МЦНП @ 2006 All Rights Reserved The International

The International Center for Not-for-Profit Law
th
1126 16 Street, NW, Suite 400
Washington, DC 20036
(202) 452-8600
(202) 452-8555 (fax)
E-mail: icnlnet@counterpart.org.kg
nbourj@icnl.org
www.icnl.org
Анализ предлагаемых Омбудсменом Кыргызской Республики изменений и
дополнений в Закон Кыргызской Республики
«О некоммерческих организациях»1
14 марта 2006 г.
Международный
центр
некоммерческого
права
(МЦНП)
благодарит
неправительственные организации Кыргызской Республики за доверие и запрос о подготовке
анализа предложенных Омбудсменом Кыргызской Республики изменений и дополнений в
Закон Кыргызской Республики «О некоммерческих организациях»2 (далее «Закон»). По
мнению Омбудсмена, действующий Закон недостаточно четко определяет цели и задачи
деятельности НКО в Кыргызской Республике. Кроме того, Омбудсмен предлагает запретить
иностранное финансирование деятельности НКО в «политических целях».
Министерство юстиции Кыргызской Республики, ознакомившись с предложениями
Омбудсмена, в своем заключении указало на то, что «предложения Омбудсмена Кыргызской
Республики не носят соответствующей нормативной нагрузки и не дают дополнительного
нормативного содержания» и признало их принятие нецелесообразным.
Обеспокоенность неправительственных организаций Кыргызской Республики
понятна, учитывая то, что инициатива о внесении изменений и дополнений в Закон, принятие
1
Настоящий анализ подготовлен в рамках Программы «Поддержка Инициатив Гражданского Общества»,
осуществляемого при финансировании Агентства США по международному развитию.
2 Копия аналитической записки Министерства юстиции была предоставлена представителям НКО 9 марта 2006
года на встрече представителей Министерства юстиции, НКО и аппарата Омбудсмена.
Анализ предлагаемых Омбудсменом Кыргызской Республики изменений и дополнений в
Закон Кыргызской Республики «О некоммерческих организациях»
14 марта 2006 г.
которых существенно ограничило бы права НКО и граждан на объединение и
самовыражение, исходит от Омбудсмена страны, который должен защищать законные права
и интересы граждан, а не ограничивать их. Такие или аналогичные предложения, кем бы они
не инициировались, противоречат нормам международного права и положительной
международной практике по регулированию деятельности организаций гражданского
общества.
Целью настоящего документа является анализ предложенных Омбудсменом
изменений и дополнений в Закон на их соответствие нормам международного права и
положительной международной практике.
Ниже рассматриваются основные проблемы, связанные с предложенными
изменениями и дополнениями в Закон. В начале дается предлагаемая формулировка
поправки в Закон, а затем делается анализ его соответствия нормам международного права.
Анализ предлагаемых поправок
1. Ограничение целей создания некоммерческих организаций.
Омбудсмен предложил статью 4 Закона Кыргызской Республики «О некоммерческих
организациях» дополнить новой нормой следующего содержания:
«НКО могут создаваться для достижения социальных, благотворительных,
культурных, образовательных, научных целей, в целях охраны здоровья граждан, развития
физической культуры и спорта, воспитания у граждан чувства патриотизма и
национальной идентичности, развития духовной, правовой и политической культуры,
защиты прав, свобод и интересов человека и гражданина, разрешения споров и конфликтов,
оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение
общественных благ».
Анализ:
Предлагаемая норма сужает цели создания НКО и противоречит Международному
пакту о гражданских и политических правах (МПГПП), ратифицированному Кыргызской
Республикой3. Статья 22 Международного пакта о гражданских и политических правах
устанавливает, что:
«1. Каждый человек имеет право на свободу ассоциации (объединения) с другими,
включая право создавать профсоюзы и вступать в таковые для защиты своих
интересов.
2. Пользование этим правом не подлежит никаким ограничениям, кроме тех,
которые предусматриваются законом и которые необходимы в демократическом
Кыргызская Республика присоединилась к Международному пакту о гражданских и политических правах
(Нью-Йорк, 1966 г.) 7 октября 1994 года.
3
ICNL@ 2006. All Rights Reserved.
Анализ предлагаемых Омбудсменом Кыргызской Республики изменений и дополнений в
Закон Кыргызской Республики «О некоммерческих организациях»
14 марта 2006 г.
обществе в интересах государственной или общественной безопасности,
общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты
прав и свобод других лиц».
Согласно Статье 22 МПГПП и другим основным источникам международного права4,
свобода объединения – это право граждан. Право на создание НКО для достижения общих
целей признано международным законодательством как право на свободное объединение. 5
Эта право не подлежит ограничению за исключением случаев, предусмотренных законом и
когда это необходимо для демократического общества с целью обеспечения национальной и
общественной безопасности, общественного порядка, защиты здоровья и моральных
принципов людей, а также защиты их прав и свобод.
В соответствии со статьей 2 Закона Кыргызской Республики «О некоммерческих
организациях»,
«Некоммерческая организация - добровольная, самоуправляемая
организация,
созданная физическими и (или) юридическими лицами на основе общности их
интересов для реализации духовных или иных нематериальных потребностей в
интересах своих членов и (или) всего общества, для которой извлечение прибыли не
является основной целью деятельности, а полученная прибыль не распределяется
между членами, учредителями и должностными лицами».
