Национальный фонд Министерство образования
advertisement
Приложение 3. Текст учебного пособия по курсу "Экономика общественного сектора" В соответствии с техническим заданием первые семь глав написаны на основе выбранного базового учебника «Экономика общественного сектора. Основы теории государственных финансов» Якобсон Л.И. М., 1996. 1. Общественный сектор экономики 1.1. Общественный сектор Экономика общественного сектора изучает закономерности и практические проблемы, которые связаны с производством общественных и коллективных благ, экономические механизмы достижения социальных целей и внерыночные взаимодействия интересов. При этом, базируясь на общетеоретических представлениях о рыночной системе, эта дисциплина рассматривает участие государства в экономической деятельности сквозь призму рынка. Предполагается, что: государство, подобно предприятиям и некоммерческим организациям, функционирует в рыночной среде, а потребность в его участии в экономической жизни возникает в тех и только тех случаях, когда свободное действие рыночных сил не обеспечивает оптимального размещения и использования ресурсов; цели государственных органов и способы их достижения, а также стратегии предприятий и некоммерческих организаций в конечном итоге определяются интересами индивидов и формируются в ходе их взаимодействия; государство использует, прежде всего, финансовые инструменты реализации своих целей (налоги, общественные расходы). Общественный сектор представляет собой совокупность ресурсов экономики, находящихся в распоряжении государства. Ресурсы, которыми распоряжается государство, - это не только организации, находящиеся в его собственности, но и доходы и расходы бюджета. Соответственно общественный сектор не тождествен совокупности государственных предприятий и учреждений. Он функционирует также в формах налогообложения и программ общественных расходов. В современной смешанной экономике именно эти формы более всего определяют лицо общественного сектора. В данной связи экономика общественного сектора уделяет преимущественное внимание бюджетным проблемам. Пример. Сопоставим условия деятельности двух предприятий, каждое из которых является по своему статусу акционерным обществом. Первое предприятие производит обычные товары народного потребления, поставляемые на конкурентный рынок, однако единственным владельцем акций этого предприятия является государство. Второе предприятие специализируется на изготовлении компонентов ядерного оружия, его единственным заказчиком выступает государство, а единственным источником финансирования — государственный бюджет. В то же время акционерами предприятия являются частные лица. Первое предприятие находится в государственной собственности, а второе — в частной. Однако для описания проблем, с которыми сталкивается первое предприятие, объяснения его экономического поведения, прогнозирования объема производства и уровня цен и т.п. в общем и целом достаточно тех же знаний и навыков, которые требуются для решения аналогичных задач применительно к частным производителям потребительских товаров. А во втором случае требуются специфические знания, касающиеся формирования государственных заказов, оценки программ бюджетных расходов и их финансирования с помощью налогов. Данный пример помогает понять, что наиболее сложные и своеобразные проблемы, связанные с участием государства в экономической жизни, далеко не всегда непосредственно относятся к управлению государственными предприятиями и организациями. Это естественно, поскольку создание организации, в том числе предприятия, — лишь конкретная форма, способ целесообразного использования ресурсов. Экономисты, столкнувшись с проблемой внешних эффектов и общественных благ, решили выделить ту сферу экономической деятельности, в которой не срабатывают рыночные механизмы распределения благ. Таким образом, возникла наука, занимающаяся исследованием сектора экономики, в котором ресурсы распределяются не через рынок, а через другие экономические институты, в первую очередь, через государство. Общественный сектор представляет собой такую область экономики или ту часть экономического пространства, где: рынок не действует или только частично действует, а, следовательно, преобладает нерыночный способ координации деятельности; производятся и потребляются не частные, а общественные блага; экономическое равновесие осуществляется между государством, потребителями органами общественных местного благ самоуправления и добровольно-общественными организациями с помощью соответствующих социальных институтов (в первую очередь с помощью бюджетно-финансовой политики). Главное отличие организаций частного и общественного сектора является то, что в общественном секторе организации являются некоммерческими (то есть, не ставят перед собой главную задачу в получении прибыли), а также доминирующую роль в общественном секторе играет государство. Госво ЧС ДОС Госво ЧС ДОС Рис.1.1. Структура общественного сектора: На рисунке 1.1. - ЧС – частный сектор; ДОС – добровольно-общественный сектор; на пересечении областей находятся смешанные формы экономической деятельности. Заштрихованная область на рисунке справа обозначает то, что включает в себя общественный сектор. Система национальных счетов делит экономическую деятельность по этим секторам, в частности, она выделяет: частные коммерческие организации; общегосударственное управление (государственные учреждения и организации на бюджетном финансировании) – доходы складываются за счёт налогов и доходов от собственности; негосударственные некоммерческие организации – доходы складываются из добровольных взносов населения, пожертвований, а также из доходов от собственности. 1.2. Государство и рынок Понимание роли государства становится необходимым, когда в поле зрения попадают макроэкономические процессы. Возникают вопросы, касающиеся воздействия на экономический рост, стабилизационной политики и т.д. Однако на этом уровне государство предстает в качестве регулирующей «надэкономической» структуры, а не в качестве одного из производителей, предлагающих свои услуги потребителям. В стороне остается проблема ресурсного обеспечения самого государства и рационального использования его собственных средств. Особенность экономики общественного сектора состоит в том, что она рассматривает государство в общем ряду субъектов экономической деятельности, выявляет логику его экономического поведения и концентрирует внимание на тех конкретных экономических благах, поставку которых берет на себя общественный сектор, и на эффективности производства этих благ. Экономика общественного сектора призвана объяснить, каким образом предпочтения граждан трансформируются в цели, преследуемые государством, как государство изыскивает средства для достижения этих целей, как оно эти средства расходует и за счет чего его экономическая деятельность может стать более рациональной. При этом необходимо учитывать принципиальное отличие государства от других субъектов рыночного хозяйства. Рыночная система строится на базе добровольно заключаемых сделок. Однако из этого правила есть исключение. Государство и его органы обладают правом принуждения в рамках и на основе законов. Этим преимуществом в отношении своих партнеров не располагают никакие другие участники рыночного обмена. Их законные права устанавливаются и защищаются государством. Данная особенность государства предопределяет своеобразие его взаимоотношений с предприятиями, независимыми некоммерческими организациями и домохозяйствами. Ресурсы государства, с которыми имеет дело экономика общественного сектора, могут формироваться за счет законного изъятия части доходов граждан и организаций, например, посредством налогообложения. Экономика общественного сектора исходит из понятия того, что всякое принуждение и в особенности принудительное перераспределение ресурсов целесообразно ограничивать необходимым минимумом. Вопрос состоит в том, в каких специфических случаях использование элементов принуждения оправдано с точки зрения экономической эффективности и социальной справедливости. На практике власть всегда разделена между ветвями и иерархическими уровнями, а в ее осуществление вовлечены многочисленные специализированные органы, каждый из которых имеет свои полномочия и функции. В федеративных государствах в рамках общественного сектора выделяются элементы (предприятия и организации, налоги и программы расходов), находящиеся в непосредственном распоряжении федеральных властей, и те, которыми распоряжаются субъекты федераций: республики, края и области. Даже в рамках наиболее абстрактного представления о рынке фактически предполагается наличие государства как гаранта выполнения взаимных обязательств, которые берут на себя свободно взаимодействующие индивиды, гаранта правового порядка. Особенности экономики общественного сектора - государство есть один из субъектов экономической деятельности, хотя и обладающий одним отличием: государство и его органы обладают правом принуждения в рамках и на основе законов, принуждения, оправданного с точки зрения экономической эффективности и социальной справедливости. Предполагается, что: государство, подобно предпринимателям и некоммерческим организациям функционирует в рыночной среде, а потребность в его участии в экономической жизни возникает тогда и только тогда, свободное действие рыночных сил не обеспечивает оптимального размещения и использования ресурсов; цели государственных органов и способы их достижения, а также стратегии предприятия и некоммерческих организаций в конечном итоге определяются интересами индивидов и формируются в ходе их взаимодействия; государство использует, прежде всего, финансовые инструменты реализации своих целей (налоги, общественные расходы). При признании многими экономистами необходимости сочетания рынка и государства существуют серьезные разногласия по поводу пропорций и соотношения этого сочетания, низших и верхних границ роли государства в экономике, форм государственного контроля. Две полярные точки зрения на это: неолибералы (минимум государства); радикалы и государственники (ведущая роль государственного сектора, прямой контроль через государственную собственность). Многие экономисты полагают, что для развития современного общества должен быть такой объем макроэкономическую функций государства, стабильность, одновременно микроэкономической конкуренции. Кроме того, принципов социальной который, справедливости, обеспечивая содействовал бы достигалось бы соблюдение уважения человеческой личности к улучшениям качества жизни людей. Экономическая роль государства в современном мире возрастает в связи с ростом масштабов и усложнением структуры рыночной экономики. Повышается уровень осуществляемой политики. Государство может с помощью правовых, административных и экономических методов, с одной стороны, содействовать развитию рыночного конкурентного механизма и предпринимательства. А с другой стороны, корректировать несовершенство рынка в связи с усилением дифференциации уровней доходов населения, расхождением между необходимыми индивидуальными предпочтениями людей, особенно в долгосрочном и среднесрочном периодах, неполнотой экономической информации и наличием высокого уровня риска в некоторых сферах социально-экономической жизни. Государство должно создавать нормальные рамочные условия для функционирования рыночной экономики. Во-первых, важнейшей задачей государства является установление и поддержание правового режима, предусматривающего права на свободное развитие личности и гарантии равенства всех перед законом, гарантии частной собственности, свобод (слова и т.д.). Во-вторых, государство делает все возможное для поддержания и развития эффективной конкуренции. В-третьих, государство устраняет недостатки рынка, проводит стабилизационную и структурную политику. В-четвертых, обеспечивает социальную защиту, пытается выравнивать доходы трудящихся. 1.3. Изъяны рынка и перераспределение В смешанной экономике общественный сектор призван участвовать в решении задач, которые условно делятся на два типа. К первому относится достижение Паретоулучшений при наличии изъянов (провалов) рынка, ко второму - перераспределение доходов или имущества в соответствии с принципами социальной справедливости. Парето-улучшением называется такое изменение в ходе экономических процессов, которое повышает уровень благосостояния (значение функции индивидуальной полезности) хотя бы для одного из их участников, если при этом не допускается снижение уровня благосостояния ни одного из других участников. При анализе конкретных ситуаций экономика общественного сектора стремится выявить пути Парето-оптимизации, т.е. достижения всех возможных Парето-улучшений. Парето-оптимальное состояние наилучшим образом отвечает интересам каждого индивида при условии, что исходное распределение ресурсов (имущества, доходов) между индивидами задано и не подлежит изменению иначе, как по их взаимному согласию. Что касается перераспределения, оно, предполагает улучшение положения одних индивидов за счет ухудшения положения других, а значит, связано с конфликтами интересов. Осуществляя принудительное перераспределение, государство берет на себя функцию арбитра в конфликтах и неизбежно солидаризируется с одной частью общества в ущерб другой. Когда речь идет о Парето-оптимизации, экономика общественного сектора занимает однозначную позицию: всякое Парето-улучшение желательно, в ходе его достигается повышение эффективности. Перераспределение же осуществляется исходя из социальных, культурных и этических требований, характер которых меняется с развитием общества, и которые играют роль ограничений при принятии экономически эффективных решений. Изъянами рынка называются ситуации, в которых свободное действие рыночных сил не обеспечивает Парето-оптимального использования ресурсов. В качестве синонимов этого термина используются словосочетания: «провалы рынка», «ошибки рынка», «неэффективности рынка». Общественный сектор призван функционировать только в зонах изъянов рынка. Характер государственного вмешательства должен в каждом случае точно соответствовать специфике конкретных изъянов рынка, типология которых имеет для экономики общественного сектора принципиальное значение. Изъяны рынка возникают вследствие ограниченной конкуренции, внешних эффектов и неполноты информации. Последствия монополизации подробно изучаются в общем курсе экономической теории. Поскольку монополия ведет к неоптимальному использованию ресурсов, государственное вмешательство может способствовать существенным улучшениям. Во многих случаях это достигается с помощью одних лишь мер правового регулирования. Они способствуют свободному доступу конкурентов на рынок или предусматривают разделение фирм-монополистов. В подобных случаях роль общественного сектора сводится к деятельности законодательных и правоприменительных органов. Сложнее дело обстоит в ситуации естественной монополии. Пример. Подвести к домам и квартирам коммуникации нескольких конкурирующих между собой водопроводных компаний значило бы увеличить затраты в несравненно большей степени, чем полезный эффект. Разделение водопроводной компании на ряд независимых подразделений также не имеет смысла. Оно не обеспечит конкуренции, поскольку каждое из подразделений окажется монополистом в одном из районов города. Вместе с тем расходы на эксплуатацию водопровода, в частности на управление, возрастут. В основе естественной монополии лежит экономия, обусловленная масштабом производства. Если предельные издержки быстро снижаются с увеличением масштабов производства, его концентрация экономически эффективна. Если экономически оптимальный уровень концентрации близок к предельной емкости рынка или превышает его, искусственно поддерживать конкуренцию можно лишь за счет снижения эффективности производства. Ограниченная конкуренция, не обеспечивающая оптимального использования ресурсов, имеет место не только, когда рынок полностью контролируется единственным производителем, но и в общем случае, когда крупный производитель или посредник способен эффективно воздействовать на цену. Необходимо подчеркнуть значение конкретных масштабов рынка, или, иными словами, его емкости. Пример. В маленьком отдаленном поселке услуги врача, учителя обладают свойствами естественной монополии. Появление второго врача имеет смысл, если он способен предложить услуги на гораздо лучших условиях, чем первый. Но в этом случае первый скоро окажется вытесненным с рынка, недостаточно широкого для двоих. В итоге монополия восстановится. Если же оба предлагают услуги, примерно одинаковые по качеству и ценам, когда спрос мог бы полностью удовлетворить один, ситуация аналогична дублированию водопровода. Конечно, потребитель получил бы возможность выбора, но это было бы достигнуто за счет увеличения издержек по сравнению с их необходимым уровнем. На практике контроль над ограниченным рынком обычно сохраняет тот поставщик услуг, который первым сумел в приемлемой степени удовлетворить весь предъявляемый спрос: компания, первой построившая водопровод, врач, успевший завоевать репутацию, и т.п. Чтобы завладеть рынком, предполагающим естественную монополию, как правило, требуются значительно большие затраты, чем чтобы удержать его. Естественная монополия чаще всего характерна для рынков услуг, поскольку они не поддаются транспортировке и в большинстве случаев могут реализовываться лишь тем потребителям, которые находятся в непосредственном контакте с производителем. Поставщики услуг вынуждены работать на ограниченный рынок, более узкий, чем оптимальные масштабы концентрации производства (из этого правила имеются исключения, например, телевещание, авиационный и автомобильный транспорт и др.). Не имея возможности преодолеть естественную монополию без потери эффективности, государству приходится выбирать один из двух основных подходов: использовать меры регулирования для прямого воздействия на отдельные аспекты деятельности предприятиями, монополиста, либо организациями заполнять и зоны программами естественной общественного монополии сектора. Регулирование может выражаться, в частности, в установлении предельных уровней цен или возложений на поставщиков разного рода дополнительных обязательств. Пример. Известная компания АТТ, чье положение в сфере дальних телефонных коммуникаций в США приближалось к естественной монополии, была, по решению Конгресса, не только обязана предоставлять услуги всем желающим по ценам, устанавливаемым правительством, но также не имела права вторгаться на рынки товаров и услуг, не имевших непосредственного отношения к телефонной связи. Предоставление государственными и муниципальными органами различного рода услуг в ситуациях естественной монополии – обычная практика в большинстве стран мира. Это касается многих видов коммунальных услуг, метрополитенов, почтовой службы и др. Естественная монополия может разрушаться за счет технического прогресса. Например, развитие современных транспортных средств и средств связи сделало потребителей менее зависимыми от традиционной почты. Поэтому в ряде стран обычная почта, оставаясь в руках государства, ныне конкурирует с рядом других средств доставки корреспонденции, находящихся в руках частного сектора. В условиях эффективно функционирующего рынка производитель не может использовать ресурсы, не неся издержек в размере их альтернативной стоимости, а потребитель вынужден полностью оплачивать альтернативную стоимость каждого товара. Только в этом случае обеспечивается оптимальная аллокация ресурсов, цены соответствуют предельным полезностям, а доход адекватно выражает вклад производителя в развитие экономики. Альтернативная стоимость – это потенциальная отдача от лучшего из всех тех вариантов использования данного ресурса (блага), которые были принципиально возможны, но остались не реализованными. Если кто-то эксплуатирует ограниченные ресурсы, не возмещая их полной стоимости, издержки ложатся на остальных участников хозяйственной жизни. В этом случае имеет место негативный внешний эффект. Пример. Предприятие бесплатно пользуется речной водой, загрязняя ее, а те, кто живут ниже по течению, вынуждены вкладывать средства в строительство очистных сооружений. Вместе с тем нередки позитивные проявления внешнего эффекта. Пример. Фермер построил за свой счет дорогу, соединяющую его хозяйство с шоссе, и по этой дороге бесплатно ездят жители соседнего села, возникает позитивный внешний эффект. Примеры позволяют понять, что предприятие, деятельность которого порождает негативные внешние эффекты, перекладывает часть издержек на других, а те, кто создают позитивные внешние эффекты, берут на себя часть издержек по реализации чужих интересов. В основе проявления эффектов всегда лежит явное или скрытое использование (присвоение) какого-либо ресурса без принятия на себя издержек в размере его альтернативной стоимости. Там, где имеют место негативные внешние эффекты, возникает тенденция к относительному перепроизводству при расточительном расходовании ресурсов. Позитивные внешние эффекты оборачиваются недопроизводством, поскольку для тех, кто обусловливает их своей деятельностью, результаты оказываются неадекватными затратам. Проблемы, связанные с внешними эффектами (экстерналиями), могут решаться на основе адекватного установления прав и ответственности участников экономической деятельности. На практике это обычно достигается с помощью законотворческой и контролирующей активности государства. Однако во многих случаях целесообразнее затрачивать ресурсы государства не на создание громоздких механизмов контроля, а на непосредственное выполнение функций, порождающих позитивные экстерналии, или на формирование налоговых регуляторов деятельности, сопровождающейся негативными внешними эффектами. Вместо того чтобы гарантировать взимание платы с проезжающих для каждого, кто задумает построить дорогу, государство может полностью или частично взять на себя заботу о развитии и эксплуатации дорожной сети, тем более что во многих случаях это позволяет одновременно разрешить проблемы и экстерналии, и естественной монополии. Альтернативой прямым запретам на загрязнение воды является налогообложение экологически вредных производств по ставкам, побуждающим предприятия избегать неблагоприятного воздействия на природную среду. Государство не может оставаться индифферентным, сталкиваясь с существенными экстерналиями. Выбор оптимальной формы вмешательства определяется спецификой конкретной ситуации и практической целесообразностью. В общественном секторе, как и на частном предприятии, приходится тщательно сопоставлять различные варианты решения задачи, стремясь достичь результата с наименьшими издержками. Функционирование рынка зависит от того, насколько участники сделок владеют информацией о потребительских свойствах товаров и услуг, альтернативных возможностях их производства и приобретения, а также о тенденциях изменения конъюнктуры. Неполнота информации лимитирует возможности эффективного использования ресурсов, обусловливая неоптимальное поведение продавцов и покупателей. Зачастую она ограничивает конкуренцию, мешает заключению долгосрочных сделок. Информационные проблемы лежат в основе такого феномена, как неполнота рынков. Имеются в виду ситуации, когда потребности в отдельных видах услуг не могут быть удовлетворены, поскольку потенциальным производителям пришлось бы действовать в условиях чрезмерно высокой неопределенности. В ответ на запросы потенциальных потребителей не появляется адекватное предложение. Соответственно рыночный механизм оказывается неспособным реализовать потенциальные Паретоулучшения. Пример. Страхование банковских депозитов. Без государственных гарантий его, как правило, не удается достаточно эффективно осуществлять на основе свободного действия рыночных сил. В то же время отсутствие рынка страхования депозитов негативно сказывается на состоянии других рынков и аллокации ресурсов в целом. Обычной практикой для стран с развитой рыночной экономикой является участие государства в формировании информационной инфраструктуры рынка. Уместно отметить, что распространение информации, необходимой производителям и потребителям, представляет собой пример деятельности, порождающей позитивные внешние эффекты. На идеальном рынке совершенной конкуренции и продавцы, и покупатели пользуются неограниченным и бесплатным доступом ко всей необходимой им информации. На реальных рынках никто не обладает полной информацией, но при этом доступность наиболее существенной ее части для продавцов и покупателей может быть примерно одинаковой, что предотвращает чрезмерные искажения и диктат одной из сторон. Пример. Продавец обуви знаком с техническими деталями ее производства, как правило, лучше потребителя, но последний может осмотреть и примерить приобретаемый товар. Кроме того, его интересы защищают стандарты и гарантии ответственности производителя, при нарушении которых можно апеллировать к государству. Таким образом, покупатель обуви способен в достаточной мере оценить потребительские качества товара, прежде чем оплатить покупку, а если какая-то важная информация была скрыта от потребителя, государство в состоянии добиться полной компенсации ущерба с помощью мер правового регулирования. Однако рынки существенной некоторых информационной товаров и особенно асимметрией, то услуг характеризуются есть неравномерным распределением информации, необходимой для принятия решений о покупках и продажах. В условиях информационной асимметрии информация, существенная для заключения сделки, находится в преимущественном распоряжении одного из соучастников. Пример. Информационная асимметрия в сфере здравоохранения. Пациент в большинстве случаев не в состоянии самостоятельно поставить диагноз, выбрать методы лечения и оценить, насколько рационально оно ведется. Иными словами, потребитель не может решить, какая конкретная услуга нужна для удовлетворения его потребности, и каково качество фактически предоставленных услуг. Он вынужден во всем полагаться на производителя (врача), который благодаря профессиональной подготовке владеет необходимой информацией. Аналогией могла бы быть ситуация, когда покупатель знает только, что нуждается в обуви, и полностью доверяет продавцу выбрать фасон, размер и цену. Если бы медицинская помощь предоставлялась исключительно на частнопредпринимательской основе, а врачи ориентировались бы, прежде всего, на максимизацию дохода (прибыли), они были бы склонны постоянно навязывать пациентам наиболее дорогие, зачастую избыточные и при этом не всегда высококачественные услуги. Элементы такой практики действительно встречаются в странах, где регулирующая роль государства в предоставлении медицинской помощи представлена относительно слабо. Пациенты способны защитить свои интересы, нанимая независимых консультантов и оплачивая экспертизу оказываемых медицинских услуг, но это влечет за собой рост издержек. Информационная асимметрия характерна для отдельных отраслей сферы услуг. Покупатель вынужден принимать решение о приобретении услуги до того, как проявятся ее конкретные полезные свойства. Там, где информационная асимметрия грозит диктатом производителя, поставку услуг часто берет на себя общественный сектор. Как и в случаях других изъянов рынка, это оправдано, так как общественный сектор подвержен внерыночному контролю со стороны заинтересованных граждан. Если из-за информационной асимметрии потребитель не в силах защитить свои интересы с помощью рыночных механизмов в качестве покупателя, он может попытаться сделать то же самое через механизмы управления общественным сектором в качестве избирателя. Вопрос, однако, в том, насколько общественный сектор подконтролен рядовым избирателям и насколько успешно он удовлетворяет их реальные запросы. Эту проблему необходимо постоянно иметь в виду, определяя рациональные формы и методы функционирования общественного сектора. В зонах изъянов рынка забота предприятий о максимизации собственной прибыли не гарантирует эффективного использования ресурсов. Естественная монополия и значительные позитивные экстерналии могут порождать тенденцию к недопроизводству соответствующих благ (по сравнению с оптимальным уровнем), а негативные побочные эффекты и слабая информированность потребителя часто оборачиваются чрезмерным производством и потреблением того или иного блага за счет избыточного вовлечения ресурсов в отрасль или ее подразделение. Наряду с аллокационной неэффективностью (неоптимальным размещением ресурсов) часто возникает и технологическая неэффективность, то есть неоправданно высокий расход ресурсов на единицу продукции. Общественный сектор должен функционировать, опираясь на автономные звенья хозяйства. Это могут быть предприятия, ориентирующиеся на извлечение прибыли, но целенаправленно поставленные в положение, при котором их стратегия модифицируется с помощью специальных мер, адекватных особенностям конкретного изъяна рынка. Применяемые меры могут быть разнообразными и включать правовое регулирование, налоги, субсидии, государственные заказы и т.д. Однако вместо модификации условий, при которых достигается максимум прибыли, можно пойти другим путем, а именно побудить некоторые звенья экономики ориентироваться не на прибыль, а непосредственно на достижение какой-либо социальной цели и стабильное производство отдельных, четко специфицированных видов благ. Подобный подход неприемлем при производстве товаров. Способность фирмы, гибко реагируя на конъюнктуру, диверсифицировать свою деятельность, менять ассортимент производимых товаров и заполнять вновь образующиеся рыночные ниши – важнейшее условие эффективности. Прибыль позволяет судить о том, насколько точно предприятие улавливает меняющиеся запросы, а потому ее максимизация – это вместе с тем максимизация полезности для потребителей. Однако именно в зонах провалов рынка последнее условие не выполняется. В то же время изъяны рынка возникают главным образом в ходе производства и потребления отдельных, специфических видов товаров и услуг. Следовательно, как раз в данных зонах долговременная фиксация профиля организации, ограничение возможностей диверсификации и ослабление ее заинтересованности в получении максимально возможной прибыли зачастую допустимы и целесообразны. Организация, действующая в рыночной среде, обязательно должна покрывать свои расходы доходами, причем жесткое административное регулирование этих доходов в большинстве случаев неоправданно. Если необходимо ослабить заинтересованность в прибыли, предпочтительнее, ограничивать не возможность превышения поступлений над затратами и даже не размер такого превышения, а лишь право распределять соответствующие суммы между лицами, определяющими стратегию организации. Прибыль в этом случае может образовываться, но ее следует полностью затрачивать на нужды самой организации, например на строительство новых зданий, приобретение оборудования и т.п. Фиксированный профиль (миссия) и запрет на распределение прибыли – отличительные черты некоммерческих организаций. Пример. Некоммерческий университет имеет в условиях развитой рыночной экономики разнообразные источники доходов, от благотворительных пожертвований до выручки от реализации услуг. Цены на некоторые услуги могут не покрывать расходов на их оказание. Это зачастую относится к плате за обучение, которую вносят студенты. Другие услуги, например, проведение исследований по заказам предприятий, могут приносить прибыль. Для того чтобы обеспечить экономическое благополучие университета, суммарные доходы из всех источников должны превосходить текущие расходы, иначе не удалось бы финансировать развитие организации и образовывать резервные фонды. Однако учредители университета не вправе превращать свободные средства в свои доходы. Некоммерческими организациями чаще всего бывают учебные заведения, больницы, научно-исследовательские симфонические оркестры, центры музеи, а фундаментального также религиозные профиля, организации, благотворительные фонды и др. Такие организации, будучи субъектами рыночной экономики, заботятся о собственных доходах, но их экономические интересы подчинены стремлению реализовать свои конкретные миссии. Чтобы добиться этого, экономические интересы некоммерческих организаций сознательно ставятся в сравнительно узкие рамки, а формирование стратегии их деятельности и общий контроль за ее осуществлением возлагаются на тех, кто не может получить персональную выгоду от максимизации прибыли, зато заинтересован в престиже организации и успешном выполнении ею своей миссии. В результате некоммерческие организации менее чем предприятия, склонны использовать изъяны рынка в ущерб потребителю. Например, некоммерческий университет, даже если он находится в монопольном положении, склонен, определяя оптимальную численность учащихся, сопоставлять скорее средние, чем предельные, издержки и доход, а значит, при прочих равных условиях, примет больше абитуриентов и установит более низкую плату за обучение, чем учебное заведение, ориентирующееся на извлечение прибыли. Некоммерческие организации не всегда непосредственно принадлежат к общественному сектору (находятся в государственной собственности). Но для них в целом свойственны более тесные взаимоотношения с ним, чем для прибыльных предприятий. Это обусловлено тем, что и общественный сектор, и некоммерческие организации служат инструментами преодоления изъянов рынка. Общественный сектор функционирует преимущественно при посредстве некоммерческих организаций. Многие из них являются государственными или муниципальными учреждениями, для других государство или его органы могут выступать в роли соучредителей, для третьих выполнение государственных заказов служит основным источником доходов, а потому решающим образом формирует стратегию деятельности, четвертые получают государственные субсидии. Кроме того, для некоммерческих организаций, выполняющих социально значимые миссии, характерно пользование налоговыми льготами. Такие льготы представляют собой, с точки зрения бюджета, недополученные средства, а значит, в определенном смысле эквивалентны общественным расходам. 1.4 Общественный сектор в условиях трансформации экономики Ресурсы, с помощью которых государство участвует в общественной жизни, – это, с одной стороны, все то, владельцем чего оно является, а с другой – доходы и расходы бюджета. В первом случае речь идет о запасе ресурсов, во втором – об их потоке. Такого рода двойная характеристика экономического потенциала присуща любому субъекту хозяйства, причем доля частного лица или фирмы в совокупном запасе ресурсов нации примерно равна доле их дохода в национальном доходе, по крайней мере, в долгосрочном плане. Потому что поток ресурсов (доход) в определенном смысле порождается их запасом (физическим или человеческим капиталом) и в эффективно функционирующей рыночной экономике распределяется в соответствии с факторными вкладами. Особенность государства состоит, в том, что, пользуясь законным правом принуждения, оно систематически осуществляет перераспределение, поэтому доля общественного сектора в национальном доходе, как правило, существенно отличается от его доли в совокупном капитале. В странах с развитой рыночной экономикой обычно существует консенсус в отношении того, что перераспределению подлежат скорее доходы, чем факторы производства, которые должны находиться в основном в распоряжении частного сектора. Соответственно удельный вес общественного сектора в доходах и расходах общества в большинстве случаев превосходит его удельный вес, как в совокупном капитале, так и в производстве реализуемых на рынке товаров и услуг. Необходимо, впрочем, отметить два обстоятельства. С одной стороны, государство часто контролирует экономической огромные оценки в ресурсы, качестве которые не потенциальных получают или надлежащей реальных факторов производства. Это, например, земли, не находящиеся в сельскохозяйственном обороте, охраняемые природные и культурные ценности нации и др. С другой стороны, расходы государства в конечном счете характеризуют услуги, предоставляемые им на нерыночной основе. Таким образом, и запас, и поток ресурсов общественного сектора частично изъяты из рыночного оборота, что сказывается на экономических измерениях и может создавать неадекватное представление о «паразитизме» государства. В качестве непосредственного поставщика товаров и услуг общественный сектор, как правило, занимает прочное положение в таких отраслях, как образование, здравоохранение, культура, транспорт и связь, энергетика, коммунальное хозяйство и некоторых других. Общественный сектор в том виде, как он определен выше, – это составная часть рыночной экономики. В рамках командной системы государство выступало по отношению к хозяйству в роли интегрирующей силы, а не одного из секторов. Это предполагало совершенно особые условия, цели и методы экономической деятельности государства. Командной системе не удалось на деле полностью подчинить экономику единому плану. В порах этой системы находили себе место элементы предпринимательской активности, как нелегальные, так и частично легализованные в ходе реформ 60–80-х годов в связи с развитием хозрасчета. Однако эволюция менее всего касалась способов участия государства в экономической жизни, поскольку именно государство составляло ядро системы. Поэтому формирование общественного сектора в формах, адекватных природе смешанной экономики, имеет мало общего с консервацией структур и подходов, обеспечивавших функционирование планового хозяйства. В переходный период общественный сектор формируется заново, что не исключает опоры на накопленный прежде ресурсный потенциал, начиная от имеющихся в распоряжении фондов и до управленческих знаний и навыков. Ключевой предпосылкой становления общественного сектора выступает приватизация. Имеется в виду не только юридическое закрепление частной собственности, но и начавшаяся несколько раньше переориентация предприятий (во многом независимо от формы собственности) с выполнения плановых заданий на рыночную конъюнктуру и собственные экономические интересы. В итоге государство становится контрагентом самостоятельных предприятий, а также негосударственных некоммерческих структур. Оно более не пытается непосредственно выражать всю совокупность экономических интересов, наличествующих в обществе. А те приоритеты, которые государство стремится отстаивать, находят выражение в политике налогов и государственных расходов, которые превращаются в основные инструменты его воздействия на хозяйственные процессы. Не устраняясь, от решения социально-экономических задач, государство кардинально меняет границы своей ответственности и способы действий. В переходный период удельный вес общественного сектора постепенно уменьшается, но не за счет простого сокращения его масштабов, а за счет опережающего развития частного сектора, повышения его эффективности. Контрольные вопросы 1. Что представляет собой общественный сектор рыночной экономики? 2. Почему ресурсы общественного сектора включают не только имущество государственных предприятий и организаций? 3. В чем сходство, и каково отличие государства от других субъектов рыночного хозяйства? 4. Чем обусловлена необходимость участия государства в экономической жизни? 5. Что такое изъяны рынка, каковы их основные типы? 6. Каковы причины и условия возникновения естественной монополии? Как можно преодолеть ее последствия? 7. Что представляют собой позитивные и негативные экстерналии? Почему они ведут к неоптимальному использованию ресурсов? Каким образом их можно преодолевать? 8. Что такое неполнота рынков? 9. При каких обстоятельствах возникает информационная асимметрия? Можно ли ее нейтрализовать? 10. Каковы особенности некоммерческих организаций? При каких условиях некоммерческие организации принадлежат к общественному сектору? 11. Совпадают ли между собой доли общественного сектора и совокупном доходе и капитале нации? 12. Как оцениваются масштабы общественного сектора? 13. Насколько доля общественного сектора в национальной экономике различается в разных странах? Каковы тенденции изменения этой доли? 14. Какие факторы влияют на развитие общественного сектора в период перехода к рынку? 2. Общественные блага 2.1. Свойства общественных благ Результаты функционирования общественного сектора воплощаются в основном в общественных благах. Доходы и расходы государства должны как можно точнее соответствовать предъявляемым гражданами потребностям в конкретных общественных благах и целенаправленно использоваться для удовлетворения этих потребностей. Понимание особенностей общественных благ, умение их распознавать, находить оптимальные варианты обеспечения ими потребителей и анализировать возможности замещения общественных благ частными, а также навык сопоставления бюджетов всех уровней с реальным спросом и фактическим предложением общественных благ принципиально важны для обоснования социально-экономической политики. Пример. К числу обязанностей государства во всех странах относится, в частности, обеспечение обороны. Если бы граждане приобретали право на защиту от агрессии индивидуально, имел бы место очевидный провал рынка, обусловленный огромными положительными экстерналиями. «Ядерный зонтик» защищал бы не только тех, кто уплатил за пользование им. Мало того, невозможно было бы исключить неплательщиков из числа пользователей данного блага, если только не депортировать их из страны. По сути, сходные ситуации имели бы место, если бы жильцам большого дома предложили индивидуально приобретать на рынке услуги пожарных или автомобилистам пришлось бы на рыночной основе нанимать регулировщиков движения. В подобных случаях мы имеем дело с общественными благами. К числу общественных благ относятся некоторые материальные объекты, но чаще это блага нематериальные, не похожие на обычные товары. Тем не менее это вполне реальные экономические блага, поскольку, с одной стороны, они обладают полезностью для потребителей, а с другой - их создание требует затрат ресурсов, которые могли бы быть использованы для производства других благ. Для общественных благ характерны два свойства: увеличение числа потребителей блага не влечет за собой снижения полезности, доставляемой каждому из них; ограничение доступа потребителей к такому благу практически невозможно. Первое свойство называется несоперничеством в потреблении, а второе неисключаемостью. Блага, не обладающие этими свойствами, называются частными. Несоперничество — это предельный случай положительного внешнего эффекта. Множество людей совместно и одновременно пользуются защитой от пожаров и военного нападения, и нельзя сказать, кто из них «основной» получатель услуги, и кому достается внешний эффект. Численность пользователей может расти при стабильном уровне производства общественных благ. Пример. Нет надобности возводить дополнительный маяк рядом с построенным ранее, если возрастает число судов, проходящих мимо места, где расположен последний. Таким образом, предельные издержки предоставления общественного блага индивидуальному потребителя потребителю представляет равны собой нулю, а появление дополнительного Парето-улучшение. Следовательно, несоперничество порождает необычные для рыночной экономики ситуации: если имеется индивид, желающий воспользоваться благом, но не готовый за него платить, оптимальное использование ресурсов предполагает предоставление ему данного блага даром. Неисключаемость означает, что производитель не имеет реального выбора, предоставлять ли благо только тем, кто за него платит, или всем желающим. Говоря точнее, характер блага не позволяет предотвратить его потребление индивидом, не выполняющим требования, которые предъявляет или хотел бы предъявить поставщик. Санкции против неплательщиков обернулись бы ущербом для добросовестных пользователей, и возможные Парето-улучшения не были бы реализованы. Подобные блага поставляются сообществам людей, в которых индивиды как бы растворяются, выступая лишь в качестве представителей той или иной группы. В итоге поставщик общественного блага не в состоянии обособить свои взаимоотношения с каждым из потребителей в отдельности. Блага, обладающие этим свойством, резко выделяются из гораздо более широкой совокупности товаров и услуг, потребляемых индивидами совместно. Совместное потребление имеет место, например, когда пассажиры пользуются автобусом или поездом, зрители, находясь в одном зале, смотрят спектакль. Во всех этих случаях возникает несоперничество, хотя оно отнюдь не является неотъемлемым свойством совместно потребляемых благ, как можно убедиться, сопоставив полупустой автобус или зал с переполненным. В то же время в подобных ситуациях отсутствует неисключаемость. Поставщик услуги может вступать в отношения с каждым из потребителей персонально, требуя заключения индивидуальной сделки, простейший вариант которой - это покупка билета по заранее назначенной цене. В итоге совместно потребляемая услуга как бы дробится, превращаясь в сумму индивидуальных, которые иногда существенно отличаются друг от друга. Это особенно очевидно, когда цены, по которым потребители получают доступ к благу, дифференцированы. Так, билеты на один и тот же спектакль продаются по разным ценам в зависимости от расположения мест, билеты на поезд или самолет в зависимости от класса и т.д. Зритель платит за билет в партере дороже, чем за вход на галерку, именно потому, что это позволяет ему приобрести не совсем ту же услугу, которую получают сидящие далеко от сцены. Для театра постановки спектакля — единый «технологический» процесс, как, впрочем, единым процессом для автозавода является одновременная сборка многих автомобилей на одном конвейере. Но, чтобы вписаться в рыночные отношения, продукцию приходится в конечном итоге продавать теми «порциями», на которые предъявляют спрос индивиды. С позиций производителя результатом деятельности выглядит дневная или недельная продукция завода, спектакль в целом и т.п. Такие результаты могут становиться объектами оптовой реакции. Однако индивидуальный потребитель как субъект рынка на заключительной стадии признает товаром или услугой отдельной автомобиль, место на спектакле и т.