Конвенции
(i) Общее международное право
2. Конкретные обязательства, которые налагают положения
Конвенции на Высокие Договаривающиеся Стороны, могут
толковаться, во-первых, в свете релевантных международных
договоров, которые применяются в определенной сфере (так,
например, Суд истолковал статью 8 Конвенции в свете Конвенции
ООН от 20 ноября 1989 г. о правах ребенка и Европейской конвенции
об усыновлении детей от 24 апреля 1967 г. – см. Pini and Others v.
Romania, nos. 78028/01 и 78030/01, §§ 139 и 144, ECHR 2004-V; и
Emonet and Others v. Switzerland, no. 39051/03, §§ 65-66, ECHR 2007-...).
7. Суд обращался к отличным от Конвенции международным
договорам и в других случаях. Так, с целью установления позитивных
обязательств государства, касающихся «запрета домашнего рабства»,
Суд ссылался на положения универсальных международных
конвенций
(Конвенция
МОТ
о
принудительном
труде,
Дополнительная конвенция о запрете рабства, работорговли и
институтов и практик, сходных с рабством, Международная конвенция
о правах ребенка – см. Siliadin v. France, no. 73316/01, §§ 85-87, ECHR
2005-VII). После рассмотрения соответствующих положений этих
международных договоров Суд решил, что сведение вопроса
соблюдения статьи 4 Конвенции только к прямым действиям
государственной власти не соответствовало бы международному праву
и лишило бы силы статью 4 Конвенции (там же § 89).
8. Более того, как указал Суд в деле Golder (дело, упомянутое ранее,
§ 35), релевантные нормы международного права, применяющиеся к
отношениям между сторонами, также включают «общие принципы
права, признанные цивилизованными нациями» (см. статью 38 § 1 (c)
Статута Международного Суда). Правовой комитет Консультативной
ассамблеи Совета Европы предусмотрел в августе 1950 г., что
«Комиссия и Суд обязательно должны будут применять такие
принципы» во исполнение своих обязанностей, и решил не упоминать
это отдельно в тексте Конвенции (документы Консультативной
ассамблеи, документы сессии 1950 г., Том III, no. 93, p. 982, para. 5).
9. В решении по делу Soering (дело, упомянутое ранее) Суд
рассмотрел закрепленные в универсальных международных договорах
принципы, относящиеся к статье 3 Конвенции при ее применении к
экстрадиции лиц в третьи страны. Во-первых, Суд решил, что исходя
из Международного Пакта о гражданских и политических правах 1966
г. и Американской Конвенции о правах человека 1969 г. запрещение
действий, противоречащих статье 3 Конвенции, стало международнопризнанным стандартом. Во-вторых, Суд решил, что тот факт, что
Конвенция ООН против пыток и другого жестокого, бесчеловечного
или унижающего достоинство обращения или наказания запрещает
экстрадицию лица в другое государство, где оно будет в опасности
применения к нему пыток, не означает, что подобный запрет не
подразумевается также в статье 3 Европейской Конвенции.
10. Более того, в своем решении по делу Al-Adsani Суд установил со
ссылкой на универсальные международно-правовые документы
(статья 5 Всеобщей декларации прав человека, статья 7
Международного Пакта о гражданских и политических правах, статьи
2 и 4 Конвенции ООН против пыток и другого жестокого,
бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или
наказания) и их толкование международными уголовными судами
(решение Международного уголовного трибунала по бывшей
Югославии по делу Furundzija, 10 декабря 1998 г.) и национальными
судами (решение Палаты Лордов по делу ex parte Pinochet (No. 3)), что
запрет пыток приобрел статус императивной нормы международного
права, или jus cogens, которую Суд инкорпорировал в свое
прецедентное право в данной сфере (Al-Adsani, дело, упомянутое
ранее, § 60).
(ii) Документы Совета Европы
11. Для целей толкования Конвенции в некоторых своих решениях
Суд использовал в действительности необязательные документы
органов Совета Европы, в частности рекомендации и резолюции
Комитета министров и Парламентской ассамблеи (см. Öneryıldız v.
Turkey [GC], no. 48939/99, §§ 59, 71, 90 и 93, ECHR 2004-XII и др.).
12. Более того, в своих обоснованиях Суд ссылался на нормы,
исходящие от других органов Совета Европы, даже если такие органы
не имеют представительской функции, например, контролирующие
3
механизмы или экспертные учреждения. При толкования конкретного
объема прав и свобод, гарантированных Конвенцией, Суд, например,
использовал результаты работ Европейской комиссии для демократии
посредством права или «Венецианской комиссии» (см. Russian
Conservative Party of Entrepreneurs and Others v. Russia, nos. 55066/00 и
55638/00, §§ 70-73, ECHR 2007-...; Basque Nationalist Party – Iparralde
Regional Organisation v. France, no. 71251/01, §§ 45-52, ECHR 2007-...;
и Çiloğlu and Others v. Turkey, no. 73333/01, § 17, 6 марта 2007 г. и др.),
Европейской комиссии против расизма и нетерпимости (см., например,
Bekos and Koutropoulos v. Greece, no. 15250/02, §§ 33-36, ECHR 2005-...
; Ivanova v. Bulgaria, no. 52435/99, §§ 65-66, ECHR 2007-...; Cobzaru v.