Определение целей создания НКО в Кыргызской Республике полностью соответствует
принципам международного права и положительной международной практике, в связи с этим
МЦНП считает, что нет необходимости в изменении Закона.
2. Ограничения по созданию и деятельности
финансируемых из-за рубежа.
некоммерческих организаций,
Омбудсмен предложил статью 4 Закона Кыргызской Республики «О некоммерческих
организациях» дополнить нормой следующего содержания:
«Запрещается создание и осуществление деятельности иностранных НКО, в том
числе их представительств и филиалов, а также НКО, финансируемых иностранными
государствами, зарубежными политическими партиями, юридическими и физическими
лицами иностранных государств, которые преследуют политические цели и наносят своей
деятельностью ущерб конституционному строю, государственной национальной
безопасности».
Всеобщая декларация прав человека (Статья 20) (1948), Европейская Конвенция о защите прав человека и
основных свобод (статья 11) (1950), а также Международный пакт о гражданских и политических правах
(Статья 22) (1966) содержат примерно одни и те же положения.
5
См. «Сидиропулос против Правительства Греции», 4 ЕКПЧ 500 (1998)
4
ICNL@ 2006. All Rights Reserved.
Анализ предлагаемых Омбудсменом Кыргызской Республики изменений и дополнений в
Закон Кыргызской Республики «О некоммерческих организациях»
14 марта 2006 г.
Анализ:
В настоящее время, законодательство Кыргызской Республики содержит ряд норм,
предусматривающих запрет на иностранное финансирование деятельности отдельных форм
НКО в политических целях. В статье 8 Конституции Кыргызской Республики закреплены
нормы о том, что:
«в Кыргызской Республике не допускается:
 деятельность иностранных политических партий, общественных и религиозных
организаций, их представительств и филиалов, преследующих политические цели;
 образование и деятельность политических партий, общественных объединений,
религиозных и иных организаций, наносящих ущерб конституционному строю,
государственной и общенациональной безопасности».
В части 2 статьи 161 Гражданского кодекса Кыргызской Республики закреплена норма
о том, что:
«Не допускается финансирование политических партий, общественных объединений,
преследующих политические цели, и профсоюзов иностранными юридическими
лицами и гражданами, иностранными государствами и международными
организациями».
Однако, в вышеуказанных
правовых актах не дается определение понятию
«политические цели». В этой ситуации понятие «политические цели» можно толковать
по-разному. В широком смысле слово «политика» означает – государственные дела (или
общие дела). В связи с этим, понятие «политические цели» может включать в себя не только
«цели прихода к власти», но и такие цели как «развитие демократии», «борьба с бедностью»,
«борьба за честные выборы» и многое другое.
Во всех странах мира с установившимися демократическими традициями, НКО могут
получать иностранное финансирование и использовать его для занятия различной
деятельностью, в том числе, продвигать законодательные реформы, выступать против
политики государства по разным вопросам, участвовать наблюдателями во время выборов
или помогать государству в выработке политики в той или иной сфере и т.д. Отдельные
ограничения в вопросах иностранного финансирования имеют место в отношении узких
групп организаций (например, политических партий) и в отношении четко определенных
видов деятельности (например, финансирование выборных компаний в поддержку
кандидатов в государственные органы.)
Практика применения законодательства в Кыргызстане также пошла по
демократическому пути, соответствующему положительной международной практике:
государство не только не препятствует НКО заниматься разнообразной деятельностью, а
наоборот способствует такой деятельности.
Скорее всего, когда принимались Конституция и Гражданский кодекс Кыргызской
Республики, законодатель в понятие «политические цели» вкладывал более узкий смысл, а
именно – «цели прихода к власти». Любое широкое толкование понятия «политические
ICNL@ 2006. All Rights Reserved.
Анализ предлагаемых Омбудсменом Кыргызской Республики изменений и дополнений в
Закон Кыргызской Республики «О некоммерческих организациях»
14 марта 2006 г.
цели» и применение на практике запрета на финансирование деятельности НКО из-за рубежа
противоречит международному праву и международной положительной практике.
Во избежание широкого толкования понятия «политические цели» и возможных
потенциальных споров в будущем было бы желательно заменить данное понятие в
вышеуказанных нормативных правовых актах на более ясное, однозначное понятие,
например, на - «цели прихода к власти».
Предложенная Омбудсменом норма также содержит в себе понятие «политические
цели», но не содержит его определения. В связи с чем, МЦНП считает включение данной
нормы в Закон нежелательным.
Заключение
МЦНП согласен с выводами Министерства юстиции Кыргызской Республики и
считает предлагаемые Омбудсменом Кыргызской Республики поправки в Закон Кыргызской
Республики «О некоммерческих организациях» нецелесообразными.
МЦНП благодарен за предоставленную возможность высказать свои замечания по
поводу предлагаемых поправок в Закон Кыргызской Республики «О некоммерческих
организациях» и надеется на продолжение сотрудничества в дальнейшем.
ICNL@ 2006. All Rights Reserved.