д. Именно на них устанавливаются цены, с помощью которых достигается рыночное равнение и эффективное использование ресурсов. То, что театр или экипаж авиалайнера способны одновременно обслуживать многих потребителей, создавая сразу целые «пучки» услуг, проявляется на рынке главным образом как фактор снижения удельных затрат и оказывается, по сути, частным случаем экономии на масштабе. Между тем, когда речь идет, о таких общественных благах, как регулирование уличного движения или законодательная деятельность государства, налицо не просто совместное потребление. Некоторые блага представляют ценность для индивида лишь постольку, поскольку предназначены не для него одного. Так, полезность услуги регулировщика для отдельного водителя была бы нулевой, если бы ту же услугу не получали одновременно другие водители. Множественность потребителей в подобных случаях существенна не столько точки зрения минимизации издержек, сколько с позиций достигаемого эффекта. Свойства общественных благ внутренне взаимосвязаны. Все производимые людьми блага, обладающие неисключаемостью, характеризуются в то же время и несоперничеством в потреблении. В противном случае это были бы блага, потребление которых было бы сугубо индивидуальным, но при этом не поддавалось бы какому-либо упорядочению, будь то на основе оплаты, очереди, нормирования или как-то иначе. Даже если бы подобный товар мог быть изобретен, никакая реальная экономика не создала бы стимулов для его производства. В то же время чем сильнее выражено несоперничество, тем при прочих равных условиях, вероятнее неисключаемость. Выше отмечалось, что несоперничество может иметь место при обычном совместном потреблении благ, однако при этом практически всегда легко указать его границы, например, вместимость зрительного зала, самолета или автобуса. Вспомним, что, с одной стороны, при отсутствии неисключаемости совместно потребляемое благо можно представить в качестве «пучка» частных благ (услуг), пригодных для рыночной реализации индивидуальным потребителям, а с другой — несоперничество означает равенство нулю предельных издержек обслуживания потребителя, то есть возможность без дополнительных затрат увеличивать «пучок» и выручку от его реализации. При отсутствии неисключаемости, услуги можно реализовать за плату. В то же время безграничный рост объема реализации при фиксированных издержках экономически неосуществим и в действительности никогда не происходит. На деле несоперничество без неисключаемости свидетельствует всего лишь о том, что размеры предлагаемых для продажи «пучков» услуг превышают спрос при установленных ценах, например, в зрительном зале мест больше, чем желающих посетить спектакль. Но это означает, что ресурсы используются не вполне эффективно либо в связи с просчетами производителей, либо из-за недостаточной гибкости рыночных механизмов, либо в силу технических ограничений (например, автобус, который обслуживает пассажиров в часы пик, приходится выводить на линию и в часы минимальной нагрузки). Когда границы совместного потребления существуют, то оптимальное использование ресурсов предполагает максимальное приближение к этим границам. При этом для несоперничества уже не остается места, а предельные издержки оказываются положительными, равными равновесной цене последнего элемента «пучка», например цене билета на самое неудобное место. Когда же несоперничества речь идет практически о типичных недостижимы общественных в реально благах, границы существующих обстоятельствах и нередко с трудом поддаются точной фиксации. Это в значительной мере и создает предпосылки неисключаемости. Вместе с тем свойства, характерные для общественных благ, могут проявляться с разной степенью интенсивности. Для общественных благ практически невозможны достижения границ несоперничества и исключения индивида из числа потребителей. Это означает, что исключение и соперничество могут быть в принципе мыслимы, но либо несовместимы с конкретными условиями жизни того сообщества, в котором производится и потребляется благо, либо предполагают неприемлемо высокие издержки. В самом деле, лишь для очень немногих благ, например таких, как законодательство или стратегические ядерные вооружения, численность индивидов, извлекающих преимущества из их наличия, может едва ли не беспредельно увеличиваться без дополнительных затрат, а ограничение доступа к этим благам, если и осуществимо, то для целых групп (например, в случае дискриминационного законодательства), но не для отдельного лица персонально. Применительно к таким благам, которые обладают свойствами общественных в абсолютном смысле, то есть безотносительно к каким-либо пределам, возможно утверждение, что они не делимы на элементы, представляющие собой частные блага. На практике чаще встречаются иные ситуации. Так, научные знания, подобно законодательству, могут использоваться неограниченным числом индивидов, иными словами обладают свойством несоперничества. Однако существуют механизмы ограничения доступа к ним, в частности, с помощью патентного права, предотвращающего неисключаемость. Важно подчеркнуть, что, если доступ ограничивается, общественное благо в той или иной мере трансформируется в «пучок» частных, что, в свою очередь, ставит под вопрос несоперничество. Если научное достижение общедоступно, те, кто с ним знаком, практически не несут ущерба от приобщения к нему новых лиц. Но сам факт введения ограничений существенно меняет положение тех, кто имеет доступ к благу, и эффект индивидуального коммерческого использования научного открытия существенно зависит от численности пользователей, конкурирующих между собой. Разумеется, коммерческий эффект монопольного владения знаниями не тождествен полезности этих знаний для индивида в случае их общедоступности. Для современного общества характерен консенсус в отношении того, что ограничение доступа к фундаментальным знаниям практически неприемлемо, хотя оно в принципе возможно, о чем свидетельствует, например, история развития физики в период создания ядерного оружия. В то же время существует согласие, что с результатами прикладных разработок следует обращаться, как с частными благами. Между этими полюсами имеется спектр промежуточных вариантов с разной степенью практической неисключаемости. Относительным может быть и несоперничество. Пример. При очень высокой интенсивности движения, дороги и мосты не обладают свойством несоперничества, и их, как правило, целесообразно использовать, регулируя доступ с помощью взимания платы. В этих случаях имеет место аналогия с театральным залом или салоном авиалайнера. Однако на слабо или нерегулярно загруженном участке пути несоперничество возникает постоянно или, по крайней мере, эпизодически. Соответственно даже минимальные ограничения доступа, например введение невысокой платы, способны предотвратить некоторые Паретоулучшения. В то же время нет оснований, считать, что строительство мостов оправдано лишь на магистралях с интенсивным движением. Между полярными ситуациями абсолютного несоперничества, с одной стороны, и тривиального сведения совместно потребляемого блага к строго ограниченному «пучку» частных, с другой, также имеется целый спектр промежуточных вариантов. Например, поддержание строгого равенства спроса и предложения может быть технически достижимым, но предполагающим исключительно высокую подвижность цен. На практике же на транспорте, в местах отдыха и т.п., в лучшем случае вводятся две-три градации цен по сезонам, дням недели или часам суток, и итоге различные по масштабам перегрузки чередуются с недоиспользованием ресурсов, иначе говоря, границы упомянутых «пучков» как бы размываются. Избежать этого можно, если затратить усилия и средства на точное прогнозирование колебаний спроса и соответствующих равновесных цен, а также на введение множества типов билетов, усложнение контроля и т.п. В отношении многих благ, пригодных для совместного потребления в широких, однако конечных пределах, возникаем проблема выбора: либо предоставлять их в качестве общественных, открывая свободный доступ для всех желающих, либо вводить стабильные, усредненные цены, не позволяющие поддерживать оптимальную нагрузку, либо, идти на увеличение трансакционных издержек, добиваясь строгого соответствия цен колеблющемуся спросу при предложении, фиксированном на уровне границ несоперничества. Все три варианта чреваты потерями эффективности, и вопрос о том, какой из них обеспечивает наилучшую аллокацию ресурсов, может решаться лишь применительно к конкретным обстоятельствам. Значимость трансакционных издержек еще очевиднее, когда речь идет о неисключаемости. Ограничение доступа всегда требует затрат. Огромная часть издержек обращения оправдана именно потому, что предотвращает бесплатное присвоение товаров. Если благо допускает совместное потребление, причем фактическое число пользователей далеко от предельно возможного, введение платности нежелательно. Ведь оно не только препятствует расширению потребления при нулевых предельных издержках, но само должно быть обеспечено ресурсами, а значит, увеличивает средние издержки. Можно сделать вывод, что разным общественным благам в неодинаковой мере присущи свойства несоперничества в потреблении и неисключаемости. Те, которые в высокой степени обладают обоими свойствами, называются чистыми общественными благами. Те, у которых хотя бы одно из свойств выражено в умеренной степени, называются смешанными общественными благами. Между теми и другими нельзя строго провести грань. Однако различие между ними практически значимо, поскольку сфера чистых общественных благ приблизительно соответствует минимально возможным границам общественного сектора, а сфера смешанных общественных благ дает представление о допустимых пределах экспансии этого сектора и служит ареной его конкуренции с частным сектором. Некоторые общественные блага доступны одновременно целой нации, потребителями других выступают жители отдельного региона, города. Общественные блага, относящиеся к последней категории, принято называть локальными. Общественные блага называют также коллективными. Последний термин часто применяется, когда речь идет о благах, которые потребляются сравнительно небольшой группой. Для таких благ характерны сравнительно узкие границы несоперничества, а неисключаемость, по определению, не распространяется на тех, кто в группу не входит. Чтобы воспользоваться многими коллективными благами, надо прежде получить доступ в соответствующее сообщество, то есть преодолеть некоторые ограничения, например, внеся плату или доказав свое право на принадлежность к специфической группе. Однако в рамках данного сообщества благо может обладать свойствами общественного для тех, кто к этому сообществу относится. Например, размеры гостиных, библиотеки и спортивных площадок клуба могут обеспечивать несоперничество его членов в потреблении коллективных благ. Нередко практически невозможно (по техническим, экономическим или этическим причинам) исключить отдельное лицо, принадлежащее к сообществу, из числа пользователей какого-либо из конкретных благ, предоставляемых другим его членам. В итоге воспроизводятся, пусть и в миниатюре, те же ситуации и проблемы, которые, когда речь идет о чистых общественных благах, затрагивают все общество. Теория клубов. Полезность совместно потребляемого блага для каждого из его пользователей зависит от их численности. Когда пройдена граница несоперничества, неудобства, которые потребители невольно причиняют друг другу, нарастают постепенно. Одно дело ехать в автобусе, в котором заняты лучшие места, другое, — если вообще нет свободных сидений, третье, — когда в автобусе практически негде встать. Для смешанных общественных благ характерна изображенная на рис. 2.1. зависимость между численностью потребителей и выгодой (полезностью), которую типичный потребитель получает от этого блага. Пользование благом в одиночку (как частным) приносит индивиду полезность, эквивалентную денежной сумме В1 и обходится ему в сумму С1. Некоторый рост численности потребителей до значения N* может иногда увеличивать выгоды для каждого из них. Пример. Автомобилиста чаще всего устраивает, когда дорогой пользуется не только он один, если, конечно, она не слишком перегружена (есть к кому обратиться за помощью в случае поломки); при потреблении некоторых благ желательно общение. При численности потребителей в диапазоне от N* до N** полезность остается постоянной, так что на этом участке линия В на рисунке горизонтальная. Существует немало смешанных общественных благ, при пользовании которыми положительная зависимость индивидуальной выгоды от численности потребителей вообще не наблюдается, так что линия могла бы быть горизонтальной и от начальной точки. На рис. 2.1. N** соответствует границе несоперничества. При такой численности пользователей начинается переполнение (перегрузка), то есть уменьшение выгод, приносимых благом отдельному потребителю. Постепенно оно увеличился: при численности Nb пользователи чувствуют себя менее комфортно, чем когда их число не превышает N**, а при численности Nc их удовлетворенность потреблением блага еще ниже. Количество смешанного общественного блага, доступного для потребления, обычно поддается увеличению; например, перегруженную дорогу можно расширить. Однако для этого требуются средства точно так же, как и для увеличения производства частных благ. Избегая чрезмерных затрат, пользователи нередко предпочитают мириться с довольно высокой степенью переполнения. При этом они делят между собой как издержки, так и выгоды. При прочих равных условиях желательно делить выгоды с относительно небольшим числом партнеров, а затраты как можно с большим их числом. Следовательно, необходимо искать оптимум, сопоставляя издержки и выгоды, причем оптимальная численность пользователей смешанного общественного блага не обязательно совпадает с численностью, при которой не ощущается перегрузка. Закономерно возникают два взаимосвязанных вопроса: при какой численности потребителей обеспечивается наиболее эффективное использование данного количества смешанного общественного блага (с учетом затрат на его производство) и какое количество блага наилучшим образом соответствует данному числу потребителей? Ответ на эти вопросы дет теория клубов. Потому что задаваться подобными вопросами приходится, когда частному клубу предстоит определить для себя, с одной стороны, наиболее приемлемое число членов, a с другой - подходящие размеры помещений и т.п. Теория клубов имеет непосредственное отношение и к действиям государства либо органов местного самоуправления, когда они принимают на себя ответственность за поставку смешанных общественных благ. 1 N*Na N Рис. 2.1. Индивидуальные выгоды и издержки потребления клубного блага. где N — численность потребителей, В — выгоды в денежном выражении, С — затраты потребителя в денежном выражении, Y-денежный масштаб. В ситуации, изображенной на рис. 2.1., если численность пользователей не достигает Nа, то им было бы невыгодно пользоваться благом. Приемлема лишь численность большая, чем Nа, но при этом меньшая, чем Nd, так как только при таком числе потребителей полезность, доставляемая благом индивиду, перекрывает его затраты на получение данного блага. Заметим, что определенный таким образом диапазон отнюдь не совпадает с интервалом N* N**, в котором выгоды, оцениваемые без учета издержек, максимальны. Вместе с тем внутри диапазона Na Nd разной численности потребителей соответствуют, конечно, неодинаковые соотношения индивидуальных затрат и выгод. Для нахождения оптимума следует сосредоточить внимание на предельных значениях этих величин. Численность потребителей смешанного общественного блага целесообразно увеличивать до тех пор, пока переполнение, обусловленное приемом последнего «члена клуба», не вызовет такого уменьшения выгод для других его членов, которое уравновешивает снижение издержек, обусловленное участием новичка в финансировании затрат. Если же численность пользователей задана, то количество предлагаемого для потребления блага должно возрастать, пока предельные затраты индивида на получение этого блага не уравновесят его пре дельную полезность. 2.2. Спрос на общественные блага До сих пор предполагалось, что разные индивиды не только потребляют одни и те же общественные блага, но и оценивают их полезность с одних и тех же позиций. Например, имелось в виду, что одинаковое значение для всех членов клуба имеет площадь его помещений, а для всех граждан государства - количество ракет, используемых для стратегической обороны. На деле, однако, отношение людей к всевозможным общественным благам дифференцируется, по-видимому, не в меньшей степени, чем к благам частным. Значение имеет разнообразие вкусов, пристрастий и представлений, а иногда сказываются также различия в интенсивности потребления. Пример. Развитие фундаментальной науки приносит выгоды всему обществу, но все же наибольшее значение новым открытиям придают, как правило, сами ученые. Именно они зачастую демонстрируют максимальную заинтересованность в поддержке науки, причем не только тех ее направлений, в которых сами специализируются; за ними обычно следуют представители других образованных слоев, а менее образованные группы населения склонны проявлять индифферентность. К наращиванию военного потенциала страны нередко по-разному относятся люди, одинаково далекие от оборонной сферы в своей повседневной жизни, но придерживающиеся противоположных политических взглядов Встречаются ситуации, когда индивид негативно относится к общественному благу (которое лично для него благом не является, но он не имеет возможности избежать приобщения к нему либо потому, что «потребление» ему намеренно навязывается, либо в силу практической неисключаемости). Простейшими примерами могут служить, соответственно, отношение преступника к уголовному законодательству и отношение пацифиста к перевооружению армии. Общественные блага не становятся объектами обычных рыночных сделок; соответственно, предпочтения не проявляются в привычных формах спроса. Спрос на общественные блага может, однако, существовать латентно, как восприятие потребителем полезности каждого из них в сопоставлении с другими благами, иными словами, как оценка того количества иных благ или денежных сумм, от которых потребитель согласился бы отказаться ради получения дополнительной единицы данного блага. Спрос на общественное благо, как и на частное, по сути, подразумевает цену, которую индивид потенциально был бы готов за него уплатить при том или ином объеме потребления. Спрос населения и на частные, и на общественные блага формируется путем агрегирования индивидуального спроса. Однако если применительно к частным благам происходит общественным горизонтальное благам происходит суммирование, вертикальное то применительно суммирование к функций индивидуального спроса. В самом деле, дифференциация запросов потребителей в отношении частного блага проявляется в том, что они приобретают разное количество данного товара по одной и той же рыночной цене. Общественное же благо в силу неисключаемости не может быть предоставлено одному члену потребляющего его сообщества в меньшем количестве, чем другому. Следовательно, дифференциация запросов должна получить признание в дифференциации той платы, за которую благо в равном количестве достается разным потребителям. Свободный доступ к благу, которым пользуется индивид, предполагает, что производство этого блага так или иначе финансируется сообществом в целом, причем бремя финансирования должно быть, в конечном счете, распределено между индивидами. Обратимся к рис. 2.2. Кривые индивидуального спроса (готовности платить за соответствующую единицу блага) D1, D2 и D3 отражают некоторые из возможных позиций потребителей в отношении конкретного общественного блага. Допустим, что оно производится в количестве Q* и потребляется тремя индивидами, которым присущи изображенные на рисунке функции спроса. В этом случае оптимальным было бы такое распределение финансового бремени, при котором один из потребителей уплачивал бы «цену», равную Р1, второй — «цену» Р2, а третий получал компенсацию за неудобства, которые он вынужден терпеть, «пользуясь» благом, имеющим для него отрицательную полезность. Размер компенсации определялся бы исходя из отрицательной «цены» Р3, а ее источником служила бы часть платежа двух первых индивидов. Рис. 2.2. Индивидуальный и агрегированный спрос на общественное благо. где Y— предельная полезность единицы блага; Q— количество поставляемых благ; D1, D2 и D3 — кривые индивидуального спроса; D — кривая агрегированного спроса. Почему дифференциация оплаты потребителями единицы общественного блага осуществима? Известно, что для частных благ в состоянии равновесия предельные нормы замещения (MRS) для всех индивидов равны между собой, совпадают с предельной нормой трансформации (MRT) и тождественны соотношению цен на данные блага. В то же; время норма трансформации общественного блага в частное равна сумме норм замещения: MRT = MRSi, где MRSi - предельная норма замещения для i-го индивида. Смысл этого условия уже изложен: индивидуальному потребителю нет надобности целиком брать на себя «цену», по которой благо поставляется сообществу, достаточно внести некоторый вклад, соответствующий персональной готовности платить, причем оптимум достигается в том и только в том случае, если сумма определенных таким образом вкладов равна альтернативной стоимости ресурсов, которые нужны для получения единицы общественного блага. Почему дифференциация оплаты потребителями единицы общественного блага желательна? Вернемся к рис. 2.1. и представим себе, что все три потребителя вынуждены оплачивать общественное благо по одинаковой «цене» Р, взимаемой, например, в форме налога. В этом случае первый и второй индивиды получат данное благо с меньшими затратами, чем те, которые они были бы готовы уплатить за него при объеме поставки Q* (Р < Р1, Р < Р2). Однако приращения их функций полезности, во-первых, не будут равными и, во-вторых, окажутся достигнуты за счет третьего индивида, для которого эта поставка сама по себе означает снижение уровня благосостояния, и к тому же ее придется оплачивать по положительной «цене» Р при отрицательной полезности. Иными словами, производство общественного блага при этих условиях повлечет за собой неявное перераспределение. Очевидно, что даже если готовность платить за общественное благо для всех потребителей положительна, но не одинакова, а бремя финансирования производства распределяется поровну, происходит перераспределение в пользу тех, чья предельная готовность платить ниже. Ведь любое общественное благо может быть произведено лишь за счет фактического или потенциального уменьшения потребления других общественных и частных благ. Парето-нейтральными являются лишь такие изменения, при которых полезности утрачиваемых и приобретаемых благ уравновешивают друг друга с точки зрения каждого индивида. Следовательно, индивидуальные «цены» общественных благ не только могут, но в принципе должны дифференцироваться, причем не произвольным образом, а в соответствии с дифференциацией предельных норм замещения. Если для отдельного потребителя полезность общественного блага отрицательна, Парето-оптимизация предполагает выплату ему соответствующей компенсации. В принципе возможны ситуации, когда величина требующейся компенсации превышает готовность платить, присущую другим потребителям. Тогда общественное благо становится, по сути, мнимым и увеличение его производства заведомо нецелесообразно. «Цены» общественного блага для различных индивидов, точно отражающие дифференциацию предельных норм замещения, в идеале могли бы служить основой распределения налогового бремени. Состояние, которое при этом достигалось бы, принято называть равновесием Линдаля, а сами такие «цены» — ценами Линдаля. Эти понятия, а также факторы, под действием которых распределение налогового бремени на практике отклоняется от экономически оптимального, будут раскрыты в последующих главах. Бремя затрат на получение общественного блага может распределяться между членами потребляющего его сообщества не только в форме денежных выплат. Вопервых, налагаемые на индивидов обязанности способны принимать формы натуральных повинностей. Пример. Безвозмездная передача части урожая или другой произведенной продукции (так, десятина когда-то играла роль оплаты общественных благ, поставляемых церковью) либо непосредственный трудовой вклад (так, обязательства гражданина по участию в защите государства могут включать не только уплату соответствующих налогов, но и прохождение срочной службы; история знает примеры, когда освобождение от последней предполагало дополнительные выплаты). Во-вторых, индивид способен вносить вклад в производство или приобретение общественного блага, не только выполняя обязанности, наложенные на него сообществом, но и добровольно, по своей личной инициативе. Те же пожертвования на церковь и безвозмездная воинская служба, например в ополчении, нередко выходили за рамки предписанного; в современном мире широко распространены добровольные пожертвования на развитие науки, культуры, здравоохранения, а также другие формы благотворительности. Добровольное финансировании участие в производстве предпочтительнее общественных принудительного. С благ одной либо их стороны, подверженность принудительно наложенным обязательствам, при прочих равных условиях, сама по себе снижает уровень благосостояния индивида. С другой стороны, определение, фиксация и реализация таких обязательств предполагают, как правило, значительные издержки. Так, требуется разработать налоговое законодательство, организовать и содержать налоговую службу, тратить средства на выявление и преследование уклоняющихся от налогов и т.д. Итак, повинность не только сама обладает, вообще говоря, отрицательной полезностью для несущих ее индивидов, но и влечет и собой избыточное расходование ресурсов, имеющих для них положительную полезность. Потери могут стать сопоставимыми с полезностью получаемого в итоге блага и в значительной степени его обесценить. Коль скоро признается, что производство общественных благ призвано служить не абстрактным интересам государства, а интересам потребляющих их конкретных индивидов, задача состоит в том, чтобы свести указанные потери к минимуму. В силу каких причин подобные потери могут быть оправданными? Для получения общественного блага требуются коллективные действия, которые складываются из действий индивидов, будь то вложения труда, его продуктов или денежных сумм. Наличие у потенциального пользователя потребности в результатах таких действий не гарантирует его участия в них. Ведь ожидаемый эффект формируется на основе коллективного действия в целом и может быть достигнут при разных вариантах распределения затрат: трудовых усилий, денежных взносов и т.д. Максимизируя собственную функцию полезности, каждый из индивидов стремится свести свою долю затрат к минимуму. Следовательно, заинтересованность в общественных благах совместима с уклонением от участия в коллективных действиях, необходимых для получения этих благ. Формулируемая таким образом проблема «безбилетника» занимает основное место в теории коллективных действий и принципиально важна для экономики общественного сектора. Иногда эта проблема рассматривается в несколько упрощенном виде. Неявным образом допускается, что, во-первых, общественное благо, которое требуется произвести, обладает абсолютной неисключаемостью и при этом имеет примерно равную полезность для всех потребителей при любом уровне поставки; во-вторых, минимизация затрат во всех случаях тождественна полному неучастию в предполагаемых действиях; в-третьих, принудительное введение обязательств и их реализация не требуют существенных дополнительных расходов. При таких допущениях, очевидно, возникает альтернатива: либо, положившись на добровольность участия, убедиться, что все предпочитают быть «безбилетниками», а благо не производится вообще, либо возложить его поставку на располагающее силой принуждения государство, не увязывая напрямую это решение с тем, как именно государство станет распределять бремя затрат (налоговое бремя). В действительности все может быть не столь однозначно. Так, если речь идет о смешанном общественном благе, издержки принудительного вовлечения в коллективное действие способны иногда превышать затраты, с помощью которых удалось бы ввести некоторые ограничения доступа, преодолев тем самым неисключаемость. Соответственно можно попытаться вместо проблемы «безбилетника» решить проблему неисключаемости. При этом, впрочем, надо учитывать, что введение ограничений, в свою очередь, не только само требует дополнительных затрат, но и чревато снижением интенсивности использования блага, также означающим потери для некоторых индивидов. Нормы замещения блага другими, как отмечалось выше, зачастую неодинаковы для разных потребителей. Если в распоряжении государства нет механизмов, позволяющих распределить бремя расходов хотя бы с некоторым учетом данного обстоятельства, вопрос о целесообразности принуждения нельзя считать тривиальным. Ведь в этом случае многие индивиды (прежде всего те, для кого предельная полезность блага относительно невысока) скорее всего, проиграют от увеличения его производства. Между тем ни само по себе наращивание поставки общественных благ, ни даже приведение ее в соответствие с агрегированным спросом не является самоцелью. Требуется учет интересов каждого из потенциальных потребителей в отдельности, а значит, следование, насколько это возможно на практике, принципам Парето-оптимизации. Помня о дифференциации позиций потребителей, можно также сделать вывод, что эффективное с точки зрения экономических критериев вовлечение индивидов в коллективное действие предполагает, вообще говоря, не только сам факт некоторого участия каждого, но и соответствие предельных значений индивидуальных вкладов соотношениям цен Линдаля. Отсюда следует, в частности, что если те потребители, для которых характерна наиболее высокая оценка общественного блага, настаивают на всеобщем и равном участии в его финансировании, то они в определенном смысле ведут себя как «безбилетники». Наконец, нельзя игнорировать возможности и границы осуществления коллективных действий без непосредственного принуждения. Так, в обществе, где большинство граждан привыкли быть относительно добросовестными налогоплательщиками, затраты на содержание налоговой инспекции могут быть несколько ниже, чем в том, для которого характерно массовое уклонение от налогов. Оставляя в стороне культурные различия и собственно этические аспекты проблемы, экономическая теория определяет, при каких условиях рациональное поведение индивидов, преследующих собственные интересы, включает в себя добровольное участие в создании общественных благ. Существуют два основных подхода к изучению этого вопроса, которые не противоречат друг другу. Ключевую роль в одном из них играет понятие избирательного стимула, в другом — понятие взаимности. Избирательными стимулами являются частные блага, получение которых увязывается с участием в коллективных действиях. Пример. Профессиональные союзы, не обладая, в отличие от государства, законным правом принуждения, тем не менее, успешно вовлекают своих членов в коллективные действия, которые зачастую не сводятся к одной лишь уплате взносов на удовлетворение общих нужд. Они могут включать также, например, участие в забастовках, пикетах и т.п., сопряженное иногда с существенными потерями. При прочих равных условиях добиться участия тем легче, чем ощутимее для индивида персональные преимущества членства в организации. Так, результаты политической забастовки могут быть чистым общественным благом, которым воспользуются не одни только члены начавшего ее профсоюза. Это, конечно, сказывается на численности участников. Однако, планируя забастовку, профсоюзу, скорее всего, имеет смысл рассчитывать в первую очередь на своих членов, то есть на тех, кто персонально получал от него защиту от увольнения, юридическую помощь, льготные услуги и т.д. и предполагает получать их впредь. Все это предоставляется избирательно только тем, кто проявляет лояльность по отношению к данной организации. В случае уклонения от участия в коллективном действии к «безбилетникам» можно легко применить санкции, исключив их из организации, а тем самым и из числа пользователей частных благ, которые выступают в роли избирательных стимулов. В то же время ограничить доступ «безбилетников» к результатам коллективного действия как такового трудно или вообще невозможно. Санкции (наказания) сами способны играть роль избирательных стимулов, только негативных. Избирательные стимулы могут быть как материальными, так и моральными, точнее говоря, социальными (давление общественного мнения). Будут ли санкции в виде лишения членства в добровольной организации достаточно действенными, чтобы конкурировать с принуждением со стороны государства, зависит от того, сколь велика полезность позитивных избирательных стимулов в сравнении с издержками, которые приходится брать на себя индивиду. В этой связи наиболее сплоченными нередко оказываются привилегированные компактные группы, способные предоставлять своим членам многочисленные весомые преимущества при условии адекватного участия в реализации коллективных интересов. Насколько эффективна замена принуждения избирательным стимулом, зависит, помимо прочего, от соотношения издержек на обеспечение первого и второго. Другой подход акцентирует значение взаимной лояльности для решения проблемы «безбилетника». Рациональное максимизирующее поведение предполагает, что, принимая решение об участии в коллективном действии или уклонении от него, индивид не обязательно избирает путь «безбилетника», а стремится оценить вероятность сотрудничества или уклонения своих потенциальных партнеров. Если коллективные действия носят повторяющийся характер, создаются предпосылки для образования устойчивых групп, связанных взаимным доверием. Оно становится экономически значимым ресурсом, обладание которым существенно повышает эффективность функционирования сообщества. Чем больше повторений действия ожидается и чем ниже затраты на проведение первой попытки, тем вероятнее, что индивиды попробуют сотрудничать и в итоге сформируется новая устойчивая группа. Вместе с тем вероятность продолжения сотрудничества в существующей группе, при прочих равных условиях, выше, чем вероятность формирования новой. Итак, первый подход привлекает внимание к способности сообщества избирательно вознаграждать своих членов частными благами, второй — к характеру взаимных ожиданий. В совокупности они объясняют, почему на практике эффективнее других обычно действуют группы, имеющие привилегированное положение или длительную историю. В своем предельном негативном выражении особенности таких групп определяются, соответственно, как корпоративная солидарность и клановость. С позиций обоих подходов важно, чтобы вклад каждого индивида в коллективные действия был ясно различим для других членов сообщества, и они могли, не прибегая к принуждению, согласованно и оперативно реагировать на изменения данного вклада. Выполнить эти условия в сравнительно небольшой группе гораздо легче, чем в сообществах национального или регионального масштаба. Есть, следовательно, основания полагать, что добровольное участие в создании коллективного блага для небольшой группы, при прочих равных условиях, вероятнее, чем в создании чистого общественного блага. Концепции избирательных стимулов и сотрудничества на основе взаимности представляют интерес для экономики общественного сектора не только потому, что помогают понять, в каких случаях общественные блага удается производить без посредства государства и использования бюджетных средств. Они также открывают дорогу к анализу поведения организованных групп интересов, которые при посредстве лоббирования повсеместно влияют на политические решения, в особенности на размеры и структуру бюджета, характер налогообложения, использование государственной собственности. Фактические расходы государства и распределение налогового бремени могут существенно отличаться от оптимальных, в частности, потому, что одни группы избирателей значительно эффективнее других организуют коллективные действия, отстаивая перед государственными органами свои представления о желательном уровне производства конкретных общественных благ и уменьшая за счет других собственный вклад в финансирование общественных нужд. 2.3. Государство как поставщик экономических благ Основным теоретическим обоснованием необходимости вмешательства государства в рыночный процесс формирования индивидуального и общественного благосостояния являются несостоятельность и несовершенство рынка, когда его «невидимая рука» не может привести экономику к состоянию общественного оптимума, заставляя ее довольствоваться положением субоптимальности. Это в свою очередь подводит государство к решению корректировать «провалы» рынка для достижения Парето-оптимального состояния и максимизации общественного благосостояния. Однако может ли несостоятельность рынка служить необходимым условием для корректирующего вмешательства государства в рыночный механизм? Очевидно, что невозможность доказательства абсолютного преимущества рынка или государства в обеспечении общественного благосостояния («провалы» являются характерной чертой не только рынка, но и государства, а споры о том, чей «провал» глубже, как считают ученые, несостоятельны) вызывают необходимость применения единых критериев оптимальности и для рынка, и для государства. Очевидно, что вмешательство государства для исправления «провалов» может быть признано необходимым, если оно сопровождается Парето- улучшениями, когда положение всех индивидов или отдельных групп улучшается, а положение других — не ухудшается. Все другие варианты государственного воздействия на благосостояние, ведущие, например, к Парето-неопределенным состояниям, когда положение одних групп улучшается при ухудшении других, требуют особого рассмотрения возможностей использования компенсационных механизмов для «проигравших» групп населения. В то же время ситуации Паретоухудшений, когда снижается благосостояние всех индивидов, показывают нецелесообразность государственной деятельности по рыночной коррекции, как бы глубоко ни «проваливался» рынок. Но, даже в том случае, если государство разработало безупречную программу благосостояния, которая ведет к улучшениям по Парето, есть все основания проверить ее на соответствие интересам и стимулам тех, кто включил эту программу в разряд приоритетов государства и обеспечивает ее финансирование (законодатели), тех, кто будет исполнять эту программу (государственные чиновники), и тех, кто будет пользоваться этой программой (потребители/ избиратели). Такая необходимость вызвана тем, что действия идеального «государства благосостояния», целевой функцией которого является максимизация благосостояния своих граждан, и реального государства не тождественны. Дело в том, что у неидеального государства не существует единых общественных интересов, так как оно состоит из бюрократии, имеющей отличные от общественных, собственные узко групповые интересы, политиков-законодателей, входящих в группы специальных интересов, и избирателей, не заинтересованных в выявлении своих предпочтений. В результате диспропорций в интересах различных участников общественного выбора при разработке, утверждении и реализации данного проекта могут возникнуть значительные дополнительные издержки, учет которых может существенно изменить исходные условия, позволившие раннее считать данный проект Парето-улучшающим благосостояние. Как видим, существует множество трудновыполнимых условий, которым должна соответствовать деятельность государства по устранению «провалов» рынка, чтобы можно было признать эту деятельность эффективной. Однако, несмотря на все ограничения, участие государства в процессе формирования общественного благосостояния с каждым годом возрастает, что обусловлено рядом обстоятельств. Прежде всего, участие государства в рассматриваемом процессе вызвано процессами гуманизации и социализации современной экономики, которые требуют усиления внимания к главному субъекту постиндустриальной трансформации — человеку и его благосостоянию как необходимому фактору раскрытия потенциальных возможностей индивида. В связи с этим возрастают масштабы перераспределительной деятельности государства (уровень перераспределения через ВВП составляет в промышленно развитых странах от 40% в англосаксонской группе стран до 60% в скандинавских странах). Государство, таким образом, в полной мере использует свое ценностное преимущество перед рынком. При достижении в экономике Паретоэффективного состояния, остается еще один мотив для активной регулирующей деятельности государства — перераспределение доходов и богатства в целях обеспечения норм справедливости, принятых в данном обществе. Кроме того, роль государства в решении вопросов благосостояния постоянно возрастает под давлением различных групп электората, которые для решения своих материальных проблем путем перераспределения национального дохода в свою пользу оказывают через парламентские коалиции и лобби давление на государство, что постоянно увеличивает долю перераспределяемых государством средств и соответственно этому расширяет его влияние на экономику. В то же время растущую роль государства в решении проблем, связанных с благосостоянием, можно объяснить и собственными интересами чиновников, придающих мультипликационный характер государственным. Между тем следует отметить, что граница государственного воздействия на рынок в теории четко не определена и гибко перемещается в направлении «больше рынка — меньше государства» и обратно, в зависимости от того, какая из экономических школ завоевывает лидирующие позиции в науке (или, как говорят, становится «мейнстрим»). Так, согласно микроэкономическим подходам неоклассической теории, занимающей доминирующие позиции в современной экономической науке, государство должно функционировать исключительно в зонах «провалов рынка». Однако господство неоклассической теории с ее представлениями о роли государства в регулировании общественного благосостояния не представляет истину в последней инстанции. Взгляды на данную проблему в современной экономической теории варьируют от неолиберальных представлений о минимальных правовых защитных функциях государства (без какого-либо непосредственного вмешательства в основные рыночные механизмы производства и распределения) до неокейнсианских концепций «государства благосостояния», которому вменяется в обязанность вмешиваться в процесс функционирования экономики с целью более равномерного распределения материальных благ и изменения стартовых условий благосостояния индивидов. Отсутствие единых представлений о роли государства в достижении индивидуального и общественного благосостояния, безусловно, отражая различную экономическую методологию исследований, тем не менее, имеет под собой объективную основу: одновременное сосуществование различных форм и моделей государства в современном мире и динамическую природу этих моделей, способную изменяться в течение относительно непродолжительного времени. Рассмотрим различные модели воздействия государства на общественное благосостояние, начиная с либеральной модели государства-минимума, и заканчивая неокейнсианской моделью государства-максимума. 1. Либеральная модель государства — минимума исходит из того, что рынок является идеальной моноструктурной моделью формирования индивидуального и общественного благосостояния. Роль государства должна ограничиваться экономической политикой невмешательства laissez-faire («позвольте делать это») в совершенные рыночные процессы формирования благосостояния и созданием рамочных правовых условий для их функционирования, установленных независимо от рынка. Вмешательство в этот естественный порядок затормозит рост благосостояния и разрушит социальные преимущества рынка. Такой подход базируется на постулатах английской классической школы (А. Смит, Д. Рикардо, Д. Милль). Существует несколько современных модификаций концепции воздействия либерального государства на общественное благосостояние: а) ордолибералъная концепция экономических порядков («orden» в переводе с немецкого «приводить в порядок, строить», созданная немецкими учеными Фрайбургской экономической школы Францем Бемом и Вальтером Ойкеном, исходит из того, что рыночный механизм формирования благосостояния является более совершенным и производительным по сравнению с централизованно управляемым, но он не создается естественным образом, сам по себе, как считали классики. Более того, рыночная свобода не ограничивает стремление к концентрации рыночной власти монополиями, что приводит к несвободе и бедности там, где были заложены основы свободы и благосостояния. Вследствие этого, задачей государства является конституирование конкурентного порядка путем создания совокупности правовых норм, которые исключали бы концентрацию экономической власти отдельными группировками и их давление на правительство с целью перераспределения общественного благосостояния в их пользу; б) монетаристы во главе с лауреатом Нобелевской премии Милтоном Фридменом считает, что рост благосостояния и доходов определяется спросом на деньги. При росте доходов увеличивается спрос на деньги, растут денежные активы, которые стимулируют экономический рост, а, следовательно, и рост доходов и благосостояния. Государство должно лишь следить за изменением денежной массы, а свободная рыночная экономика сама будет обеспечивать процесс расширенного воспроизводства благосостояния. Монетаристы, таким образом, отстаивают идею ограниченного косвенного вмешательства государства в решение проблем благосостояния: государством регулируется только денежная масса, а через нее — доходы населения и благосостояние; в) австрийская неолиберальная школа, возглавляемая Людвигом фон Мизесом и лауреатом Нобелевской премии Фридрихом фон Хайеком, является «квинтэссенцией либерализма», поскольку считает, что государство вообще не должно вмешиваться в спонтанные, естественные процессы формирования благосостояния, которые развиваются так же, как и законы природы, эволюционным путем. «Для понимания нашей цивилизации, необходимо уяснить, что этот расширенный порядок сложился не в результате воплощения сознательного замысла или намерения человека, а спонтанно: он возник из непреднамеренного следования традиционным и, главным образом, моральным практикам» писал Хайек Ф. в своей книге «Пагубная самонадеянность: ошибки социализма». Поэтому ни отдельный индивид, ни государство не могут в силу ограниченности своего знания познать этот «спонтанный порядок», а значит и управлять им. Государство не должно заниматься ни социальным страхованием, ни организацией образования, ни регулированием ставок квартирной платы. Единственной областью вмешательства государства в благосостояние граждан могут быть пенсии по старости и пособия по безработице. Государство не сможет способствовать и достижению в экономике общеэкономического оптимума, где максимизируется благосостояние (как считают представители неоклассической теории благосостояния), поскольку сам вопрос о существовании такого оптимума не разрешим в силу непознаваемости рыночного процесса извне. Макроэкономическое регулирование в этих условиях нежизнеспособно и бесполезно, поскольку, пытаясь координировать хозяйственную деятельность, государство нарушает ценовой механизм передачи информации и сам процесс рыночной координации, который устанавливает единственно верный и справедливый спонтанный социальный порядок. Любая форма распределения при таком порядке является справедливой, даже если ведет к росту социального неравенства, поскольку она возникает в ходе конкурентной борьбы, ведущейся по определенным «правилам» и нормам рыночной морали. 2. Неоклассическая теория благосостояния значительно расширяет либеральные представления о функциях государства в формировании общественного благосостояния, которые должны состоять: • в создании правового порядка, защищающего частную собственность и рыночные свободы; • в поддержании свободной конкуренции, разрушении монополии и запрещении недобросовестной конкуренции; • в производстве общественных благ; • в интернализации внешних эффектов; • в неискажающем перераспределении доходов, в чем реализуется принцип социальной справедливости. Если в ходе выполнения государством всех названных функций условия функционирования рынка будут приближены к условиям совершенной конкуренции, то благодаря «невидимой руке рынка» общественное благосостояние достигнет своих максимальных значений (о чем свидетельствуют теоремы благосостояния). Неоклассики не так категорично, как неолибералы относятся к макроэкономическому регулированию экономической нестабильности, периодически вызывающей вспышки инфляции и спады (высокую безработицу) и способной разрушить индивидуальное и общественное благосостояние. Они считают что, осторожно используя кредитно-денежную (преимущество отдается именно ей) и налогово-бюджетную политику, государство способно влиять на экономический рост, безработицу и инфляцию, тем самым, создавая устойчивые условия для роста благосостояния. 3. Неокейнсианское «государство благосостояния» является символом максимального вмешательства государства в основные рыночные механизмы производства и распределения с целью повышения уровня индивидуального и общественного благосостояния. Историческая динамика «государства благосостояния», связанная с его возникновением во всех развитых странах в послевоенное время, расцветом в 60-е годы и кризисом в 70-е годы, как считают ученые, показывает пределы государственного воздействия на экономику, которые нельзя переходить без разрушения базовых основ рыночной экономики. Функции «государства благосостояния» распространялись дальше простого обеспечения внутреннего порядка, внешней безопасности и создания общественных благ в секторе государственного предпринимательства — они распространялись до ответственности общества за благосостояние граждан. «Государство благосостояния» концентрировало все усилия на предоставлении не просто минимального их объема благ и услуг наиболее уязвимым группам населения, а оптимального их объема, удовлетворяющего потребности основных категорий населении. Широкомасштабные усилия «государства благосостояния» в результате реализации миллиардных, в почти универсальных программ, охватывающих в ряде крупных западных стран десятки миллионов человек в 50-60-е годы, заметно улучшили условия жизни и уровень материальной обеспеченности широких слоев населения. Однако при этом за счет роста масштабов налогового перераспределения доходов, ослабляющего стимулы к труду и инвестированию, снизилась эффективность работы рыночных механизмов. 