Romania, no. 48254/99, §§ 49-50, 26 July 2007; и D.H. and Others v. the
Czech Republic [GC], no. 57325/00, §§ 59-65, 184, 192, 200 и 205, ECHR
2007-...), докладов Европейского комитета по искоренению пыток и
другого жестокого, бесчеловечного или унижающего достоинство
обращения или наказания (см., например, Aerts v. Belgium, 30 июля
1998 г., § 42, Reports of Judgments and Decisions 1998-V; Slimani v.
France, no. 57671/00, §§ 22 и далее, ECHR 2004-IX; Nazarenko v.
Ukraine, no. 39483/98, §§ 94-102, 29 апреля 2003 г.; Kalashnikov v.
Russia, no. 47095/99, § 97, ECHR 2002-VI; и Kadiķis v. Latvia (no. 2),
no. 62393/00, § 52, 4 мая 2006 г.).
(iii) Анализ Суда
13. В своем недавнем решении по делу Saadi v. the United Kingdom
(дело, упомянутое ранее, § 63) Суд подтвердил, что при определении
объекта и цели положений Конвенции он рассматривает исходное
международное право по этому вопросу. Если более традиционные
средства толкования не могут помочь Суду уточнить объем
применения положений Конвенции с необходимой долей точности, он
принимает во внимание общие международные и национальные
правовые стандарты Европейских стран, включающие в себя набор
правил и принципов, принятых подавляющим большинством
современных государств.
3. Например, при установлении того, что право на объединение
является ограниченным и не допускает соглашения о приеме на работу
только членов определенного профсоюза, Суд, основываясь на
Европейской социальной хартии и связанном с ней прецедентном
праве, а также на других Европейских и универсальных документах,
решил, что в этом вопросе имеется растущее понимание на
международном уровне (см. Sigurður A. Sigurjónsson v. Iceland, 30 июня
1993 г., § 35, Series A no. 264; и Sørensen and Rasmussen v. Denmark
[GC], nos. 52562/99 и 52620/99, §§ 72-75, ECHR 2006-...).
15. В связи с этим при поиске общности среди норм
международного права Суд никогда не проводил различия между
источниками права в зависимости от того, были ли они подписаны или
ратифицированы государством-ответчиком.
16. Поэтому в деле Marckx v. Belgium, касавшегося правового
статуса детей, рожденных вне брака, Суд основывался на двух
международных конвенциях 1962 и 1975 гг., которые Бельгия, как и
некоторые другие Высокие Договаривающиеся Стороны, еще не
ратифицировала на тот момент. Суд решил, что малое количество
ратификаций указанных документов не может противостоять
продолжающейся эволюции как национального права большинства
стран-членов, так и релевантных международных документов в
сторону полного юридического признания принципа “mater semper
certa est”.
17. Более того, в делах Christine Goodwin v. the United Kingdom
([GC], no. 28957/95, ECHR 2002-VI), Vilho Eskelinen and Others
v. Finland ([GC], no. 63235/00, ECHR 2007-...) и Sørensen and Rasmussen
v. Denmark (дело, упомянутое ранее) Суд руководствовался
Европейской хартией прав человека, не смотря на то, что данный
документ не являлся обязующим. Далее, в делах McElhinney v. Ireland
([GC], no. 31253/96, ECHR 2001-XI), Al-Adsani v. the United Kingdom
(дело, упомянутое ранее) и Fogarty v. the United Kingdom ([GC],
no. 37112/97, ECHR 2001-XI) Суд принимал во внимание Европейскую
конвенцию о государственном иммунитете, которая на тот момент
была ратифицирована только восьмью странами-членами.
18. Также стоит отметить, что в решении по делу Glass v. the United
Kingdom Суд при толковании статьи 8 Конвенции принимал во
внимание стандарты, содержащиеся в Овиедской Конвенции по
правам человека и биомедицине 4 апреля 1997 г., несмотря на то, что
данный документ не был ратифицирован всеми участниками
Конвенции (см. Glass v. the United Kingdom, no. 61827/00, § 75, ECHR
2004-II).
19. С целью определения критерия для установления
ответственности государства по статье 2 Конвенции в отношении
опасной деятельности Суд в решении по делу Öneryıldız v. Turkey
ссылался, кроме всего прочего, на текст Конвенции о гражданской
ответственности в отношении убытков, причиненных в результате
деятельности, опасной для окружающей среды (ETS no. 150 – Лугано,
21 июня 1993 г.) и Конвенции о защите окружающей среды
посредством уголовного права (ETS no. 172 – Страсбург, 4 ноября 1998
г.). Большинство стран-членов, включая Турцию, ни подписали, ни
ратифицировали данные две конвенции (см. Öneryıldız, дело,
упомянутое ранее, § 59).
20. В деле Taşkın and Others v. Turkey Суд создал прецедент,
касающийся статьи 8 Конвенции в применении к охране окружающей
5
среды (аспект частной жизни лица), основываясь в большинстве своем
на принципах, содержащихся в Аархусской конвенции о доступе к
информации, участии общества в принятии решений и доступе к
правосудию в области окружающей среды (ECE/CEP/43) (см. Taşkın
and Others v. Turkey, no. 49517/99, §§ 99 и 119, 4 декабря 2003 г.).
Турция не подписала Аархусскую Конвенцию.
21. Суд отмечает, что Правительство ссылалось на отсутствие
политической поддержки со стороны стран-членов в контексте работы
Управляющего комитета по правам человека для создания
дополнительного протокола с целью включить в систему Конвенции
определенные экономические и социальные права. Тем не менее, Суд
считает, что подобное отношение стран-членов сопровождалось, как
это было признано Правительством, желанием усилить механизм
Социальной хартии. Суд рассматривает это как доказательство
существования согласия между Высокими Договаривающимися
Сторонами относительно продвижения экономических и социальных
прав. Данное общее желание Высоких Договаривающихся Сторон
может быть использовано при толковании положений Конвенции.