4. В модели социального рыночного хозяйства государство в своей деятельности по обеспечению высокого уровня благосостояния граждан непротиворечиво совмещает выполнение функций «ордолиберального государства» по поддержанию конкурентных условий для раскрытия социальных преимуществ рынка функциями «неоклассического» государства по устранению «провалов рынка» и с активной социальной политикой «неокейнсианского государства благосостояния». Поэтому роль государства в модели социального рыночного хозяйства выходит за пределы ограниченных функций «ордолиберального государства», но в то же время не приближается к опасной границе разрушения рыночной эффективности чрезмерными социальными гарантиями «государства благосостояния». Один из основателей рассматриваемой: концепции Альфред Мюллер-Армак считал, что в социальном рыночном хозяйстве правительство должно уравновешивать требования экономической свободы, эффективности и роста, с одной стороны, и потребность в социальной справедливости при распределении доходов и богатств — с другой. Государство, таким образом, выполняет сложную синтетическую функцию координации, приведения в равновесие экономической эффективности рынка с социальными целями общества. Точкой опоры государства в проведением социальной политики является ее постоянная проверка на соответствие принципам свободного рынка. Критерием соответствия, который повсеместно нарушался «государством благосостояния» в 60 — 70-е годы, становится такое перераспределение доходов через государственный бюджет, которое не нарушает развитие конкуренции, создающей экономическую базу для социальных мер. Смена теоретических взглядов на роль государства в решении проблемы благосостояния отражает объективный процесс перехода от государства порядка к государству благосостояния. Изменяющиеся границы вмешательства государства в процесс материальной обеспеченности граждан был вызван не только задачами социального умиротворения, но и фундаментальными структурными изменениями в экономической и социальной системах западных обществ (рис. 2.3.) Рис. 2.3. Изменение функций государства, при переходе от государства «порядка» к «государству благосостояния» Научно-техническая революция, охватившая во второй половине XX в. все промышленно развитые страны, вызвала не только увеличение объема и усложнение общественного характера индустриального производства, но и привела к фундаментальным изменениям условий воспроизводства рабочей силы. Непрерывно прогрессирующие техника и технологии предъявляли требования к формированию нового типа работника, обладающего высоким уровнем подготовки, сориентированного на сложный интеллектуальный труд, способного к мобильным изменениям, что требовало несравненно больших индивидуальных и общественных затрат на образовательную и профессионально-квалификационную его подготовку. С формированием нового типа работника росли потребности в его материальном обеспечении, поскольку в общем объеме рабочей силы сокращалось число рабочих при увеличении численности служащих («белых воротничков», «среднего класса»). Интенсификация требований населения в отношении материального обеспечения и равенства ложились на благоприятную почву экономического роста и увеличения доходов государства вплоть до середины 70-х годов, что вызывало ответную интенсификацию социальных расходов со стороны государства. Однако движение государства за допустимые границы государственного вмешательства, когда темпы роста социальных расходов стали опережать темпы экономического роста, привели к нарушению основного закона экономического развития — закона повышения экономической эффективности, что стало одной из причин самого глубокого послевоенного кризиса середины 70-х годов. В результате неолиберального переворота, последовавшего за кризисом, границы «государства благосостояния» сжались в отдельных странах до границ «неоклассического государства» (США, Великобритания, Канада), а в других странах стабилизировались в пределах социального рыночного хозяйства (Германия, Австрия, Бельгия, Швейцария). Таким образом, роль и функции государства по поддержанию и приумножению индивидуального и общественного благосостояния не изменяются линейно, только в направлении увеличения вмешательства государства в перераспределительные процессы с целью роста благосостояния. Периоды экспансии государства в процесс формирования общественного благосостояния могут сменяться неолиберальными поворотами в направлении усиления рыночных механизмов формирования индивидуального благосостояния. Такой неоконсервативный (неолиберальный, монетаристский) поворот, который произошел в 70 — 80-е годы в развитых странах, не стал единичным явлением в истории: постсоциалистические государства в 80 — 90-е годы также вышли из зоны гарантированного благосостояния посредством либеральных реформ, подчинившись требованиям объективного закона повышения экономической эффективности. 2.4. Общественные блага в условиях трансформации экономики Выбор форм и методов государственного вмешательства в процесс формирования благосостояния является производным от выбранной социально- экономической модели государства. Естественно, что либеральной модели государства больше соответствует правовое (нормативное) регулирование, в то время как «государству благосостояния» — такие методы, как перераспределение доходов и расширение общественного сектора. После того, как определены приоритеты и цели в развитии государства, выбор методов диктуется двумя соображениями: эффективностью (достижением целей с наименьшими затратами) и распределительной справедливостью. Доминирование модели «государства благосостояния» в послевоенные годы способствовало тому, что основным обоснованием выбора различных форм регулирования благосостояния являлся не аргумент эффективности, а фактор необходимости, который обязательно содержал ценностные суждения о пользе той или иной программы для общего благосостояния, о позитивных распределительных ее последствиях. Сейчас в зарубежной и отечественной экономической литературе все больше обращается внимание на то, что регулирование, основанное только на критерии справедливости и необходимости вмешательства, может иметь такие социальные издержки, которые перекроют социальные выгоды и нанесут еще больший ущерб экономическому благосостоянию. Поэтому, считается, что в отличие от выбора модели государства выбор форм и методов его воздействия на благосостояние должен быть в большей степени не идеологическим, а практическим вопросом. Государство должно отдавать приоритет критерию справедливости при выборе методов регулирования только в том случае, если будут строгие обоснования того, что эти способы воздействия связаны с Парето-улучшениями, то есть не будут ущемлять положения кого бы то ни было. В остальных случаях, связанных с Парето-неопределенными ситуациями, преимущество отдается критерию эффективности. Для сравнительной оценки эффективности тех или иных способов государственного воздействия может быть использован такой аналитический инструмент, как «затраты — выпуски». При этом затраты представляют собой вложения государственных органов в какую-либо социальную программу или проект, а выпуски — конечные результаты выполнения данной программы в виде роста благосостояния. Для его оценки могут быть использованы показатели «качества жизни»: потребление, уровень доходов, состояние образования и здравоохранения, изменение окружающей среды, внерабочее время и т.д. Существуют четыре основные формы государственной деятельности, имеющей целью повышение благосостояния общества: правовая, финансовая, производственная и перераспределительная. 1. Правовая форма регулирования благосостояния состоит, прежде всего, в создании государством правил и норм, направленных на обеспечение эффективного функционирования рыночной системы, создающей положительные социальные эффекты. Для полного раскрытия социальных преимуществ рынка в области благосостояния необходимы законодательные акты, определяющие правомочия собственности, порядок функционирования частных фирм и работу банковской системы, деятельность финансовых учреждений, в особенности частных страховых и финансовых компаний, фондовых бирж, условия найма в частном секторе и т.д. Пример. Недавний пример потери благосостояния большинством граждан из-за законодательных «провалов» продемонстрировали ряд стран с переходной экономикой (Россия и Албания), в которых из-за «пустот» в структуре законов и при попустительстве государства произошла трансформации сбережений большинства граждан в доходы отдельных частных лиц через финансовые компании — «пирамиды» типа МММ, деятельность которых, как известно, законодательно запрещена во многих развитых странах мира. Четкое определение имущественных прав, являясь одним из инструментов воздействия государства на общественное благосостояние, позволяет избежать «провалов» рынка, связанных с действием нерыночных взаимозависимостей и «внешних» эффектов. Если в законодательстве нечетко прописаны имущественные права, определяющие степень экономической власти на рынке, то при распределении доходов возникают злоупотребления, когда «сильный» перераспределяет доходы «слабого» в свою пользу. Примером могут служить многочисленные имущественные споры и конфликты в новейшей истории постсоциалистических стран, когда право на доходы какого-либо объекта собственности оспаривают сразу несколько экономических субъектов, и все при этом опираются на закон. Задачей правового регулирования является также корректировка «провалов» рынка, связанных с несовершенством информации о качестве товаров, что не позволяет потребителям достичь Парето-оптимального состояния в потреблении. Так, частные рынки не защищают потребителя от рисков, связанных с потреблением некачественных, вредных для здоровья товаров, а также от медицинских рисков и рисков получения некачественного образования. Это связано с тем, что потребитель не может получить полную информацию о деятельности всех частных рынков. Поэтому законодательство любой страны обязательно должно содержать санитарногигиенические законы, регулирующие производство и продажу товаров, испытания и реализацию лекарств, а также антимонопольное законодательство, препятствующее чрезмерной концентрации рыночной власти, нарушающей суверенитет потребителя. Важнейшей законодательной функцией государства является регулирование отношений между наемным работником и работодателем посредством трудового права, которое ограничивает злоупотребления экономической властью работодателями в отношении наемного труда. Особо здесь следует отметить законодательное регулирование заработной платы. В большинстве стран государство регулирует минимальный уровень оплаты труда (Япония, Швеция, большинство стран с переходной экономикой). Но есть страны, где государство непосредственно не участвует в регулировании заработной платы, а все связанные с этим вопросы решаются в рамках коллективных договоров ведущих отраслей экономики (Австрия, Германия, Финляндия, Франция). Смысл законодательного установления минимальной заработной платы состоит в ослаблении одной из несостоятельностей рынка труда, состоящей в его монополизации покупателями. Работодатель, пользуясь своей монопольной властью на рынке труда, может устанавливать заработную плату на уровне значительно более низком, чем предельная производительность труда работника и необходимые затраты на воспроизводство его рабочей силы. В результате заработная плата работника может опускаться практически до нуля, что подтверждают реальные факты в современной практике российских рыночных реформ. 2. Финансовая форма регулирования благосостояния состоит в полном или частичном финансировании государством за счет расходной части госбюджета социальных программ образования, здравоохранения, пенсионного обеспечения и др. Одним из инструментов государственного финансирования является ценовое субсидирование (льготирование, компенсирование), когда, например, определенные категории граждан оплачивают коммунальные услуги по более низкой цене, чем рыночная (частичная субсидия), или когда государство полностью оплачивает определенные виды услуг (бесплатное среднее образование, бесплатные лекарства). Величина субсидии — это разница между суммой самостоятельной оплаты индивидом данной программы и теми альтернативными издержками, которые несет общество, отказываясь от других альтернативных программ. Например, в России большинство населения — льготники, получающие ценовые субсидии. Такая политика была вызвана к жизни на первом этапе реформ необходимостью препятствовать лавинообразному падению уровня жизни населения и стремлением ослабить социальную напряженность. Но являются ли программы льготирования услуг (коммунальных, медицинских, образовательных и др.) оптимальными в сложившихся условиях или существуют другие альтернативные программы, способные обеспечить потребителям, по крайней мере, не худший, чем прежде, уровень жизни, но с меньшими общественными издержками? Со всей очевидностью можно сказать, что такие программы существуют (например, программы развития здравоохранения, образования, адресной социальной поддержки отдельных групп населения и др.). Но, несмотря на повсеместную критику таких инструментов поддержания благосостояния в переходной экономике, как компенсации и ценовые субсидии, использовать в качестве обоснования их ограничения или полной отмены единственный критерий — эффективность (как свидетельствует теория благосостояния) нельзя, поскольку, как было отмечено выше, есть еще один критерий оценки программ — распределительная справедливость. Оценка программы компенсаций и субсидий с точки зрения данного критерия показывает, что эта программа ориентирована на охват большинства населения (что немаловажно, учитывая, что за чертой бедности сегодня находится 43% населения), в то время как приведенные в качестве примера альтернативные программы нацелены на поддержку гораздо меньшего количества людей. В выборе методов воздействия на благосостояние необходимо учитывать эффекты дохода и замещения. Если при реализации какой-либо социальной программы проявляется эффект замещения, то такая программа оценивается с точки зрения теории благосостояния как неэффективная, поскольку она приводит к искажению потребительского поведения. Так, если бедным вместо продовольственных талонов выдавать денежные компенсации на питание, то повсеместное распространение подобной практики приведет к массовому замещению необходимых для воспроизводства рабочей силы товаров продовольственного назначения более дешевыми товарами (и при этом не обязательно жизненно необходимыми). Тогда цель программы — поддержание уровня жизни бедных — не будет достигнута. Кроме того, государство при этом косвенно будет воздействовать на систему ценовых сигналов, стимулируя при помощи спроса бедных производство в частном секторе некачественных дешевых товаров, зачастую в той сфере, которую само стремится подавлять (производство табачной и алкогольной продукции). Однако не все ученые разделяют мнение о большей эффективности натуральной помощи (талонов на продовольствие, жилье, здравоохранение) по сравнению с денежными субсидиями. Так, Н. Барр в своей книге «Роль государства в рыночной экономике» считает, что более предпочтительными инструментами, с точки зрения социальной справедливости являются прямые денежные выплаты, поскольку бедные в этом случае получают возможность приобретать продовольственные товары по тем же ценам, что и остальное население, и в тех же магазинах, что не нарушает одного из основных принципов рыночной экономики — суверенитета потребителя. При выборе методов воздействия на благосостояние наряду с критерием эффективности обязательно должен учитываться критерий социальной справедливости. Иногда он оказывается более приоритетным по сравнению с критерием эффективности. Чаще всего это происходит при решении спорных проблем в области благосостояния, когда методы, считающиеся безусловно эффективными, согласно принятым в обществе представлениям о справедливости, являются неприемлемыми. Вышеприведенный пример о большей эффективности использования продовольственных талонов по сравнению с денежными субсидиями в реальности наталкивается на ограничения по критерию справедливости из-за «эффекта клейма», когда бедные из чувства несправедливости такой формы перераспределения предпочитают не легализовать свое положение и не принимать социальную помощь в таком виде. 3. Общественное производство как форма воздействия на общественное благосостояние используется государством как инструмент для направления развития экономики в соответствии с социальными целями и задачами правительства. Рассмотрим основные методы решения этих задач. 3.1. Производство и обеспечение частных товаров. Частные фирмы, преследующие свои узкие интересы максимизации прибыли, не могут воспринимать общественные интересы как собственные. Поэтому, несмотря на то, что в теории любая фирма, стремящаяся к максимизации своей целевой функции в условиях совершенной конкуренции, способствует эффективному распределению ресурсов; в реальных условиях, когда рынки, как правило, не являются конкурентными, у государства все чаще появляются основания для создания государственного производства частных товаров в целях реализации общественных интересов. Механизмы государственного предпринимательства могут быть различными. Государству вовсе не обязательно самому заниматься производством частных товаров и услуг. Оно может заключать контракты с частными фирмами на производство и доставку частных товаров и услуг государственным органам. Например, на уровне местного управления государственные органы закупают подавляющую часть необходимых им частных товаров (парты, компьютеры, автомобили, пожарное оборудование и т.д.) у частных фирм (подрядчиков) по контрактам. Еще одним организационным механизмом общественного производства является государственная услуга, когда государственный орган выступает как организатор и производитель услуги. Например, городская администрация (организатор услуги) задействует государственные унитарные предприятия для ремонта фасадов зданий города. При продаже услуг государственными органами (следующий механизм общественного производства) потребитель сам выступает организатором государственной услуги, покупая у государства, например, право на аренду помещений, территорий, земель. Однако государство может выступать не только организатором производства частных товаров и услуг, но и непосредственным производителем. Государство с помощью государственных корпораций, государственных унитарных предприятий, общественных предприятий производит автомобили, станки, добывает нефть, эксплуатирует электрические, газовые, водяные и телефонные системы и занимается другими многочисленными видами государственного предпринимательства. Эти предприятия могли быть изначально созданы как государственные или находиться сначала в частной собственности, а потом быть национализированными. 3.2. Производство общественных товаров. Государственное предпринимательство обычно связывают с производством общественных товаров. Обоснованием производства общественных благ государством является неспособность рыночного механизма побудить потребителей обнаружить свои предпочтения в отношении таких благ. Если данные блага необходимо производить, то их производство организует государство. Это, как и в случае с производством частных благ, означает, что государству не обязательно самому заниматься производством общественных благ, иногда бывает достаточно заказать и оплатить работу частному сектору. Механизмы организации государством производства общественных благ аналогичны механизмам производства государством частных благ: это контракты с поставщиками, государственные услуги, продажа услуг государственным учреждением. При этом могут использоваться и другие механизмы, например, привилегии, дотации, гарантии. Привилегией называется такая форма организации производства общественных благ, когда орган власти предоставляет частным фирмам исключительное право на производство общественных товаров. Например, орган государственной власти предоставляет частной фирме исключительное право на обеспечение транспортных перевозок по определенному маршруту, дает разрешение частной фирме на эксплуатацию принадлежащих ему спортивных и культурных учреждений. Дотацией называется субсидирование государством производства определенных общественных товаров частными производителями, которое может осуществляться в денежной форме, в форме налоговых льгот, низких процентов по займам. Примером могут служить государственные дотации частной строительной фирме на строительство домов для престарелых, жилья для бедных, дотации на обучение в частных школах, колледжах и вузах. Гарантия — это субсидирование государством не частных производителей (как в случае дотаций), а потребителей. В данном случае потребитель сам определяет, какой частной фирме, производящей общественный товар, отдать предпочтение (в отличие от механизма дотаций, где за потребителя выбор частной фирмыпроизводителя определяет государство). Например, гарантией государства являются пенсионные удостоверения, дающие право на бесплатный проезд в общественном транспорте; государственные стипендии на обучение в любом колледже и вузе. Все рассмотренные выше организационные механизмы используются государством для распределения частных и общественных благ, производимых общественным сектором, таким способом, который государство на данный момент считает наиболее справедливым. С этой точки зрения организационные механизмы различаются по тому, в какой степени они способствуют достижению равенства в отношении доступности частных и общественных благ людям с различными доходами. Естественно, что этой цели наиболее соответствует механизм дотаций и гарантий, чем механизм привилегий и продажи государственных услуг. Когда государство стремится к большему равенству в распределении, оно выбирает механизмы с наибольшим перераспределительным эффектом. В то же время, если перед государством стоит задача повышения эффективности общественного сектора, то оно выберет механизмы, экономящие общественные издержки, когда производство общественных товаров оплачивает потребитель (продажа государственных услуг, привилегии) или государственный орган и потребитель совместно (дотации). Вышерассмотренные организационные механизмы производства общественных товаров показывают, что у современного государства всегда имеется выбор: самому производить общественные товары или доверить их производство рынку, занимаясь только его организацией, финансированием и доставкой товаров потребителю. В последние десятилетия наибольшее распространение получила точка зрения на государственное предпринимательство как на одну из неэффективных форм государственного воздействия на общественное благосостояние. Сторонники данного взгляда считают, что одним из решающих факторов эффективности любого механизма является конкуренция, поэтому от того, насколько данный механизм допускает конкуренцию, зависит степень его эффективности. Однако для многих государственных предприятий конкуренция отсутствует, прежде всего, потому, что общественные товары, которые они производят, являются по своему характеру монопольными. В результате государственные предприятия начинают эксплуатировать свою монопольно защищенную позицию, принуждая потребителей к покупке монополизированного товара. В этом случае организация и финансирование государством производства общественных товаров в частном секторе, где допускается большая степень конкуренции между подрядчиками за государственные заказы, дотации, субсидии, привилегии, выглядят более предпочтительными, чем на государственных предприятиях. Однако, как отличалось выше, соображения эффективности не всегда принимаются в расчет не только при выборе методов государственного регулирования, но и регулирования объема и структуры государственного сектора в целом, поскольку само государство рассматривает общественный сектор как инструмент развития экономики в определенном направлении. Так, например, «государство благосостояния» в 50 — 60-е годы рассматривало национализацию предприятий как способ поддержания высокой и устойчивой занятости. Социальная роль современных общественных предприятий состоит в том, что, устанавливая цены и тарифы на общественные товары, они оказывают существенное влияние на уровень цен в экономике, и вследствие этого государство может использовать их как инструмент регулирования благосостояния через ценовую политику. Поэтому, кроме задач более полного и эффективного обеспечения населения частными товарами и производства общественных товаров, общественное производство решает более фундаментальную задачу — направления экономического и социального развития в соответствии с разработанной государством стратегией. 4. Перераспределение доходов как форма государственного воздействия на благосостояние отличается от других (правовой, финансовой, производственной) тем, что, если ранее рассмотренные формы предусматривают прямое вмешательство в работу рыночного механизма, то перераспределение доходов оказывает опосредованное воздействие на него. Это связано с тем, что перераспределение доходов в соответствии с ценностными представлениями о справедливости происходит после того, как рыночный механизм произвел распределение ресурсов. Рыночное распределение доходов может оцениваться обществом как несправедливое, поэтому даже в случае эффективных рынков вмешательство государства в распределение доходов признается обоснованным с учетом необходимости решения таких задач, как, например, борьба с бедностью. К настоящему времени государством накоплен целый арсенал форм и методов перераспределения, эффективность которых является предметом острых дискуссий ученых и практиков, занимающихся социальными проблемами. Неолибералы считают, что слишком активное вмешательство государства в распределение доходов и весьма «щедрые» социальные программы благосостояния ослабляют стимулы к труду у получателей пособий, и в то же время уменьшают стимулы к инвестированию у тех, кто в большей степени финансирует эти программы за счет прогрессивных налогов. Напротив, неокейнсианцы и институционалисты полагают, что сегодняшний уровень перераспределения не соответствует степени сложности и актуальности проблемы бедности и нищеты, которая остается пока неразрешимой даже в промышленно развитых странах, несмотря на достигнутый ими исключительно высокий уровень общественного благосостояния. Из-за неспособности государства решить данную проблему все большее количество людей, по их мнению, попадает в порочный круг бедности: низкие доходы — низкий уровень жизни — низкая производительность труда — невысокая заработная плата — низкие доходы — и т.д. Все существующие формы и методы перераспределения можно условно подразделить на социальное страхование и социальную помощь. Это позволяет провести различия между источниками социальных программ — взносами и пособиями. Система обязательного государственного страхования выполняет в рыночной экономике две функции: берет на себя случаи не страхуемых частным рынком страховых услуг рисков; перераспределяет доходы от богатых к бедным. Николас Барр отмечает такую взаимосвязь между перераспределением и страхованием: «Чем меньший вес придается перераспределению, тем жестче соотношение взносов и пособий. Там, где общественное страхование подразумевает перераспределение (а это типично для стран Запада), пособия все же должны иметь некоторое отношение к индивидуальным взносам». Общепризнанно, что в целях повышения эффективности и одновременно достижения справедливости в государственном социальном страховании необходимо усиливать взаимосвязь между отчислениями в государственные страховые фонды и выплатами из них. В то же время параллельно совершенствованию системы государственного страхования надо создавать благоприятные условия для частного страхования, что потребует от государства определенных усилий по сдерживанию темпов инфляции и стабилизации цен, чтобы стимулировать добровольное страхование и сбережения. Еще одной формой перераспределения доходов является социальная помощь (обеспечение), которая финансируется не из страховых отчислений, а из налоговых поступлений. К наиболее распространенным методам оказания социальной помощи относятся денежные и натуральные трансферты. И те, и другие методы, как отмечают многие ученые и практики, не идеальны и имеют как положительные, так и отрицательные стороны. К плюсам денежных пособий относятся: поощрение потребительского выбора (в отличие от натуральных пособий, когда индивиду навязывается определенный набор товаров и услуг); более простая система предоставления денежных пособий населению по сравнению с натуральными пособиями, что снижает административные издержки; денежным пособиям в меньшей мере присущ «эффект клейма». К минусам денежных выплат, относятся: «эффект замещения», который они вызывают, когда индивиды стремятся заместить дешевыми товарами другие товары; возможность их передачи другим лицам, и вследствие этого потеря адресности. В то же время натуральные пособия обладают следующими преимуществами: не вызывают «эффекта замещения», являются более адресными, поскольку не передаются другим лицам; в условиях абсолютной ограниченности ресурсов более эффективны в борьбе с нищетой и голодом. Необходимо отметить, что программы перераспределения в натуральной форме имеют ряд недостатков, поскольку они: нарушают принцип «суверенитета потребителя»; при включенности в процесс товарообмена благ, предназначенных для натуральных трансфертов, переориентируют частный сектор на производство дешевых некачественных благ; увеличивают административные издержки на доставку помощи; вызывают «эффект клейма». Набор используемых государством форм и методов регулирования благосостояния зависит от типов моделей социально-экономического развития, которые сложились в промышленно развитых странах в послевоенный период. Контрольные вопросы 1. Каковы отличительные свойства общественных благ? 2. Почему несоперничество можно рассматривать как предельный случай позитивных экстерналий? 3. Чему равны предельные издержки предоставления общественного блага индивидуальному потребителю? 4. Какие проблемы для производителей общественных благ порождаются неисключаемостью? 5. Почему совместно потребляемое благо не обязательно является общественным? 6. В чем различие между чистыми и смешанными общественными благами? 7. Что представляют собой локальные общественные блага? 8. Чему посвящена теория клубов? 9. Что представляет собой спрос на общественное благо? 10. Как формируется совокупный спрос на общественное благо? 11. Почему частное благо приобретается потребителями по одной цене, но в разном количестве, а общественное по разным «ценам», но в одинаковом количестве? 12. Чему должна соответствовать дифференциация индивидуальных «цен» общественного блага? 13. Что такое цены Линдаля? Может ли цена Линдаля быть отрицательной и что в этом случае необходимо сделать для достижения оптимума по Парето? 14. В чем смысл проблемы «безбилетника»? 15. При каких условиях коллективные действия осуществимы на добровольной основе? 16. Почему роль государства в создании чистых общественных благ выше, чем в создании иных благ? 17. Что представляют собой частные блага, обладающие особыми достоинствами? 18. Почему именно общественные блага являются основными результатами функционирования общественного сектора? 3. Распределение, эффективность и благосостояние 3.1. Перераспределительные процессы и их издержки Государство призвано, прежде всего, обеспечивать экономически эффективное удовлетворение потребностей своих граждан в общественных благах. Именно эта его миссия рассматривалась в предыдущей главе. Оптимизировать структуру общественных благ, ресурсное обеспечение их производства и распределение бремени финансирования нелегко. На практике удается лишь в той или иной степени приблизиться к решению данной задачи. Однако ее смысл вполне объективен и поддается исчерпывающему определению на языке экономической науки. Вместе с тем требования граждан по отношению к государству обычно предполагают, что его полномочия должны использоваться не только для организации коллективных действий по созданию общественных благ. От государства ожидают также справедливого распределения доходов, а иногда и имущества. Политика распределения — важное направление деятельности любого государства, и экономика общественного сектора, разумеется, не вправе от него абстрагироваться. Проблема, однако, в том, что не только крупным сообществам, не схожим по своей культуре, традициям, верованиям, но и многим индивидам внутри каждого из таких сообществ свойственны неодинаковые представления о желательности и справедливости различных вариантов распределения. Налицо конфликты ценностей и интересов, которые экономическая наука, оставаясь на почве объективных знаний, вряд ли способна полностью устранить. Она не может подменить историческое развитие и политическую борьбу, в ходе которых проявляются, сталкиваются и эволюционируют мировоззрения и интересы, одерживая, как правило, лишь временные победы. Не претендуя на обладание всеобщей и окончательной истиной в вопросе о справедливости, экономика общественного сектора должна внимательно анализировать характер, предпосылки и следствия перераспределительных процессов, поскольку это необходимо для понимания реальной логики экономического поведения государства и обоснования практических рекомендаций. Существенное значение имеют, в частности, пределы, в которых конфликтующие интересы могут в некоторой степени примиряться. Требуется также прослеживать влияние, которое политика распределения, отвечающая тому или иному пониманию справедливости, оказывает на экономическую эффективность производства общественных и частных благ. Принудительная реаллокация ресурсов, к которой прибегаем государство, обычно приводит к разнонаправленным изменениям в уровне благосостояния индивидов. Принося преимущества одним членам общества, она влечет за собой потери для других Это происходит в тех случаях, когда законы и политические решения предусматривают осуществление трансфертных платежей, как правило, опосредуемых бюджетом. Трансфертный платеж (трансферт) представляет собой безвозмездную передачу части дохода или имущества индивида либо организации в распоряжение других лиц. Трансфертами являются, например, пособия, выплачиваемые нуждающимся за счет налогообложения лиц с относительно высокими доходами. Трансферты могут осуществляться добровольно, приобретая характер пожертвований. Но на практике преобладающая часть трансфертов связана с деятельностью государства. Трансферт не обязательно приобретает денежную форму, хотя эта форма доминирует. Те, в чью пользу перераспределяются средства, могут получать не денежные суммы, а профинансированные за счет трансферта бесплатные услуги, продовольственные талоны и т.п. Вместе с тем перераспределительные процессы не сводятся к непосредственной передаче денег, товаров и услуг. Перераспределяться могут и экономические возможности. Перераспределение происходит, например, вследствие государственного регулирования заработной платы, цен, таможенных тарифов и других экономических переменных. В результате одни члены общества приобретают преимущества, а для других сужаются возможности получения дохода. При этом реальная направленность и интенсивность перераспределительных процессов зачастую остается скрытой, а конечные результаты не всегда согласуются с целями, во имя которых эти действия предпринимались. Как было показано в предыдущей главе, перераспределение сопровождает и создание общественных благ, если бремя коллективных действий распределяется не в соответствии с дифференциацией индивидуального спроса на эти блага. Повышая налоги в целях укрепления обороны, государство не предоставляет льгот тем, кто считает достаточным ранее созданный оборонный потенциал; в странах, где часть общественных средств используется для поддержки церкви, соответствующие налоги уплачивают все граждане независимо от религиозных убеждений; бюджетные расходы на проведение парламентских выборов осуществляются не только за счет политически активных граждан, но и за счет тех, кто равнодушен к политике, и даже за счет принципиальных противников парламентаризма. Еще один источник перераспределительных процессов — внешние эффекты, сопровождающие создание некоторых общественных благ. Пример. Аэропорт, построенный на окраине города, представляет собой смешанное общественное благо для всех его жителей. Однако для тех, кто проживает именно на этой окраине, появление аэропорта вызывает целый ряд специфических разнохарактерных побочных эффектов. Это, с одной стороны, улучшение дорожной сети и коммуникаций, увеличение спроса на труд и на услуги местных магазинов и т.п., с другой — шум, перегрузка транспорта и т.д. Баланс преимуществ и потерь окажется неодинаковым, например, для владельца платной автостоянки, оказавшейся в непосредственном соседстве с аэропортом, и для четы пенсионеров, когда-то купившей дом в местности, привлекавшей тишиной. Различия в данном случае менее всего связаны с дифференциацией индивидуального спроса на услуги аэропорта, хотя реакции на подобного рода экстерналии нелегко отличить от дифференцированного отношения к общественным благам как таковым. С практической точки зрения важна неодинаковая готовность платить за общественное благо, независимо от того, определяется ли она их собственными свойствами или связанными с ними побочными эффектами, тем более что разделить те и другие подчас удается лишь условно. Если владелец стоянки стал богаче в результате строительства аэропорта, последствия таковы, как если бы средства налогоплательщиков, инвестированные в строительство, частично трансформировались в его индивидуальный капитал, причем налог, уплаченный им лично, не сыграл существенной роли. Если условия жизни семьи пенсионеров, по их собственному мнению, существенно ухудшились, можно сделать вывод, что эта семья уплатила за создание аэропорта нечто большее, чем внесенная ею часть налогов. Впрочем, этот вывод предполагает, что рыночная цена принадлежащей семье недвижимой собственности существенно не изменилась. Между тем не исключено, что спрос на землю вблизи аэропорта поднимется настолько, что, продав дом, семья сможет перебраться в гораздо лучший в другом месте и при этом получит еще и дополнительные средства, компенсирующие понесенное беспокойство. Тогда она, подобно владельцу стоянки, окажется, по сути, в таком же положении, как если бы ей передали соответствующую денежную сумму, собранную за счет налогов. Наконец, имеются примеры, когда государство само выплачивает владельцам недвижимости компенсацию за уменьшение ее стоимости в результате строительства общественных сооружений. Это в принципе позволяет придавать изменениям Паретонейтральный характер при условии, что размеры компенсации адекватны фактическому ущербу. Итак, когда одни и те же действия государства приводят к повышению благосостояния одного индивида и снижению благосостояния другого, есть основание говорить о перераспределении, хотя при этом не всегда происходит принудительная передача каких-либо материальных объектов или денежных сумм. Вместе с тем для любых изменений благосостояния, возникающих вследствие перераспределения, существуют аналоги в движении денежных доходов и капиталов. Для того чтобы найти их, следует поставить вопрос, сколь много готов заплатить индивид за улучшение тех или иных жизненных условий, или какая денежная компенсация способна, на его взгляд, возместить понесенные потери. Как было показано с помощью примеров, трансформация эффектов, связанных с созданием общественных благ, в денежный доход нередко происходит на практике. Поэтому последствия каждой акции государства, как правило, многоаспектные и противоречивые, удается с некоторой долей условности разделить на два самостоятельных компонента: изменения, отвечающие общим интересам (иными словами, интересам, в той или иной мере разделяемым всеми, кого затрагивает акция), и перераспределение, понимаемое как явное или латентное перераспределение доходов. При этом, разумеется, существен и третий компонент, а именно затраты на проведение акции, распределение которых между индивидами в свою очередь может порождать перераспределительные эффекты. Именно с таких позиций граждане склонны на деле определять свое отношение к начинаниям государства. Например, когда речь идет о строительстве аэропорта, они с полным основанием разграничивают три вопроса: нужен ли он городу в целом, каких суммарных издержек потребует строительство и что принесет данному конкретному лицу появление аэропорта в данном конкретном пригороде при данной конкретной схеме возмещения затрат? Смешение подобного рода вопросов - один из характерных приемов недобросовестной политики, тогда как даже приблизительная оценка масштабов и направленности перераспределительных процессов, которым фактически дает импульс то или иное решение, способна подсказать наиболее приемлемые варианты действий, чаще всего связанные с компромиссами. Обычно компромиссы достигаются на основе компенсаций. Однако даже непосредственно в сфере бюджетной политики, не говоря уже о других сферах политических решений, компенсации — это отнюдь не обязательно прямые платежи, в точности уравновешивающие перераспределительные эффекты. Компенсационный характер могут иметь самые различные меры, в которых заинтересованы те, за чей счет производится перераспределение. Подобные меры зачастую принимаются «в пакете» с теми, уравновесить которые они призваны. Рациональная бюджетная политика предполагает серьезный анализ не только спектра возможных компромиссов, но и конечных результатов каждого из них с точки зрения всех заинтересованных сторон. Представление о чистом трансферте, при котором денежная сумма лишь меняет конкретного владельца, перераспределительных не вполне процессов, адекватно которые характеру осуществляются при реальных посредстве общественного сектора экономики. Причина не в том, что перераспределение не всегда приобретает денежную форму: как было показано, разнообразным приобретениям и потерям можно поставить в соответствие прирост и снижение дохода. Однако они, как правило, не равны друг другу, поскольку часть ресурсов и экономических возможностей утрачивается в ходе перераспределения. Дело в том, что перераспределительные акции, во-первых, требуют затрат на свое осуществление и, во-вторых, производства. оказывают долговременное воздействие на эффективность Это очевидно даже в простейшем случае, когда предполагается осуществить трансферт. Допустим, например, что намечено, собрав некую сумму за счет налогообложения наиболее состоятельных граждан, раздать ее наименее обеспеченным. Необходимо затратить средства, чтобы не только идентифицировать потенциальных плательщиков и получателей средств (первые могут скрывать свою состоятельность, вторые - преувеличивать свои нужды), но и постоянно содержать аппарат, реализующий трансфертные платежи и контролирующий их обоснованность. Следовательно, часть собранной суммы непременно поглотят административные издержки. Их существенным компонентом в свою очередь являются личные доводы тех, кто обслуживает процесс перераспределения: разработчиков соответствующего законодательства, работников налоговой службы и социального обеспечения и т.д. Кроме того, перераспределение влияет на аллокацию ресурсов и мотивы экономической деятельности. Анализируя это влияние, экономисты обычно предполагают в качестве исходного состояние конкурентного равновесия, при котором доходы определяются предельной производительностью соответствующих факторов. В такой ситуации перераспределение является нежелательным с позиций экономической результативности, хотя может быть оправданными с точки зрения этических требований. Несоответствие конечных доходов предельной производительности факторов не позволяет добиться максимально возможного роста производства. Так, изъятие значительной части доходов с капитала уменьшает как потенциал, так и стимулы инвестиционной активности. высокопроизводительного труда Перераспределение в пользу тех, части кто доходов трудится с от низкой производительностью, оказывает дестимулирующее воздействие на работников. Причем это касается не только тех, за счет кого осуществляется трансферт, но и получателей выплат. Первые недостаточно заинтересованы в повышении заработка, поскольку часть его подлежит изъятию, вторые, — поскольку заработок фактически не является для них единственным источником дохода, причем с ростом заработка они рискуют лишиться дополнительных выплат. Понятно, что такого рода эффекты не очень ощутимы при низкой интенсивности перераспределительных процессов и нарастают с их усилением. Примеры ярко выраженного дестимулирующего воздействия перераспределения в нашей стране дали, в частности, политика продразверстки, проводившаяся в период военного коммунизма, и практика обязательных поставок сельскохозяйственной продукции, характерная для 30—50-х годов. В обоих случаях имели место натуральные повинности, достигавшие масштабов, которые не только блокировали накопление в аграрном секторе, но и глубоко деформировали мотивацию его работников. Чрезмерная интенсивность перераспределительных процессов способна в конечном итоге подорвать их собственную основу. Издержки перераспределения, включая упущенные возможности, могут увеличиваться быстрее, чем его масштабы. В то же время нельзя утверждать, что перераспределительные процессы при всех обстоятельствах негативно сказываются на перспективах роста производства. Проблема в том, каково исходное состояние, по отношению к которому осуществляется перераспределение. Если, например, огромная часть доходов граждан мобилизуется государством для производства мнимых общественных благ, есть основания добиваться отказа от такой политики. Это, однако, в свою очередь предполагает перераспределительный процесс, наносящий ущерб тем или иным индивидам. В частности, могут пострадать государственные служащие: некоторые из них потеряют работу, а у других снизятся оклады. Существенные перераспределительные эффекты могут вызывать приватизация, антимонопольная политика, кейнсианская политика стимулирования эффективного спроса и т.