4. Вывод
22. При определении значений терминов и понятий в тексте
Конвенции Суд может и должен принимать во внимание иные
международно-правовые документы, толкование этих документов
компетентными органами, а также практику Европейских государств,
отражающую их общие ценности. Согласие, явствующее из
специализированных международных договоров и практики Высоких
Договаривающихся
Сторон,
может
представлять
собой
в
определенных случаях релевантный источник при толковании Судом
положений Конвенции.
23. Учитывая вышесказанное, не является необходимой для
государства-ответчика ратификация всего набора документов,
применяемых к конкретной области, затрагиваемой в данном деле. Для
Суда является достаточным то, что релевантные международноправовые документы воплощают в себе эволюцию норм и принципов,
применяемых в национальном или международном праве в
большинстве стран-членов Совета Европы, и показывают собой, в
конкретной области, существование общих начал в современных
обществах (см., mutatis mutandis, Marckx, дело, упомянутое ранее,
§ 41).
……………………………………………………….
B.
Право
муниципальных
профессиональные союзы
чиновников
создавать
(а) Могут ли заявители, как муниципальные чиновники, пользоваться
гарантиями, предоставляемыми статьей 11 Конвенции?
24. Сначала Суд должен рассмотреть возражение Правительства о
том, что осуществление этих прав вышеупомянутыми лицами не
совместимо ratione materiae с положениями Конвенции на основании
того, что статья 11 Конвенции неприменима по отношению к «лицам,
входящим в состав … административных органов государства».
Последняя часть параграфа 2 статьи 11 Конвенции четко
устанавливает, что государство обязуется уважать свободу
объединений своих подчиненных, допуская возможность введения
законных ограничений на осуществление прав, гарантируемых статьей
11 Конвенции, для лиц, входящих в состав вооруженных сил, полиции
или административных органов государства (см. Swedish Engine
Drivers' Union v. Sweden, § 37, Series A no. 20).
25. В этой связи Суд считает, что ограничения, вводимые для трех
групп лиц, упомянутых в статье 11 Конвенции, должны толковаться
ограничительно и касаться исключительно «осуществления»
указанных прав. Эти ограничения не должны нарушать сущность
свободы объединений. Суд не разделяет мнения Комиссии о том, что
термин «законный» во втором предложении параграфа 2 статьи 11
Конвенции требует только лишь того, чтобы данное ограничение
содержалось в национальном праве и не было произвольным, и не
требует соблюдения принципа пропорциональности (см. Council of
Civil Service Unions and Others v. the United Kingdom, no. 11603/85,
решение Комиссии от 20 января 1987 г., Решения и Доклады 50, с.
241). Более того, с точки зрения Суда, на государстве лежит бремя
доказывания легитимности любых ограничений на осуществление
указанных прав данными лицами. Также Суд считает, что
муниципальные чиновники, которые не вовлечены в управление
государством как таковое, не могут в принципе быть отнесены к
«членам административных органов государства» и, соответственно,
не могут быть подвержены на этом основании ограничению их права
организовывать и создавать профессиональные союзы (см., mutatis
mutandis, Tüm Haber Sen and Çınar, дело, упомянутое ранее, §§ 35-40 и
50).
26. Суд отмечает, что представленные им суждения находят
поддержку в большинстве международных договоров и в
правоприменительной практике Европейских государств.
27. В то время, как затрагивающий данный предмет обсуждения
параграф 2 статьи 8 Международного Пакта об экономических,
социальных и культурных правах включает членов административных
органов государства в категорию лиц, права которых могут подлежать
7
ограничению, статья 22 Международного Пакта о гражданских и
политических правах, формулировка которой сходна со статьей 11
Конвенции, устанавливает, что государство обладает правом
ограничить осуществление свободы объединений только по
отношению к служащим вооруженных сил и полиции, не упоминая
членов административных органов государства.
28. Суд обращает внимание на то, что основным документом,
гарантирующим в международном масштабе право государственных
служащих создавать профессиональные союзы, является Конвенция
№87 МОТ о свободе объединений, статья 2 которой устанавливает, что
все трудящиеся, без какого-либо исключения, имеют право создавать и
вступать в организации по собственному выбору (см. параграф 37
выше).
29. Суд отмечает, что право государственных служащих
присоединяться к профессиональным союзам было признано в ряде
случаев Комитетом экспертов по применению конвенций и
рекомендаций. Этот комитет в своем Специальном докладе по
Турецкому правительству относительно Конвенции №87, счел, что в
данной конвенции единственное позволительное исключение из права
объединений касается вооруженных сил и полиции (см. параграф 38
выше).
30. Суд далее отмечает, что Комитет МОТ по свободе объединений
придерживается аналогичной логики в отношении муниципальных
чиновников. По мнению Комитета, служащие органов местного
управления должны быть способны создавать организации по
собственному выбору, а эти организации, в свою очередь, должны
пользоваться полным правом поддерживать и способствовать
реализации интересов представляемых ими трудящихся (см. параграф
39 выше).
31. Международно-правовые
документы,
исходящие
из
Европейских организаций, также свидетельствуют о том, что принцип,
согласно которому чиновники обладают свободой объединений, в
значительной степени признан странами-членами. Например, статья 5
Европейской социальной хартии гарантирует наемным рабочим и
нанимателям
право
создавать
местные,
национальные
и
международные организации для защиты собственных экономических
и социальных интересов, а также вступать в такие организации.