д. Здравый смысл подсказывает, что, оценивая подобные действия государства, не следует ограничиваться одним только критерием Парето-оптимизации, предполагающим незыблемость исходного распределения доходов и экономических возможностей. Ведь едва ли не большая часть мероприятий, которые государство проводит на практике, приносит потери некоторым индивидам. Коль скоро экономическая теория претендует на серьезную роль в анализе, обосновании и критике реальных политических решений, она не может безоговорочно отвергать все подобные мероприятия, как, впрочем, и вставать на позицию апологии государственного произвола. Политическая практика чаще всего базируется на предположении, что общество в целом может выигрывать, если даже кто-то из его членов несет ущерб. Смысл этого положения нуждается в прояснении и экономической интерпретации. В соответствии с принципом компенсации, предложенным Н. Калдором и Дж. Р. Хиксом, переход от одного состояния экономики к другому представляет собой улучшение положения общества, если те его члены, чье благосостояние повысилось, могут компенсировать потери, понесенные другими индивидами, и при этом сохранить уровень благосостояния, по крайней мере, равный исходному. Позднее был сформулирован уточненный вариант принципа компенсации, устраняющий формальную уязвимость критерия Калдора—Хикса, которая состоит в следующем. Согласно этому критерию, улучшения могли бы достигаться за счет чистых трансфертов (например, за счет бесконечно повторяющейся передачи фиксированной денежной суммы от одних лиц другим и обратно, если этот процесс не требовал бы затрат). Между тем, по замыслу, принцип компенсации предполагает наращивание совокупного экономического потенциала общества. С момента появления этой идеи она широко используется в дискуссиях о политике государства, в частности налоговой и таможенной. Так, Н. Калдор, предлагая принцип компенсации, доказывал целесообразность отмены пошлин на импортируемое зерно. Эта мера влечет за собой значительный перераспределительный эффект: потребители сельскохозяйственной продукции получают выигрыш за счет снижения цен, зато отечественные производители зерна и землевладельцы оказываются в проигрыше. По Калдору, устранение таможенных барьеров отвечало бы национальным интересам, поскольку оно позволяет потребителям сэкономить сумму, достаточную, чтобы выплатить компенсацию всем, кто понесет убытки, и при этом все еще остаться в выигрыше. По критерию Парето можно сравнивать эффективность лишь таких мероприятий, которые инвариантны с точки зрения распределения и различаются лишь в отношении аллокации ресурсов. Критерий Калдора-Хикса позволяет ранжировать по степени экономической эффективности и те мероприятия, которые приводят одновременно и к реаллокации, и к перераспределению. Вернемся к рассмотренному выше примеру со строительством аэропорта. Согласно первому критерию, оно эффективно, если всем, чье положение в результате строительства ухудшается, фактически возмещается весь понесенный ущерб. Если же этого не происходит, любой вариант строительства должен быть признан неприемлемым и нет смысла сравнивать разные варианты между собой. С позиций второго критерия можно и нужно, оставив временно в стороне проблему распределения, ранжировать разнообразные варианты, выясняя, какие совокупные результаты дает каждый из них. При этом совокупные результаты оцениваются с позиций потенциальной способности обеспечить компенсацию. Вариант А признается более эффективным, чем вариант В, если совокупные результаты, соответствующие А, достаточны, чтобы при некотором (не обязательно осуществленном на практике) способе распределения добиться Парето-улучшения по сравнению с В. Таким образом, принцип компенсации позволяет разграничить проблематику экономической эффективности и распределения. В его основе по-прежнему лежит идея Парето-оптимизации, но она не требует, чтобы любое изменение реализовывало эту идею непосредственно либо было хотя бы Парето-нейтральным. Наращивание экономического потенциала всего общества признается имеющим самостоятельную ценность, поскольку оно в принципе расширяет перспективы потенциальных Парето-улучшений. Допустим, что сообщество состоит из двух индивидов (или двух групп) и имеет в своем распоряжении некоторый набор благ: Х1, Х2, ..., Хn (в состав набора входят как потребительские товары и услуги, так и ресурсы для их производства). Пусть U1, — функция полезности первого индивида или группы, a U2 — функция полезности второго индивида или второй группы. Кривая U1 U2 на рис. 3.1. отражает возможные сочетания значений этих двух функций при условии, что входящие в набор блага доступны обществу в конкретных количествах Х1, Х2, ..., Хn. Кривая U1 U2 соответствует набору Х1, Х2, ..., Хn, в котором хотя бы некоторые блага представлены в количествах, больших, чем в Х1, Х2, ..., Хn. В действительности таких кривых может быть бесконечно много. Мы будем называть их кривыми достижимых полезностей. Рис. 3.1. Области улучшений по критериям Парето и Калдора — Хикса. Существенно, что построение кривых достижимых полезностей не предполагает соизмеримости значений индивидуальных функций полезности. Кривая отражает лишь сочетания этих значений, каждое из которых в отдельности может определяться по шкале, присущей только данному индивиду. Здесь уместна аналогия с кривой производственных возможностей, которая отражает потенциальные сочетания объемов производства разных продуктов, причем на одной оси могут откладываться, например, метры, а на другой - килограммы. В общем случае, когда рассматриваются сочетания значений функций полезности m индивидов (либо m групп), соответствующие фиксированному набору экономических благ и различным вариантам их распределения, эти сочетания образуют поверхность достижимых полезностей в m-мерном пространстве. Точки U1 и U1 на осях координат отражают ситуации, когда соответствующие наборы целиком отданы в распоряжение первого индивида, а U2 и U2 — ситуации, когда все имеющиеся блага принадлежат второму индивиду. Остальные точки кривых соответствуют иным всевозможным вариантам распределения между двумя индивидами благ из наборов Х1, Х2, ..., Хn и Х1, Х2, ..., Хn. Предполагается, что при этом каждый максимизирует свою полезность, иными словами, реализуются все Парето-улучшения, возможные при конкретном наборе благ и установленном варианте его распределения. Если изъяны рынка не позволяют реализовать некоторые Парето-улучшения, уровни благосостояния двух индивидов, располагающих набором благ Х1, Х2, ..., Хn, могут быть ниже кривой U1 U2 и соответствовать, скажем, точке А на кривой U1 U2. Пусть государство создало условия для преодоления изъянов рынка, причем затраты общественного сектора в данном случае пренебрежимо малы. Тогда индивиды смогут «переместиться» с точки А на одну из точек кривой U1 U2. Это устроит обоих при условии, что новая точка будет принадлежать отрезку ВС. Точка В для первого индивида равноценна точке А, а для второго — существенно лучше; точка С равноценна исходной для второго и представляет улучшение для первого; D — улучшение для обоих. В то же время, например, Е предпочтительна для первого, но для второго представляет ухудшение. Итак, ABC - область возможных Паретоулучшений по сравнению с А. Строго говоря, услугу государства, помогающую преодолеть изъян рынка, следует рассматривать как общественное благо. Это может быть, например, предоставление информации, облегчающей заключение выгодных сделок, улучшение институциональных условий экономической деятельности и т.д. С этой точки зрения движение от точки А до кривой U1 U2 предполагает не просто улучшение использования Х1, Х2, ..., Хn, а приобретение обществом дополнительного блага. В то же время улучшения по критерию Калдора—Хикса возможны в более широкой области. Так, следует предположить, что при переходе от А к Е первый индивид смог бы компенсировать второму понесенные потери, поскольку кривая U1 U2 соответствует в целом более высокой обеспеченности общества экономическими благами. При этом перемещение из А в Е можно разложить на компоненты, один из которых представляет собой Парето-улучшение (достижение точки С на более высокой кривой), а второй - перераспределение (движение по этой кривой из С в Е). На первый взгляд, принцип компенсации тождествен требованию максимизировать валовой национальный продукт или национальный доход. Однако это не совсем справедливо. Изменения условий жизни людей далеко не во всех своих аспектах находят на практике отражение в фактически исчисляемых значениях макроэкономических показателей. Принцип компенсации подразумевает учет всех изменений в благосостоянии индивидов. Во внимание может быть принят любой фактор, влияющий на значение функции полезности хотя бы одного из членов общества. Улучшение предполагает, что негативное изменение такого фактора потенциально поддается компенсации, пусть даже в форме, не имеющей к данному фактору прямого отношения. Так, в рассмотренном примере шум от аэропорта мог компенсироваться с помощью денежных выплат. Однако роль компенсации способны играть и любые не денежные преимущества, имеющие полезность для данного индивида. Вместе с тем на практике применение критерия Калдора-Хикса часто сводится к постановке вопроса о влиянии изменений на величину национального дохода, поскольку именно принцип компенсации позволяет четко обособить этот вопрос от вопроса о распределении индивидуальных доходов. 3.2. Эффективность и справедливость. Автоматическое установление конкурентным рынком Парето-эффективного состояния при равновесном уровне цен не означает автоматического достижения в каждом Парето-оптимуме справедливости, распределительной устанавливаемые обществом, справедливости. и параметры Параметры эффективности, поддерживаемые конкурентным рынком, как правило, не совпадают. Теория Паретооптимальности, таким образом, формулирует необходимые, но не достаточные условия общественного оптимума. Рассмотрим конкурентного причины, рынка не по которым сочетается с экономическая распределительной эффективность справедливостью. Конкурентный рынок представляет собой механизм эффективного использования ограниченных ресурсов, распределение которых между экономическими субъектами является экзогенным для рынка параметром, заданным изначальным различием в собственности, богатстве, способностях, доходах. Иными словами, рынок как нейтральный к социальным ценностям инструмент эффективного использования ресурсов получает уже на «входе» неравенство в распределении доходов, которое в процессе его функционирования может возрасти или сгладиться. Последнее зависит, как считают сторонники неоклассической концепции функционального распределения доходов, от предельной производительности факторов производства. Наиболее полно неоклассическая концепция распределительной рыночной справедливости изложена в трудах американского неоклассика Джона Бейтса Кларка («Философия богатства», «Распределение богатства»), в которых он доказывает, что распределение общественного дохода регулируется «естественным законом», воздающим представителям каждой из социальных групп в соответствии с «принципом справедливости». Сущность данного закона состоит в том, что в условиях конкурентного рынка цена фактора производства (труда, капитала, организаторских способностей) соответствует недеформированная его предельной государственным производительности. вмешательством система Поэтому рыночного ценообразования обеспечивает исключительно конкурентное распределение доходов, ориентированное только на рыночную справедливость (эффективность). Такой подход был подвергнут сомнению теми учеными неокейнсианского и институционального направлений, которые делали упор на неконкурентной природе рынков и роли социальных факторов (таких, как власть, политические решения, неравенство способностей и возможностей) в распределении доходов. Один из видных представителей современной институциональной школы, американский экономист Лестер Туроу, считает, что: «даже начав с уравнительного распределения покупательной способности, рыночная экономика быстро превращает равенство в неравенство. Какое распределение товаров и услуг ни было бы установлено, рабочие получат неодинаковое вознаграждение. Людям платят по-разному, потому что они потратили неодинаковое количество денег и усилий на приобретение профессионального мастерства, ... потому что они начинают с разных исходных позиций (богатства или бедности), потому что у них неравные возможности (чернокожие или белые, люди со связями или без таковых) и, пожалуй, самое важное, потому что одним везет, а другим нет». Как видим, если категория рыночной справедливости базируется на критерии эффективности, то категория социальной справедливости основывается на этических критериях и принципах, принятых в обществе. Под социально справедливым распределением обычно понимается такое соответствие системы распределительных отношений, сложившимся в обществе на данном историческом этапе, интересам, потребностям, этическим нормам и правилам членов общества, что каждый из индивидов предпочитает свое положение (благосостояние) любому другому и не стремится изменить его за счет перераспределения доходов (перераспределение возможно только с взаимного согласия индивидов). Эффективное и справедливое, исходя из критерия рыночной справедливости, распределение ресурсов, может быть признано обществом с позиций социальной справедливости как несправедливое и поэтому подлежащее перераспределению. Перераспределением называется процесс изменения существующего в обществе распределения полезности (в терминах экономической теории благосостояния), доходов или богатства в целях достижения большей социальной справедливости. Перераспределение, таким образом, является единственной сферой экономических отношений, где основанием для государственного вмешательства может служить не аргумент повышения эффективности, а аргумент социальной справедливости. Первенство критерия справедливости над критерием эффективности в области перераспределения доходов, вопреки общераспространенному мнению, не всегда сопровождается конфликтом интересов, когда улучшение положения одних достигается за счет ухудшения положения других. Возможны ситуации, когда передача богатства или дохода от одного индивида другому увеличивает удовлетворенность или полезность обоих индивидов. В этом случае говорят, что в перераспределении имеет место Парето-улучшение. Когда же все возможности повышения полезности одного индивида без снижения полезности другого исчерпаны, то это означает достижение в перераспределении Паретооптимального состояния. Наиболее показательным примером Парето-улучшений в перераспределении является благотворительность, когда индивиды добровольно передают часть своего благосостояния другим индивидам, испытывая при этом чувство удовлетворения и, тем самым, увеличивая полезность для себя и полезность для других. Очевидно, что такие однозначно межличностных несомненным позитивные сопоставлений плюсом перераспределения. последствия перераспределения полезности (благосостояния), предложенного Вместе с тем Парето минусом критерия данного не требуют что является оптимальности метода оценки перераспределительных программ, как считают современные исследователи, является то, что случаи Парето-оптимальности встречаются в жизни довольно редко, что ограничивает область их применения. Между тем предшествующие перераспределению ситуации, когда общество находится значительно ниже потенциально достижимой границы возможной полезности (в экономической теории благосостояния такую границу иначе называют линией общественной эффективности или просто границей благосостояния) и существуют возможности его Парето-улучшения, не являются единичными, что особенно характерно для экономик, не достигших такого высокого уровня благосостояния, как в развитых странах. Как отмечал Дж. Ю. Стиглиц, - «когда экономика оказывается в положении, не достигающем кривой потребительских возможностей ... в таких случаях можно добиться и увеличения равенства, и повышения эффективности». Однако, как показывает мировой опыт, желательность перераспределения доходов в целях борьбы с бедностью, сокращения неравенства является необходимым, но не достаточным условием государственного вмешательства, поскольку издержки проведения государственных перераспределительных программ могут значительно превысить выгоды от их осуществления. Тем не менее, если в портфеле социальных мер государства есть такие, которые, по расчетам, приведут к Парето-улучшениям при не перекрывающих выгоды от этих программ административных издержках, то это будет служить серьезным основанием для вмешательства государства в перераспределительные процессы. Примером Парето-улучшений можно считать отмену многочисленных и дублирующих друг друга местных налогов, акцизных сборов, тарифов, административных ограничений на производство и торговлю, не обоснованных экономической целесообразностью и являющихся несправедливыми с точки зрения населения. Эти меры являются организационными и не требуют высоких затрат, но тем не менее позволяют повысить благосостояние населения без негативных перераспределительных эффектов. Не так однозначно складывается ситуация в том случае, когда перераспределение ухудшает благосостояние одних групп индивидов при улучшении других. Подобная ситуация является Парето-неопределенной и чаше всего возникает при выборе из множества Парето-оптимальных состояний на границе возможной полезности (границе благосостояния). А для того чтобы оценить, как изменилось при этом благосостояние индивидов, необходимо перейти к межличностным сравнениям полезности. В то же время для их сопоставления необходимо прибегнуть к ценностным суждениям. Например, какая из ситуаций для общества является предпочтительней: когда улучшилось положение двух богатых, но уменьшилось благосостояние одного бедного или, наоборот, когда улучшилось благосостояние двух бедных, но один богатый стал беднее? Сторонник большей справедливости в распределении, опираясь на этические мотивы и показанную нами зависимость между уменьшением степени неравенства и ростом общественного благосостояния, будет доказывать предпочтительность второго варианта. Сторонник большей эффективности в экономике, также опираясь на ценностные суждения об отрицательных стимулах к труду, инвестированию, предпринимательству, которые создает перераспределение, будет отстаивать первый вариант. Экономическая теория не выработала единого критерия, чтобы доказать правоту приверженца справедливости или сторонника эффективности. Как считают ученые в области Парето-неопределенных взаимоисключающими (рис. 3.2.). ситуаций, все решения будут Рис. 3.2. Выбор между справедливостью и эффективностью Однако следует отметить, что ситуации Парето-неопределенности, когда государство целенаправленно, опираясь на тот или иной критерий справедливости, принятый в обществе, делает выбор из Парето-оптимальных состояний на границе потребительских возможностей, изменяя при этом распределение суммарного благосостояния между индивидами, очевидно, не являются столь распространенными в реальности, как может показаться в теории. Дело в том, что существует множество препятствий к достижению границы благосостояния как со стороны рынка («провалы рынка»), так и со стороны государства («провалы государства»). Поэтому государство, как правило, делает выбор не среди Парето-оптимальных состояний, лежащих уже на достигнутой обществом границе благосостояния, а среди Парето-неэффективных состояний. И в этом случае область возможных Парето-улучшений, не вызывающих отрицательных перераспределительных эффектов, значительно расширяется. Вместе с тем не следует упускать из виду, что долгосрочные последствия Парето-улучшений могут быть отрицательными с точки зрения благосостояния. Очевидно, что положительные и отрицательные эффекты перераспределения могут возникать не только в результате проведения сознательной политики государства, но и как неожиданные побочные эффекты ее действия. Поэтому планирование любой социальной программы требует учета не только сиюминутных выгод от нее, но и долгосрочных последствий. Например, повышение размера пенсий, которое поэтапно осуществляет в настоящее время российское правительство, можно считать Парето-улучшением, так как финансируется оно не за счет роста процента отчислений с работников и работодателей, а за счет роста абсолютных поступлений в Пенсионный фонд (которое в свою очередь обеспечено начавшимся экономическим ростом). Принимая решение о повышении пенсий, государство также учитывает и тот факт, что они являются источником дохода 1/4 части населения страны и тем самым представляют собой основной инструмент борьбы с бедностью. В то же время нельзя не учитывать, что поэтапное увеличение пенсий приводит к росту ожидаемой и реальной инфляции, что может свести на нет выгоды, получаемые от увеличения пенсий. Вследствие наблюдаемых расхождений между реальным и ожидаемым результатами от перераспределения одной из самых важных дискуссионных проблем, обсуждаемых в курсе экономической теории благосостояния, становится проблема искажений. Она состоит в том, чтобы доказать или опровергнуть на практике возможность существования неискажающего перераспределения, позволяющего достичь общественного оптимума, не трансформируя рыночную систему цен, и оставляя рыночные стимулы без изменения. Под неискажающим перераспределением понимается такое перераспределение благосостояния, которое не изменяет рыночное поведение индивидов. Но для того чтобы перераспределение было неискажающим, государство не должно нарушать работу рыночного механизма ценообразования, например, фиксируя цены на отдельные товары. Тогда, как предполагается в теории благосостояния, столкнувшись с неискажающим перераспределением доходов, индивиды воспримут это как результат действия рыночных сил, что не изменит стратегии их поведения. В результате не будут трансформированы процессы потребления, сбережения и инвестирования, что позволит сохранить баланс между Парето-оптимальностью и общим равновесием экономической системы. Однако сама возможность существования неискажающего распределения в реальной экономике является предметом разногласий среди ученых: одни считают, что неискажающего перераспределения не существует (чем ставят под сомнение возможность раздельного решения вопросов эффективного распределения ресурсов и перераспределения благосостояния), по мнению других, с определенной долей условности можно и в истории, и в современной экономике найти примеры неискажающего перераспределения при помощи налогов. Неискажающие налоги, которые зависят только от неизменяемых характеристик (например, возраста, пола), называются паушальными. Обычно считается, что при паушальном налогообложении индивид ведет себя точно так же, как и до его введения. Индивиды по-прежнему стремятся к максимизации благосостояния, а ту часть дохода, которая была потеряна в результате налогообложения, считают утраченной в результате действия рыночных сил. Поэтому паушальные налоги связаны с действием только эффекта дохода и не приводят к эффекту замещения, как другие налоги, когда индивид вынужден замещать полезные, но «подорожавшие» на величину налога блага, менее полезными, но не затронутыми налогообложением товарами, что снижает его благосостояние в большей степени, чем при паушальном налогообложении. Как правило, искажающее перераспределение в теории благосостояния связывают с действием эффекта замещения. Современная теория благосостояния разработала ряд методов измерения потери эффективности, вызванной искажающим влиянием налогов, например, метод построения компенсационных кривых спроса и измерения чистых потерь при помощи треугольника Харбергера. Рассмотрим ситуацию применительно к налогообложению. Пусть, например, местные органы власти вводят очередной косвенный налог на алкогольную продукцию в виде обязательной покупки фирмами, торгующими алкоголем на местном рынке, акцизных марок. Данный налог является искажающим, поскольку потребители будут переключаться на потребление других, более дешевых, но менее качественных товаров, изготовленных кустарным непромышленным способом в теневом секторе экономики, стимулируя его развитие и нанося вред своему здоровью. Не исключено, что некоторые индивиды сократят потребление данного товара, что с точки зрения государственных предпочтений может быть расценено как позитивный момент, но с точки зрения индивидов — как утрата части суверенитета потребителя. Очевидно, что тяжесть потери благосостояния от введения данного налога равна компенсации, которую готовы заплатить и фирмы, и потребители за его устранение. Такая компенсационная плата не изменит в целом уровень их благосостояния, поскольку уровень полезности после возвращения в исходное состояние останется прежним. В этом случае груз чистых потерь, который несет государство от неэффективного налога, равен разнице между компенсацией, которую готовы заплатить фирмы и потребители за отмену данного налога, и реальными налоговыми поступлениями в местный бюджет (которые, учитывая различные способы уклонения от налогов, будут значительно ниже компенсации). В данном случае компенсационные платежи представляют собой определенную форму паушального налога, на величину которого плательщик уже не в состоянии повлиять путем изменения своего поведения, чего нельзя сказать об акцизных налогах. Если в результате компенсации, осуществляемой государством или другими экономическими субъектами, происходит возмещение роста цен на благо, то можно построить компенсационную кривую спроса, которая будет показывать величину изменившегося спроса при каждом значении цены с учетом того, что индивид получил компенсацию в виде дополнительного дохода. Если компенсация полностью возмещает индивиду рост цен, то его благосостояние не меняется, и кривая компенсационного спроса совпадает с обычной кривой спроса на товар. Рассмотрим графический способ нахождения чистого груза потерь от налогообложения на рис. 3.3. Рис. 3.3. Неэффективность в налогообложении (треугольник Харбергера) Точка Е на графике показывает исходную ситуацию, когда фирма (или индивид) приобретали благо в количестве Q0 при цене P0. После введения налога t цена с учетом налога поднялась до Рt, а количество потребляемых благ сократилось с Q0 до Qt. В результате введения налога государство получает в виде налоговых отчислений сумму в размере площади фигуры P0 Pt L M. Но фирма или потребитель готовы заплатить компенсацию за отмену данного налога, изображаемую площадью фигуры P0PtLE, чтобы только вернуться к исходному состоянию Е. В этом случае чистые потери общества от неэффективного искажающего налогообложения составят площадь фигуры MLE (треугольник Харбергера), которая располагается под кривой компенсационного спроса Dкомпенс. Мы рассмотрели неэффективность искажающих налогов. Но существуют ли в реальности паушальные налоги и являются ли они безупречными с точки зрения критериев равенства и эффективности? Классическим примером неискажающего паушального налогообложения считается подушный налог, величина которого не зависит от доходов, расходов или состояния индивидов, а определяется только наличием самого объекта налогообложения — физического лица определенного пола и возраста. История экономики знает множество примеров такого налогообложения: средневековые подушные налоги, колониальные налоги на местное население, избирательные налоги, просуществовавшие на южных штатах США до 60-х годов XX в. и дававшие право голоса только тем, кто платит эти налоги, и т.д. Относительно недавний пример введения подушного налога связан с попыткой М. Тэтчер в конце 80х годов «приживить» средневековый налог в современной Великобритании в форме коммунального налога. Однако, как подтверждает история, подушные налоги вызывают яростное сопротивление населения из-за своей регрессивности (богатый платит в виде данного налога меньшую долю от своего дохода, чем бедный) и, следовательно, несправедливости. Великобритания тоже не стала исключением: в 1993 г. данный налог, ставший одной из причин ухода Тэтчер из большой политики, был отменен. Вместе с тем, как считают некоторые ученые, несправедливый характер паушального налогообложения не отменяет его неискажающего и вследствие этого — более эффективного, чем у других налогов, характера. Подушные налоги отменялись не потому, что были неэффективны, а ввиду того, что вызывали рост социальной напряженности, которая в целом отрицательно сказывалась на развитии экономики. Как видим, возникает неоднозначная ситуация: неискажающее распределение не входит в противоречие с критерием эффективности, но в то же время подушные налоги, которые представляет едва ли не единственный реально существующий пример неискажающего перераспределения, противоречат требованиям справедливости, являясь по своему характеру регрессивными, что в сознании большинства людей ассоциируется с несправедливостью, так как бедные в качестве налогов отчисляют государству большую долю своих доходов, чем богатые. В то же время, искажающее перераспределение, к которому относят, например, прогрессивное налогообложение, при котором средняя ставка налога возрастает с ростом доходов, воспринимается обществом как более справедливое, но с позиции их искажающего воздействия на экономическое поведение (снижение стимулов к труду, предпринимательству, инвестированию) — менее эффективное. Таким образом, и в сфере налогообложения имеет место выбор между конфликтующими целями справедливости и эффективности. «Хорошей» налоговой системой считается та, что: 1) не препятствует и не создает искажений эффективному распределению ресурсов; 2) является справедливой по отношению к различным индивидам. Первое условие предполагает, что налоговая система как минимум не создает искажающих эффектов в экономике и как максимум является Парето-эффективной, т.е. при действии данной системы ни один индивид не может улучшить свое благосостояние без ухудшения положения другого. Но чаще всего в реальности встречаются ситуации, когда налоговая система улучшает благосостояние одних, ухудшая благосостояние других. И здесь поможет решить вопрос о приемлемости или неприемлемости оптимального, для с общества точки данной зрения налоговой общества, системы налогообложения второе — условие налоговой справедливости. В экономической теории благосостояния различают два вида справедливости: горизонтальную и вертикальную. Горизонтальная справедливость основывается на принципе равного отношения к одинаковым индивидам в экономике. Применительно к области налогообложения критерий горизонтальной эффективности состоит в том, что индивиды, получающие одинаковые доходы, несут равное налоговое бремя. Отметим, что данный критерий справедливости базируется на осязаемой и измеряемой (в отличие от полезности) переменной — доходе, что, с одной стороны, является удобным в реальной практике исчисления налогов, но, с другой стороны, — слишком «узким», чтобы дать точную оценку одинакового положения индивидов с позиции их благосостояния. Так, фактор дохода не учитывает корректирующего действия на него таких параметров, как здоровье, образование, потребности и др. Например, больной человек, большая часть дохода которого тратится на лекарства, получает меньшее удовлетворение от такого же по величине дохода, чем здоровый человек, тратящий его на удовольствия и развлечения. Поэтому одинаковый налог с одинаковых доходов и больного, и здорового вряд ли можно назвать справедливым. Очевидно, чтобы дать более точную оценку реального положения индивидов, с точки зрения изменения их необходимо идентичности отойти от благосостояния в результате налогообложения, принятых индивидуальных в теории функций благосостояния полезности. допущений Огромное об количество материальных и нематериальных факторов, влияющих на благосостояние индивидов, которые невозможно учесть в реальности, свидетельствует о том, что довольно редко можно встретить «одинаковых» индивидов, имеющих одинаковое благосостояние, даже если их доходы равны. Поэтому чаще всего вопрос о справедливости налогообложения рассматривается в отношении индивидов, имеющих различное благосостояние. Вертикальная справедливость применительно к налогообложению требует, чтобы налоговое бремя в большей мере несли те, кто получает более высокие доходы. Данный принцип, таким образом, устанавливает взаимосвязь между уровнем доходов и налогов, обосновывая тем самым существование прогрессивного налогообложения. В свою очередь концепция прогрессивного налогообложения базируется на одной из основных теоретических предпосылок концепции благосостоянии — об убывающей предельной полезности от дохода, согласно которой предельные единицы дохода имеют при высоких доходах меньшее значение полезности, чем при низких доходах. Вследствие этого потеря богатым единицы дохода в качестве налогов наносит меньший ущерб его благосостоянию, чем выплата единицы дохода в качестве налога бедным. Такой тезис для оправдания передачи богатства от богатых к бедным содержится в работах одного из основателей теории благосостояния, английского экономиста А. Пигу. Он утверждал, что поскольку налоговое перераспределение не уменьшает общего дохода, а предельная полезность является убывающей функцией дохода, то передача богатства бедным будет увеличивать общественное благосостояние. Следствием распространения данного убеждения среди политиков, принимающих решения, и стало повсеместное введение в первой трети XX в. прогрессивного подоходного налога как одного из средств, призванных остановить рост неравенства. Видный экономист современности, американский ученый Дж. К. Гэлбрейт считает, что по-прежнему «самым эффективным средством достижения более равномерного распределения доходов остается прогрессивная шкала подоходного дохода». Свой вывод он подкрепляет историческими данными, свидетельствующими о том, что темпы экономического роста и показатели занятости были наибольшими в послевоенные годы, когда ставки подоходного налога были самыми высокими. Между тем существует ряд возражений, не позволяющих считать прогрессивные налоги безусловно справедливыми. Подобные возражения касаются налоговой базы прогрессивного налога — дохода, который, как известно, зависит от количества отработанного времени, производительности и интенсивности труда. Очевидно, что с учетом этих факторов более высокие налоги на доходы высокопроизводительных работников вряд ли могут быть признаны обществом справедливыми, если источником роста их доходов является не наследство и не рента, а большее отработанное время, большее количество умственных и физических усилий, прилагаемых в процессе труда, постоянное совершенствование образования, профессиональных навыков и квалификации. Это создает более высокую доходную базу для налогов по сравнению с остальными работниками, которые трудятся менее производительно и интенсивно. Невозможность обеспечения государством вертикальной справедливости в налогообложении приводит к искажающему поведению индивидов: они предлагают меньшее количество труда, замещая рабочее время свободным, даже, несмотря на рост цены труда; снижают производительность труда и его интенсивность; переходят в теневой сектор занятости; соглашаются на получение «неофициальной» заработной платы и т.д. В то же время, если предприниматели также считают налоговую систему несправедливой, они меняют свое поведение: меньше инвестируют и больше непроизводительно накапливают, укрывают капиталы от налогообложения, переводя их за рубеж или в оффшорные зоны, расширяют теневой бизнес и т.д. Эти и другие последствия вертикальной несправедливости в налогообложении мы можем наблюдать в реалиях российской экономики. Все это снижает эффективность экономики в целом, удерживая ее далеко за пределами границы благосостояния. Снижение эффективности экономики, в свою очередь, влечет уменьшение налоговых поступлений в бюджет, создающих финансовую основу для социальных программ выравнивания доходов, что не позволяет обществу приблизиться к принятому в нем эталону социальной справедливости. Таким образом, нарушение государством основных принципов горизонтальной и вертикальной справедливости в перераспределении может стать серьезным препятствием для достижения экономикой общественного оптимума. В то же время недостаточная перераспределительная активность государства, резкое ослабление прогрессивности налогообложения могут привести к слишком высокому уровню неравенства в доходах, что вызовет массовое обеднение населения, падение его покупательной способности, снижение стимулов к экономическому росту со стороны спроса, и все это произойдет на фоне усиливающейся социальной напряженности в обществе. Так же, как и в случае с чрезмерной налоговой активностью, пассивность государства в области перераспределения доходов не позволит обществу достичь границы благосостояния (возможной полезности). 3.3. Благосостояние общества. В настоящий момент среди ученых нет единого мнения о том, что понимать под термином «общественное благосостояние». Одни считают, что это чисто этическое понятие, связанное с оценочными суждениями различных людей (государственных деятелей, законодателей, ученых) о влиянии экономического устройства на благосостояние членов общества. Другие ученые полагают, что данное понятие имеет точное значение и представляет собой совокупность индивидуальных благосостояний всех членов общества, агрегированных определенным образом. Надо сказать, что в обоих случаях возникают значительные проблемы с разработкой функции общественного благосостояния. В первом случае трудность состоит в том, что функция задается извне и зависит только от системы ценностей того, кто ее задает. Поэтому форма данной патерналистской функции является в определенной степени произвольной. Во втором случае проблема состоит в неясности механизма объединения индивидуального благосостояния в общественное, особенно при отсутствии посылок о возможности количественного межперсонального сравнения благосостояния (полезности) отдельных членов общества. Несмотря на очевидные трудности наиболее распространенными являются непатерналистские концепции, утверждающие, что общественное благосостояние зависит только от уровней полезности (благосостояния) индивидов, образующих общество. В данном случае аксиоматические посылки построения той или иной функции индивидуального благосостояния (полезности) значительно влияют на построение функции общественного благосостояния. Так, кардиналистская посылка количественной межперсональной измеримости полезности лежит в основе построения утилитаристской функции общественного благосостояния, известной как функция благосостояния И. Бентама. Напомним, что английский философ считал, что индивидуальное благосостояние человека можно количественно измерить, суммируя счастье и вычитая страдания индивида за определенный период. Формулой общественного благополучия для И. Бентама являлось максимальное счастье для максимального числа людей. Утилитаристская функция общественного благосостояния Бентама. Если следовать данному этическому критерию в построении функции общественного благосостояния и кардиналистским посылкам, то ее можно представить в виде суммы индивидуальных полезностей: W=W(U1+U2+...Un), где W — кардиналистская функция общественной полезности; Ui — функция индивидуальной полезности; i = 1, n; n — число индивидов. Предположим для наглядности, что общество состоит из двух индивидов, тогда общественное благосостояние, по И. Бентаму, есть сумма полезностей этих индивидов: W = U1+U2. Графически утилитаристская общественная кривая безразличия представляет собой прямую (рис. 3.4), построенную в соответствии с уравнениями: U1 = W-U2; U2 = W- U1; где W — заданный уровень общественного благосостояния. Движение вдоль данного графика, показывая различные варианты сочетания благосостояния двух индивидов для достижения заданного уровня общественного благополучия, свидетельствует о том, что обществу безразлично изменение в распределении благосостояния между индивидами: утраченная единица полезности бедного не меняет благосостояния общества, если превращается в дополнительную единицу полезности богатого и, наоборот. Переход на другую линию общественного благосостояния возможен только при одновременном уменьшении индивидуального благосостояния обоих индивидов (линия W0) или при одновременном его повышении (линия W1). Рис. 3.4. Функция общественного благосостояния Бентама Другим вариантом утилитаристской функции благосостояния, неявно включающей, в отличие от первого варианта, этические требования к более равномерному распределению благосостояния в обществе, является функция общественного благосостояния Нэша (рис. 3.5.). Утилитаристская функция общественного благосостояния Нэша. Рис.3.5. Функция общественного благосостояния Нэша Равномерное распределение благосостояния между двумя индивидами показывает линия, проведенная из начала координат под углом 45°. Движение вдоль графика общественного благосостояния Нэша вправо от точки Е (где U1 = U2;) показывает рост благосостояния первого индивида при одновременном падении благополучия второго индивида. Движение от точки Е влево, наоборот, свидетельствует о том, что первый индивид становится беднее, а второй — богаче. Общественное благосостояние при этих изменениях в распределении сохраняется на прежнем уровне W. В отличие от функции Бентама, в случае утилитаристской функции общественного благосостояния благосостояния какого Нэша индивида обществу (богатого или не безразлично, бедного) изменение происходит. Если благосостояние бедного индивида 1 (например, в точке А на рис. 3.5. распределение общественного благосостояния таково, что индивид 1 условно беден, а индивид 2 — богат) снизится на единицу полезности, то для компенсации этого изменения и сохранения прежнего уровня общественного благосостояния W потребуется больший, чем единица, рост благосостояния богатого индивида 2 (на графике это отразится в переходе от точки А в точку В). В то же время движение вдоль графика из точки С в точку D, когда индивид 1 богат, а индивид 2 беден, показывает, что увеличение благосостояния богатого индивида 1 на единицу полезности сопровождается снижением полезности бедного на величину, меньшую единицы, при сохранении заданного уровня общественного благосостояния W. Все это свидетельствует о том, что в функции Нэша заложен этический принцип: единица благосостояния бедного в создании общественного благосостояния оценивается обществом «весомее» единицы благосостояния богатого. Это в свою очередь с неизбежностью вытекает из закона убывающей предельной полезности, согласно которому предельная полезность является убывающей функцией дохода, поэтому приращение полезности бедного на единицу дохода оказывается выше, чем приращение полезности богатого. Зная это, общество будет стремиться уравнять предельные полезности доходов бедного и богатого путем передачи части доходов от богатого бедному. Однако, как мы видели выше, основным утилитаристским критерием общественного благополучия является суммарный, а не индивидуальный рост полезности. Поэтому утилитаристы признают перераспределение доходов от богатых к бедным в целях более равномерного распределения доходов оправданным, если при этом увеличивается общественное благосостояние (кривая W смещается в положение W1). Вместе с тем, если суммарная общественная полезность от такого перераспределения снижается (за счет потерь при передаче доходов), то такое перераспределение не считается с утилитаристской точки зрения целесообразным (кривая W смещается в положение W0). Таким образом, «полезным» для общества перераспределением доходов может быть признано любое изменение в доходах индивидов, увеличивающее общественное благосостояние, даже если при этом снижается благополучие самых бедных слоев общества. С таким выводом не согласны сторонники роулсианской концепции благосостояния. По их мнению, общественное благополучие определяется только благосостоянием бедных индивидов, и даже сколь угодно большое увеличение благосостояния богатых не может компенсировать сколь угодно малое снижение благосостояния бедных. Основными объектами их критики становятся исходные аксиомы утилитаризма: рациональности, максимизации, совершенной информации. Роулсианская функция общественного благосостояния (функция максимина). Основоположник данного направления в теории благосостояния профессор Гарвардского университета Джон Роулс, критикуя в своем программном труде «Теория справедливости» утилитаристские взгляды на общественное благосостояние, утверждает, что и индивид, и общество, делая выбор из альтернативных вариантов в условиях неопределенности (по образному выражению Д. Роулса под «вуалью неведения»), придерживаются не оптимизационного критерия, а принципа максимина, когда выбирается не оптимальный вариант, максимизирующий полезность, а лучший вариант из худших. Это обусловлено тем, что, находясь в «исходном состоянии» под «вуалью неведения» и не владея информацией о своем будущем (социальном статусе, материальном положении, здоровье, способностях), человек лишается чисто личных эгоистических интересов, и в этом состоянии предпочитает, чтобы все люди, независимо от своего положения в обществе, имели равный доступ к первичным благам, к которым в концепции Роулса относятся основные права и свободы, доходы и богатство. Только таким образом человек может защитить себя от риска оказаться самым бедным членом общества. Находящиеся в таком «незаинтересованном» состоянии равные и свободные индивиды в модели Роулса заключают социальный контракт о справедливом обществе, где первичные блага распределяются в соответствии с установленными социальными принципами и институтами. К числу таких принципов в роулсианской модели справедливого общества относятся: 1) принцип равных свобод, согласно которому общество должно обеспечить всем своим членам абсолютно равные права и свободы, позволяющие им реализовать себя на любом социальном поприще; 2) принцип дифференциации, допускающий неравенство в обществе, если только оно является результатом свободной конкуренции и способствует улучшению положения наименее обеспеченных членов общества. Если представить модель Роулса в математической форме, то она будет иметь следующий вид: W = min (U1,U2…Un). Графически данная функция представляет собой кривую общественного безразличия, имеющую форму прямого угла (рис.3.6.). Рис.3.6. Функция общественного благосостояния Дж. Роулса Если в исходном состоянии общества (точка E) индивиды имеют равное благосостояние, то рост личного благосостояния индивида 1 (графически представленное движением из точки Е в А) при неизменном положении второго индивида 2 не сможет увеличить общественное благосостояние (вопреки взглядам утилитаристов). Рост богатства индивида 2 (движение из Е в В) также не в состоянии повлиять на общественное благосостояние: кривая W остается в прежнем положении. Это графическая иллюстрация вывода Роулса о том, что общественное благосостояние не прирастает благосостоянием богатых. Сдвиг графика общественного благосостояния в положение W1 возможен только при одновременном росте благосостояния и того, и другого индивида. Максимаксная функция общественного благосостояния (функция Ницше). Диаметрально противоположными роулсианской концепции являются взгляды на общественное благополучие немецкого философа Ницше. Он считал, что справедливым является только такое распределение доходов, которое максимизирует благосостояние наиболее обеспеченных членов общества. Если перевести этот философский взгляд в экономическую плоскость, то обоснованием такого распределения может служить неэффективная работа механизма по передаче ресурсов от богатых к бедным, которая приведет к высоким издержкам перераспределения, когда потеря полезности для богатых в связи с передачей дохода превысит дополнительную полезность для бедных. В этих условиях общество вынуждено будет принимать решения исходя из интересов наиболее обеспеченных слоев населения, рассчитывая, что в дальнейшем рост общественного благосостояния за счет богатых отразится и на благополучии бедных. В теории принятия решения такое поведение общества соответствует принципу максимакса, когда в условиях неопределенности принимающий решение в любом случае, невзирая на «состояние мира», выбирает вариант, который принесет ему максимальный результат. Тогда функция благосостояния (известная как функция Ницше), построенная на основе правила максимакса, будет иметь следующий вид: W = max (U1,U2…Un). Графически данная функция для двух индивидов представляет собой прямой угол, повернутый на 180° (рис. 3.7). График показывает, что при достижении наилучшего распределения доходов в точке Е, когда оба индивида максимизируют свое благосостояние при заданном уровне общественного благосостояния W, любые попытки изменить распределение (перейти в состояние А или В) оборачиваются потерей индивидуальной полезности одного индивида при сохранении полезности другого индивида, что не соответствует максимаксному правилу поведения (общество не улучшает своего положения). Рост общественного благосостояния (переход на другую кривую общественного безразличия W1) возможен только при одновременном росте индивидуального благосостояния и первого, и второго индивидов. Рис. 3.7. Максимаксная функция общественного благосостояния Ницше Как видим, все рассмотренные выше функции общественного благосостояния построены на основе различных систем ценностей, и поэтому изначально включают в себя этические представления о справедливости распределения в обществе. Все существующие ранее этические представления об общественном благосостоянии позволила аккумулировать в наиболее общем виде функция общественного благосостояния А. Бергсона, который впервые и ввел в научный оборот данный термин в 1938 г. Функция общественного благосостояния А. Бергсона (1938 г.). Первоначально А. Бергсон рассматривал функцию общественного благосостояния с точки зрения индивидуализма, и его аргументами являлись функции полезности для каждого лица или домохозяйства, входящего в общество: W = W (U1,U2…Un). Данный вид функции, показывающий зависимость благосостояния общества в целом от кардиналистской полезности составляющих его индивидов, позволил включать в нее различные, иногда диаметрально противоположные ценностные суждения о справедливом распределении в обществе: от роулсианских требований роста благосостояния для бедных до ницшеанских воззрений на общество как на инструмент приращения благосостояния сильных и богатых. Позднее представление о функции общественного благосостояния расширилось, и в качестве ее аргументов стали рассматриваться различные аспекты социального состояния общества, не обязательно выраженные через полезность. В самом общем виде аргументами данной функции являются переменные r=1,n, представляющие собой различные (не только экономические, но и социальные, политические, этические) аспекты состояния общества, влияющие на общественное благосостояние: W = W (r1,r2…rn). В таком виде функция может строиться и на основе системы предпочтений отдельного человека, и на основе (как считал Бергсон) оценочных суждений высшего авторитетного органа, то есть может быть не только индивидуалистской, но и патерналистской, и в таком случае функция общественного благосостояния может служить обоснованием для принятия решений в области экономической политики. Функция общественного благосостояния Пола Самуэлъсона (1947 г.). Данная функция представляет один из вариантов бергсоновской функции общественного благосостояния (обогащенный авторским своеобразием научного подхода), поэтому в некоторых источниках она рассматривается как функция Бергсона — Самуэльсона. Подход Самуэльсона к определению функции индивидуального благосостояния состоял в отказе от традиционного дедуктивного метода выведения данной функции из заданной системы предпочтений и ограничений и основывался на наблюдениях за индивидом, в ходе которых определялись и ранжировались «выявленные предпочтения». Ординалистский принцип ранжирования предпочтений применяется и в концепции общественного благосостояния П. Самуэльсона, но для этого ученый предлагает применять не аксиомы предпочтении, как в случае с построением функции индивидуального благосостояния, а так называемый критерий Самуэлъсона. Сущность данного критерия заключается в том, что из всех возможных ситуаций в обществе одна ситуация считается потенциально предпочтительнее другой с точки зрения общественного благосостояния, если для каждого распределения набора благ X между индивидами будет существовать некоторое распределение набора благ Y, при котором, по крайней мере, один индивид улучшит свое благосостояние, а остальные его не ухудшат. Это означает, что кривая точек возможной полезности, показывающая сочетание индивидуальных полезностей при распределении набора благ Y между индивидами, находится выше и правее кривой точек возможной полезности для набора благ X. Поэтому ситуация, связанная с распределением набора благ Y является с точки зрения общественного благосостояния потенциально более предпочтительной, чем ситуация X (рис.3.8.). Рмс.3.8. Критерий Самуэльсона Таким образом, сравнивая между собой возможные ситуации по критерию Самуэльсона, можно установить последовательно возрастающий общественный порядок всех возможных состояний общественного благополучия. Следует отметить, что потенциальное предпочтение одной ситуации другой еще не означает ее обязательного выбора. Как видим, П. Самуэльсон полагал, что для построения функции общественного благосостояния не требуются кардиналистские межперсональные сравнения индивидуальных полезностей и их агрегирование каким-либо особым способом. Исходя из этого, функция общественного благосостояния, по П. Самуэльсону, не определена строго: в нее могут вводиться другие переменные, и она может быть рассмотрена с этических позиций различных людей. Недаром П. Самуэльсон считал, что данная функция представляет собой этическое убеждение всех доброжелательных людей. Контрольные вопросы 1. В каких формах осуществляются перераспределительные процессы? 