Национальное
законодательство
может
налагать
частичные
ограничения на служащих полиции и абсолютные или частичные
ограничения на служащих вооруженных сил, но возможность
ограничения в отношении других членов административных органов
государства не предусмотрена.
32. Свобода объединений
чиновников также была признана
Комитетом министров Совета Европы в Рекомендации R (2000) 6 о
статусе государственных служащих в Европе, Принцип №8 которого
провозглашает, что государственные служащие должны, в принципе,
пользоваться теми же правами, что и остальные граждане, и что их
право на создание и вступление в профессиональные союзы может
быть ограничено законом только тогда, когда это необходимо для
должного выполнения ими их общественных функций (см. параграф
46 выше).
33. Другой Европейский документ, Европейская хартия прав
человека, придерживается открытого подхода к свободе объединений,
провозглашая в статье 12(1), помимо всего прочего, что «каждый»
имеет право создавать и вступать в профессиональные союзы для
защиты собственных интересов (см. параграф 47 выше).
34. Что касается практики Европейских государств, Суд
подтверждает, что право государственных служащих вступать в
профессиональные союзы в настоящее время признано всеми
Высокими Договаривающимися Сторонами (см. параграф 48 выше).
Это право гарантируется на профессиональной или договорной основе
государственным служащим и служащим как муниципальных, так и
национальных промышленных или коммерческих предприятий,
находящихся в государственной собственности. Как правило,
чиновники, независимо от того, работают ли они в местных или
центральных административных органах государства, имеют право
вступать в профессиональные союзы по собственному выбору. Суд
также принимает к сведению тот факт, что уровень членства в
профессиональных союзах в государственном секторе обычно выше по
сравнению с частным, что очевидно указывает на благоприятность
правового и административного климата, созданного странамичленами. В большинстве стран-членов ограничения имеются в малом
количестве и сведены к служащим судебных органов, полиции и
противопожарной службы. Наиболее строгое ограничение является
запретом на членство в профессиональных союзах для служащих
вооруженных сил.
35. Исходя из этого, Суд приходит к выводу о том, что «члены
административных органов государства» не могут быть исключены из
области применения статьи 11 Конвенции. Национальные
правительства имеют право вводить «законные ограничения» для
таких служащих в соответствии с параграфом 2 статьи 11 Конвенции.
Однако в данном случае Правительству не удалось доказать, почему
сущность обязанностей, исполняемых заявителями в качестве
муниципальными чиновниками, требует рассмотрения последних как
«членов административных органов государства», на которых такие
ограничения распространяются. Следовательно, заявители могут
обоснованно полагаться на статью 11 Конвенции, а любое
препятствование осуществлению их свобод должно удовлетворять
требованиям параграфа 2 этой статьи.
9
36. Так как заявители могут обосновано полагаться на статью 11
Конвенции, возражение Правительства по этому вопросу должно быть
отклонено.
(b) Общие принципы
37. Суд подтверждает, что параграф 1 статьи 11 Конвенции
гарантирует право создавать и вступать в профессиональные союзы
как одну из форм или даже отдельный аспект свободы объединений
(см. National Union of Belgian Police v. Belgium, 27 октября 1975 г., § 38,
Series A no. 19; и Swedish Engine Drivers' Union, дело, упомянутое
ранее, § 39). В Конвенции не проводится никакого разграничения
между функциями Высокой Договаривающейся Стороны как носителя
государственной власти и ее обязанностей как нанимателя. Статья 11
Конвенции не является исключением в этом случае. Напротив,
последняя часть параграфа 2 статьи 11 Конвенции четко
устанавливает, что государство обязуется уважать свободу
объединений своих подчиненных, допуская возможность наложения
законных ограничений для лиц, входящих в состав вооруженных сил,
полиции или административных органов государства (см. Tüm Haber
Sen and Çınar, дело, упомянутое ранее, § 29). Статья 11 Конвенции
обязательна для исполнения «государством как нанимателем»,
независимо от того, регламентируются ли его отношения с
подчиненными публичным или частным правом (см. Swedish Engine
Drivers' Union, дело, упомянутое ранее, § 37).
38. Суд далее подтверждает, что, несмотря на то, что основной
целью статьи 11 является защита лица от произвольного
препятствования со стороны органов государственной власти его
пользованию данными правами, в дополнение к этому у государства
также могут быть и позитивные обязательства по обеспечению
эффективного
правоприменения.
Принимая
во
внимание
обстоятельства данного дела, позитивные обязательства Турции были
бы затронуты, если бы обжалуемые заявителями факты, то есть, в
основном, непризнание их профессионального союза государством,
следовали бы из неспособности Турции в соответствии с ее
национальным правом обеспечить заявителей изложенными в статье
11 Конвенции правами (см. Wilson, National Union of Journalists and
Others v. the United Kingdom, nos. 30668/96, 30671/96 и 30678/96, § 41,
ECHR 2002-V; и Gustafsson v. Sweden, 25 апреля 1996 г., § 45, Reports
1996-II).
39. Однако, как Суд отмечал касательно статьи 8 Конвенции,
независимо от того, рассматривается ли дело в рамках позитивного
обязательства государства предпринимать разумные и надлежащие
меры по обеспечению установленных данной статьей прав заявителя
или в рамках препятствования со стороны органов государственной
власти в соответствии с параграфом 2 данной статьи, применяемые
нормы в общих чертах схожи (см. Hatton and Others v. the United
Kingdom [GC], no. 36022/97, § 98, ECHR 2003-VIII).
(c) Влияние действий либо бездействия государства на деятельность
Тюм Бел Сена
…………………...
40. Как было отмечено выше (параграф 88), Палата не только
пришла к выводу о том, что имело место неоправданное
препятствование пользованию заявителями правами статьи 11, но
также и о том, что, отказав в признании правосубъектности
объединения заявителей, государство не выполнило свое позитивное
обязательство по обеспечению изложенных в данной статье прав. Как
и Палата, Большая Палата считает, что настоящее дело может
рассматриваться либо как нарушение статьи 11, либо как
невыполнение государством своего позитивного обязательства по
обеспечению прав заявителей согласно данной статье. Исходя из
обстоятельств данного дела, Суд придерживается мнения о том, что,
принимая во внимание сочетание действия и бездействия со стороны
государства, к данному делу представляется возможным подойти с
обеих сторон. Таким образом, далее Суд будет принимать во внимание
позитивные обязательства государства и также будет исходить из того,
что дело должно рассматриваться с позиции, имело ли место быть
нарушение прав заявителя.
(d) Соблюдение статьи 11 Конвенции
(i) Наличие правового предписания и преследование легитимной цел
41. Нарушением статьи 11 Конвенции является такое
препятствование осуществлению права, которое не «предписано
законом», не преследует одну или более легитимных целей и не
«необходимо в демократическом обществе» для достижения этих
целей.
42. Суд отмечает, что обжалуемое препятствование осуществлению
права, гарантируемого статьей 11 Конвенции, соответствовало
национальному законодательству в его толковании объединенной
коллегией по гражданским делам Кассационного суда. Более того,
решение данного суда, вне сомнения, предназначалось для
предупреждения беспорядка, так как имело себе целью
предотвращение
возникновения
противоречий
между
законодательством и практикой (см. Tüm Haber Sen and Çınar, дело,
упомянутое ранее, §§ 33-34).
11
(ii) Необходимость в демократическом обществе
43. Что касается необходимости подобного вмешательства в
демократическом обществе, Суд подтверждает, что законные
ограничения на осуществление прав создавать и вступать в
профессиональные союзы могут быть введены только для служащих
вооруженных сил, полиции и административных органов государства.
Однако следует также иметь в виду, что изложенные в статье 11
Конвенции ограничения должны толковаться ограничительно; только
убедительные основания могут оправдать ограничения свободы
объединений данных лиц. При определении «необходимости» и
«острой общественной потребности» в смысле параграфа 2 статьи 11
государства обладают только ограниченной степенью дискреции,
которая строго контролируется со стороны европейских институций
посредством анализа правоприменительных решений, включая
решения независимых судов (см., например, Sidiropoulos and Others v.
Greece, 10 июля 1998 г., § 40, Reports 1998-IV). Суд также должен
рассмотреть обжалуемое вмешательство по отношению к данному
делу в целом и установить, было ли оно «пропорционально
преследуемым легитимным целям» и являются ли приведенные
национальными
властями
причины,
оправдывающие
такое
вмешательство, «существенными и достаточными». В процессе этого
Суд должен удостовериться, что национальные власти применяли
стандарты, которые соответствуют стандартам, воплощенным в
соответствующих положениях Конвенции, и, более того, что
национальные власти основывали свои решения на приемлемой оценке
соответствующих фактов. (см., например, Yazar and Others v. Turkey,
nos. 22723/93, 22724/93 и 22725/93, § 51, ECHR 2002-II).
44. Относительно того, было ли непризнание объединения
заявителей в настоящем случае оправдано «острой общественной
потребностью», Большая Палата одобряет следующую оценку Палаты:
«не было доказано, что абсолютный запрет на создание профессиональных
союзов для чиновников … санкционированный законодательством Турции, отвечал
«острой общественной потребности». Один лишь факт, что «законодательство не
предусматривало такой возможности», не является достаточным для оправдания
такой радикальной меры, как роспуск профессионального союза».
45. Далее Суд считает, что существует множество дополнительных
доводов в пользу того, что непризнание права заявителей, как
муниципальных чиновников, создавать профессиональные союзы не
отвечает «необходимости».
46. Во-первых, право государственных служащих создавать и
присоединяться к профессиональным союзам уже получило признание
как в универсальных (см. параграфы 98-102 выше), так и в
региональных (см. параграфы 103-105 выше) международно-правовых
документах. Кроме того, проверка практики Европейских государств
выявила то, что свобода объединения государственных служащих в
целом признается во всех государствах-членах (см. параграф 106
выше).
47.
Во-вторых,
Турция
ратифицировала
(посредством
ратификационной грамоты от 12 июля 1993 г.) Конвенцию МОТ №87,
которая
в
международном
масштабе
гарантирует
право
государственных служащих создавать профессиональные союзы. Эта
конвенция в соответствии с Конституцией Турции является теперь
частью национального законодательства этого государства (см.
параграф 34 выше).
48. Наконец, Турция подтвердила посредством своей последующей
практики свою готовность признать свободу объединений для
чиновников: изначально, ратифицировав Конвенцию МОТ №87 в 1993
г., а впоследствии принятием поправки к Конституции в 1995 г. и
судебных практикой. В качестве примеров последней можно привести
решения, принятые по данному делу Окружным судом и Четвертой
коллегией по гражданским делам Кассационного Суда. Более того, в
2000 г. Турция подписала две конвенции ООН, в которых признаются
данные свободы (см. параграфы 40 и 41 выше).