2. Почему создание общественных благ тесно связано с перераспределением? 3. Из чего складываются издержки перераспределения? 4. Что представляет собой принцип компенсации и как он связан с идеей оптимизации по Парето? 5. В чем состоит проблема выбора между эффективностью и справедливостью? 6. Каковы особенности утилитаристского, либертаристского и эгалитаристского подходов к проблемам благосостояния общества? 7. Что выражает понятие «государство благосостояния»? 4. Общественный выбор 4.1. Общественный сектор: потребители и поставщики Понимание природы провалов рынка, общественных благ и перераспределительных процессов позволяет уяснить роль государства в рыночной экономике и оценивать фактическое положение дел в общественном секторе с точки зрения принципов экономической теории. Однако ответ на вопрос, как должен функционировать общественный сектор, не во всем совпадает с ответом на вопрос, как он функционирует на практике. Очевидно, что этот сектор — не просто механизм, способный трансформировать ресурсы в общественные блага в соответствии с запросами потребителей. Он представляет собой особую сферу деятельности людей, у каждого из которых имеются собственные интересы и предпочтения. Стратегия развития общественного сектора формируется на основе политических решений, а они, очевидно, могут в большей или меньшей степени соответствовать принципам экономической эффективности и справедливости. Изучение политической жизни общества составляет, разумеется, предмет политологии, а не экономической науки. Однако экономика общественного сектора не может оставить в стороне влияние политических процессов на перераспределение и аллокацию ресурсов этого сектора. Интерес для нее представляет, в частности, понимание причин, в силу которых решения, касающиеся общественного сектора, бывают неоптимальными, а также возможностей корректировки таких решений. Эта проблема имеет две стороны. Необходимо проанализировать, во-первых, возможность достижения в общественном секторе относительно устойчивого баланса разнонаправленных интересов, подобного тому, который обеспечивается в состоянии равновесия на конкурентном рынке. Во-вторых, важно понять, почему такая возможность не полностью реализуется, даже если она существует. Поскольку государство берет на себя аллокацию ресурсов общественного сектора, уместно задуматься об изъянах государства, которые должны соотноситься с изъянами рынка; ведь и в общественном секторе, как и на рынке, ресурсы не всегда используются идеально. Причем в обоих случаях дело нельзя свести к случайным просчетам или злоупотреблениям. Изъяны рынка, как известно, определяются объективными условиями заключения сделок. Изъяны государства, видимо, коренятся в особенностях нерыночных процессов выявления и согласования предпочтений с помощью политического механизма. Изучение таких процессов с позиций экономической науки составляет предмет теории общественного выбора. Общественный выбор осуществляется с помощью институтов государства. В практике также используется и более абстрактное понятие коллективного выбора, которым обозначается любой процесс коллективного (совместного) принятия решений. Коллективный выбор происходит не только в сфере формирования государственной политики, но и в любой семье, на предприятии и т.д. Экономист не пытается предложить исчерпывающее описание подобных процессов. Его задача заключается в том, чтобы дать сопоставимую картину рыночной и нерыночной аллокации и перераспределения ресурсов и создать основу для выбора разумных подходов в тех случаях, когда значение имеют достоинства и недостатки как рынка, так и государства. Общую основу для анализа составляет представление о том, что любые экономически значимые решения, в конечном счете, принимаются людьми, максимизирующими значения своих функций полезности. Этот тезис не исключает ни разнообразия функций индивидуальной полезности, ни соблюдения моральных норм, ни альтруистического поведения. Для некоторых индивидов выполнение общественного долга либо власть и престиж вполне способны служить более весомыми аргументами функции полезности, чем материальные блага. Как бы то ни было, не замечая собственных интересов лиц, принимающих решения, не удалось бы избежать уподобления государства техническому устройству и понять, почему позиции представительных органов не всегда в точности отражают предпочтения большинства избирателей, а действия исполнительных органов не сводятся к буквальному осуществлению программы победившей на выборах партии. Одни и те же люди и организации способны по-разному вести себя в зависимости от конкретных институциональных условий общественного выбора. Здесь уместна аналогия с тем, как по-разному действует фирма в условиях конкуренции и монополии. Различие, очевидно, нельзя свести к чертам характера или моральным качествам отдельных лиц, оказавшихся в положении монополистов. Суть дела в типичных рациональных реакциях на объективно складывающиеся ограничения и стимулы. Именно такие реакции лежат в основе доминирующих тенденций экономического поведения, хотя, конечно, не всегда полностью определяют поступки отдельного человека. Прослеживая зависимости между условиями общественного выбора и его исходами, можно, с одной стороны, полнее объяснять и точнее прогнозировать ситуацию в общественном секторе, а с другой — находить пути улучшения его институционального устройства. Рыночный механизм приводится в действие несовпадающими интересами продавцов и покупателей. И те, и другие в принципе стремятся максимизировать значения своих функций полезности, оставаясь в пределах некоторых ограничений. Однако для продавца непосредственной целью выступает максимизация чистого денежного дохода, а ограничения задаются тем набором товаров и услуг, который он способен предложить потребителям, тогда как цель покупателя состоит в получении наиболее устраивающего его набора благ, а ограничение — денежная сумма, которой можно распорядиться. Именно различие экономических ролей делает возможным взаимодействие и определяет его природу и динамику. Чтобы понять, как функционирует рынок, надо зафиксировать тот факт, что участники рыночных процессов — не просто индивиды со свойственными им разнообразными намерениями и чертами характера, а носители этих институционально оформленных ролей. Тем самым из всего многообразия мотивов, влияющих на человеческие поступки, выделяются устойчивые интересы, формирующие логику экономического поведения. Аллокация и перераспределение ресурсов общественного сектора происходят главным образом не на рынке, а в сфере государственной власти. Поэтому различия ролей и соответствующих интересов здесь связано в первую очередь с положением индивидов в системе политических институтов, которое определяет способы и степень влияния на позицию государственных органов. Рядовой потребитель общественных благ выражает и защищает свои интересы в качестве избирателя. В демократическом государстве позиция избирателей, вообще говоря, является решающей, подобно тому, как рыночная система в принципе обеспечивает приоритет запросам потребителей. Известно, однако, что влияние потребителя на производство частных благ в рыночной системе зависит от распределения доходов, а также от наличия монополий и других изъянов рынка. Точно так же, когда речь идет об общественном секторе, конкретные особенности политического устройства способны существенно ограничивать воздействие тех или иных групп потребителей общественных благ на масштабы и структуру их поставки, а также на перераспределительные процессы. Если же политическая демократия отсутствует, общественный сектор оказывается, по сути, вне сферы непосредственного воздействия большинства потребителей его услуг. Избиратель обнаруживает свои предпочтения с помощью механизма голосования. Находящиеся в распоряжении избирателя ресурсы — это не только его собственное право голоса, но также возможности, связанные с участием в различных организациях, проведении и финансировании политических кампаний. Эти возможности в свою очередь обусловлены распределением доходов, свободного времени и других ресурсов, а их использование — степенью заинтересованности индивида в принятии того или иного решения. Если бы все избиратели были одинаково заинтересованы в исходе каждого голосования и при этом заранее имели бы сформировавшиеся позиции по каждому вопросу, проведение кампаний вряд ли имело бы смысл. Для общественного выбора характерны способность и стремление одних потребителей существенно влиять на решения других. Частные блага каждый приобретает для себя. Покупки, осуществляемые другими потребителями, не оказывают в условиях нормально функционирующего рынка существенного воздействия на значение функции индивидуальной полезности. Точнее говоря, воздействие опосредуется ценовым механизмом: с увеличением рыночного спроса цена, как правило, увеличивается. Поэтому каждый покупатель, при прочих равных условиях, заинтересован, чтобы предпочтения других людей не совпадали с его собственными. Однако обычно он не имеет ни возможности, ни осознанного желания ограничивать спрос, предъявляемый другими потребителями. В отношении общественных благ все обстоит иначе. Поскольку их поставка финансируется предпочтения совместно, в каждый максимальной потребитель степени заинтересован, разделялись другими чтобы и, его используя политические институты, может добиваться широкой поддержки своей позиции. Наибольшей активности, очевидно, следует ожидать от тех, чья субъективная готовность платить за общественное благо выше. В то же время они не заинтересованы демонстрировать, что, при прочих равных условиях, согласились бы взять на себя повышенную по сравнению с другими долю затрат. Покупатель частного блага стремится получить наиболее полную информацию о его потребительских свойствах и альтернативных возможностях его приобретения. Но тот же индивид, действуя в качестве избирателя, редко затрачивает усилия, чтобы детально оценить, какие именно общественные блага, в каком количестве и при каких издержках он получит, проголосовав за того или иного кандидата. В обоих случаях потребитель поступает рационально. В самом деле, он в состоянии эффективно использовать любую дополнительную информацию, касающуюся частных благ, но, когда речь идет об общественном благе, более точный выбор отдельного индивида не гарантирует соответствующий исход общественного выбора. Пример. Пусть обладание дополнительной информацией позволяет потребителям экономить при заключении сделки 5% затрат в расчете на единицу полезного эффекта. Если предстоит покупка товара стоимостью свыше 1 млн. руб., потребителю имеет смысл затратить усилия, время и деньги, эквивалентные сумме 50 тыс. руб., чтобы, получив исчерпывающую информацию, сделать обоснованный выбор. Теперь представим себе, что 100 млн. избирателей принимают решение о производстве общественного блага стоимостью 1 триллион руб., причем каждому из них предстоит для этого уплатить налог в 10 тыс. руб. Допустим, что, как и в предыдущем случае, имеется возможность сэкономить 5% суммы, если располагать дополнительной информацией. Потенциальная экономия составляет, очевидно, 50 млрд. руб., или 500 руб. в расчете на одного избирателя. Пусть для получения адекватной информации нужно затратить усилия, время и деньги, эквивалентные 40 млрд. руб. Для всех налогоплательщиков в совокупности эти затраты были бы оправданными. Однако для отдельного налогоплательщика было бы явно нерационально (да и вряд ли возможно) проводить за свой счет детальный анализ проекта, нанимать экспертов и т.п. Более того, даже если кто-то владеет соответствующей информацией, ему пришлось бы затратить довольно значительные усилия, чтобы сделать ее общим достоянием и разъяснить большинству избирателей, какое голосование в наибольшей степени отвечало бы их общим интересам. А без того, чтобы привлечь на свою сторону большинство, не удалось бы реально повлиять на решение, если оно принимается не индивидуально. Между тем потенциальный выигрыш отдельного налогоплательщика незначителен, так что он, действуя рационально, то есть максимизируя значение своей функции полезности, скорее всего, проявит пассивность. По-иному способны вести себя главным образом те, кем движет либо исключительно сильная альтруистическая мотивация, либо специальный интерес (последнее относится, например, к владельцам предприятий, которые могли бы получить существенный выигрыш от принятия альтернативного проекта). Довольно часто возникают ситуации, когда с точки зрения индивидуальных интересов не представляется рациональным прилагать существенные усилия для получения информации, которая, возможно, способствовала бы более обоснованному общественному выбору. В этом состоит феномен рационального неведения избирателей. При прочих равных условиях оно проявляется тем сильнее, чем больше число участников выбора. Причина рационального неведения состоит в том, что выгоды от уточнения решения рассредоточиваются в обществе, так что индивиду, который берет на себя издержки, связанные с получением и распространением информации, достается лишь небольшая часть выигрыша (в нашем примере одна стомиллионная). За рациональным неведением стоит проблема «безбилетника». Информация, касающаяся общественных благ, сама является общественным благом. Затраты на ее получение зачастую оправдывают себя, лишь когда они предпринимаются в рамках коллективного действия. А его организация в свою очередь требует затрат. Если государство не снабжает избирателей достаточно полной информацией, каждый из них в отдельности вряд ли станет восполнять пробелы. При определенных условиях избиратель способен не только демонстрировать рациональное неведение, но и сознательно скрывать свои предпочтения. Предположим, что сделана попытка достичь равновесия Линдаля, непосредственно увязав налогообложение каждого из граждан с мерой его индивидуальной заинтересованности в получении конкретных общественных благ. Тогда, по замыслу, тот, для кого благо представляет большую полезность, должен, при прочих равных условиях, платить более высокий налог. Следует ожидать, что в подобной ситуации многие стали бы вести себя как «безбилетники». Они воздержались бы от проявления заинтересованности в общественных благах, надеясь на то, что ее проявят (и, соответственно, уплатят налоги) другие граждане. Нежеланием тратить много времени и сил на детальное ознакомление с вопросами, решение которых в любом случае зависит не только от данного индивида, объясняется также не заинтересованность большинства избирателей в частом проведении референдумов и внимательном изучении предвыборных программ. Непосредственное активное участие рядовых налогоплательщиков в повседневном решении конкретных проблем общественной жизни характерно, как правило, лишь для сравнительно небольших локальных сообществ, где влияние каждого отдельного избирателя ощутимо. Так обстояло дело, например, в античных полисах или средневековой Новгородской республике. Редко доверяя другим лицам приобретать для него обычные товары и услуги, индивид в то же время предпочитает уполномочивать парламентариев, членов муниципалитетов и т.п. принимать решения, касающиеся общественных благ и общественного сектора. Дело отнюдь не в том, что такие решения не столь значимы: в общественном секторе расходуется, как правило, не менее трети всех средств общества. Причина в том, что природа общественного выбора ограничивает способность отдельного лица влиять на его исход. Обычно потребители общественных благ, действуя в роли избирателей, непосредственно определяют не конкретные размеры налогов, особенности оборонных и образовательных программ и т.п., а лишь состав органов власти. Поэтому в результатах выбора как бы растворяются не только предпочтения конкретного индивида, но и позиции большинства, касающиеся отдельных вопросов развития общественного сектора. Голосуя на выборах, избиратели приобретают общественные блага «в едином пакете». Формировать такие «пакеты», предлагать их избирателям в форме предвыборных программ, а затем принимать детальные решения, в частности утверждая бюджет, и контролировать их исполнение - функция профессиональных политиков. Они выступают посредниками между избирателями и общественным сектором. Даже самый добросовестный политик не может ограничиться сбором пожеланий избирателей, касающихся общественных благ; он должен интерпретировать эти пожелания и, более того, взять на себя ответственность, с одной стороны, за их конкретизацию, а с другой — за определение некоторой общей линии. Ведь предпочтения потребителей общественных благ не только не совпадают друг с другом, но и несут на себе отпечаток рационального неведения и редко отличаются четкостью. Политиков, предлагающих «пакеты» решений, относящихся к общественным благам, принято уподоблять предпринимателям, поставляющим потребителям частные блага. Чтобы преуспеть в своих сферах, и те и другие вынуждены ориентироваться предполагает на конъюнктуру. максимизацию Рациональное прибыли, поведение рациональное предпринимателя поведение политика — стремление получить как можно больше голосов избирателей. Отдельный политик способен в той или иной мере противостоять конъюнктуре в силу своих убеждений, личных пристрастий, долговременных планов или просто недостаточной информированности. Однако подобно тому, как максимизация прибыли представляет собой доминанту предпринимательской активности (притом что, по-видимому, ни один конкретный предприниматель не использует исчерпывающим образом резервы увеличения прибыли), борьба за голоса избирателей — это общая тенденция политической жизни в демократическом государстве. В политике, как и на рынке, происходит своего рода естественный отбор, и те, кто не хотят или не способны адаптироваться к конъюнктуре, вытесняются конкурентами. В принципе это соответствует интересам потребителей (избирателей). Однако в зависимости от того, как проявляется конъюнктура и происходит процесс адаптации, различные интересы могут реализовываться не в одинаковой степени. Значение имеют, например, частота и способы проведения выборов, процедуры определения победителей и т.п. Так, если выборы проводятся ежегодно, маловероятно принятие непопулярных мер, сокращающих текущее потребление, но способствующих стабильному экономическому росту и развитию общественного сектора в будущем. Если интервал между выборами очень велик, избиратели во многом утрачивают влияние на общественный сектор. Реализация политических решений и фактическая поставка общественных благ потребителям зависят от работы государственного аппарата. Его служащие являются работниками общественного сектора. Рациональное поведение любого работника предполагает заинтересованность в повышении заработной платы. Это, разумеется, касается и государственных служащих. В то же время каждое звено государственного аппарата, точнее, его руководители и работники, заинтересованы иметь в своем распоряжении как можно больше разнообразных ресурсов для решения задач, которые ставят перед ним политики, и вместе с тем определенную свободу в истолковании этих задач. 4.2. Механизм голосования Как избиратели, так и члены представительных органов принимают решения с помощью голосования. Более того, совещание, проводимое в органе исполнительной власти, также подразумевает своего рода подачу голосов за различные варианты решения. Другой вопрос, что голоса участников в этом случае неравноценны, но то же имеет место, например, на собрании акционеров корпорации, если один из них имеет контрольный пакет акций. Голосование — достаточно универсальная модель коллективного принятия решений. Весомость каждого голоса, порядок их подачи и способ подведения итогов могут влиять на исход голосования не меньше, чем разброс мнений среди его участников. Какие налоги и бюджетные программы будут одобрены, не в последнюю очередь зависит от процедуры, с помощью которой на основе разнообразных индивидуальных предпочтений определяется точка зрения, получающая признание в качестве позиции всего общества. Смысл процедуры состоит в том, чтобы, с одной стороны, адекватно выявить имеющиеся предпочтения, а с другой — по мере возможности их согласовать. Применительно к частным благам аналогичные задачи решаются с помощью механизма спроса-предложения. Механизм голосования — это, помимо прочего, применяемый на практике инструмент определения совокупного спроса на общественные блага. Способность механизмов голосования справляться с подобного рода задачами имеет, очевидно, немалое значение для использования ресурсов в общественном секторе. Решения, как правило, принимаются большинством голосов. Однако в соответствии с процедурой может быть достаточно относительного большинства или требоваться абсолютное; иногда для утверждения проекта необходимо квалифицированное большинство; имеются примеры решений, для принятия которых требуется общее согласие (отсутствие голосов против) и т.д. Обычно при голосовании действует принцип: один человек - один голос, но и из этого правила бывают исключения. В прошлом избирательное право зачастую обусловливалось имущественным цензом, а в некоторых странах по сей день, существует ценз оседлости. Каким тенденциям, непосредственно затрагивающим общественный сектор, дают импульс те или иные особенности процедуры определения большинства? Чем большая доля голосов необходима для принятия решения, тем, при прочих равных условиях, менее вероятны частые и глубокие изменения в общественном секторе. Так, если для введения либо отмены налога требуются две трети голосов, налоговая система обнаруживает большую стабильность, чем если процедура допускает принятие решений простым большинством. Развитие общественного сектора, как и всей экономики, инерционно. Решения, касающиеся бюджетных вопросов, как правило, подразумевают наличие ранее сложившихся тенденций и имеют своей целью их корректировку. Даже при подготовке таких крупных мероприятий, как приватизация или национализация, практически значимы не столько конечные идеальные цели, сколько конкретные темпы, масштабы и методы изменения исходной ситуации. Если не удается в рамках принятой процедуры одобрить ни один из обсуждавшихся проектов, это на деле не приводит ни к исчезновению общественного сектора (хотя, например, несвоевременное утверждение бюджета может нанести ему урон), ни к резкой смене приоритетов. Скорее закрепляется статус-кво. Точно так же, если не принимается ни один из вариантов нового законодательства, обычно сохраняют силу законы, одобренные ранее. При одном и том же распределении мнений сторонники существующего положения вещей имеют тем большее преимущество, чем большее единодушие требуется для принятия решения. Поскольку принятие решений на основе общего согласия соответствует принципу Парето, существует внутренняя взаимосвязь между этическим либерализмом, неприятием радикальных изменений и поддержкой процедур, предполагающих более жесткие требования, чем достижение относительного большинства. В то же время радикальная приверженность быстрым изменениям обычно предполагает признание приоритета активного меньшинства перед большинством. Иногда такой приоритет обусловливается несовпадением фактических предпочтений большинства с его подлинными интересами, однако, подобное допущение в свою очередь вступает в конфликт с принципом суверенитета потребителя. Признание позиции большинства точкой зрения всего общества в целом соответствует утилитаристской установке и готовности к умеренным изменениям. Принцип один человек — один голос несет на себе отпечаток эгалитаризма. Право всех граждан, включая освобожденных от налогов, на равных участвовать в принятии решений, касающихся общественного сектора, воспринимается ныне как естественное. Но исторически оно существовало далеко не всегда, и нет вполне объективных аргументов, которые позволяли бы безоговорочно доказать, что для этого сектора неприемлемы, например, принципы голосования, характерные для акционерных обществ. Рассматриваемый принцип имеет, в конечном счете, этическую природу, а потому не может быть ни доказан, ни опровергнут с помощью аргументов, типичных для экономической науки. На общественный выбор влияет не только распределение предпочтений между голосующими, но и процедура принятия решений, причем она не является этически нейтральной. Одна и та же процедура и принимаемые на ее основе решения могут оцениваться одними людьми как справедливые, а другими - как несправедливые. Нельзя однозначно определить, кто в подобном случае прав, но можно и нужно улавливать связь между особенностями процедуры и тем, какие аллокационные и перераспределительные решения она делает наиболее вероятными. Способность механизма, с помощью которого принимаются коллективные решения, обеспечивать результативный выбор при любом сочетании индивидуальных предпочтений относится к числу его важнейших свойств. Это свойство называется универсальностью. При сравнении вариантов изменений иногда используются не универсальные процедуры, и если ни одна из альтернатив не получает поддержки, сохраняется статус-кво. Однако это возможно лишь потому, что статус-кво само играет роль неявно присутствующей альтернативы, причем фактически для ее одобрения обычно требуется меньше голосов, чем для принятия других. В общем случае не универсальные процедуры неприемлемы. Между тем при наличии двух альтернатив любой критерий выбора, более жесткий, чем правило простого большинства, не является универсальным. Пример. Если из двух кандидатов на государственную должность избранным считается тот, кто набрал не менее двух третей голосов, выборы могут оказаться безрезультатными. Строго говоря, даже простое большинство может не достигаться, если число голосующих четно или если допустимо воздержаться от голосования. На практике же приходится иметь дело с множеством альтернатив, и обеспечение абсолютного большинства голосов в пользу одной из них зачастую сомнительно. Когда речь идет о решениях, затрагивающих общественный сектор, число подразумеваемых альтернативных вариантов его развития, по сути, бесконечно. Так, если предлагаются два варианта снижения налогов: на 10 и 12%, всегда можно поставить вопрос, не будет ли предпочтительнее третий вариант, предусматривающий снижение на 11%. Так как альтернатив много, допустимо использовать, например, критерий относительного большинства или поэтапно отсекать варианты, поддерживаемые наименьшим числом голосующих. Любой из таких подходов в конечном итоге эквивалентен некоторой процедуре последовательного сопоставления пар альтернатив. Скажем, если есть четыре альтернативы: а, b, с, d, то сначала можно сравнить а и b, а затем то решение, которое получит большую поддержку, следует сравнить с с и т.д. Определение относительного большинства фактически предполагает попарное сравнение числа голосов, поданных за каждую альтернативу. Естественно ожидать от процедуры полноты, то есть способности обеспечить сравнение любой возможной пары альтернатив и признание одной из них превосходящей другую либо равноценной. Способно ли появление дополнительных вариантов, в том числе не получающих широкой поддержки, изменить исход выбора между двумя первоначально существовавшими альтернативами? Имеет ли значение порядок, в котором альтернативы сравниваются? За подобными вопросами стоит более общая проблема, которая заключается в следующем. Можно ли найти универсальную процедуру, обеспечивающую устойчивые результаты коллективного выбора для любых наборов альтернатив и индивидуальных предпочтений участников? Разумеется, коль скоро существуют конфликты интересов, как правило, не удается находить решения, полностью удовлетворяющие всех. Однако и равновесные цены на частные блага не обязательно всех устраивают, тем не менее, состояние равновесия в условиях совершенной конкуренции обладает известными свойствами, в силу которых именно его естественно считать выражением баланса несовпадающих интересов. На вопрос, можно ли сконструировать универсальный механизм, позволяющий множеству людей с несовпадающими предпочтениями последовательно и непротиворечиво осуществлять индивидуальный выбор частных благ на основе «голосования рублем», есть основания дать положительный ответ: таким механизмом является рынок совершенной конкуренции. Делая этот вывод, мы, очевидно, отвлекаемся от того, как распределены денежные средства между индивидами и какие причины мешают в полной мере реализовать преимущества такого механизма на практике. Однако сама теоретическая возможность рыночного согласования предпочтений, в рамках которого ни одно из них не игнорируется (хотя они и получают разный вес в зависимости от платежеспособности), имеет принципиальное значение. Достижимо ли нечто подобное в сфере нерыночного совместного (коллективного) выбора? 4.3. Рациональный коллективный выбор Ситуация, в которой устойчивый коллективный выбор неосуществим, описывается, в частности, известным парадоксом голосования. Коллективный выбор представляет собой совместное принятие решений. Это понятие отражает лишь один из аспектов общественного выбора и вместе с тем применимо и к разнообразным решениям, принимаемым вне сферы деятельности государства. Пример. Допустим, что есть три равные по величине группы избирателей или фракции парламента (I, II и III), которым предстоит сделать выбор из трех альтернатив, одна из которых — это, например, снижение налогов (Н), другая — увеличение расходов на оборону (О), а третья — расширение программы охраны здоровья (3). В табл. 4.1. представлены два из возможных профилей предпочтений. Профилем предпочтений называется описание того порядка, в котором участники выбора ранжируют имеющиеся альтернативы. Таблица 4.1. Первый вариант I: Н, О, З Второй вариант I: Н, 0, З II: О, Н, З II: О, З, Н III: Н, З, О III: З, Н, О В первом варианте группа I более всего предпочитает снижение налогов, менее высоко ценит усиление обороны и еще ниже — развитие здравоохранения; для группы II оборона стоит на первом месте, снижение налогов на втором, а здравоохранение на третьем, для группы III важнее всего снижение налогов, потом здравоохранение, а оборона наименее привлекательна. В каком бы порядке ни ставились на голосование альтернативы Н, О, 3, поддержку получит H. Например, если сначала сравниваются О и З, то голосами I и II поддержку получает О, а затем при сравнении О и Н победа достанется Н за счет голосов I и III. Тот же результат будет достигнут, если сначала сопоставляются О и Н либо Н и З. Альтернатива Н будет выбрана и если решение принимается каким-либо иным способом (но с сохранением принципа большинства), например, если сначала отсекается наименее популярная альтернатива (ею в данном случае окажется 3), а потом сопоставляются две оставшиеся. Однако если профиль предпочтений соответствует второму варианту, возникает циклическое голосование, которое и составляет содержание парадокса. Если во втором варианте сравниваются Н и О, голосами I и III предпочтение отдается Н. На следующем шаге при сравнении Н и З поддержку получает З за счет голосов II и III. Однако если сравнить 3 и О, то преимущество достанется отвергнутой в самом начале альтернативе О., после чего новый цикл сравнений приведет все к тем же неустойчивым результатам. В данном случае предпочтения не являются транзитивными: сначала альтернатива Н признается лучшей, чем О, затем 3 — лучшей, чем Н; транзитивность предполагала бы, что 3 лучше О, но это не так. При нетранзитивных предпочтениях процесс выбора может продолжаться бесконечно, не обеспечивая устойчивого исхода. Если же процедура предусматривает остановку, например, после первого цикла, то возможны два случая. Либо порядок, в котором сравниваются альтернативы, выбирается случайным образом, и тогда результат выбора произволен, иными словами, он может оказаться разным при одном и том же распределении мнений и ни один из вариантов не будет иметь преимуществ перед другими. Либо порядок сравнений (в более общем случае — повестка дня) контролируется одним из участников (или одной из коалиций), и тогда этот участник в состоянии добиться результата, который он предпочитает, то есть результат поддается манипулированию. В теории коллективных решений манипулированием принято называть не только контроль над повесткой дня, но и любые другие намеренные действия участников, выходящие за рамки адекватного выявления собственных предпочтений. В обоих случаях процедуру трудно признать рациональной. Рациональным принято называть выбор, для которого характерны одновременно полнота и транзитивность. Индивидуальный потребительский выбор, вообще говоря, рационален: по отношению к любым двум товарам индивид способен либо предпочесть один другому, либо признать их равноценными, а если из трех товаров первый обладает большей индивидуальной полезностью, чем второй, а второй — большей, чем третий, то полезность первого для индивида не ниже, чем третьего. Именно в силу рациональности потребительского выбора покупатель способен, посещая магазин, принимать устойчивые решения, а спрос на частные блага поддается упорядочению. Парадокс голосования показывает, что общепринятый подход к осуществлению коллективного выбора, базирующийся на принципе большинства, не обеспечивает рациональности, во всяком случае, при некоторых профилях предпочтений. Иными словами, требование рациональности несовместимо для него с требованием универсальности. Нельзя ли пожертвовать требованием универсальности (то есть применимости ко всем мыслимым профилям предпочтений), выбирая процедуру, пригодную для принятия рациональных решений, которые касаются общественного сектора? Существует ли какой-либо принцип, пусть непохожий на правило большинства, который позволял бы выполнить как условие рациональности, так и условие универсальности? При ответе на первый вопрос ясно, что если в данном конкретном обществе сложился консенсус по наиболее принципиальным проблемам и расхождения взглядов в целом не очень велики, то такое общество фактически не нуждается в универсальной процедуре, и вероятно, что правило простого большинства будет обеспечивать в нем достижение устойчивых результатов коллективного выбора. Однако, когда речь идет о менее однородных обществах, особенно переживающих процессы глубоких изменений, а также о решении проблем перераспределения, близость позиций маловероятна. Тем не менее, рациональный коллективный выбор возможен, если рассматриваемые альтернативы удается упорядочить таким образом, что у каждого из участников имеется наиболее желательная альтернатива, до достижения которой индивидуальные оценки данного участника не убывают, а после достижения — не возрастают. Иными словами, индивидуальные оценки располагаются по линии, имеющей не более одной вершины (рис. 4.1.). У каждого из участников могут быть свои «одновершинные линии» и наиболее предпочитаемые альтернативы, однако доказано, что, если профили предпочтений отвечают указанному условию, всегда найдется процедура, приводящая к коллективному решению, которое не будет произвольным или подверженным манипулированию. Рисунок 4.1. Некоторые варианты «одновершинного» упорядочения альтернатив. А - альтернативы (например, величина общественных расходов), U— значение индивидуальной функции полезности. На деле наличие одной вершины естественно, когда индивид определяет свою позицию по отношению к отдельному общественному благу. Но если голосование проводится по целым «пакетам» решений, а выбор приобретает многокритериальный характер, одновершинное упорядочение не всегда достижимо. Следовательно, для обычных выборов представительных органов не обязательно существует такая процедура голосования, которая при любом практически возможном распределении индивидуальных предпочтений обеспечивала бы устойчивый результат. Иногда «пакеты» могут создаваться неявным образом. Пусть, например, относительно состоятельный индивид решает, какой уровень общественных расходов на образование для него приемлем. Поскольку расходы производятся за счет налогов, он, по сути, принимает во внимание два разных критерия: масштаб и качество образовательных программ, с одной стороны, и уровень налогообложения, с другой. Наиболее предпочтительным для него может оказаться сравнительно низкий уровень расходов на общественные школы Е1 (рис. 4.2.), соответствующий низким налогам, поскольку лично он способен приобретать для своих детей услуги частной школы. В этом случае он принимает во внимание преимущественно второй критерий. Но если общественные расходы (а с ними и налоги) независимо от позиции данного индивида, окажутся высокими, у него может найтись своего рода резервный вариант действий. Рисунок 4.2. Отношение индивида к расходам на образование. Е — величина расходов, U — значение индивидуальной функции полезности. Учитывая, что с ростом затрат на общественные школы качество обучения в них улучшается, а с увеличением налогов у индивида остается меньше свободных средств, он может при уровне расходов Е2 отказаться от услуг частной школы. Теперь уже он непосредственно заинтересован в дальнейшем повышении качества работы общественных школ, а потому может выступить за увеличение расходов до величины Е3 которой соответствует вторая вершина на рис. 4.2. Итак, процессы принятия коллективных решений в рамках реального общественного выбора не всегда можно свести к ситуациям, когда предпочтения индивидов поддаются «одновершинному» упорядочению. Приходится поэтому возвратиться к вопросу о совместимости рационального выбора с универсальностью процедуры. Ответ дает теорема о невозможности, доказанная К. Эрроу. Согласно теореме, не существует процедуры, которая отвечала бы одновременно двум указанным требованиям и двум другим условиям, также представляющимся естественными, если только отсутствует «диктатор», иными словами, если ни один индивид не имеет права единолично принять окончательное решение, невзирая на мнения остальных. Формулировка теоремы Эрроу и схема ее доказательства даны в приложении. Говоря упрощенно, теорема о невозможности обнаруживает, что при любой процедуре выбора, если он на деле является коллективным (отсутствует «диктатор»), могут найтись такие профили предпочтений, для которых не существует устойчивого, не подверженного манипулированию исхода голосования. С этой точки зрения коллективный выбор более уязвим, чем индивидуальный. Отсутствие коллективного решения, которое не было бы произвольным или манипулируемым, тем вероятнее, чем значительнее, во-первых, несходство индивидуальных позиций и конфликты интересов и, во-вторых, разнородность вопросов, явно или неявно заключенных в одном «пакете», и множественность применяемых критериев. Рационально действующий политик стремится обеспечить себе поддержку возможно большего числа избирателей. Ее удается найти, как правило, придерживаясь центральной части политического спектра. Рис. 4-3 Пусть имеется некоторая совокупность альтернатив, расположенных на одной шкале (рис. 4.3). Это могут быть, например, разные величины совокупных бюджетных расходов или параметры какой-либо конкретной бюджетной программы. Допустим, что обозначенные буквами точки отмечают альтернативы, каждая из которых наиболее предпочтительна для одного из семи голосующих индивидов (или семи одинаковых по численности групп избирателей). Если из трех политиков один защищает альтернативу А, второй Д, а третий Г, то на выборах, проводимых в несколько туров (вариант попарного сравнения), первый окажется явно неконкурентоспособным, а второй, в конечном счете, уступит третьему. Преимущество третьего политика в том, что его позиция совпадает с точкой зрения медианного избирателя, по обе стороны от которого на шкале находится по равному числу альтернатив, поддержанных другими избирателями. Заметим, что позиция медианного избирателя не обязательно расположена точно в центре шкалы; важно, чтобы он занимал срединное положение среди участников голосования. В этом случае ему обеспечена возможность коалиции, по крайней мере, с половиной остальных избирателей, а значит, одобренная им альтернатива получит большинство голосов. В самом деле, при сравнении Г с Д все, кто находятся «левее» Г (это сторонники позиции А, Б, В), поддержат Г, а при сравнении Г с А в коалицию с «медианным избирателем» вступят все, кто находятся от него «справа» (Д, Е и Ж) и, быть может, также Б и В. Последнее уже зависит от соотношения «расстояний» по шкале от этих точек до А и Г. Определяющая роль «медианного избирателя» - реальная и весьма важная тенденция политической жизни и развития общественного сектора. Особенно она заметна в стабильных, сравнительно однородных обществах. Для них характерны, в частности, поочередные победы на выборах двух-трех умеренных партий, программы которых расходятся примерно в тех же пределах, в каких могут колебаться предпочтения «медианного избирателя». Отмечая существенное значение этой тенденции, следует вместе с тем поставить вопрос, почему ориентация на «медианного избирателя» не полностью предопределяет исход голосований на практике. Дело, прежде всего в том, что при оценке предвыборных программ и документов, выносимых на референдумы, исчезает возможность расположить варианты на единой шкале и указать медианную позицию, поскольку фактически речь идет о «пакетах» решений и многокритериальном выборе. Вернемся к описанному выше парадоксу голосования. Пусть имеется профиль предпочтений, представленный в правой части табл. 4.1, и две партии, борющиеся за голоса избирателей. Найти устойчивую медианную позицию невозможно, поскольку альтернатива Н отличается от 3 и О прежде всего по критерию общей величины бюджетных расходов, а 3 и О различаются совсем по другому критерию, а именно по направлениям расходов. Допустим, что одна из партий решила объединить требования 3 и О и выступить за существенный рост бюджета, а вторая поддерживает требование снижения налогов. Исход голосования не ясен, поскольку вторая и третья группы избирателей готовы защищать решения, отвечающие их специальным интересам, но совместимость их позиций не очевидна. Так, избиратели третьей группы согласны участвовать в дополнительном финансировании здравоохранения, но укрепление обороны для них совершенно не привлекательно. Между тем «пакету», включающему 3 и О, по-видимому, соответствуют гораздо большие издержки, чем одной только альтернативе 3. Поэтому не исключено, что третья группа предпочтет коалицию с первой. Все зависит, с одной стороны, от конкретных величин издержек, а с другой — от интенсивности предпочтений. Вопрос в том, настолько ли сильно стремление отстоять альтернативу 3, чтобы платить за это еще и стоимость О. Если альтернативы располагаются по одной шкале и имеется только один критерий выбора, конфигурация потенциальных коалиций предопределяется положением «медианного избирателя». Интенсивность предпочтений при этом не принимается во внимание, так как различия в интенсивности сами по себе предполагают, по крайней мере, еще одну шкалу. На ней могут откладываться, например, денежные суммы или время, которые каждый избиратель или группа готовы затратить ради утверждения своей позиции. Допустим, что избиратель, защищающий альтернативу Д (рис. 4-3), настолько заинтересован в ее победе, что согласен заплатить крупную сумму потенциальным партнерам по коалиции или потратить эту сумму на пропаганду своих взглядов. Пусть при этом сторонник альтернативы В имеет слабо выраженное предпочтение, которое можно изменить. Вероятна его коалиция со сторонником Д, в результате чего Г утрачивает медианное положение. Предпосылка создания коалиции состоит в том, что альтернативы, расположенные на шкале АЖ, фактически рассматриваются избирателями не изолированно, а в более широком контексте. Существенны способность и стремление не только высказывать, но и активно отстаивать свои предпочтения. Те участники коллективного выбора, которые не довольствуются собственным слабым влиянием на его исход, имеют возможность завоевывать сторонников. Существуют два основных пути решения этой задачи: во-первых, повлиять на выбор тех, кто относительно индифферентен и проявляет рациональное неведение, и, во-вторых, обменяться голосами с теми, у кого имеются интенсивные предпочтения на другой шкале альтернатив. Первый путь чаще используется в отношении рядовых избирателей, второй находит применение во взаимоотношениях политически активных групп, парламентских фракций и т.п. Если вторая и третья группы в нашем примере активно стремятся добиться принятия О и 3, они могут не тратить средства на убеждение друг друга, а договориться об обмене голосами. Тогда «пакет», состоящий из О и 3, получит устойчивую поддержку. Заметим, что члены третьей группы, выступающей за развитие здравоохранения, вполне могут быть пацифистами. В этом случае их предпочтения на шкале оборонных расходов концентрируются вблизи нулевой точки. Не исключено, что они не изменили бы своей позиции, даже если вторая группа, отстаивающая интересы обороны, затратила бы немалые средства на пропаганду или подкуп. Но предложение второй группы создать коалицию для продвижения «пакета» принимается третьей группой, поскольку ее члены не видят другой возможности защитить программу поддержки здравоохранения. Иными словами, они жертвуют своими предпочтениями на шкале оборонных расходов ради более интенсивных предпочтений на шкале расходов на здравоохранение. Аналогично ведет себя и вступающая с нею в коалицию вторая группа, с той разницей, что для нее приоритетны расходы на оборону. Условием обмена голосами является создание «пакетов» разнородных проблем и дифференцированная интенсивность предпочтений, которые участники голосования проявляют по отношению к различным элементам «пакета». Каждый из путей завоевания сторонников связан с затратами. Это очевидно, когда речь идет о привлечении относительно индифферентных индивидов. Однако и обмен голосами предполагает, с одной стороны, трансакционные издержки (расходы на достижение соглашения и обеспечение его выполнения), а с другой — издержки каждой из сторон коалиции, связанные с удовлетворением запросов другой стороны. Так, в рассмотренном примере активные сторонники оборонной программы соглашались вносить вклад в финансирование программы здравоохранения и наоборот. 