49. Суд отмечает, что вопреки указанным тенденциям
международного права турецкие власти были неспособны обеспечить
право
заявителей
на
создание
профессионального
союза
преимущественно по двум причинам. Во-первых, законодательный
орган Турции после ратификации Конвенции МОТ №87 не
предпринимал никаких действий вплоть до 2001 г., когда вступил в
силу Закон о профессиональных союзах чиновников (Закон №4688),
имплементирующий данные права. Во-вторых, в течение этого
переходного периода объединенные коллегии по гражданским делам
Кассационного суда отказались следовать предложенному Окружным
судом Газиантепа решению, которое принимало во внимание
указанные тенденции международного права и содержало
ограничительное и формалистское толкование национального
законодательства о создании юридических лиц. Такой подход не дал
возможности объединенной коллегии по гражданским делам
Кассационного суда изучить отдельные обстоятельства дела и
проверить, был ли достигнут баланс соответствующих интересов
заявителей и нанимателя, а именно Муниципального совета
Газиантепа (см., mutatis mutandis, Sørensen and Rasmussen, дело,
упомянутое ранее, § 58).
50. Таким образом, Суд считает, что ограничительная трактовка
Кассационного Суда и бездействие законодательного органа в период
1993-2001 гг. привели к невыполнению государством своих
обязательств по обеспечению прав заявителей создавать и
присоединяться к профессиональным союзам. Данное не может быть
13
оправдано «необходимостью в демократическом обществе» в смысле
параграфа 2 статьи 11 Конвенции.
51. Следовательно, имело место нарушение статьи 11 Конвенции
вследствие непризнания права заявителей, как муниципальных
чиновников, создавать профессиональные союзы.
С.
Аннулирование
коллективного
соглашения
между
профессиональным союзом Тюм Бел Сен и властями,
действовавшего на протяжении последних двух лет
3. Имело ли место ограничение прав
(а) Общие принципы, касающиеся сущности свободы объединений
(i) Эволюция прецедентного права
52. Развитие прецедентного права относительно составляющих
элементов свободы объединений может быть кратко изложено
следующим образом: Суд всегда считал, что статья 11 Конвенции
гарантирует право защищать профессиональные интересы членов
профессиональных союзов посредством коллективных действий,
осуществление
которых
должно
разрешаться
Высокими
Договаривающимися Сторонами (см. National Union of Belgian Police,
дело, упомянутое ранее, § 39; Swedish Engine Drivers' Union, дело,
упомянутое ранее, § 40; и Schmidt and Dahlström v. Sweden, 6 февраля
1976 г., § 36, Series A no. 21).
53. Относительно сущности свободы объединений, заключенной в
статье 11 Конвенции, Суд придерживается мнения о том, что параграф
1 данной статьи предоставляет членам профессионального союза с
целью защиты их интересов право на то, чтобы профессиональный
союз был услышан, но оставляет за государствами право выбора
средств для достижения этой цели. По мнению Суда, Конвенция
требует, чтобы национальное право позволяло профессиональным
союзам, на условиях, не отличающихся от статьи 11 Конвенции,
действовать с целью защиты интересов их членов (см. National Union
of Belgian Police, дело, упомянутое ранее, § 39; Swedish Engine Drivers'
Union, дело, упомянутое ранее, § 40; и Schmidt and Dahlström, дело,
упомянутое ранее, § 36).
54. Что касается права вступать в коллективные соглашения,
изначально Суд придерживался той точки зрения, что статья 11 не
подразумевает
специального
регулирования
статуса
профессиональных союзов, к примеру, предоставления им права
вступать в коллективные соглашения (см. Swedish Engine Drivers'
Union, дело, упомянутое ранее, § 39). Суд утверждал, что такое право
никоим образом не является элементом, непременно присущим праву,
гарантированному Конвенцией (см. Schmidt and Dahlström, дело,
упомянутое ранее, § 34).
55. Вследствие этого, в деле National Union of Journalists and Others
Суд посчитал, что даже если коллективное ведение переговоров
составляет
абсолютную
необходимость
для
эффективного
осуществления
прав
профессионального
союза,
возможно
предположить, что реализация данного права является лишь одним из
способов защиты интересов членов профессионального союза.
Профессиональный союз должен быть тем или иным способом
неограничен в средствах убеждения нанимателя прислушаться к
мнению его членов (см. Wilson, National Union of Journalists and Others,
дело, упомянутое ранее, § 44).
56. В результате этого эволюция прецедентного права в отношении
сущности гарантированной статьей 11 свободы объединений отмечена
появлением двух руководящих принципов: во-первых, Суд принимает
во внимание совокупность принятых соответствующим государством в
зависимости от имеющейся у него степени дискреции мер по
обеспечению свобод профессиональных союзов; во-вторых, Суд не
принимает ограничений, затрагивающих сущностные аспекты свободы
профессиональных союзов, то есть те, без которых эта свобода будет
лишена своей сущности. Данные принципы соотносятся друг с
другом.
Это
соотношение
подразумевает,
что
Высокая
Договаривающаяся Сторона, принимая в принципе по собственному
усмотрению решение о том, какие принимать меры с целью
исполнения статьи 11, все же обязана учитывать те аспекты, которые в
прецедентном праве Суда считаются существенными.