4.4. Исполнительные структуры Те, для кого характерны интенсивные однородные предпочтения, естественным образом объединяются в группы. Для каждой из таких групп одобрение поддерживаемого ею решения представляет собой коллективное благо. Как уже было показано, добровольное участие в усилиях, необходимых для достижения результата, тем вероятнее, чем компактнее и стабильнее группа и чем выше ее способность поощрять своих участников. Чем значительнее безработица, тем труднее ожидать сплоченности от всех безработных, а объединение всех налогоплательщиков для систематического проведения акций в пользу общего снижения налогов гораздо менее вероятно, чем настойчивые скоординированные действия узкой группы лиц или организаций, добивающихся для себя специальных налоговых льгот. Небольшие по размерам группы, отстаивающие специальные интересы, имеют еще одно преимущество. Такой группе легче добиться согласия на предоставление ей привилегии или льготы, поскольку связанные с этим затраты почти не ощутимы для других граждан. Ведь выгоды от реализации специального интереса концентрируются внутри группы, а издержки распределяются во всем сообществе. Следует иметь в виду, что выгоды в данном случае не обязательно являются денежными. Однако улучшение положения индивида или группы удобно представить как увеличение денежных доходов, эквивалентное тем приращениям соответствующих функций полезности, которые фактически имели место. Коль скоро, влияя на механизм голосования, группа добивается смещения исхода в свою пользу, это можно считать перераспределительным процессом. Очевидно, что, чем меньше группа, тем большие выгоды способен получить каждый из ее членов, обложив остальных граждан едва заметной «данью». Допустим, некто добивается льготы в размере 50% налога, обосновывая свое требование общественной значимостью выполняемых им функций. Если критерии значимости сформулированы четко и ясно, причем на их основании льготу предполагается предоставить, например, 10% всех налогоплательщиков, остальные вряд ли проявят безразличие при решении данного вопроса, поскольку для них это будет означать осязаемое перераспределение налогового бремени. Но если критерии не очень ясны, носят специальный характер, а главное, под них подпадают, во всяком случае, на первый взгляд, всего 0,01% налогоплательщиков, можно ожидать рационального неведения. В этом случае те, кто претендуют на льготу, действуя в качестве организованной группы специальных интересов, вероятно, смогут добиться решения в свою пользу, особенно когда их предложения «упакованы» в достаточно многоаспектный «пакет», в целом привлекательный для большинства голосующих. Если у нескольких небольших групп специальных интересов наиболее интенсивные предпочтения расположены на разных шкалах (то есть непосредственно не сталкиваются), они способны к эффективным совместным действиям. Ведь каждая из групп, вообще говоря, заинтересована в увеличении «пакета», а вместе они могут затратить больше усилий и средств, чтобы обеспечить его одобрение. Такой коалиции активных групп интересов, может быть, даже легче сместить коллективное решение сразу по нескольким шкалам, чем по одной. Собственная активность и рациональное неведение остальных дают группе интересов шанс повлиять на коллективное решение, даже если оно принимается вне «пакета» (например, если бы предоставление льготы членам данной группы стало предметом особого референдума). При наличии «пакета» этот шанс увеличивается. Когда же данная группа, взаимодействуя с другими, сама участвует в формировании «пакетов», решения могут быть очень далеки от тех, которые получили бы поддержку медианных избирателей при поэлементном рассмотрении вопросов и отсутствии пропаганды, обмена голосами и т.п. Группы интересов зачастую концентрируют свои усилия на формировании нужной им позиции не столько самих избирателей, сколько органов власти. Это достигается за счет лоббирования. Если оставить в стороне явные злоупотребления, смысл лоббирования состоит в том, чтобы разъяснять властям позицию соответствующей группы и приводить аргументы в ее защиту. Дело в том, что политические деятели и государственные служащие не могут быть одинаково знакомы со всеми аспектами решаемых ими проблем. Более того, им, как и избирателям, свойственно рациональное неведение. Так, если член парламента избран преимущественно голосами сельских жителей, заинтересован главным образом в их поддержке и занимается, прежде всего, аграрными вопросами, то, участвуя в голосовании, например, по поправкам к закону об авторском праве, он вряд ли станет детально изучать историю вопроса, преимущества и недостатки возможных вариантов решения и т.д. В результате парламентарий будет, скорее всего, подвержен влиянию лоббистов. Если это влияние не выходит за рамки распространения адекватной, пусть и односторонней, информации, оно менее опасно, чем, например, обмен голосами. Впрочем, одно не исключает другого, а лоббирование не всегда укладывается в такие рамки. Коль скоро лоббирование получает распространение, оно становится сферой конкуренции групп, которые отстаивают несовпадающие, порой противоположные интересы. Каждая из групп вынуждена противопоставлять свои аргументы и методы влияния аргументам и акциям соперников. В принципе разнонаправленные воздействия могут уравновешиваться. Но различия в активности и сплоченности групп специальных интересов, а главное, в их ресурсных возможностях способны порождать заметные смещения позиций органов власти. Конкуренция групп интересов за влияние на властные структуры связана со значительными издержками. Так, численность одних лишь официально зарегистрированных лоббистов при Сенате США, составляющая в 1960 г. 365, увеличилась к 1992 г. до 40 тыс. (правда, фактически действовавших лоббистов было 7,6 тыс.). Только по вопросам, имевшим непосредственное отношение к здравоохранению, лоббированием занимались в США более 700 организованных групп. Расходование ресурсов с целью получить от государства исключительные права и преимущества, приносящие их обладателям выгоды за счет других членов общества, принято называть погоней за рентой. Если, например, государство наделяет только одно предприятие привилегией производить какой-либо товар, поставлять его армии или осуществлять его импорт, это предприятие превращается с помощью государства в получателя монопольного дохода. Но поскольку претендентов на привилегию бывает много, между ними завязывается борьба за влияние на государственные органы. Даже если эта борьба ведется в формах, не противоречащих законам и морали, она связана с затратами на лоббирование, рекламу, участие в политических кампаниях и т.п. При острой конкуренции каждый из претендентов, реально рассчитывающих на победу, склонен увеличивать эти затраты до тех пор, пока они не становятся сопоставимыми с потенциальным выигрышем. В итоге не только эффект монополии как таковой, но и издержки борьбы между потенциальными монополистами по большей части перекладываются на потребителей товаров и услуг. Степень влияния групп специальных интересов, масштабы и формы их деятельности могут лимитироваться политической культурой общества и эффективным функционированием демократических институтов. Вместе с тем реальная оценка конфигурации этих групп и их коалиций нередко помогает понять конкретные изъяны государства и обнаружить резервы улучшения ситуации в общественном секторе. Взаимодействие избирателей и политиков, а также решения представительных органов обычно определяют лишь общие контуры стратегии развития общественного сектора. Ее конкретизация и реализация — задачи исполнительных органов власти. В непосредственном распоряжении этих органов в значительной мере находится то законное право принуждения, которое отличает государство от других субъектов рыночной экономики. В теории общественного выбора государственный аппарат и его служащих принято обозначать термином «бюрократия». В данном случае не обязательно подразумеваются те заведомо негативные ассоциации, которые связаны с этим термином в русском языке. В частности, отнюдь не предполагаются постоянные сознательные отклонения от выполнения служебного долга. Однако само положение бюрократии во многих случаях предопределяет выбор в пользу не самых эффективных из имеющихся альтернатив. В то время как предприниматели ориентируются преимущественно на величину прибыли, которую можно точно оценить, и даже политические деятели имеют, в конечном счете, количественно определенные критерии успеха (победы на выборах), государственный аппарат занят выполнением разнородных, зачастую поддающихся не вполне однозначной интерпретации решений представительных органов. Выполнять эту миссию тем легче, чем больше ресурсов находится в распоряжении бюрократии. Вместе с тем четкие и универсальные критерии оценки результативности обычно отсутствуют. В силу самого статуса исполнительной власти и специализации государственного аппарата служащие редко имеют дело непосредственно с предпочтениями избирателей во всем их многообразии. Так, звенья аппарата, ответственные за развитие здравоохранения, не могут и не должны соизмерять значимость выполняемых ими функций со значимостью работы оборонного или образовательного ведомства. Их задача — обеспечить как можно лучшее состояние здравоохранения, и даже в силу одной только искренней преданности делу служащие склонны добиваться увеличения бюджетных расходов на эти цели. Но такое увеличение отвечает и их экономическим интересам, поскольку облегчает выполнение миссии, а в той мере, в какой речь идет о росте самого аппарата и повышении окладов, расширяет возможности их продвижения по службе и укрепляет материальное положение. Аппарат исполнительных органов не только реализует принятые политические решения, но фактически участвует и в подготовке большинства из них. При этом бюрократия проявляет свою заинтересованность в ослаблении ресурсных ограничений и не слишком жестком определении задач. Служащие специализированных государственных органов, подобно представителям групп специальных интересов, зачастую имеют значительные преимущества в информированности по тем конкретным вопросам, на которых сфокусировано их внимание. Это позволяет им в существенной степени формировать мнения политиков. Нередко возникают неформальные коалиции между специализированными органами и группами интересов, отстаивающими принятие одних и тех же решений. Бюрократия не заинтересована в конфликтах с активными группами специальных интересов. Положение государственных служащих, особенно высокопоставленных, зависит, в конечном счете, от одобрения политиков и общественности. При недостаточной ясности и объективности критериев, по которым оценивается работа, основную опасность может представлять не столько умеренное недовольство общим положением дел со стороны большинства, сколько настойчивая целенаправленная критика, пусть даже она выражает позицию заинтересованного меньшинства и сосредоточена на частностях. В то же время те органы и служащие, которые сумели заручиться симпатиями активных влиятельных групп, могут рассчитывать на их поддержку даже в случае явного провала. Допустим, что предстоит выбор между двумя системами контроля за состоянием окружающей среды. Одна из систем несколько надежнее другой, но гораздо дороже. При этом ее отстаивает влиятельная группа интересов. Политики, принимающие решение, во многом полагаются на мнение служащих того государственного органа, который непосредственно отвечает за осуществление контроля. Трудно ожидать, что они выскажутся за более дешевый вариант. Экономия им практически ничего не принесет, а принятие дорогостоящего варианта может обеспечить, помимо прочего, увеличение штата данного органа и расширение его полномочий. В то же время собственные профессиональные интересы и убеждения, а также нежелание брать на себя ответственность за возможные сбои более дешевой системы и стремление избежать конфликта с заинтересованной группой создают мощные стимулы поддержать первый вариант. Наряду со склонностью к расточительности для бюрократии чаще всего характерно стремление к стабильности. Предприниматель зачастую готов пойти на риск и осуществлять кардинальные изменения, поскольку, с одной стороны, он распоряжается собственными ресурсами, а с другой — результат предпринятых усилий в случае успеха воплотится в его собственной прибыли. Государственным служащим, включая наиболее высокопоставленных, труднее предпринимать крупные инновации, поскольку они расходуют общественные средства и стеснены инструкциями. Вместе с тем, если нововведение принесет отдачу, эквивалентную, например, 1000 годовых окладов служащего, который его предложил, сам он, скорее всего, получит лишь относительно скромную премию или очередную должность. Чем больше преимущества бюрократии в информированности и ее реальное влияние на принятие политических решений, тем, при прочих равных условиях, вероятнее избыточные затраты ресурсов в общественном секторе и консервация неоптимальных вариантов его развития. Определенную заинтересованность в экономии и нововведениях создает конкуренция между органами, выполняющими схожие или взаимозаменяемые функции. Каждый из них, стремясь расширить сферу своей компетенции и увеличить степень влияния, может искать наиболее эффективные решения. Конкуренция возникает, если, например, вопросами охраны окружающей среды в некоторой мере занимаются не только специализированные органы, но и органы здравоохранения. Однако оборотной стороной подобной конкуренции является нечеткое разделение полномочий и ответственности, а также и дублирование функций и связанные с ним издержки. Изъян государства — это его неспособность обеспечить аллокационную эффективность и соответствие политики распределения принятым в обществе представлениям о справедливости. Концепция изъянов государства менее развита, чем теория изъянов рынка. Однако выделяются четыре группы факторов, негативно сказывающихся на выработке и реализации решений, основанных на общественном выборе. К первой относится ограниченность доступной информации. Здесь имеется прямая аналогия с информационными проблемами, возникающими в условиях рынка. Само по себе участие государства далеко не всегда позволяет решить эти проблемы. В ряде случаев общественный сектор лучше справляется с перераспределением информации (преодолением информационной асимметрии), чем с увеличением ее объема. Между тем каждое конкретное решение, прежде чем быть принятым, нуждается в анализе с точки зрения возможных потерь. Там, где не хватает объективных данных, позволяющих с достаточной достоверностью прогнозировать результаты, следует, как правило, воздерживаться от чрезмерного расширения зоны ответственности государства и экспансии общественного сектора. Вторая группа факторов — это неспособность государства полностью контролировать реакцию контрагентов на его действия. Общественный сектор лишь одна из составных частей рыночного хозяйства. Действия государства, в том числе связанные с принуждением, вплетаются в сложную структуру взаимодействий между другими субъектами экономики. Государство не может и не стремится нейтрализовать их активность, оно лишь в некоторой мере ее модифицирует. Но, следовательно, конечные результаты начинаний, которые предпринимает государство, зависят не только от него самого. Помня, что государство в рыночной экономике заведомо не является всесильным, удается избежать иллюзии, будто для любого изъяна рынка существует такая форма государственного вмешательства, которая позволяет его полностью преодолеть, не вызвав побочных негативных последствий. Третья группа связана с несовершенствами политического процесса. Под воздействием обстоятельств, рассмотренных в данной главе, в частности рационального неведения избирателей, принятия произвольных и манипулируемых решений, влияния групп специальных интересов и погони за рентой, политика государства отнюдь не всегда обеспечивает даже ту меру эффективности и справедливости, которая в принципе достижима на основе доступной информации и фактического влияния на рыночные процессы. Четвертая группа факторов касается ограниченности контроля над государственным аппаратом. Особенности положения и поведения бюрократии способны, как было показано, усиливать неэффективность функционирования общественного сектора, в частности, вести к его чрезмерному разрастанию и неоправданному увеличению затрат. В силу изъянов государства на практике не удается обеспечивать равновесия Линдаля, а значит, при производстве общественных благ возникают потери эффективности. Очевидно, например, что ограниченность информации, обусловленная, в частности, сокрытием предпочтений, препятствует достижению точного соответствия между налогом и индивидуальной готовностью платить за общественное благо. Сталкиваясь с конкретным изъяном рынка, экономист имеет основание поставить вопрос о целесообразности государственного вмешательства и использовании общественного сектора. Однако, поскольку существуют изъяны государства, целесообразность вмешательства не столь очевидна, а выбор его оптимальных форм и методов не столь прост, как могло бы показаться на первый взгляд. В то же время не оправдана и противоположная крайность: наличие изъяна государства само по себе не предопределяет однозначный выбор в пользу ничем не ограниченного действия рыночных сил, поскольку существуют изъяны рынка. Для реальной экономики, не укладывающейся в рамки элементарных моделей, характерны ситуации, когда одновременно дают о себе знать и изъяны рынка, и изъяны государства, причем ослабить влияние одних зачастую удается, лишь усиливая влияние других. На практике редко встречаются идеальные решения. Однако в любой ситуации важно выявлять все имеющиеся варианты действий. Варианты, предполагающие активное государственное вмешательство, помогают преодолевать изъяны рынка, но часто связаны с изъянами государства. Принимая политическое решение, следует сопоставить экономические последствия тех и других, чтобы определить оптимальную форму и меру вмешательства. Даже если количественные сопоставления сделать не удается, самое общее представление о тех изъянах рынка и изъянах государства, которые имеют отношение к рассматриваемой конкретной ситуации, позволяет многое прояснить и в ней, и в намечаемых способах использования общественного сектора. Прежде всего, отпадают заведомо неприемлемые варианты, базирующиеся на чрезмерно оптимистичной оценке возможностей либо рынка, либо государства. Обычно именно эти варианты внешне наиболее привлекательны. Остальные варианты предстают в более реалистическом свете, и расширяется информационная основа для их сравнения. Экономика общественного сектора помогает, насколько это возможно, избегать как изъянов рынка, так и изъянов государства. Теорема Эрроу о невозможности Не существует такого механизма коллективного выбора, который отвечал бы одновременно шести следующим условиям. 1. Результативный выбор осуществим при любом сочетании индивидуальных предпочтений (универсальность). 2. Если по отношению к какой-то паре альтернатив х и y у всех индивидов имеются одинаковые предпочтения xRiy, то и для коллективного выбора xRy. Например, если ни один избиратель не предпочитает кандидата А кандидату Б (выбор Б является Парето-оптимальным), то процедура не должна приводить к избранию А. xRy обозначает ситуацию, когда х либо превосходит у, либо равноценно ему с точки зрения тех, кто осуществляет выбор. Далее предпочтения i-го индивида будут обозначаться символом Ri, а коллективные предпочтения (результаты коллективного выбора) — R. 3. Индивид способен осуществить попарное сравнение любых двух альтернатив, не обусловливая его своим отношением к посторонним альтернативам. Так, если на голосование вынесены два возможных варианта снижения налогов: на 5 и 10%, участник выбора способен сопоставить их между собой независимо от того, как он относится к другим вариантам изменений налогообложения. 4. Для любой пары альтернатив х и у либо xRy, либо yRx, либо верно и то и другое (в последнем случае альтернативы равноценны). Это условие фиксирует сформулированное ранее требование полноты. 5. Для любых трех альтернатив х, у и z, если xRy и yRz, то xRz (условие транзитивности). 6. Не существует такого индивида («диктатора»), что его предпочтение xRiy автоматически влечет за собой xRy независимо от предпочтений других индивидов. Логика рассуждений, используемых в ходе доказательств теоремы, состоит в том, чтобы показать несовместимость пяти первых условий с коллективным характером выбора, то есть с тем, что целая группа реально влияет на решение при любом профиле предпочтений. Парадокс голосования предполагает, что никакая группа индивидов, кроме составляющей абсолютное большинство, не имеет преимуществ перед другими. Условия теоремы о невозможности не включают столь жесткого требования. Группа, в конечном счете, определяющая коллективное решение, может быть сколь угодно малой, (то есть процедура может быть «олигархической») но, если только она включает хотя бы двух человек, парадокс голосования воспроизводится. Схематично доказательство выглядит следующим образом. Прежде всего, вводится понятие решающего подмножества индивидов. Это такое подмножество, что если для всех его членов xRiy, то и для всего множества участников xRy. Простейший пример решающего подмножества - большинство голосующих, если процедура выбора предполагает принцип большинства. Суть доказательства состоит в том, чтобы продемонстрировать, что хотя бы в некоторых случаях нельзя обеспечить рациональный выбор, если решающее подмножество включает больше, чем одного индивида. Пусть V — наименьшее решающее подмножество. Если оно не тождественно индивиду — «диктатору», то его можно разделить на два: V1 и V2. Пусть V3 — подмножество, в которое входят все участники выбора, не вошедшие в V, то есть не принадлежащие к решающему подмножеству. Если все члены V3 единодушны между собой, а также со всеми членами V1 они могут совместно заблокировать выбор, сделанный членами V2; ведь иначе именно V2, а не более широкое подмножество V было бы решающим. Равным образом единодушие всех членов V2 и V3, обеспечивает блокирование выбора, который делают члены V1. Допустим, что имеются три альтернативы х, у и z, причем каждый из членов подмножества V1 ранжирует их в порядке х, у, z, каждый из членов подмножества V2 — в порядке у, z, х, а каждый из членов V3 — в порядке z, х, у. Поскольку V1 и V2 вместе образуют решающее подмножество V, то их совпадающее предпочтение yRz должно быть принято в качестве коллективной позиции. Вместе с тем члены V1 находят союзников в V3 при сравнении х и у, а члены V2 выступают совместно с V3 при сравнении z и х. Если альтернативы неравноценны для тех, кто их сравнивает, парадокс голосования возникает очевидным образом: единая позиция V1 и V3 обусловливает превосходство х над у, а общая позиция V2 и V3 — превосходство z над х. Таким образом, в силу транзитивности zRy, что несовместимо с превосходством у по отношению к z, установленным ранее. Противоречие не возникает, лишь если V неделимо (состоит из одного человека), что исключает возможность противостояния V1 и V2. Строгое доказательство предусматривает анализ моментов, опущенных в данной схеме. Так, нуждается в обосновании фактически использованное выше предположение о том, что если V играет роль решающего подмножества при выборе между х и у, то оно же выступает в качестве решающего при выборе между х и z и между у и z. В действительности, используя транзитивность предпочтений, можно доказать, что, когда подмножество является решающим по отношению к одной паре альтернатив, то оно остается таковым и по отношению к любой другой паре. С использованием условий полноты и универсальности доказывается, что теорема верна, даже если некоторые конкретные альтернативы х, у и z признаются равноценными. Вместе с тем нестрогое предпочтение xRy (х превосходит у либо равноценно ему) можно заменить на два разных соотношения: хРу (х строго превосходит у) и xIy (х равноценно у). Доказано, что для отсутствия циклического голосования достаточно транзитивности одних только строгих предпочтений хРу; при этом удается ввести универсальную процедуру, не предполагающую «диктатора». Однако в общем случае такая процедура не обеспечивает результативного выбора: вместо одной наиболее предпочтительной альтернативы выделяется целая совокупность не поддающихся сравнению (равноценных). Этот подход в конечном итоге соответствует принципу Парето-оптимизации. Итак, если предметом общественного выбора становится решение, не сводящееся к Парето-улучшениям (предполагающее широко понимаемое перераспределение), не всегда существует возможность сделать этот выбор одновременно рациональным и «недиктаторским». Контрольные вопросы 1. Что изучает теория общественного выбора? 2. В какой роли выступает потребитель в процессах общественного выбора? Каким образом он проявляет свои предпочтения? 3. Что такое рациональное неведение? 4. Почему участники общественного выбора могут быть заинтересованы скрывать свои предпочтения? 5. Какую роль в процессах общественного выбора играют политические деятели? Каков критерий рациональности их действий? 6. Каковы критерии рационального поведения для бюрократии? 7. Какова связь между процедурами голосования, стабильностью политического курса и представлениями о справедливости? 8. Что такое универсальность механизма принятия коллективных решений? 9. Что такое полнота процедуры голосования? 10. В каком случае коллективный выбор считается рациональным? 11. Что представляет собой парадокс голосования? 12. Почему результат циклического голосования произволен либо подвержен манипулированию? 13. Что такое «одновершинное» распределение предпочтений индивида? Каким свойством обладают профили, состоящие из «одновершинных» предпочтений? 14. Почему при многокритериальном выборе, как правило, встречаются такие распределения предпочтений, которые не являются «одновершинными»? 15. Что доказывается в теореме Эрроу о невозможности? 16. В чем состоит роль медианного избирателя? 17. Почему на практике общественный выбор не полностью сводится к определению позиции медианного избирателя? 18. Каково значение интенсивности предпочтений для исхода голосования? 19. Что такое обмен голосами? 20. Как образуются и действуют группы специальных интересов? 21. Какова роль лоббирования? 22. Что представляет собой погоня за рентой? 23. Какие тенденции общественного выбора обусловлены влиянием бюрократии? 24. Каковы основные факторы, определяющие изъяны государства? 5. Доходы общественного сектора 5.1. Источники доходов Способность общественного сектора поставлять общественные блага и осуществлять перераспределение зависит от доходов, которыми он располагает. Обладая законным правом принуждения, государство имеет возможность извлекать доходы не только за счет реализации товаров и услуг на рынке, но и за счет налогообложения. Именно налоги - основная форма доходов современного государства, обеспечивающая его функционирование. Говоря о доходах общественного сектора, необходимо определить их важнейшие виды и обсудить те требования, которые целесообразно предъявлять к налоговой системе. Доходы общественного сектора складываются из налоговых поступлений, а также доходов принадлежащих государству предприятий и организаций. Налоги в данном случае понимаются широко. Они включают все виды доходов, аккумулируемых государством на регулярной основе с помощью принадлежащего ему права принуждения. Изучение специфики налоговых поступлений, их видов и способов формирования, влияния налогов на хозяйство и путей оптимизации налоговой системы относится к числу важнейших задач экономики общественного сектора. Доходы государственных предприятий образуются в общем и целом на основе тех же закономерностей, что и доходы предприятий частного сектора. Если доля национализированных предприятий велика, их доходы во многом определяют финансовое состояние государственных общественного предприятий находятся сектора. в Однако не непосредственном все доходы распоряжении государственных органов. Коль скоро предприятие функционирует по законам рыночной системы, его финансы обособлены от финансов государства. Оно самостоятельно выплачивает заработную плату, возмещает другие издержки и, как правило, инвестирует часть прибыли в собственное развитие. В той мере, в какой поведение предприятий определяется свободным действием рыночных сил, его принадлежность к общественному сектору проявляется главным образом в том, что чистая прибыль, причитающаяся собственнику, передается в бюджет. Конечно, государство, выступая в качестве собственника, способно повлиять на доходы предприятия, предписывая ему основные параметры затрат и выпуска, а также цены. Но для рыночной экономики такие действия государства в принципе не характерны и могут быть оправданы лишь постольку, поскольку они необходимы для удовлетворения потребностей в общественных благах, а также для реализации перераспределительной политики. Все это предполагает издержки. Иными словами, либо принадлежность конкурентоспособного предприятия к общественному сектору не сказывается на его доходах (за исключением адреса, по которому перечисляется чистая прибыль), либо она обусловливает некоторые изъятия из потенциально достижимого максимального дохода. Это происходит, например, когда государство, заботясь о поддержании занятости, препятствует увольнению работников на принадлежащих ему предприятиях, или когда оно берет в свои руки естественную монополию, устанавливая цены на уровне более низком, чем это сделал бы частный собственник. По сути, подобные действия представляют собой использование прерогатив государства не для извлечения доходов, а, напротив, для мобилизации средств в целях финансирования общественных благ и перераспределения. Если же речь идет о неконкурентоспособных предприятиях, субсидируемых государством, и о бюджетных учреждениях, то их расходы приходится полностью или частично финансировать либо за счет прибыльных предприятий общественного сектора, либо, чаще всего, за счет налогов. Как бы то ни было, нерыночные поступления этих предприятий и организаций представляют собой не чистые доходы общественного сектора, а трансферты, также сопряженные с издержками (потерями). Применить специфические возможности государства для того, чтобы повысить доходы предприятия по сравнению с уровнем, достижимым при свободном действии рыночных сил, значит осуществить принудительное перераспределение. Между тем интересы отдельного предприятия или их группы сами по себе не способны служить основанием для перераспределения, ни при каком истолковании справедливости. Другой вопрос, что создание преимуществ для предприятия или организации иногда служит инструментом и промежуточной стадией перераспределительного процесса, от которого выигрывают некоторые слои населения. Однако в этом случае дополнительные доходы не остаются на предприятии. При прочих равных условиях доходы государственного предприятия тем позитивнее отражаются на доходах общественного сектора, взятого в целом, чем меньше рыночное поведение этого предприятия отличается от поведения его конкурентов, находящихся в частной собственности. Говоря упрощенно, если бы государственное предпринимательство служило только способом пополнения казны, то наилучшей его формой была бы покупка акций высокодоходных частных компаний при минимальном вмешательстве в их оперативную деятельность. Конечно, производство товаров и услуг в общественном секторе имеет, как правило, другие доминирующие цели и связанные с ними особенности. Но при анализе этих особенностей проблема государственных доходов, оставаясь важной, все же не играет центральной роли. Когда же на первом плане находится именно эта проблема, экономист должен, не оставляя без внимания доходы государственных предприятий, в первую очередь анализировать налоговую часть поступлений. Именно в ней в наибольшей степени проявляется специфика экономической роли государства. Формирование этой части государственных доходов подчиняется особого рода закономерностям, которые детально изучает теория общественных финансов. Какие типы организаций наиболее подходят для производства материальных благ и услуг, как в рамках общественного сектора, так и в качестве его поставщиков? Отвечая на этот вопрос, необходимо рассмотреть четыре типа организаций: частные предприятия, государственные предприятия, государственные некоммерческие организации и частные (негосударственные) некоммерческие организации. Частные предприятия выступают по отношению к общественному сектору в двух ролях: объектов налогообложения и поставщиков. Заключение контрактов с частными предприятиями, действующими ради извлечения прибыли, наиболее целесообразно, когда требования к количеству и качеству продукции и услуг, подлежащих поставке, удается исчерпывающим образом описать и точно зафиксировать. В этом случае смысл контрактации состоит главным образом в снижении затрат. Предприятия, владельцы которых непосредственно заинтересованы в максимизации прибыли, справляются с этой задачей наиболее успешно, если, конечно, они находятся в конкурентной среде. Когда речь идет о государственных предприятиях, принципиальное значение имеет мера административного вмешательства государственных органов в их хозяйственную деятельность. Если государство рассматривает принадлежащее ему предприятие в качестве источника дохода (прибыли) и, не вмешиваясь в повседневное принятие решений, довольствуется правом заменять администрацию в случае неудовлетворительной работы, то, несмотря на принадлежность к общественному сектору предприятие действует во многом как частное. Правда, как показывает опыт, государственные предприятия часто несколько уступают частным в гибкости реагирования на рыночную конъюнктуру и стремлении к уменьшению затрат. Однако эта разница обычно не особенно велика или даже вовсе отсутствует, если государственное предприятие не находится в монопольном положении и вынуждено реально конкурировать с частными. Особенность контрактов между государственными органами и государственными предприятиями на поставку товаров и услуг состоит в том, что в распоряжении заказчика находятся рычаги воздействия на поставщика, не сводящиеся к контракту как таковому. Если предметом контракта является поставка товара в условиях, когда отсутствуют существенные изъяны рынка (например, государственный орган закупает оргтехнику либо канцелярские принадлежности), то данная особенность - скорее недостаток, поскольку чревата нарушением нормального действия рыночных сил. Но там, где изъяны рынка чрезвычайно значимы, в частности, велика неопределенность и не все необходимые условия удается точно и заблаговременно зафиксировать в контрактах, недостаток в ряде случаев превращается в достоинство. Вместе с тем в той мере, в какой государство, используя права собственника, не позволяет предприятию ориентироваться исключительно на извлечение прибыли, в деятельность предприятия привносятся некоторые черты государственной некоммерческой организации. Специфика некоммерческих организаций была описана в главе первой. По отношению к государственным некоммерческим организациям государственные органы выступают не столько в роли заказчиков, которых интересует главным образом результат деятельности (продукт, услуга), а также цена, сколько в роли инстанций, воздействующих на процесс деятельности, определяющих его важнейшие черты. Когда государственный орган заказывает канцелярские принадлежности, необходимые для его работы, его не занимает процесс изготовления данных товаров. Все, что требуется, — получить их в нужном количестве, обусловленного качества и по предусмотренным в контракте ценам. Поставщик максимально свободен в отношении организации производственного процесса и под давлением конкуренции в полной мере использует эту свободу для повышения эффективности. Но если предметом контракта является, например, разработка и производство нового типа вооружений, то, с одной стороны, параметры ожидаемого результата не всегда могут быть заранее определены с исчерпывающей полнотой, а с другой — государственные органы обычно в той или иной степени регулируют выбор технологий и т.п. Это, вообще говоря, может стать препятствием для использования некоторых резервов снижения издержек, но часто представляет собой «необходимое зло». Чем больше лимитирована свобода выбора производственных процессов, чем более детальные и жесткие требования предъявляет к ним государство в качестве заказчика или собственника предприятия, тем менее ощутима природа предпринимательской деятельности, направленной на максимизацию прибыли. В предельном случае предприятие уступает место государственной некоммерческой организации (учреждению). Государственное учреждение получает бюджетные ассигнования исходя не из фактически достигаемых результатов (они зачастую с трудом поддаются точной оценке и тем более прогнозированию), а из объема и структуры выполняемой работы, причем направления этой работы и ее основные качественные параметры определяются правительственными агентствами. В особом положении находятся негосударственные некоммерческие организации. Они создаются по инициативе лиц, готовых затрачивать силы и средства на деятельность, отвечающую миссии организации, без расчета на прибыль. Эти организации непосредственно не принадлежат к общественному сектору, и вместе с тем их взаимоотношения с этим сектором строятся иначе, чем у обычных частных предприятий. Как отмечалось в главе первой, негосударственные некоммерческие организации, подобно общественному сектору, действуют в зонах изъянов рынка и играют значительную роль в обеспечении потребителей коллективными благами. Чем более развит так называемый третий сектор (первыми двумя секторами рыночной экономики принято считать предпринимательский и общественный), к которому относятся эти организации, тем при прочих равных условиях меньшая нагрузка ложится на общественный сектор. Это оправдывает предоставление данному сектору налоговых льгот. Вместе с тем во многих случаях негосударственные некоммерческие организации успешно выступают партнерами общественного сектора на основе контрактации. Когда требования к результатам, которые предстоит достигнуть, не удается вполне операционально зафиксировать в контракте, а улучшение качественной стороны работы имеет не меньшее значение, чем снижение затрат, то, как было показано, заключение контрактов с фирмами, стремящимися к извлечению прибыли, далеко не всегда оправдано. Если же имеется негосударственная некоммерческая организация, успешно выполняющая миссию в той области, в которую предполагается направить дополнительные общественные расходы, зачастую имеет смысл привлечь ее в качестве партнера. Это оправдано, если имеются свидетельства реальной приверженности организации тем целям, ради которых она создана, например заботе о престарелых и инвалидах. Получив общественные средства, она сможет расширить и улучшить свою деятельность, избавив тем самым государство от необходимости организовывать соответствующую работу внутри общественного сектора. Такое решение имеет ряд преимуществ. Во-первых, негосударственные некоммерческие организации по сравнению с организациями общественного сектора зачастую точнее воспринимают нужды тех, кого они обслуживают, и более склонны к разнообразию, индивидуализации своей работы. Во-вторых, общественные средства дополняются в них частными, а оплачиваемый труд наемного персонала — добровольной неоплачиваемой работой тех, кто стремится помочь в выполнении миссии; это может удешевлять достижение поставленной цели с точки зрения общественных расходов. В-третьих, негосударственные структуры, как правило, менее подвержены бюрократизации. В то же время с точки зрения стремления к экономии негосударственные некоммерческие организации обычно проигрывают по сравнению с предпринимательскими фирмами, а с точки зрения гибкости реагирования на изменения политики они уступают государственным учреждениям. Эти обстоятельства необходимо учитывать, выбирая наиболее предпочтительные варианты расходования общественных средств. В любом случае привлечение негосударственной некоммерческой организации к их использованию предполагает, что она обладает должной репутацией, а контракт между нею и государственным органом четко определяет обязательства каждой из сторон. 5.2. Виды налогов Коренной признак налогов - их принудительный характер. С этой точки зрения к ним относятся не только те платежи, в названии которых присутствует слово «налог», например налог на добавленную стоимость, подоходный налог с физических лиц и т.д. Налогами являются также таможенные пошлины, обязательные отчисления в государственные внебюджетные фонды, например в пенсионный фонд, и т.д. Все эти платежи в совокупности образуют налоговую систему. Широкое понимание взаимозаменяемость многих налогов из помогает них. Так, уяснить единую общественное природу и финансирование здравоохранения может осуществляться из бюджета за счет разнообразных налоговых поступлений либо из специально созданного государственного фонда за счет целевых платежей в этот фонд. Каждый из вариантов имеет свои преимущества и недостатки. Однако выбор между ними удается сделать именно потому, что к обоим приложимы общие критерии как к альтернативным инструментам решения одной и той же задачи. В обоих случаях вводится обязательный платеж, в конечном счете покрываемый за счет населения, однако варианты различаются по конкретному кругу плательщиков, размеру издержек и целому ряду других характеристик, что и создает проблему выбора. В большинстве стран наряду с налогами, поступающими в бюджет и внебюджетные фонды, которыми располагает центральное правительство, имеются налоги, поступающие в распоряжение региональных и местных властей. Обычно региональные и местные представительные органы участвуют в установлении перечня или хотя бы размера таких налогов. Особенно это характерно для федеративных государств. Так, в России наряду с федеральными налогами существуют налоги республик в составе Российской Федерации, налоги краев, областей, автономной области, автономных округов, а также местные налоги. Налоговые платежи подразделяются на прямые и косвенные. Прямыми налогами облагаются непосредственно физические и юридические лица, а также их доходы, косвенными - ресурсы, виды деятельности, товары и услуги. Иными словами, примой налог увязывается непосредственно с характеристиками плательщика, а косвенный - с той деятельностью, которой он занимается. Типичными примерами прямых налогов являются уже упоминавшийся подоходный налог с физических лиц и налог на прибыль с предприятий. К числу косвенных налогов относятся, в частности, налог на добавленную стоимость, акцизы, регистрационные, лицензионные и иные сборы, налог на рекламу и т.п. Простейший тип прямого налога - недифференцированная подушная подать, известная в истории многих народов. Однако издавна предпринимались попытки учесть различия в платежеспособности тех, кто вносит прямые налоги. Так, размер подушной подати мог различаться в зависимости от положения плательщика. Кроме того, могла взиматься десятина и иные подобные ей платежи. Ныне прямые налоги почти всегда увязываются с доходом плательщика, будь то заработная плата, гонорар, прибыль и т.д. Косвенные налоги разнообразнее прямых, поскольку спектр несхожих между собой объектов обложения очень широк. В России и многих зарубежных странах наибольшую роль среди косвенных налогов играет более или менее унифицированный налог на добавленную стоимость (кое-где, например, в США, вместо него применяется налог с продаж), а также акцизы, которыми дифференцированно облагаются отдельные товары и услуги. Высокие акцизы устанавливаются обычно на алкогольные напитки, табачные изделия и предметы роскоши. В целом ряде стран важнейшим источником средств для общественного сектора выступает прямое налогообложение личных доходов граждан и прибыли предприятий. Это относится, в частности, к Новой Зеландии, Дании, Австралии, Финляндии, Канаде, Японии, Швеции, США, Швейцарии и др. Целевые платежи по социальному страхованию особенно весомы во Франции, Нидерландах, Германии, Италии, Бельгии, тогда как в некоторых других странах социальные нужды в большей степени удовлетворяются за счет бюджетных ассигнований, финансируемых на основе прямых и косвенных налогов, непосредственно не имеющих целевого характера. В России наибольшее место в совокупных доходах общественного сектора занимают налог на прибыль, налог на добавленную стоимость, акцизы и платежи в различные внебюджетные фонды. Для федерального бюджета роль важнейшего источника поступлений играет налог на добавленную стоимость. В условиях становления новой налоговой системы доли поступлений из различных источников из года в год существенно менялись. В дальнейшем предполагается стабилизация этих долей, которая, по-видимому, будет сопровождаться некоторым повышением удельного веса налогообложения граждан и соответствующим снижением доли платежей предприятий. Налогообложение разделяется на пропорциональное, прогрессивное и регрессивное. Налог называется пропорциональным, если он возрастает в той же пропорции, как доход плательщика. Наряду с пропорциональным широко распространено также прогрессивное налогообложение, при котором доля налога в доходе растет по мере его увеличения. В то же время некоторые налоги (как правило, косвенные) фактически имеют регрессивный характер; иными словами, в доходах менее обеспеченных групп населения доля этих налогов выше, чем у более обеспеченных. Это происходит в тех случаях, когда, например, акциз устанавливается в виде фиксированной суммы на единицу товара (скажем, на 1 пачку сигарет независимо от сорта и стоимости). Тогда для тех, кто покупает товар более низкого качества (а это характерно для лиц с низкими доходами), доля акциза в расходах оказывается, при прочих равных условиях, выше. Более того, если даже акциз пропорционален цене, но при этом товар, на который он установлен, в большей степени потребляется малообеспеченными, то данный акциз фактически может относиться к числу регрессивных налогов. Во многих странах Запада ныне именно так обстоит дело с налогообложением табачных изделий. Приведенные примеры помогают понять, что, когда речь идет о пропорциональном, прогрессивном или регрессивном характере косвенного налога, как правило, имеется в виду не формула, с помощью которой налог начисляется по отношению к цене, объему продаж, добавленной стоимости и т.п., а его фактическое соотношение с доходами плательщиков. Так, мы видели, что акциз, начисляемый пропорционально цене товара, способен выступать в качестве регрессивного налога по отношению к доходам. Акциз может быть также прогрессивным налогом, если он устанавливается, например, на ювелирные изделия. Различия между пропорциональными, прогрессивными и регрессивными налогами связаны с неодинаковыми соотношениями предельных и средних норм налогообложения. Норма налогообложения характеризует ту часть дохода, которая изымается в виде налога. При пропорциональном налогообложении предельная норма постоянна и равна средней при любой величине дохода. При прогрессивном налогообложении средняя норма растет, при регрессивном снижается. Очевидно, это возможно и в том случае, когда предельная норма остается постоянной в некотором интервале. Пример. Допустим, что первые 100 единиц дохода каждого индивида освобождаются от налога, а доход, получаемый сверх этой суммы, облагается по ставке 20%. Иными словами, при доходе, не достигающем 100 единиц, как предельная, так и средняя нормы налога равны нулю, а при более высоком доходе предельная норма (tm) является постоянной (она составляет 0,2), а средняя норма (ta) постепенно увеличивается вместе с ростом облагаемого дохода (I) и уплачиваемого налога (Т): Т = tm (I - 100) = 0,2 I - 20; ta = T / I = 0,2 – (20 / I). Постоянство предельной нормы, разумеется, не относится к числу обязательных свойств ни прогрессивного, ни регрессивного налогообложения. Например, с увеличением дохода не только средняя, но и предельная норма может возрастать. Средняя норма - это отношение величины налога к доходу, предельная норма - производная налога по доходу. Очевидно, росту предельной нормы соответствует такое увеличение доли налоговых отчислений в доходах, которое все более ускоряется по мере их повышения. Размеры и структура налогообложения должны соответствовать потребностям в общественных благах и справедливом перераспределении. Достижению соответствия могло бы благоприятствовать строгое целевое назначение каждого налога. Целевой характер имеют, например, взносы в пенсионные фонды, фонды медицинского и социального страхования. Увязка налога с конкретным направлением расходования средств, например, с конкретным видом общественных благ, создаваемых за его счет, называется маркировкой налога. Если налог имеет целевой характер, и соответствующие поступления не могут расходоваться ни на какие иные цели, кроме той, ради которой он введен, он называется маркированным. Все прочие налоги являются немаркированными. Средства, аккумулируемые с помощью немаркированных налогов, могут использоваться для решения самых разнообразных задач по усмотрению тех органов, которые утверждают бюджет. Преимущество немаркированных налогов состоит в том, что они обеспечивают гибкость бюджетной политики, способность государственных органов, не меняя налоговую систему, перераспределять поступающие средства между направлениями расходов. В то же время преобладание стабильных немаркированных налогов означает, что доходы государства не находятся в непосредственной связи с колебаниями спроса общественные блага. потребителей Оборотной (налогоплательщиков) стороной гибкости на конкретные выступает фактическое ослабление зависимости бюджетной политики от потребительских предпочтений населения. Доминирование немаркированных налогов в современных налоговых системах коренится в рациональном неведении потребителей общественных благ и порождаемой им тенденции приобретать эти блага «в пакетах», предоставляя государственным органам право заниматься аллокацией ресурсов общественного сектора без детальных консультаций с избирателями. В этой связи единый, по сути, процесс формирования спроса на общественные блага разделяется на два хотя и взаимосвязанных, но во многом самостоятельных компонента: определение суммарного лимита налоговых поступлений, которые налогоплательщики согласны предоставить государству, и спецификацию использования этих средств, в которую рядовые граждане чаще всего не слишком глубоко вникают. В идеале первичным должно было бы быть выявление готовности платить за каждое из общественных благ. Суммарное налоговое бремя выступало бы в этом случае лишь некоторой итоговой характеристикой процесса, подобно тому как, например, определение суммарных потребительских расходов на продовольствие не предшествует конкретным покупкам хлеба, молока, мяса или овощей, а всего лишь помогает составить обобщенное представление о результатах множества конкретных актов потребительского выбора. Имеются исторические примеры широкой вовлеченности граждан в общественные дела, когда потребность в целевом финансировании конкретных акций определялась при прямом заинтересованном участии рядовых налогоплательщиков. Так, в древнегреческих полисах существовала система литургий, то есть утверждаемых народным собранием повинностей, которые состоятельные граждане несли с целью строительства кораблей и храмов, организации праздников и театральных представлений и т.д. В современном мире аналогичным образом действуют небольшие сообщества, когда требуется профинансировать создание или приобретение коллективных благ. Вместе с тем в различные исторические эпохи целевой характер нередко приобретали важнейшие налоги и повинности, которыми население облагалось без его согласия. Среди многочисленных примеров можно указать «датские деньги» (поземельный налог, введенный в X в. в Британии для выплаты дани датчанам и превратившийся позднее в источник регулярного финансирования собственных военных нужд) или «выход» (налог, собиравшийся в XIII - XV вв. русскими князьями для выплаты дани Орде). В подобных случаях независимость обложения от предпочтений плательщиков делала неактуальной проблему рационального неведения; в то же время целевой характер повинностей помогал регулировать их размер и структуру. В демократическом обществе маркированные налоги, в принципе, способны служить наиболее адекватным выражением спроса на конкретные общественные блага. Однако на практике они чаще всего являются инструментами аккумулирования средств для последующих индивидуальных выплат. Так, в государственных пенсионных фондах накапливаются средства для выплаты пенсий, в фондах медицинского страхования - для покрытия расходов на лечение и т.д. Выплаты из подобного рода фондов представляют собой частные блага. Общественными благами в данном случае являются те организации и институты, которые обеспечивают общенациональный охват страхованием и пенсионным обеспечением. Именно стремление обеспечить общенациональный охват и элементы перераспределения оправдывают принудительный (налоговый) характер платежей, а значит, и участие государства в формировании и расходовании соответствующих фондов. Однако, будучи по своему назначению близкими к взносам в частные страховые компании и пенсионные фонды, эти платежи, как правило, естественным образом приобретают маркированный характер и не растворяются в бюджете. Типичный налогоплательщик, проявляющий рациональное неведение, например, в вопросах распределения средств между разными оборонными программами, в то же время склонен держать под контролем связь между пенсионными взносами и. пенсией, которую предстоит получать ему лично. В ряде случаев маркированными бывают и иные налоги, которые в отличие от пенсионных и других подобных платежей целиком предназначены для финансирования производства общественных, а не частных благ. Так, в ряде стран средства, поступающие от акцизов на бензин и налога на автомобили, направляются на содержание и развитие дорожной сети. В результате те, кто больше используют дороги, несут большую долю расходов по их финансированию. Однако большая часть общественных благ, поставляемых государством, финансируется за счет немаркированных налогов. 5.3. Критерии оценки налоговых систем Единственный смысл и оправдание налогов в демократическом обществе служить выражением спроса налогоплательщиков на общественные блага и признанных гражданами принципов перераспределения доходов. В то же время в силу изъянов государства налоговые системы на практике не способны вполне безукоризненно выполнять данную миссию. Это обстоятельство имеет два следствия. Во-первых, при анализе реально существующих налоговых систем и выборе путей их совершенствования необходимо хотя бы в общих чертах соотносить их возможности с обозначенными выше идеальными требованиями и учитывать, что рост налогов при прочих равных условиях усиливает тенденцию к не вполне эффективной аллокации ресурсов, коль скоро не достигается равновесие Линдаля. Во-вторых, разумно было бы ввести также ряд более скромных требований, пригодных для детальной оценки фактически применяемых налогов и позволяющих фокусировать внимание на частичных улучшениях и ухудшениях налоговой системы. Если некоторые несовершенства в принципе неизбежны, надо располагать критериями, позволяющими отсекать наихудшие варианты и отбирать относительно приемлемые. Подобные критерии способны помогать не столько в определении социальноэкономической стратегии государства, сколько в выборе средств ее осуществления, хотя, разумеется, не всегда можно провести четкую грань между стратегическими целями и средствами, с помощью которых они достигаются. Тем не менее, на практике очень часто приходится решать задачи, например следующего типа: какие изменения в налоговой системе позволили бы с наименьшими социальными и экономическими потерями увеличить бюджетные поступления на заданную величину, дабы обеспечить политически запрограммированный рост расходов на общественные блага или перераспределительные процессы. Когда потребности в финансировании общественных благ и принципы распределения можно считать данными, то, сравнивая налоговые системы и оценивая возможности их совершенствования, целесообразно принимать во внимание, прежде всего критерии относительного равенства обязательств, экономической нейтральности, организационной простоты, гибкости и контролируемости налогов со стороны плательщиков. Коль скоро принудительное изъятие средств налогоплательщиков для финансирования общественных нужд является неизбежным, законное право государства на принуждение должно в равной степени применяться ко всем гражданам. В этом состоит фундаментальная особенность налогообложения в демократическом обществе по сравнению с обществом, признающим сословные, национальные и иные подобные привилегии. Равенство граждан в сфере налогообложения не означает, что налоги не подлежат дифференциации. Оно предполагает, однако, что, во-первых, дифференциация производится по четким критериям, соответствующим принятым в данном обществе представлениям о справедливости, и, во-вторых, эти критерии связаны с результатами действий индивидов, а не с их врожденными неизменными качествами. Так, вообще говоря, желательна дифференциация налогов в соответствии с предпочтениями индивидов в отношении общественных благ (иными словами, с результатами их потребительского выбора). Такая дифференциация в принципе не противоречила бы идее равенства, как не противоречит ей дифференциация потребительского поведения индивидов на рынке товаров и услуг. Тот, чьи запросы выше, платил бы больше, но ко всем применялся бы один и тот же подход и каждый был бы способен в той или иной степени изменить свое положение на общей «шкале». Вместе с тем в данном случае достигается лишь относительное равенство, иными словами, равенство по отношению к некоторому принципу, одинаково (хотя и с разными результатами) применимому ко всем потенциальным налогоплательщикам. Имеются два основных принципа дифференциации налогов: принцип получаемых выгод и принцип платежеспособности. Первому отвечают различия в величине налогового бремени, соответствующие различиям в полезности действий государства для разных налогоплательщиков. Если для одного индивида эти действия полезнее, чем для другого, первый должен вносить больший вклад в финансирование общественного блага. Поскольку отсутствует возможность адекватно оценивать субъективную готовность индивидов платить за общественные блага, принцип получаемых выгод фактически применяется в ограниченных масштабах, главным образом при взимании некоторых маркированных налогов. При этом, как правило, учитывается дифференциация не столько функций полезности, сколько объемов фактического потребления некоторых смешанных общественных благ либо частных благ, поставляемых с помощью государства. Именно количество реально потребляемых услуг государства (если это потребление добровольно) используется в качестве индикатора получаемых выгод. Гораздо шире платежеспособности. Он сфера практического предполагает применения соразмерность принципа налогообложения не субъективной готовности, а объективной способности отдельных плательщиков нести налоговое бремя. Эта способность оценивается размером получаемых доходов (подоходный налог, налог на прибыль), объемом покупок (акцизы) и т.п. На практике принцип платежеспособности трудно заменить каким-либо иным. Допустим, например, что предполагается ввести количественно равное налогообложение всех потенциальных плательщиков. В этом случае лимитирующим фактором становятся доходы наименее обеспеченных из них. В итоге суммарный объем налоговых поступлений, скорее всего, окажется недостаточным для финансирования нужд общественного сектора. В то же время нельзя утверждать, что количественно равное налогообложение было бы заведомо эффективнее и справедливее того, которое базируется на принципе платежеспособности. Ведь, как было продемонстрировано в главе второй, такое распределение налогового бремени оправдано только при равной готовности индивидов платить за общественные блага. Однако принцип платежеспособности, в свою очередь, находит ясное теоретическое обоснование лишь в специфическом контексте традиционной утилитаристской концепции, предполагающей соизмеримость индивидуальных полезностей и возможность оценки общественной полезности на основе их суммирования. Если к этому добавить предположение о примерно равной полезности одной и той же денежной суммы для лиц с равным уровнем дохода и богатства, а также соответствующий основным постулатам экономической теории тезис об уменьшении предельной полезности индивидуального дохода по мере увеличения его абсолютного размера, то можно сделать вывод, что с позиций общественной полезности предпочтительно взимать более высокие налоги с тех, чьи доходы выше. Как было показано в главе третьей, эта точка зрения не бесспорна. Фактически применение принципа платежеспособности предполагает некоторое специфическое истолкование идеи справедливости. И это касается не только Принятия принципа как такового, но и его интерпретации. Например, подоходный налог может быть пропорциональным или прогрессивным, причем в обоих случаях допустима широкая вариация налоговых ставок. Любой из множества вариантов подоходного налога базируется на принципе платежеспособности. Однако варианты различаются между собой в силу неодинакового понимания этого принципа, что, в конечном счете, находит выражение в большей или меньшей степени дифференциации налога в зависимости от величины дохода. Какой бы конкретный принцип ни был положен в основу относительного равенства налоговых обязательств, оно предусматривает, во-первых, равенство по горизонтали и, во-вторых, равенство по вертикали. Равенство по горизонтали - это непосредственное равенство обязательств для всех лиц, находящихся в одинаковом положении с точки зрения принятого принципа. Так, если в качестве критерия выбрана дифференциация доходов, то каждый налогоплательщик вправе рассчитывать, что принудительное изъятие его средств будет осуществляться лишь в тех формах и размерах, что и у других лиц с аналогичными доходами. Равенство по вертикали - соответствие дифференциации налоговых обязательств индивидов различиям в их положении, оцениваемом с точки зрения принятого принципа. Так, если общим принципом остается дифференциация платежеспособности, измеряемая доходом, причем этот принцип принимается в варианте, предполагающем рост налоговых обязательств, пропорциональный росту доходов, то ни один индивид не должен облагаться налогом, например, по прогрессивной шкале. Оба эти принципа воспринимаются как очевидные. По сути, они выражают лишь идею запрета на дискриминацию в налогообложении. Однако, с одной стороны, признание этой идеи, исключающей сословные привилегии, пристрастность и произвол государства в налоговой сфере, стало для многих обществ не только чрезвычайно важным, но и сравнительно новым завоеванием. А с другой стороны, обеспечение равенства по горизонтали и вертикали связано на практике с немалыми трудностями. Допустим, что предполагается дифференцировать налог с учетом уровня доходов плательщиков. Сразу же возникает вопрос, как правильно измерить доходы. Простейший вариант - принимать во внимание только денежные поступления. Однако в этом случае в преимущественном положении окажутся те граждане, которые получают значительную часть доходов вне сферы рыночных отношений. Так, при прочих равных условиях для семьи окажется выгодным, чтобы хотя бы один из ее членов не обращался на рынок труда, а работал в домашнем хозяйстве. Если даже при этом, например, пошитая дома одежда будет с точки зрения трудозатрат немного дороже, чем та, которую можно приобрести на рынке, семья предпочтет идти на некоторые избыточные издержки, чтобы избежать налогообложения. В то же время на рынке труда может возникнуть тенденция к широкому использованию неденежных форм вознаграждения: дополнительных отпусков, «бесплатных» обедов на производстве и т.п. А для предприятий и предпринимателей, в свою очередь, окажется выгодным, во-первых, как можно чаще прибегать к бартеру и, во-вторых, ограничивая величину прибыли, выплачиваемой в денежной форме, обеспечивать владельцев собственности многообразными услугами. Все это, с одной стороны, самым негативным образом сказалось бы на аллокации ресурсов, а с другой - лишило бы практического смысла принципы равенства налоговых обязательств по горизонтали и вертикали. Следовательно, дифференцируя налоги на основе различий в платежеспособности, нельзя полагаться только на данные о денежных доходах. Вместе с тем неденежные компоненты дохода далеко не всегда поддаются точной оценке. А если такая оценка возможна (за счет нахождения аналогов на рынке), ее осуществление требует немалых затрат. Вместе с тем некоторые компоненты расходов могут иногда трактоваться как вынужденные вычеты, снижающие платежеспособность, а значит, предполагающие уменьшение налоговых обязательств. На этом основании во многих странах из налогооблагаемой базы полностью или частично исключаются, например, расходы на лечение и предоставляются некоторые другие налоговые льготы. При определении круга вынужденных выплат, как и при оценке неденежных компонентов доходов, неизбежны компромиссы и существенные погрешности. Поэтому принципы равенства никогда не реализуются в полной мере. Ни одна налоговая система не предусматривает учет всех без исключения натуральных компонентов доходов хотя бы уже потому, что это предполагало бы создание гигантского контрольного аппарата. В то же время отдельные наиболее заметные и весомые компоненты нередко принимаются во внимание. Это относится, в частности, к «услугам» жилья, которым пользуются его владельцы. Допустим, что имеются две семьи, одна из которых тратит четверть своего денежного дохода на аренду жилья, а вторая живет в таком же по качеству собственном доме, полученном по наследству, но имеет денежный доход на 25% более низкий, чем первая. Очевидно, что фактически обе семьи находятся в равном положении, и, вообще говоря, нет оснований предоставлять второй из них преимущества в налогообложении. Достаточно адекватная экономическая оценка «услуг» жилья (потенциальная стоимость его аренды), как правило, может быть найдена без больших дополнительных затрат, поскольку она связана с рыночной стоимостью жилого фонда, которая, в свою очередь, оценивается, например, в связи с его страхованием. Существенное значение, однако, имеет вопрос о том, не несет ли семья, проживающая в собственном доме, дополнительные расходы на выплату налога на недвижимость. Если такой налог существует и он достаточно высок, то учет «услуг» собственного жилья при определении величины подоходного налога способен привести к нарушению принципов равенства, если их рассматривать в контексте налоговой системы, взятой в целом. Ее отдельные элементы могут реализовывать эти принципы в неодинаковой степени. Следовательно, проблему относительного равенства необходимо рассматривать не только с позиций каждого конкретного налога, но с точки зрения налогоплательщиков, для которых в конечном итоге важны совокупные обязательства перед государством. Если критерий относительного равенства связан в первую очередь с принципами справедливости, то критерий экономической нейтральности выражает важнейший аспект эффективности налоговой системы. Проблема экономической эффективности налогов может рассматриваться в двух разных плоскостях. С одной стороны, встает вопрос об эффективности аллокации ресурсов внутри общественного сектора. Повышение эффективности в данном случае предполагает увязку налогового бремени с потребностями в общественных благах. Выше проблема эффективности затрагивалась именно в этом контексте. Однако существует и другая сторона данной проблемы. Коль скоро налог введен, он влияет на аллокацию ресурсов за пределами общественного сектора. Если, например, инвестиции в промышленность облагаются большими налогами, у предпринимателей теряется заинтересованность в развитии промышленного производства. Если очень высок уровень импортных и экспортных пошлин, нет особого стимула заботиться о производстве продукции, конкурентоспособной на мировом рынке. Если прогрессивный подоходный налог построен таким образом, что средняя норма налогообложения возрастает очень быстро, он тормозит повышение эффективности. Итак, несомненный интерес представляет вопрос о воздействии налогов на аллокацию ресурсов в сфере производства и поставки частных благ. На практике именно он нередко выходит на первый план, когда налогоплательщики не стремятся предоставить государству детальную информацию о своих предпочтениях, и как формирование спроса на конкретные общественные блага, так и распределение налоговых обязательств передоверяется государственным органам. Основное ограничение, с которым этим органам приходится считаться, — это некие (скорее подразумеваемые, чем точно фиксируемые) лимиты налоговых сумм, которые налогоплательщики согласны выплачивать в обмен на более или менее приемлемый уровень удовлетворения потребностей в общественных благах и перераспределении. В подобном случае главная проблема состоит в том, какие конкретные способы сбора требуемой суммы окажутся наименее болезненными для плательщиков и нанесут наименьший ущерб хозяйству. Допустим, что, по мнению политиков, уполномоченных утверждать бюджет, первоочередная потребность в общественных расходах составляет 10 трлн. денежных единиц и налогоплательщики в принципе готовы выплатить такую сумму. Какие конкретные виды налогов следует использовать, чтобы собрать эти средства? По каким ставкам надо взимать каждый из налогов? Выбирая лучшие из всевозможных ответов, следует, конечно, использовать всю доступную информацию о дифференциации потребительских предпочтений в отношении общественных благ. Однако не менее важным и нередко более осуществимым является анализ воздействия налогов на рыночное поведение производителей и потребителей, продавцов и покупателей, работодателей и работников в различных отраслях экономики. Такой анализ позволяет выявлять искажающее влияние налогов и, правильно подбирая их характеристики, добиваться относительного уменьшения нежелательных искажений. Искажающим называется налог, который, воздействуя на мотивацию участников экономической жизни, побуждает их избирать аллокационные решения, отличающиеся по своей эффективности от тех решений, которые были бы приняты при отсутствии данного налога. Налог, который не оказывает такого действия, называется неискажающим. Неискажающий характер носят аккордные налоги, то есть те, которые предусматривают выплату в заранее определенное время твердых фиксированных сумм, не подлежащих какому-либо пересмотру в зависимости от меняющихся обстоятельств, в том числе от поведения налогоплательщика и его экономического положения. Так, если бы на каждого гражданина была возложена обязанность выплачивать в конце каждого года одинаковый налог, налогообложение сделало бы, конечно, всех граждан несколько беднее, но не препятствовало бы наиболее эффективной аллокации тех ресурсов, которые остаются в их распоряжении. По-иному действует искажающий налог. Ярким примером может служить способ налогообложения строений, который довольно широко использовался в Западной Европе в эпоху абсолютизма. Естественно облагать больший дом более высоким налогом, чем меньший, поскольку размер строения косвенно характеризует платежеспособность владельца. Довольно естественно также измерять величину постройки числом окон, которые она имеет. В этой связи жилые строения облагались так называемым налогом на окна, который, однако, привел к тому, что большие дома стали строиться с малым числом окон. На относительное уменьшение налоговых поступлений правительство могло реагировать увеличением обложения каждого окна. В итоге государство, так или иначе, собирало намеченную сумму, но для налогоплательщиков ущерб в этом случае не сводился к платежам как таковым. Под влиянием налога они избирали не самые удобные, красивые и экономичные проекты домов, то есть отказывались от наиболее эффективных способов аллокации ресурсов при производстве одного из видов частных благ. Если бы домовладельцы стали беднее на сумму, выплаченную в виде налога, но при этом была бы устранена зависимость выплат от числа окон, появилась бы возможность Парето-улучшения: каждый индивид, используя оставшиеся у него средства, строил бы дом, обеспечивающий (при данных ресурсных ограничениях) максимальный уровень полезности, и уже не чувствовал себя стесненным необходимостью приспосабливаться к данной конкретной форме налога. Примечательно, что искажения связаны не с величиной суммы, аккумулируемой государством, как таковой, а именно с формой обложения, способом, которым собираются средства, в том числе методом оценки объекта обложения (конкретный метод оценки размеров недвижимости играл ключевую роль в только что приведенном примере). Поэтому минимизация искажений - это в известном смысле проблема техники налогообложения, однако, она чрезвычайно существенна. Заметим, что эта проблема возникает постольку, поскольку типичный налогоплательщик стремится минимизировать свой вклад в финансирование общественных благ и пользоваться ими в качестве «безбилетника». Не имея возможности сколько-нибудь точно увязать налоговые платежи с индивидуальным спросом на общественные блага, государство дифференцирует налоги с помощью разного рода индикаторов (будь то число окон в доме или размер дохода), которые, как отмечалось, ориентированы не столько на потребности, сколько на ресурсные возможности плательщиков, не на готовность, а на способность платить. При этом у налогоплательщиков, с одной стороны, появляется заинтересованность маскировать эту способность, а с другой - относительно уменьшаются стимулы к наилучшему использованию ресурсного потенциала. Любой налог, как искажающий, так и неискажающий, уменьшает количество ресурсов, находящихся в непосредственном распоряжении налогоплательщика, что неизбежно влияет на его поведение. Так, плательщик аккордного налога может быть вынужден сократить потребление или увеличить интенсивность труда. Но у него нет оснований намеренно преуменьшать свои реальные возможности или отказываться от наиболее эффективных вариантов их использования. Неискажающие налоги являются экономически нейтральными в том смысле, что не оказывают воздействия на эффективность аллокации ресурсов. Нейтральность не означает, что налог вообще никак не затрагивает реальные экономические процессы аллокации и распределения ресурсов. Иными словами, нейтральный налог не является неощутимым. Теоретически мыслимо, что неискажающий налог выступает инструментом перераспределения доходов и изменения структуры производства при данном их уровне, но при этом в отличие от искажающего налога не сказывается на эффективности (понимаемой по КалдоруХиксу). Если отвлечься от административных издержек, то при неискажающем налогообложении равновесие достигается на тех же кривых производственных возможностей и достижимых полезностей, что и при отсутствии налога, однако точка равновесия может смещаться вдоль этих кривых. Обычно, когда говорят об искажающем налогообложении, подразумевают негативное влияние на эффективность. Это верно при условии, что «доналоговое» равновесие являлось оптимальным. Данное условие в свою очередь предполагает отсутствие изъянов рынка. Если же налогообложение осуществляется в зоне изъянов рынка, где свободное действие рыночных сил не обеспечивает максимальной эффективности, искажающее действие налога способно иногда оказаться его достоинством. Разумеется, для этого налог должен быть сконструирован специальным образом, чтобы полностью или хотя бы частично нейтрализовать изъян рынка, например, налоги на источники загрязнения окружающей среды. Такой налог, противодействуя негативным экстерналиям, может в конечном счете благоприятствовать повышению эффективности (во всяком случае, по КалдоруХиксу). Коль скоро он влияет на эффективность, то, очевидно, не является нейтральным. Вместе с тем его искажающее действие ведет не столько к потерям, сколько к приобретениям. В подобных случаях искажающие налоги принято называть корректирующими. Однако гораздо чаще искажающий эффект налогообложения проявляется в экономических потерях, а не приобретениях, точнее говоря, в переходе к ситуации, уступающей первоначальному «доналоговому» равновесию. Поэтому на практике, анализируя конкретный налог с позиций экономической эффективности, чаще всего фокусируют внимание на минимизации порождаемых им искажений. В этом контексте экономическая эффективность налога предполагает как можно большую его нейтральность по отношению к аллокации ресурсов за пределами общественного сектора. Поскольку описанные критерии оценки налоговых систем не предназначены для нахождения некоторого идеального состояния, неудивительно, что они не всегда в полной мере согласуются между собой. Уже отмечалось, например, что аккордный налог привлекателен с точки зрения экономической нейтральности и организационной простоты, но при этом не отличается гибкостью. Что же касается принципа равенства обязательств, то следует напомнить: речь идет о равенстве относительном. Если иметь в виду увязку регулярно взимаемых налогов со способностью их уплачивать, то аккордное налогообложение не подходит. В то же время, например, пропорциональный подоходный налог можно считать реализующим принцип относительного равенства. Он также до некоторой степени обладает гибкостью. Вместе с тем с точки зрения организационной простоты он значительно уступает аккордному, поскольку предполагает контроль за размерами фактически получаемых доходов. Кроме того, такой налог не является экономически нейтральным. За некоторой несогласованностью критериев нередко скрывается конфликт между требованиями экономической эффективности и справедливости. Нейтральность, организационная простота и гибкость связаны преимущественно с первым требованием, относительное равенство обязательств и контролируемость - в большей мере со вторым. Противоречия между этими требованиями не могут быть полностью устранены и сказываются при решении многих конкретных проблем. Это относится, в частности, к вопросу о налоговых льготах. Чаще всего их правомерность обосновывается с позиций справедливости. Например, вычет из налогооблагаемых сумм средств, израсходованных на лечение, может быть оправдан тем, что болезнь фактически создает неравенство (потерю благосостояния) при данной величине дохода. Однако любые льготы предполагают относительное усложнение налоговой системы и, как правило, усиливают ее искажающее воздействие. Принимая во внимание все рассмотренные критерии, удается, с одной стороны, выбирать пусть не безукоризненные, но приемлемые компромиссные варианты налоговой системы, а с другой - различать не только достоинства, но и недостатки избранного варианта, по мере возможности уравновешивая последние специально подобранными мерами социально-экономической политики. Именно потому, что на практике приходится довольствоваться такими решениями, которые всего лишь обеспечивают компромисс между несколькими не вполне согласующимися между собой критериями, отсутствует какой-либо единственный вариант налоговой системы, способный продемонстрировать свои преимущества перед любыми другими. Разнообразие структур налогообложения в немалой степени обусловлено тем, что в разных странах придают не вполне одинаковое значение отдельным критериям, точнее их относительной значимости. Так, с точки зрения организационной простоты косвенные налоги в целом превосходят прямые, зато обычно уступают им с позиций контролируемости и соответствия принципу платежеспособности. Для государств со стабильно развивающейся экономикой, располагающих эффективно действующими налоговыми службами, организационная простота налога, позволяющая равномерно и достаточно полно собирать его на протяжении всего года при невысоких административных издержках, не так важна, как для государств, характеризующихся меньшим уровнем социально-экономического благополучия и испытывающих затруднения со сбором прямых налогов. Это во многом объясняет существенные различия в соотношениях прямого и косвенного налогообложения в отдельных странах. Контрольные вопросы 1. Из каких источников поступают доходы государства? 2. Какова основная особенность налогов? 3. Что представляют собой прямые и косвенные налоги? 4. Насколько структура налоговых поступлений в России схожа со структурами, характерными для стран с развитой рыночной экономикой? 5. Каковы соотношения предельных и средних ставок при пропорциональном, прогрессивном и регрессивном налогообложении? 6. Что представляют собой маркированные и немаркированные налоги? 7. Какова связь между рациональным неведением избирателей и преобладанием немаркированных налогов? 8. Перечислите применяемые на практике критерии оценки налоговых систем. 9. В чем заключается смысл относительного равенства налоговых обязательств? 10. Чем принцип платежеспособности отличается от принципа получаемых выгод? В каких случаях применяется каждый из них? 11. Какому истолкованию справедливости в наибольшей степени отвечает принцип дифференциации налогов в соответствии с различиями в платежеспособности? 12. Что представляют собой равенство по горизонтали и равенство по вертикали? 13. Какое значение для налогообложения имеют неденежные формы доходов? 14. Что такое экономическая нейтральность налога? 15. Приведите примеры искажающего и неискажающего налога. 16. Что представляют собой корректирующие налоги? 17. Что такое организационная простота налогообложения? 18. Приведите примеры издержек, порождаемых сложностью налоговых систем. 19. В чем состоит критерий гибкости налогообложения? 20. Каков смысл критерия контролируемости налогов? 21. В силу каких причин критерии оценки налоговых систем не вполне согласуются между собой? 6. Налоги и налогообложение 6.1. Налоговые обязательства и перемещения налогов Распределение налогового бремени между плательщиками представляет первостепенный интерес не только с точки зрения справедливости, но и с позиций воздействия налогов на аллокацию ресурсов. Налоговые обязательства физических и юридических лиц определяются на основе норм, устанавливаемых законодательством. Однако налогоплательщик, реагируя на эти обязательства, старается вести себя так, чтобы, в конечном счете, уменьшить ту часть налогового бремени, которую ему предстоит нести. Общеизвестно, например, что, сталкиваясь с необходимостью уплачивать акцизы, продавцы товаров стремятся повысить их цены, дабы переложить бремя налога на покупателей. Возникают, однако, вопросы: при каких условиях и в какой мере это удается? Отвечая на подобные вопросы, требуется анализировать процессы перемещения налогов и определять фактическую сферу действия каждого из них. Налоговые обязательства и перемещение налогов Добиваясь уменьшения налогового бремени, налогоплательщик способен, в принципе, использовать два легальных пути. Первый состоит в том, чтобы сократить налоговые обязательства за счет изменения структуры и интенсивности своей экономической деятельности. Это может выразиться как в ограничении деятельности, которая непосредственно подлежит налогообложению либо приводит к налогооблагаемым результатам, так и в расширении деятельности, дающей право на налоговые льготы. Второй путь заключается в том, чтобы переместить налоговое бремя на других лиц. Пусть, например, речь идет о налоге на прибыль. Это значит, что обложению подлежат результаты предпринимательской деятельности. Если норма налога высока, предпринимательская владельцы капиталов активность избегают в данной чрезмерных стране сдерживается, налоговых поскольку обязательств. Они предпочитают относительно больше тратить на потребление или инвестировать средства там, где налоговые обязательства относительно меньше. Высокий акциз на отдельный вид товаров побуждает производителей и потребителей в той или иной степени заменять его другими. Высокое налогообложение трудовых доходов может иметь следствием отказ от поиска дополнительных заработков, более ранний выход на пенсию и т.п. Во всех этих случаях в центре внимания оказываются взаимоотношения двух сторон: налогоплательщика и государства. Первый ведет себя так, чтобы законным образом уменьшить обязательства перед вторым, и если это удается, то доход государства сокращается. Когда же речь идет о перемещении налогового бремени, существенны взаимоотношения трех сторон: государства, налогоплательщика и рыночных контрагентов последнего. Нередко налогоплательщик способен, формально не уменьшая обязательств перед государством (а значит, и его доходов), полностью или частично компенсировать свои выплаты за счет других лиц из числа тех, с кем он связан отношениями купли - продажи. Если покупатель смещает налоговое бремя на продавцов, это принято называть перемещением назад. Обычно оно имеет место, когда предприниматель способен диктовать свои условия поставщикам тех факторов производства, которые он закупает либо арендует. В частности, бремя увеличивающегося налогообложения прибыли подчас перемещается назад за счет уменьшения реальной заработной платы. Если продавцы смещают налоговое бремя на покупателей, это называется перемещением вперед. Такая ситуация возникает, когда производители пытаются компенсировать налоги, включая их в цены, по которым товары предлагаются потребителям. Непосредственными носителями налоговых обязательств часто становятся не только индивиды, но и организации. Однако каждая из организаций в конечном счете размещает налоговое бремя среди индивидов. Ведь речь идет о процессах распределения и перераспределения доходов (точнее, вычетов из доходов, которыми и являются налоги). Различного рода организации опосредуют движение доходов и обеспечивают для него институциональные условия. Однако конечными результатами процесса становятся приобретения и потери индивидов, между которыми перераспределяется соответствующая часть национального дохода. Причем за счет процессов перемещения налоговые обязательства организации не обязательно трансформируются в налоговое бремя именно тех лиц, которые ею владеют или в ней работают. Сфера действия налога представляет собой совокупность индивидов, на которых в конечном итоге ложится его бремя. Определение сферы действия налога достигается на основе анализа перемещений налогового бремени. Допустим, что в результате перемещений индивид, получающий доход в размере I, несет налоговое бремя в размере Т. Тогда соотношение этих двух величин Т/I называется действительной налоговой ставкой. Правомерно рассматривать действительные ставки как отдельного налога, например, акциза или налога на прибыль, так и налогообложения в целом. Говоря о пропорциональном, прогрессивном или регрессивном характере налогообложения, необходимо различать номинальные ставки (нормы), с помощью которых определяются налоговые обязательства, и действительные ставки, характеризующие налоговое бремя. Это особенно важно, когда речь идет не об унифицированных налогах на доход, добавленную стоимость и т.п., а о налогах, относящихся к отдельным видам деятельности (источникам доходов) либо дифференцированных по товарным группам. Так, подоходный налог, если обязательства по нему установлены по прогрессивной шкале, практически не может превратиться в регрессивный за счет перемещения бремени. Это, впрочем, не означает, что действительные ставки такого налога для всех плательщиков обязательно тождественны номинальным. В частности, те, кто получают основную часть доходов в виде прибыли, обычно имеют относительно большие возможности перемещать налоговое бремя, чем те, кто живет на заработную плату. В этой связи прогрессивный характер налога может несколько смягчаться. Однако более примечательны ситуации, когда, например, устанавливается особый импортный тариф на отдельный вид товаров, причем его ставка определяется в процентах к объему закупок. Это означает, что импортеры несут налоговые обязательства, пропорциональные обороту данного товара. Но если им удается переложить налоговое бремя на конечных потребителей, налог может фактически оказаться прогрессивным или регрессивным в зависимости от того, является ли товар предметом роскоши или первой необходимости. Перемещение налогового бремени на одном рынке, вообще говоря, влечет за собой его дальнейшие перемещения на других. Так, если на рынке ткацких станков их производители перемещают бремя налога вперед, покупатели станков, то есть производители тканей, могут в свою очередь попытаться сместить его вперед, на потребителей ткани, либо назад, на наемных работников - ткачей. Это даст импульс новым процессам перемещения на сопряженных рынках. Следовательно, сфера действия налога должна, в конечном счете, определяться в контексте общего равновесия. Однако, прежде всего надо научиться анализировать процессы перемещения налогового бремени на рынке отдельного товара или услуги, прослеживая, что происходит с формированием частичного равновесия и со сферами действия налогов. Для тех налогов, которые не слишком сильно меняют экономическую ситуацию в целом, например для акцизов на товары, занимающие небольшое место в суммарном объеме продаж, обычно можно ограничиться анализом с позиций частичного равновесия. В других случаях, в особенности, когда надо выявить последствия налогообложения заработной платы, прибыли, добавленной стоимости и т.п., рассмотрение процессов, протекающих на отдельном рынке, открывает дорогу к дальнейшим обобщениям. Способность налогоплательщиков перемещать налоги на своих контрагентов зависит от характера рынков, на которых они взаимодействуют. Если рынок является конкурентным (иными словами, ни один продавец или покупатель не в состоянии повлиять на цену), то возможности перемещения налогового бремени всецело определяются соотношением эластичностей спроса и предложения. Чтобы пояснить это, обратимся к своего рода предельным случаям, а именно к рынкам с абсолютно эластичным и абсолютно неэластичным спросом и предложением, и допустим сначала, что налог установлен в фиксированной сумме на единицу товара или услуги. Такие налоги принято называть специфическими в отличие от стоимостных, которые гораздо чаще встречаются на практике. Обязательства по стоимостным налогам устанавливаются исходя из стоимости объекта налогообложения, по специфическим - на единицу товара или услуги. Так, специфический импортный тариф на автомобили предполагал бы, что импортер уплачивает налог пропорционально числу ввезенных машин независимо от различий в их ценах, специфический акциз на табачные изделия - уплату фиксированной суммы за каждую проданную пачку (либо за тысячу сигарет, либо за килограмм табака и т.п.; важно лишь, что налоговые обязательства определяются по отношению к натуральному, а не стоимостному измерителю). Допустим, что спрос абсолютно неэластичен, то есть объем покупок не зависит от цены. Конечно, такое не встречается на практике, но кривые спроса, например, на хлеб и электроэнергию на некоторых участках почти вертикальны, и если равновесие достигается на таком участке, то сделанное допущение о неспособности потребителей варьировать объем покупок не слишком расходится с реальностью. На рис. 6.1а показано, как сдвигается точка равновесия при введении налога. Если налоговые обязательства несут поставщики, специфический налог в размере U означает для них соответствующее увеличение издержек на каждую единицу товара. Кривая предложения перемещается вверх на величину U. Ввиду неэластичности спроса покупатели вынуждены принять новую цену Р1 = Р0 + U вместе с нею и налоговое бремя в размере UQ0. Пусть теперь спрос абсолютно эластичен (рис. 6.1б). В этом случае, хотя кривая предложения по-прежнему сдвигается вверх, потребители не готовы платить какую бы то ни было цену, превышающую Р0, их реакция в этом случае выражается в уменьшении количества приобретаемого товара с Q0 до Q1,. Не имея возможности включить налог в цену, продавцы вынуждены выплатить его в размере UQ1 за счет уменьшения собственных доходов. Если до введения налога их выручка достигала Р0Q0 , то теперь размер выручки уменьшается до P0Q1, причем на долю продавцов достается только разность (P0Q1 – UQ1). Таким образом, именно продавцы оказываются в сфере действия налога. В то же время покупатели также терпят некоторые неудобства. Хотя налоговое бремя в данном случае не затрагивает их денежные доходы, им приходится, очевидно, искать замену данному товару, поскольку его потребление сокращается. Рассмотрим теперь ситуацию с абсолютно неэластичным предложением (рис. 6.2а). На этот раз продавцы не в силах повлиять на рыночную ситуацию, поскольку они не имеют возможности отреагировать на повышение издержек уменьшением предложения. Вертикальная кривая предложения «сдвигается вверх», оставаясь на месте (некоторое приближение к подобной ситуации могут в краткосрочном периоде давать отрасли с преобладанием условно-постоянных компонентов затрат). Точка равновесия остается прежней, так что покупатели не ощущают изменений. Налоговое бремя целиком ложится на продавцов, чистый доход которых сокращается на UQ0. Рис. 6.1. Распределение налогового бремени на конкурентном рынке при абсолютно эластичном и абсолютно неэластичном спросе. Q - количество товара, Р - цена; индексом 0 отмечены значения этих переменных, соответствующие точке равновесия Е0, достигаемого при отсутствии налога, индексом 1 - значения, соответствующие точке равновесия Е1, достигаемого после введения налога, U- размер налога. а) спрос абсолютно неэластичен, б) спрос абсолютно эластичен. Обратимся, наконец, к ситуации с абсолютно эластичным предложением (рис. 6.2б). Поскольку продавцы имеют возможность неограниченно варьировать объем предложения, они не станут продавать товар по цене, не возмещающей прирост издержек. Предложение будет уменьшаться, а цена расти до тех пор, пока покупатели не возьмут на себя налоговое бремя в размере UQ1. Налог при этом полностью включается в цену (Р1 = Р0 + U). Однако продавцы все же оказываются в некотором проигрыше: прежде им удавалось реализовать по той же цене большее количество данного товара, а теперь они, очевидно, вынуждены частично переключаться на торговлю другими товарами. Рис. 6.2. Распределение налогового бремени на конкурентном рынке при абсолютно эластичном и абсолютно неэластичном предложении. Обозначения те же, что на рис. 6.1. а) предложение абсолютно неэластично, б) предложение абсолютно эластично. Если имеет место не специфический, а стоимостный налог, ничего, по сути, не меняется, кроме того, что сдвиг кривой предложения характеризуется не числом U, а некоторой функцией, отражающей конкретные особенности налоговых обязательств. Пусть поставщики продукта либо фактора производства обязаны уплачивать пропорциональный налог со ставкой t (0 < t < 1). Это может быть, например, акциз или один из обязательных платежей, взимаемых пропорционально величине заработной платы (цены труда). Тогда включаемый в цену налог составляет tP. Заметим, что, если кривая предложения не является ни строго вертикальной, ни строго горизонтальной, введение пропорционального налога увеличивает ее крутизну. Если же пропорциональный налог возлагается на покупателей (например, работодатель, приобретая услуги работника, обязан уплачивать пропорциональные заработной плате взносы в фонды социального и медицинского страхования), то крутизна кривой спроса уменьшается. При абсолютно неэластичном спросе либо абсолютно эластичном предложении Р1 - Р0 = tP1. Следовательно, после введения налога равновесие установится, когда цена достигнет значения Р0 / (1 - t). При этом включенный в нее налог составит tР0 / (1 - t). Сумма налоговых обязательств, перемещенная на потребителей, в первом случае равна tP0Q0 / (1 - t), а во втором - tP0Q1 / (1 - t). При абсолютно эластичном спросе либо абсолютно неэластичном предложении в цену включается налог tP0. Дополнительные издержки продавцов, обусловленные налогообложением, составляют соответственно tP0Q1 и tP0Q0. Значение Q1 может быть разным в зависимости от характера функции спроса. Рассмотренные простейшие ситуации позволяют уловить общую закономерность: на конкурентном рынке отдельного товара или услуги (в том числе труда) переместить налоговое бремя на контрагентов удается той стороне, которая обладает преимуществом в эластичности объема сделок по цене. Для продавцов налог означает увеличение издержек, и они адаптируются к налогу, сокращая предложение. Для покупателей это, вообще говоря, означает рост цен, к которому они в свою очередь адаптируются, уменьшая спрос. Результат определяется тем, какая из сторон в большей степени готова пожертвовать частью сделок по данному товару (поставщики жертвуют частью продаж, а потребители - частью покупок), заменяя его чем-то другим, чтобы по возможности предотвратить потери денежного дохода. Если так, то естественно предположить, что распределение налогового бремени в конечном итоге не зависит от того, на какую из сторон непосредственно возлагаются налоговые обязательства. Покажем это применительно к специфическому налогу, предполагая, что функции спроса и предложения вблизи точки равновесия можно без слишком больших искажений изобразить прямыми линиями (рис. 6.3). Когда налоговые обязательства несут продавцы, кривая предложения сдвигается параллельно вверх на расстояние U (рис. 6.3а). После достижения равновесия Е1 продавцы выплачивают налог, и в их распоряжении остается P1S денежных единиц в расчете на единицу товара. Когда равнозначные обязательства возлагаются на покупателей, кривая спроса сдвигается параллельно вниз на то же расстояние U (рис. 6.36). Рыночное равновесие достигается на этот раз в другой точке, поскольку сделки заключаются по цене, в которую не включен налог. Рис. 6.3. Распределение налогового бремени на конкурентном рынке при обложении продавцов и покупателей специфическим налогом. P1S - цена за вычетом налога; Р1D - реальная стоимость единицы товара для потребителя после введения налога. Остальные обозначения те же, что на рис. 6.1. а) налоговые обязательства возложены на продавцов, 6) налоговые обязательства возложены на покупателей. Однако покупатели, уплатив продавцам по Р1, должны еще, выполняя свои налоговые обязательства, за платить государству по U за каждую единицу товара. В итоге эта единица обходится им по P1D. Заштрихованные треугольники на обоих рисунках равны между собой (их основания, обращенные к оси цен, равны U, а равенство углов предопределено параллельностью линий). Высота треугольника характеризует уменьшение объема сделок, одинаковое в обоих случаях. Следовательно, точка P1 на рис. 6.3а соответствует точке P1D на рис. 6.3б, а точка PIS на первом рисунке соответствует точке Р1 на втором. Денежные потери в расчете на единицу товара характеризуются для продавцов в первом случае величиной отрезка Р0Р1S, а во втором - равного ему отрезка Р0Р1. Равны между собой и соответствующие потери покупателей (отрезки Р0Р1, на рис. 6.3а и Р0Р1D на рис. 6.3б). Потери покупателей относительно больше, поскольку эластичность спроса в рассматриваемом примере ниже (по абсолютной величине) эластичности предложения. Итак, при тех условиях, которые мы рассматриваем, реальные экономические последствия налогообложения (сокращение объема продаж и потери в доходах) зависят не от того, на какую из сторон закон возлагает обязательство уплатить налог, а от соотношения эластичностей спроса и предложения, и, разумеется, от размера налогообложения. Это верно не только для специфического налога. Можно воспроизвести приведенные выше рассуждения, например, применительно к пропорциональному налогообложению товара или услуги. Необходимо только иметь в виду, что если налоговые обязательства несут покупатели, которые рассчитываются с государством после заключения сделки, то цена, уплачиваемая ими продавцам, не включает налог, в отличие от случая, когда обязательство возложено на продавцов (точка Е1 на рис. 6.36 ниже, чем на рис. 6.3а). При одном и том же коэффициенте пропорциональности t, но при разных ценах получатся, очевидно, разные по размерам налоговые выплаты, и сравнивать варианты распределения бремени имеет смысл в относительных, а не абсолютных величинах. Если же государство намерено с помощью пропорционального налогообложения собрать на данном рынке некоторую заранее фиксированную сумму, то вариант, когда платят покупатели, предполагает установление несколько более высокой ставки, чем когда обязательства возлагаются на продавцов. Однако доли продавцов и покупателей в итоговом распределении налогового бремени на конкурентном рынке в любом случае определяются характером кривых спроса и предложения, а не соотношением формальных обязательств. Именно эти доли и являются теми относительными величинами, которые характеризуют распределение. А при фиксированном абсолютном размере налоговых поступлений они задают и абсолютные размеры потерь для каждой из взаимодействующих сторон, и эти размеры, очевидно, инвариантны по отношению к распределению обязательств. Практический смысл сказанного можно пояснить на уже упомянутом примере платежей в фонды социального и медицинского страхования. В России соответствующие налоговые обязательства несут работодатели, во многих других странах обязательства распределяются между работодателями и работниками, причем доли каждой из сторон становятся подчас предметами острых политических дискуссий. Между тем, как следует из сказанного, если ситуация на рынке труда неблагоприятна для работников (эластичность предложения гораздо ниже эластичности спроса), работодатели заведомо сумеют переложить на них большую часть бремени страховых платежей, как бы ни были определены обязательства. Это достижимо с помощью относительного понижения заработной платы. Напротив, когда работники находятся в преимущественном положении (эластичность предложения труда относительно высока, а эластичность спроса мала), то они, столкнувшись с обязательством вносить платежи, сумеют переместить значительную часть бремени, предъявляя дополнительные требования к оплате труда. Однако перемещение не происходит мгновенно. На практике оно требует времени и трансакционных издержек, иногда значительных. Это особенно очевидно, когда речь идет о рынке труда, но верно и по отношению к другим реальным рынкам. Поэтому в краткосрочном периоде изменение характера налоговых обязательств вполне способно приносить реальные выгоды одной из сторон, пока процесс перемещения налогового бремени не успевает достичь описанных выше закономерных результатов. Борьба за временные выгоды ведется тем интенсивнее, чем менее стабильна налоговая система в целом. Способность одного из контрагентов определяющим образом влиять на цену не может не сказываться на распределении налогового бремени. Однако и в условиях монополии сохраняет свое значение гибкость реакции на изменение рыночных условий. Допустим, что монополист не способен варьировать количество предлагаемого для продажи товара. Это имеет место, например, при продаже уникального произведения искусства. Если сделка облагается налогом (акцизом, налогом на добавленную стоимость и т.