57. На основании прецедентного права могут быть определены
следующие существенные аспекты свободы объединений: право
создавать профессиональные союзы и вступать в таковые (см. Tüm
Haber Sen and Çınar, дело, упомянутое ранее), запрет на соглашения о
приеме на работу только членов определенного профессионального
союза, (см., например, Sørensen and Rasmussen, дело, упомянутое
ранее), право профессионального союза убеждать нанимателя
прислушаться к мнению его членов (Wilson, National Union of
Journalists and Others, дело, упомянутое ранее, § 44).
58. Этот список не является закрытым. Напротив, он подлежит
дополнению в ходе развития трудовых отношений. В этой связи
уместно напомнить, что Конвенция является живым инструментом,
толковать который следует в свете событий сегодняшнего дня и в
соответствии с актуальными тенденциями в международном праве для
того, чтобы отражать все возрастающие высокие стандарты,
необходимые в сфере защиты прав человека. Тем самым гарантируется
большая устойчивость при оценке нарушений фундаментальных
ценностей демократического общества. Иными словами, ограничения
15
прав должны толковаться ограничительно и так, чтобы предоставлять
фактическую и эффективную защиту прав человека (см. mutatis
mutandis, Refah Partisi (the Welfare Party) and Others v. Turkey [GC],
nos. 41340/98, 41342/98, 41343/98 и 41344/98, § 100, ECHR 2003-II; и
Selmouni v. France [GC], no. 25803/94, § 101, ECHR 1999-V).
(ii) Право вести коллективные переговоры
(в параграфах 147-152 Суд дает обзор международных и
национальных источников, признающих право вести коллективные
переговоры)
59. В свете этих событий Суд считает, что его прецедентное право,
устанавливающее, что право вести коллективные переговоры и
вступать в коллективные соглашения не составляет неотъемлемого
элемента статьи 11 (Swedish Engine Drivers' Union, дело, упомянутое
ранее, § 39, и Schmidt and Dahlström, дело, упомянутое ранее, § 34),
должно быть пересмотрено, так как необходимо принять во внимание
развитие соответствующих подходов в международных и
национальных правовых системах. В то время, как следование
прецедентам способствует поддержанию правовой определенности,
предсказуемости и равенства перед законом, неспособность Суда
придерживаться динамического и эволюционного подхода может
превратить следование прецедентам в препятствие реформированию и
совершенствованию (см. Vilho Eskelinen and Others, дело, упомянутое
ранее, § 56).
60. Следовательно, принимая во внимание тенденции развития в
международном, а также национальном праве и обычаи,
установленные между собой Высокими Договаривающимися
Сторонами, Суд приходит к выводу, что право вести коллективные
переговоры стало одним из существенных аспектов установленного в
статье 11 Конвенции "права создавать профессиональные союзы и
вступать в таковые для защиты своих интересов", подтверждая то, что
государства при необходимости могут наделять представителей
профессиональных союзов особым статусом. Подобно другим
трудящимся, чиновники, за исключением частных случаев, должны
пользоваться данными правами, если иное не предусмотрено
"законными ограничениями", во введении которых может возникнуть
необходимость в смысле параграфа 2 статьи 11 Конвенции для "членов
административных органов государства" - к которым заявители в
рассматриваемом деле, однако, не принадлежат (см. параграф 108
выше).
(b) Применение вышеупомянутых принципов к рассматриваемому делу
61. В свете вышеупомянутых принципов Суд считает, что
профессиональный союз Тюм Бел Сен в определенный период
времени уже осуществлял право вести коллективные переговоры с
нанимателем, причем последний этого факта не оспаривал. Это право
составляло один из неотъемлемых элементов права участвовать в
деятельности профессионального союза, гарантированное статьей 11
Конвенции.
62. Касательно оспариваемого коллективного соглашения,
заключенного после ведения коллективных переговоров, Большая
Палата, как и Палата, отмечает следующее:
"В первую очередь, профессиональный союз Тюм Бел Сен убедил нанимателя,
Муниципальный совет Газиантепа, вступить в переговоры по вопросам,
составляющим исключительный интерес для членов профессионального союза,
и достигнуть договоренности с тем, чтобы определить взаимные обязательства
по отношению друг к другу.
Далее, вследствие этих переговоров между нанимателем и Тюм Бел Сеном
было заключено коллективное соглашение. Посредством этого соглашения
были обозначены и гарантированы права и обязанности членов
профессионального союза.
Более того, коллективное соглашение получило применение. В течение двух лет,
коллективное соглашение, за исключением определенных финансовых положений,
по которым между сторонами были разногласия, регламентировало отношения
между служащими и нанимателем в пределах Муниципального совета Газиантепа".
63. Таким образом, Суд отмечает, что ведение коллективных
переговоров и, как следствие этого, коллективное соглашение для
профессионального союза были в данном случае основным средством
защиты интересов своих членов. Отсутствие законодательства,
необходимого
для
приведения
в
исполнение
положений
международных конвенций по трудовому праву, ратифицированных
Турцией, и решение Кассационного суда от 6 декабря 1995 г., которое
основывалось на таком отсутствии, привело к признанию
недействительным данного соглашения с момента его заключения, что
представляет собой нарушение прав создавать и вступать в
профессиональные союзы, гарантированных заявителям статьей 11
Конвенции.
64. Относительно доводов заявителей о недостаточности нового
законодательства, регулирующего права профессиональных союзов
государственных чиновников, Суд обращает внимание на то, что цель
рассматриваемой жалобы не касается тех фактов, что законодательство
Турции не налагает на власти обязательство вступать в коллективные
17
соглашения с профессиональными союзами государственных
чиновников или что эти союзы не имеют права проводить забастовки в
случае, если коллективные переговоры завершатся безрезультатно.
4. Было ли ограничение прав оправданным
65. Суд считает, что данное ограничение прав - в частности,
признание недействительным с момента заключения коллективного
соглашения, в которое профессиональный союз Тюм Бел Сен вступил
вследствие коллективных переговоров с нанявшими заявителей
властями - должно рассматриваться как нарушение статьи 11
Конвенции, если только не будет доказано, что оно было "предписано
законом", преследовало одну или более легитимных целей, в
соответствии с параграфом 2, или что оно было "необходимо в
демократическом обществе" для достижения этих целей.
(а) Предписание законом
66. Правительство и заявители согласились с решением Палаты о
том, что данное ограничение прав было предписано законом.
Принимая во внимание обстоятельства дела, Большая Палата может
принять довод о том, что вмешательство было предписано законом в
его интерпретации коллегии по гражданским делам Кассационного
суда - высшего судебного органа, вовлеченного в вынесение решения
на данному делу.
(b) Преследование легитимной цели
67. Суд, как и Палата, и сами стороны в деле, может согласиться с
тем, что данное ограничение прав, поскольку оно имело целью
предотвращение
противоречий
между
законом
и
правоприменительной практикой, преследовало легитимную цель, а
именно предупреждение беспорядка. Относительно того, что риск
возникновения такого противоречия явился результатом потраченного
органом
законодательной
власти
времени
на
адаптацию
законодательства к международным обязательствам Турции в сфере
международных трудовых стандартов, Суд считает, что в своей оценке
он также должен учитывать и то, была ли такая мера необходимой в
демократическом обществе.
(c) Необходимость в демократическом обществе
68. В этой связи Суд ссылается к изложенному выше
прецедентному праву относительно негативных и позитивных
обязательств, которые налагает на Правительство статья 11 Конвенции
(см. параграфы 119 и 110 выше).
69. Что касается применения этих принципов к данному делу, Суд
отмечает, что Правительство, придерживаясь своего основного довода
о том, что заявители в должности государственных чиновников не
имели права проводить коллективные переговоры и вступать в
коллективные соглашения, упустило возможность доказать, почему
обжалуемое ограничение было необходимо в демократическом
обществе.
70. Суд, проведя свое исследование, выяснил, что в ряд факторов
указывает на то, что отказ заявителям, как муниципальным
чиновникам, в праве вести коллективные переговоры и тем самым
убеждать власти вступать в коллективные соглашения не
соответствует принципу "острой общественной потребности".
71. Во-первых, право государственных
чиновников быть
способными в принципе вести коллективные переговоры было
признано как универсальными (см. параграфы 147-148 выше), так и
региональными (см. параграфы 149-150 выше) международноправовыми документами. Более того, исследование практики
Европейских стран показывает, что это право было признано в
большинстве стран-членов (см. параграфы 52 и 151 выше).
72. Во-вторых, в 1952 г. Турция ратифицировала Конвенцию МОТ
№98, которая является основным документом, в международном
масштабе предоставляющим защиту праву трудящихся вести
коллективные переговоры и вступать в коллективные соглашения (см.
параграфы 42-43 и 151 выше). В материалах дела отсутствуют
доказательства того, что профессиональный союз, в котором
участвовали заявители, представлял "государственных служащих
административных органов государства", то есть, согласно
интерпретации Комитета Экспертов МОТ, служащих, чья деятельность
имеет особое значение для управления государством и кто подпадает
под исключения, установленные статьей 6 Конвенции МОТ №98.
73. При таких обстоятельствах Большая Палата разделяет
следующее мнение Палаты:
"Суд не может согласиться с тем, что доводы, основывающиеся на пробелах в
праве, причиненных задержкой со стороны органа законодательной власти,
были сами по себе достаточными, чтобы признать недействительным
коллективное соглашение, действовавшее на протяжении последних двух лет,
даже в случае выполнения всех условий для ограничения свободы
объединений".
19
74. Более того, Большая Палата отмечает, что Правительству не
удалось привести доказательства наличия особых обстоятельств,
которые могли бы оправдать исключение заявителей как
муниципальных чиновников из субъектов подразумеваемого в правах
создавать и вступать в профессиональные союзы права вести
коллективные переговоры с тем, чтобы вступить в данное соглашение.
Объяснение, что чиновники без каких-либо разграничений занимают
привилегированное положение по отношению к остальным
трудящимся, не является достаточным в данном контексте.
75. Таким образом, Суд не находит обжалуемое ограничение права,
а именно признание коллективного соглашения, в которое заявители
вступили вследствие коллективных переговоров, недействительным с
момента его заключения, "необходимым в демократическом обществе"
в значении параграфа 2 статьи 11 Конвенции.
76. Следовательно, имело место быть нарушение статьи 11
Конвенции по этому вопросу в отношении как профессионального
союза, так и самих заявителей.
ПО УКАЗАННЫМ ОСНОВАНИЯМ, СУД ЕДИНОГЛАСНО
2. Считает, что имеется нарушение статьи 11 Конвенции на основании
ограничения прав заявителей, как муниципальных чиновников,
создавать профессиональные союзы;
3. Считает, что имеется нарушение статьи 11 Конвенции на основании
признания
коллективного
соглашения,
в
которое
профессиональный союз Тюм Бел Сен вступил вследствие
коллективных переговоров с нанявшими его членов властями,
недействительным с момента его заключения;