п.), его бремя в данном случае полностью ложится на продавца-монополиста, поскольку возможности повышения цены исчерпываются уже в «доналоговом» равновесии. По-иному дело обстоит, когда монополист способен, варьируя количество предлагаемого для продажи товара, подбирать наиболее приемлемую для себя точку на кривой спроса и устанавливать равновесие именно в ней. При прочих равных условиях, чем более полога кривая предельных издержек, тем меньшим сокращением продаж монополисту приходится платить за вовлечение покупателей в сферу действия налога. Рис. 6.4. Налоговое бремя на монополизированном рынке. MR - предельный доход; А - величина предельных издержек (МС); В - сумма предельных издержек и специфического налога (МС + U). Остальные обозначения соответствуют введенным ранее. Заштрихованные прямоугольники соответствуют суммам собираемых налогов. а) эластичность спроса постоянна, 6) переменная эластичность спроса. Условием равновесия на монополизированном рынке, как известно, является равенство предельного дохода предельным издержкам: MR = МС. Предельный доход MR определяется ценой Р и эластичностью спроса, абсолютную величину которой обозначим символом Е: MR = Р (1 - 1/Е), причем практически без потери общности можно считать, что Е > 12. Если вводится специфический налог U, то к издержкам фирмы, в том числе и предельным, добавляется по U в расчете на каждую единицу товара. Тогда условие равновесия: MR = МС + U, иначе говоря, Р (1 - 1/Е) = МС + U. Следовательно, равновесная цена определяется величинами эластичности спроса, налога и предельных издержек фирмы: Р = (МС + U) /(1 - 1/Е). Пусть в тех пределах, в которых происходит сдвиг точки равновесия под воздействием налога, эластичность спроса и величина предельных издержек остаются постоянными (рис. 6.4а). Тогда прирост цены превышает величину налога (отрезок Р0Р1 больше АВ). Иными словами, в результате налогообложения монополиста расходы потребителей в расчете на единицу товара могут возрасти даже в большей степени, чем доход государства. В самом деле, обозначив разность 1 - 1Е символом Z, получаем: Р0 = MC/Z, Р1 = (МС + U)/Z. Следовательно, Р1 =Р0 + U/Z. Поскольку Е > 1, то 0 < Z < 1. Значит, U/Z > U, то есть разность между ценами Р1 и Р0 больше величины налога. На рисунке виден «раструб», образуемый кривыми спроса и предельного дохода и повернутый в сторону оси цен. Кривые расходятся тем значительнее, чем меньше Z, иначе говоря, чем ниже эластичность спроса по абсолютной величине. Обратимся теперь к ситуации с переменной эластичностью спроса. Рассмотрим простейший случай, когда функция спроса отображается прямой линией (рис. 6.46). Тангенс угла наклона линии предельных издержек в этом случае вдвое больше тангенса угла наклона линии спроса, а следовательно, на единицу прироста предельного дохода приходится 1/2 единицы прироста цены. Таким образом, на рис. 6.46 отрезок P0P1 вдвое меньше отрезка АВ. Это означает, что даже при горизонтальной кривой предельных издержек (аналог абсолютно эластичного предложения) монополисту удастся непосредственно включить в цену только половину налоговых платежей. Та часть платежей, которая покрывается за счет повышения цены с Р0 до Р1, перемещается на покупателей (ей соответствует верхняя половина заштрихованного прямоугольника на рис. 6.46), а другая часть (нижняя половина прямоугольника) выплачивается монополистом за счет собственного дохода. При иной форме кривой спроса с переменной эластичностью доля налогового бремени, которую продавец способен переместить на покупателей, окажется большей или меньшей. Однако принципиальное значение имеет то, что на монополизированном рынке, в отличие от конкурентного, даже самая высокая гибкость предложения не гарантирует продавцу возможность полного перемещения налогового бремени на покупателей. На первый взгляд выглядит парадоксом, что монополист в некотором смысле уступает продавцам на конкурентном рынке в способности покидать сферу действия налога, смещая его на потребителей (если конкурентный рынок характеризуется высокой эластичностью предложения). Дело, однако, в том, что налоговые обязательства монополиста затрагивают и монопольную ренту. В полной мере реализовав преимущества своего положения в «доналоговом» равновесии, монополист после введения налога фактически сталкивается с необходимостью поделиться с государством доходом, извлекаемым за счет этих преимуществ. Возможности маневра в подобной ситуации определяются для продавца характером функции спроса. Еще одна особенность налогообложения на монополизированном рынке касается реакции на стоимостные и специфические налоги. Как было показано, на конкурентном рынке последствия размещения фиксированного по абсолютной величине налога не зависят от того, является ли он специфическим или стоимостным. В условиях монополии специфический налог вызывает при прочих равных условиях большее сокращение предложения, чем стоимостный. Объясняется это тем, что при специфическом налогообложении доход монополиста в расчете на каждую единицу выпуска снижается на одну и ту же величину (на размер налога), тогда как при стоимостном предельный доход сокращается на меньшую сумму, чем размер налога, приходящийся в среднем на единицу товара. Ведь в точке равновесия предельный доход ниже среднего. Между тем равновесие устанавливается, когда предельные издержки уравновешиваются именно предельным доходом. Пусть государство собирает всего Т единиц налога, и при специфическом обложении монопольного производителя равновесие достигается при объеме выпуска Q1, то есть Т= Q1U. Это значит, что, увеличив выпуск на единицу, монополист был бы обязан перечислить в доход государства сумму T/Q1. Однако если бы обязательства были определены в долях дохода, то со следующей единицы выпуска пришлось бы платить не T/Q1 , а несколько меньше, так что при прочих равных условиях равновесие установилось бы при некотором Q2 > Q1. Следовательно, на монополизированном рынке при одинаковой сумме, поступающей в доход государства, специфическое налогообложение менее нейтрально, чем стоимостное. Оно вызывает более значительное сокращение объема производства, что заставляет участников сделок в большей степени заменять реализуемый на данном рынке товар другими. Монополия, как и совершенная конкуренция, представляет предельный вариант для реальных рыночных ситуаций. Когда рынок не является вполне конкурентным, но при этом и не монополизирован, перемещение налогового бремени зависит от того, какие тенденции поведения продавцов и покупателей на нем преобладают. Так, если отдельный продавец не только способен ощутимо влиять на цену, но и склонен использовать эту возможность в ответ на обложение налогом (жертвуя при этом своей долей продаж на данном рынке), то ему удается в соответствующей степени сместить налоговое бремя на покупателей. Однако если каждый из продавцов склонен отдавать предпочтение сохранению своей доли рынка, им приходится при прочих равных условиях брать это бремя на себя. Сферы действия многих налогов в существенной мере определяются на рынках труда. Это непосредственно касается не только платежей в пенсионные и страховые фонды, но и, например, подоходного налога, который в преобладающей своей части является налогом на заработки и влияет, прежде всего, на предложение труда как фактора производства. Как правило, рынок труда ближе по своему характеру к конкурентному, чем к монополизированному. Следовательно, происходящее на нем перемещение налогов определяется соотношениями эластичностей спроса и предложения на труд и его отдельные виды. Важная особенность этого рынка состоит в том, что на разных участках кривой предложения его эластичность различается не только по абсолютной величине, но и по знаку. Дело в том, что труд, в том числе и сопоставимый по качеству, способны предлагать представители разных половозрастных и социальных групп. Для некоторых из них (прежде всего мужчин среднего возраста) эластичность предложения крайне низка. Установившиеся в обществе представления о нормальной продолжительности и интенсивности труда обычно определяют предложение труда подавляющего большинства трудоспособных представителей таких групп во многом независимо от колебаний уровня заработной платы. Впрочем, и для этих лиц эластичность не является нулевой, поскольку при известных обстоятельствах они готовы искать дополнительные заработки. Отметим, что это чаще всего происходит, когда уровень оплаты труда не слишком высок (иначе работник скорее предпочел бы отдых), но и не слишком низок (иначе не было бы стимула брать дополнительную работу). Поведение других групп на рынке труда сложнее, поскольку для них актуальны более широкие наборы альтернатив. Так, для значительной части женщин трудоспособного возраста значимы альтернативы, связанные с преимущественным вниманием к домашнему хозяйству, рождением и воспитанием большего числа детей. Для молодежи важен выбор между трудом и продолжением учебы. Те, кто достиг пенсионного возраста, принимают решения о целесообразности продолжения работы (в том числе в режиме неполного рабочего дня) в зависимости от многих факторов, причем уровень возможного заработка принадлежит к числу наиболее значимых. Существенно, что различия в экономическом поведении разных групп не всегда корреспондируют с различиями в самом труде, а значит, работодателям приходится иметь дело с функцией предложения, отражающей предпочтения всех групп одновременно. Такого рода функция изображена кривой АЕ01 на рис. 6.5. При низкой цене труда по мере ее повышения предложение растет (участок АВ). Это значит, что люди все больше предпочитают наемный труд альтернативным вариантам (малому предпринимательству, например, деятельности в качестве ремесленников или мелких торговцев, подсобному хозяйству и т.д.). При достаточно значимом повышении ставок почасовой или сдельной оплаты они начинают искать сверхурочную работу, возможности совместительства и т.п. Однако при дальнейшем повышении цены труда и связанными с этим позитивными сдвигами в благосостоянии многие отказываются от сверхурочных работ, а часть тех, кто не является единственными работниками в семье, покидают рынок труда ради домашнего хозяйства или учебы. В итоге росту цены может на определенном участке кривой предложения труда соответствовать уменьшение его количества (участок ВС). Наконец, при еще более высоких ставках предложение стабилизируется, поскольку на рынке остаются в основном те, для кого относительно небольшие колебания заработной платы не могут стать причиной отказа от занятости в пределах нормальной продолжительности рабочего дня и недели. Вместе с тем соответствующий уровень основной оплаты избавляет от необходимости искать дополнительные заработки. Очевидно, последствия налогообложения зависят от того, на каких участках кривой предложения труда достигается равновесие как до, так и после введения налога. Рисунок иллюстрирует три возможных случая. Рис. 6.5. Распределение налога на рынке труда. АЕ01- кривая предложения труда; DL01, DL02, DL03 - кривые спроса на труд до введения налога; DL11, DL12, DL13- кривые спроса на труд после введения налога; Е01, Е02, Е03- точки равновесия до введения налога; Е11, Е12, Е13- точки равновесия после введения налога; L - количество труда; W- цена труда. Пусть в результате налогообложения точка равновесия переместилась из положения Е01 в положение Е11, оставаясь на абсолютно не эластичном отрезке кривой предложения. Тогда, очевидно, налоговое бремя полностью ляжет на работников, а получаемая ими цена труда уменьшится на величину налога. Теперь рассмотрим ситуацию, характеризующуюся перемещением точки равновесия из положения Е02 в положение Е12. В этом случае в сфере действия налога также находятся работники, но отличие в том, что цена труда снижается даже больше, чем на величину налога. Это значит, что в результате налогообложения доходы уменьшаются настолько, что те, кто раньше соглашались искать дополнительные заработки лишь на очень привлекательных условиях, теперь не могут позволить себе выбор. Они вынуждены принимать те предложения работодателей, от которых прежде бы отказались. Обратимся, наконец, к случаю, когда точка равновесия перемещается из положения Е03 в положение Е13. Коль скоро эластичности спроса и предложения сопоставимы по абсолютной величине, в сфере действия налога оказываются как работники, так и работодатели, и бремя налогообложения делится между ними. 6.2. Сферы действия налогов и общее равновесие Экономические последствия налогообложения прибыли могут, в принципе, анализироваться исходя из посылки, что налог действует в отдельной отрасли. В этом случае задача состоит в том, чтобы модифицировать анализ распределения налогового бремени на рынке отдельного товара или услуги применительно к ситуации, когда налоговые обязательства определяются не по отношению к сумме продаж либо добавленной стоимости, а по отношению к доходу производителя за вычетом всех видов затрат. Наибольший интерес для такого анализа представляет монополия. Например, если речь идет о пропорциональном обложении прибыли и при этом монополист стремится максимизировать прибыль, налог, вообще говоря, не приводит к изменению выпуска. В самом деле, его величина определяется точкой, в которой предельные издержки уравновешиваются предельным доходом, а в этой точке прибыль, по определению, равна нулю. Избегая уменьшения выпуска, монополист вынужден целиком принять на себя налоговое бремя. Однако если он максимизирует не прибыль, а доход, его реакция на налог будет иной: он сократит объем производства (продаж), и в итоге часть налогового бремени переместится на потребителей. Вместе с тем практическое значение имеет, прежде всего, вопрос о последствиях унифицированного, то есть не зависящего от специфики отрасли, товара или услуги, налогообложения прибыли в разных отраслях. В странах со сформировавшейся рыночной экономикой такой налог обычно выплачивают корпорации, поскольку именно в них процесс распределения прибыли четко отделен от процесса начисления заработков. Например, доход лица, которое является одновременно единственным собственником и единственным работником небольшой мастерской, может быть только условно разделен на прибыль и заработную плату. В России это делается с помощью нормирования, но в итоге стирается грань между налогообложением прибыли и заработной платы. В зависимости от обстоятельств налог на прибыль корпораций может в той или иной степени перемещаться вперед (на потребителей), назад (на наемных работников), а также на владельцев капитала в некорпоративном секторе. В краткосрочном периоде эластичность предложения капитала в корпоративном (корпорированном) секторе невысока: для того чтобы в ответ на появление (или повышение) налога на прибыль изъять значительную часть ранее вложенного капитала, требуется время. Ведь изымаемому капиталу необходимо найти лучшее применение, а это предполагает изменение структуры инвестиций и, в конечном счете - производства. На первых же порах, пока собственники капитала не сумеют переместить его в некорпоративный сектор либо в другую страну, им придется нести налоговое бремя. В долгосрочном периоде эластичность предложения капитала очень высока, и обычно ее можно считать близкой к бесконечности. В пользу этого говорят два аргумента. Во-первых, современная развитая рыночная экономика обычно является открытой и капитал способен, реагируя на налоги, свободно перемещаться через границы. Если в одной из стран устанавливается сверхвысокое налогообложение прибыли, это дает импульс бегству капиталов, которое продолжается до тех пор, пока реальная норма отдачи инвестиций не становится близкой к «доналоговой». Вовторых, снижение доходности инвестиций, в конечном счете, не благоприятствует сбережениям. Поэтому налогообложение прибыли оборачивается в долгосрочном периоде соответствующим уменьшением предложения капитала, а это в свою очередь ведет к относительному повышению нормы прибыли. Высокая эластичность предложения дает, как известно, возможность успешно перемещать налоговое бремя, и в долгосрочном периоде корпорации (точнее говоря, получатели дивидендов) способны покидать сферу действия рассматриваемого налога. Их место в этой сфере занимают работники и потребители. Однако в среднесрочном периоде налог на прибыль корпораций может быть частично перемещен и на владельцев капитала в некорпорированном секторе. Среднесрочный период достаточен для существенного перелива капитала между секторами, но не для глубокого изменения пропорции между текущим потреблением и сбережениями, так что суммарное предложение капитала в нем можно рассматривать как неизменное. В таких обстоятельствах нет оснований считать эластичность предложения капитала в отдельном секторе (в данном случае корпоративном) близкой ни к нулю, ни к бесконечности. Следовательно, перемещение налога зависит от конкретного соотношения эластичностей предложения и спроса на капитал в секторе, на который возложено обязательство выплачивать налог на прибыль. Спрос на капитал в корпоративном секторе определяется, с одной стороны, спросом на ту продукцию, которую он производит, а с другой - капиталоемкостью этой продукции. Предложение капитала для корпоративного сектора (при фиксированном, предложении капитала в экономике, рассматриваемой в целом) зависит от того спроса на капитал, который предъявляет некорпорированный сектор, а, следовательно, от спроса на продукцию некорпорированного сектора и ее капиталоемкости. В корпоративном секторе, как правило, сосредоточены капиталоемкие производства, в некорпоративном капиталоемкость в среднем ниже, а трудоемкость выше. Ведь преимущество корпораций состоит как раз в способности привлекать дополнительный капитал. Поэтому изменение структуры спроса в пользу продукции второго из названных секторов влечет при прочих равных условиях, относительное снижение спроса на капитал и относительное повышение спроса на труд. Следовательно, налог на прибыль корпораций дает импульс замещению капитала трудом не только внутри корпоративного сектора, но и в масштабах всей экономики. Если предложение капитала становится относительно избыточным, то его отдача снижается. Таким образом, во всей экономике, включая некорпоративный сектор, падает факторная доля капитала, а факторная доля труда растет. При некоторых соотношениях эластичностей спроса и предложения труда и капитала, а также эластичностей спроса на продукцию корпоративного и некорпоративного секторов бремя рассматриваемого налога может полностью лень на владельцев капитала в обоих секторах; при других соотношениях они делят это бремя с работниками и потребителями. Сказанное относится, естественно, к среднесрочному периоду. Как отмечено выше, в краткосрочном периоде некорпоративный сектор остается незатронутым налогом на прибыль корпораций, а в долгосрочном периоде включаются механизмы, восстанавливающие доходность инвестиций и в существенной мере, если не полностью, выводящие капитал из сферы действия этого налога. Рассматривая процессы перемещения налога на прибыль, мы столкнулись с проблемой опосредованного влияния налогообложения на те сферы экономики, которые напрямую не затрагиваются налоговыми обязательствами. Мы видели, в частности, что налог на прибыль корпораций способен перемещаться не только назад и вперед (на работников корпораций и потребителей их продукции), но и в некорпорированный сектор, то есть, вообще говоря, в другие отрасли и на другие рынки. Если в поле зрения попадает не отдельный рынок или отрасль, а вся экономика и предметом анализа становятся не только ближайшие, но и отдаленные, опосредованные последствия налогообложения, это свидетельствует о том, что анализ ведется с позиций общего равновесия. Подобного рода анализ осуществим и в отношении тех налогов, которые, на первый взгляд, касаются лишь одной специфической отрасли либо конкретного вида продукции. Он актуален прежде всего когда речь идет об отраслях, занимающих сравнительно большое место в экономике, и продуктах, используемых в качестве элементов затрат при производстве многих товаров и услуг. Чтобы пояснить смысл проблемы и дать представление о подходе к ее решению, обратимся к условному примеру. Пусть экономика состоит из трех отраслей, две из которых производят потребительские товары А и В, а третья - единственный вид материальных ресурсов С, необходимый для производства обоих потребительских благ, причем предложение ресурса неэластично. Предположим также, что налоги собираются с целью перераспределения, причем издержки осуществления трансфертов незначительны. Если вводится акциз на товар А, а эластичность предложения С относительно невысока, то одним из ближайших последствий налогообложения станет перемещение налога на производителей ресурса. Ведь производство А, по-видимому, сократится. Значит, первая отрасль будет предъявлять меньший спрос на С, производителям которого придется при прочих равных условиях отдавать свой товар по более низкой цене. Однако эти прочие условия можно считать равными, только если налог непосредственно распространяется и на вторую отрасль. Коль скоро налогообложение и обусловленный им рост издержек непосредственно касаются лишь одной отрасли, то ее продукция становится дороже не только абсолютно, но и относительно, что стимулирует ее замещение. Допустим, что эластичность замещения первого товара вторым высока, и при этом материалоемкость А выше, чем В. В такой ситуации спрос на А снижается, а спрос на В растет, и в итоге возникает тенденция к повышению совокупного спроса на С. Ясно, что производители ресурса, потребность в котором после введения налога увеличивается (по сравнению с доналоговым уровнем), получат в свою очередь возможность переместить налог. Вместе с тем понятно и то, что данный вывод обусловлен предположениями, касающимися конкретных значений эластичностей спроса и предложения, материалоемкости и эластичности замещения. При иных сочетаниях этих параметров результат был бы другим. Введем небольшое усложнение. Пусть наряду с ресурсом С, который используется во всех отраслях, имеется также ресурс D, используемый исключительно при производстве А, и ресурс Е, используемый только при производстве В. Вызванное налогообложением замещение первого потребительского товара вторым ставит производителей ресурса В в неблагоприятное положение, тогда как положение производителей ресурса Е улучшается. Подобные обстоятельства необходимо принимать во внимание при анализе сфер действия налогов. Разумеется, в реальной экономике, отрасли которой связаны множеством взаимозависимостей, все происходит гораздо сложнее. Однако в силе остается следующий принцип: в конечном счете, сферы действия налогов определяются, вопервых, функциями спроса и предложения на каждом из рынков, вовлекаемых в процессы перераспределения налогового бремени, во-вторых, мерой взаимозаменяемости и взаимодополняемости товаров и услуг, реализуемых на этих рынках, и, в-третьих, соответствующими производственными функциями. Анализ сфер действия налогов показывает, что внешне несхожие налоговые обязательства, возлагаемые на разных субъектов, иногда ведут к одним и тем же реальным экономическим последствиям. Если два налога равнозначны как по величине порождаемого ими бремени, так и с точки зрения его фактического распределения, они называются эквивалентными налогами. Мы уже встречались с ситуациями, когда платежи по обязательному страхованию, вносимые работодателями, эквивалентны платежам работников, а косвенный налог, уплачиваемый продавцом, эквивалентен налогу, уплачиваемому покупателем. Легко убедиться, что налог на добавленную стоимость эквивалентен пропорциональному подоходному налогу, если оба носят унифицированный характер и взимаются по одной и той же ставке. Ведь оба налога представляют собой изъятие в пользу государства фиксированной доли всех доходов, но в одном случае оно производится на стадии их формирования, а в другом - на стадии распределения. На первый взгляд, налогообложение потребления принципиально отличается по своим экономическим последствиям от налогообложения заработков. Имеется в виду вся совокупность доходов, получаемых от труда как фактора производства, а не только то, что выплачивается в форме заработной платы. Так, к заработкам относится значительная часть доходов фермеров, предпринимателей, выполняющих функции менеджеров, и т.п. В самом деле, часть заработанного используется на сбережения, а значит, при одной и той же ставке государство, казалось бы, получит больше средств от обложения заработков, чем от обложения потребления. Однако сбереженные средства в свою очередь приносят доход, в конечном счете используемый на потребление. Чем больше средств откладывается для финансирования будущих покупок, тем большая сумма налога на потребление будет впоследствии собрана. Причем, сопоставляя текущие и будущие поступления, необходимо пользоваться величинами, приведенными к одному моменту времени с помощью нормы дисконта. Если абстрагироваться от средств, передаваемых по наследству, и считать рынок капиталов совершенным, то унифицированный налог на потребление эквивалентен унифицированному налогу на заработки, взимаемому по той же ставке. Ведь при указанных допущениях стоимость платежей по налогу на потребление, приведенная к одному моменту времени, не зависит от того, какая часть средств сберегается в текущем периоде, так как норма дисконта в точности соответствует доходности инвестиций. Конечно, на практике эти допущения не выполняются. Однако нетривиальными и полезными являются два следующих вывода. Во-первых, налогообложение потребления, которое лежит в основе многих косвенных налогов, по своей природе близко к обложению заработков, то есть к налогам, непосредственно не распространяющимся на факторный доход от капитала. Если последний вид доходов облагается в момент получения таким же налогом, как заработки, то по сравнению с налогом на потребление имеет место своеобразное двойное обложение части дохода. Во-вторых, различия между сферами действия налогов на заработки и потребление определяются, прежде всего, характером рынка капиталов, функционирующего в той или иной стране. 6.3. Налогообложение и излишек потребителя Налогоплательщики реагируют на введение или повышение налога двояким образом. Они, с одной стороны, минимизируют свои налоговые обязательства, соответствующим образом изменяя структуру и интенсивность продаж, покупок и производства, а с другой - стараются по мере возможности переместить налоговое бремя на контрагентов. Оба пути имеют в своей основе нечто общее, а именно замещение налогооблагаемых видов деятельности, продуктов или ресурсов иными, менее подверженными налогообложению. Если оставить в стороне случаи абсолютно неэластичного спроса или предложения, то речь, по сути, идет об одной и той же реакции, только рассматриваемой с разных сторон. В частности, при высокой эластичности спроса покупатели сокращают покупки налогооблагаемого товара, очевидно, заменяя его другим, и именно возможность такой замены позволяет им переместить налоговое бремя на продавцов. При высокой эластичности предложения производители в ответ на налогообложение снижают выпуск данного товара, очевидно, переключаясь на производство другого, и благодаря этому смещают налоговое бремя на потребителей. Так проявляется искажающее действие налога. Таким образом, последствия налогообложения, как правило, не сводятся к одной только реализации налоговых обязательств, поступающих в доход государства. Выше уже отмечалось, что за возможность сместить налоговое бремя на контрагентов приходится в большинстве случаев платить отказом от той структуры потребления или производства, которая была бы наиболее желательной при отсутствии налога. Это позволяет предотвратить денежный ущерб, но несомненно само по себе является потерей полезности. Что представляют собой такие потери, на какой основе их можно оценивать? Обратимся вновь к рис. 6.3а и 6.36. Площадь прямоугольника P1SP1E1EIS на первом из этих рисунков и равного ему прямоугольника Р1PIDEIDE1 на втором составляет Q1U. Иными словами, она характеризует величину налоговых платежей. В то же время площадь заштрихованных треугольников E1SE1E0 на рис. 6.3а и E1EIDE0 на рис. 6.3б может служить характеристикой тех потерь полезности, которые причиняются производителям и потребителям искажающим действием налога. Чтобы пояснить данный тезис, сосредоточим внимание сначала на том налоговом бремени, которое несут потребители. Для этого удобно избрать в качестве примера случай, когда предложение абсолютно эластично и за счет потребителей выплачивается специфический налог в размере U на единицу товара (рис. 6.6). Воспользуемся известным из общего курса экономической теории понятием излишка (выигрыша) потребителя. Рисунок демонстрирует, что в результате налогообложения потребительский излишек сокращается на величину, характеризуемую площадью трапеции Р0Р1Е1Е0. Государство собирает налог в размере Q1U, соответствующем площади прямоугольника Р0Р1Е1Е1'. Допустим, что эти средства полностью возвращаются потребителям в виде общественных благ, которые государство поставляет за счет собранного налога. В таком случае налогоплательщики теряют только ту часть потребительского излишка, которая изображена треугольником Е'1Е1Е0. На практике потери потребителей от налогообложения могут оказаться более значительными. Многое зависит, например, от того, какую часть собранных средств поглощают административные расходы и насколько поставляемые общественные блага соответствуют предпочтениям потребителей. Подобные факторы имеют отношение к рациональности использования налоговых поступлений, в рассматриваемом случае - рациональности расходования суммы Q1U. Однако даже при идеальном использовании бюджета сам акт налогообложения как таковой способен вызывать чистые потери потребительского излишка. Представим себе, что при совокупном объеме продаж Q0 потребитель покупал за год по 10 единиц товара, например видеокассет, по цене 8 денежных единиц за штуку. После введения специфического налога на видеозаписи в размере 2 денежных единиц произошло уменьшение объема покупок до Q1, что соответствует приобретению потребителем, например, 6 кассет (рис. 6.6а). До введения налога потребитель тратил на видеокассеты сумму 80, а доставляемая ими полезность была эквивалентна денежной сумме 102,5 (такова общая площадь фигуры, обведенной сплошной линией). Потребительский излишек соответствовал сумме 22,5. Рис. 6.6 Избыточное налоговое бремя при специфическом налогообложении. D - кривая спроса: S0 - кривая предложения до введения налога; S1 - кривая предложения после введения налога; Р1 и Р0 - цены, по которым потребители приобретали товар соответственно до и после введения налога; Е0 и Е1 - точки равновесия до и после введения налога; Е1'- точка, соответствующая сочетанию «посленалогового» объема продаж Q1 с «доналоговой» ценой может служить характеристикой тех потерь полезности, которые причиняются производителям и потребителям искажающим действием налога. После введения налога и установления цены предложения на уровне 10 для потребителя приобретение шести кассет обходится в 60 денежных единиц, а 20 единиц он, очевидно, высвобождает для каких-то иных покупок. Полезность 6 приобретаемых видеокассет эквивалентна для потребителя денежному доходу в 67,5 единицы, а потребительский излишек равен 7,5. В доход государства поступило 12 денежных единиц, и мы предполагаем, что налогоплательщикам будут предоставлены общественные блага, полезность которых приблизительно соответствует этой сумме. Сведя полученные цифры в таблицу (табл. 6.1), можно убедиться, что помимо средств, отданных государству, потребитель понес потери в благосостоянии, эквивалентные в данном случае снижению дохода на 3 денежные единицы. Иными словами, реальное бремя налога для него на 25% превышает сумму, отданную государству. Что стоит за рассматриваемыми потерями? Определяя предпочтительное число приобретаемых видеокассет, потребитель принимает во внимание возможности, связанные с покупкой максимизировать других полезность. товаров. Он Допустим, расходует что деньги ближайшими так, чтобы «конкурентами» видеозаписей для данного потребителя выступают книги и именно на них он тратит в «посленалоговом» периоде те 20 денежных единиц, которые высвобождаются, когда он сокращает покупку кассет. Но если в «доналоговом» периоде он вел себя рационально, то, значит, дополнительные книги принесут ему меньший потребительский излишек, чем способны были бы принести те 4 кассеты, от которых он теперь вынужден отказаться. Иначе он предпочитал бы эти книги кассетам и в «доналоговом» периоде. С точки зрения потребителя, ситуация, в которой он при прочих равных условиях расходовал бы 80 денежных единиц на 10 видеокассет, лучше той, когда он тратит 60 денежных единиц на 6 кассет, получает общественные блага на 12 денежных единиц и покупает книги на 20 единиц. Причем понятие излишка потребителя в принципе позволяет выразить разницу количественно на основе денежного эквивалента потерь полезности. Коль скоро именно благосостояние индивидов лежит в основе понятия эффективности, избыточное налоговое бремя характеризует потери эффективности и может служить мерой искажающего действия налога. Рис. 6.7. Избыточное налоговое бремя потребителя. а) эластичность спроса по цене относительно высока, 6) эластичность спроса по цене относительно низка. Таблица 6.1. Влияние специфического налога на благосостояние налогоплательщика, выраженное в денежных единицах Расходы на Потребител Полезность Финансиро Средства, Общий товар ьский товара вание сэкономлен итог(4+5+6 излишек (2+3) общественн ные для ) ых благ 1 До введения налога После введения налога при невысокой эластичности спроса 2 80 3 22,5 4 102,5 5 - приобретен ия других товаров 6 - 60 7,5 67,5 12 20 7 102,5 99,5 Величина избыточного бремени связана с эластичностью спроса. Чтобы убедиться в этом, немного изменим использованный выше условный пример. Пусть та цена, которую потребитель готов уплатить за дополнительную видеокассету, уменьшается с каждой новой покупкой не на 0,5, а на 1 денежную единицу (рис. 6.7б). Это значит, что спрос менее эластичен по цене. В то же время функция предложения не изменяется, «доналоговое» равновесие достигается в прежней точке и размер специфического налога составляет, как и в предыдущем случае, 2 денежные единицы. Легко убедиться, что в силу более низкой эластичности спроса потребитель уменьшает число приобретаемых видеокассет уже не на 4, а только на 2 штуки. По сравнению с предыдущим примером покупателю труднее дается отказ от каждой очередной единицы налогооблагаемого товара. Так, от седьмой по счету кассеты он соглашается отказаться, лишь если цена превышает 11 единиц, а хотя бы одну кассету он готов приобрести даже при цене 17 денежных единиц (в предыдущем примере при большей эластичности спроса, максимальная приемлемая для него цена седьмой кассеты составляет 9,5, а самой первой - 12,5 денежной единицы). Меньшей эластичности спроса соответствуют большая «привязанность» потребителя к данному конкретному товару, меньшая способность находить ему удовлетворительную замену, но в то же время - более значительный потребительский излишек, который при той же цене достается покупателям, наиболее высоко субъективно оценивающим данный товар. Если для ситуации, изображенной на рис. 6.7б, провести расчеты, аналогичные представленным в табл., получим, что в доход государства перечислено 16 денежных единиц, а избыточное налоговое бремя составляет 1 единицу. Отношение избыточного бремени к сумме собранного налога теперь ограничивается одной шестнадцатой, тогда как в предыдущем случае оно достигало одной четверти. Итак, при прочих равных условиях, чем меньше потребитель сокращает покупки под влиянием косвенного налога, тем больше средств удается собрать государству и тем меньшая доля потребительского излишка утрачивается в форме избыточного бремени. До сих пор предполагалось, что предложение абсолютно эластично. Поэтому, рассматривая излишек потребителя, мы не упоминали об излишке производителя. При абсолютно эластичном предложении последний отсутствует, поскольку цена рыночного равновесия при любом значении Q остается той же, по которой производитель согласился бы продать самую первую (и любую другую) единицу товара. Однако обычно налогообложение затрагивает как излишек потребителя, так и излишек производителя. Выше уже отмечалось, что налоги способны побуждать не только потребителей, но и производителей замещать одни товары и виды деятельности другими. Последствия такого рода замещений можно описать по аналогии с предыдущими рассуждениями, пользуясь понятием излишка производителя. Соответствующие потери фактически уже были изображены на рис. 6.3а и 6.3б. В заштрихованных треугольниках, представленных на этих рисунках, те части, которые расположены выше линий Р0Е0, соответствуют потерям излишка потребителя, а части, расположенные под этими линиями, соответствуют потерям излишка производителя. Означает ли возникновение избыточного бремени, что взимание налога заведомо нецелесообразно? Ответ на этот вопрос предполагает отказ от одного из упрощений, допущенных выше ради наглядности приведенных примеров. Предполагалось, что денежный эквивалент полезности общественных благ, поставляемых за счет налога, примерно равен сумме налоговых поступлений. В действительности полезность подчас может быть ниже (в связи, например, с чрезмерными административными издержками, просчетами в определении предпочтительной структуры общественных благ и расточительным использованием собранных средств), но может быть и выше, если велик спрос на общественные блага и значителен тот потребительский излишек, который они, со своей стороны, доставляют. Ведь понятие потребительского излишка имеет отношение не только к частным, но и к общественным благам, что мы до настоящего момента не принимали во внимание. Это обстоятельство, однако, не умаляет необходимости учитывать избыточное налоговое бремя и по мере возможности добиваться его уменьшения. Коль скоро спрос на общественные блага приходится удовлетворять с помощью налогообложения, задача состоит не в том, чтобы любой ценой уменьшить общую сумму налогов, а, прежде всего в минимизации избыточной части налогового бремени при данной (требующейся для производства общественных благ и осуществления трансфертов) величине другой его части, которую образуют налоговые поступления. Первостепенное значение имеет отношение избыточного бремени к доходу, аккумулируемому в общественном секторе. Когда поставка общественных благ приносит значительный потребительский излишек, он может перевешивать избыточное налоговое бремя, делая взимание даже искажающего налога более эффективным, чем его упразднение. Однако если возможен выбор между несколькими вариантами налогообложения, позволяющими собрать одну и ту же сумму, несомненно, имеет смысл отдавать предпочтение менее искажающим налогам. Им свойственна меньшая относительная величина избыточного бремени, а, следовательно, они относительно эффективнее. За рубежом наряду с термином «избыточное бремя» часто используется его синоним, который в буквальном переводе звучит как «потери грузоподъемности» или «потери, обусловленные собственным весом конструкции». Этот термин, заимствованный из инженерной лексики, подчеркивает, что налоги (а также программы общественных расходов) связаны не только с затратами, непосредственно трансформирующимися в некоторую «полезную работу», но и с потерями, обусловленными «особенностями устройства» конкретных механизмов функционирования общественного сектора. Далее это понятие будет обозначаться термином «чистые потери». 6.4. Эффект замещения, эффект дохода и избыточное налоговое бремя Уловив, как возникает избыточное налоговое бремя, можно перейти к его более точному определению, а затем и к анализу избыточного бремени, вызываемого различными видами налогов. Однако для этого необходимо освободиться еще от одного упрощения, использованного в предыдущем параграфе. Оно состояло в том, что налогообложение влияет лишь на количество приобретаемого товара, но не меняет выраженную в денежной форме готовность потребителя платить за его единицу. Так, в первом из рассмотренных примеров потребитель не только до введения налога, но и после его появления был готов заплатить за первую видеокассету 125 денежных единиц, за вторую - 120 и т.д. Налог влиял лишь на число приобретаемых кассет, но не на то, к какой денежной сумме приравнивалась полезность каждой кассеты. Подобное предположение естественно, когда речь идет о сравнительно невысоком налоге на отдельный товар, занимающий относительно скромное место в структуре потребительских расходов. Однако зачастую налоги существенно затрагивают доходы плательщика, и в итоге изменение фактического уровня располагаемого дохода, а не только сдвиги в соотношениях (пропорциях) между ценами, влияет на потребительские предпочтения. Допустим, что от трети до половины расходов типичного потребителя приходится на оплату жилья, причем жилищные услуги обложены налогом, повышающим их стоимость, в 1,5 раза. Применительно к подобной ситуации можно, в принципе, воспроизвести рассуждения, относившиеся к налогу на видеокассеты. Вывод о наличии избыточного налогового бремени и желательности его уменьшения, несомненно, остался бы в силе. Однако в измерение этого бремени пришлось бы внести заметные коррективы. Дело в том, что налог как бы частично обесценивает денежный доход, который получает потребитель. Теперь уже на тот же номинальный доход можно приобрести лишь такой потребительский набор, который уступает по своей полезности набору, приобретавшемуся ранее. В этих условиях полезности единицы любого блага, включая жилье, будет соответствовать уже несколько иная, чем первоначально, денежная сумма. Происходит своеобразная смена масштаба, в котором выражается готовность потребителей платить за товары, приравнивая их к деньгам. Итак, значительный по сфере действия и размеру налог обычно вызывает двоякого рода изменения в поведении потребителей. Во-первых, происходит полное или частичное замещение налогооблагаемого товара другими на основе сопоставления новых соотношений цен с прежними оценками денежных эквивалентов полезности. Во-вторых, объем и структура потребления приспосабливаются к новому реальному уровню дохода, что связано с пересмотром денежных эквивалентов полезности товаров и услуг. Следовательно, при прогнозировании и анализе результатов налогообложения требуется учитывать как эффект замещения, так и эффект дохода. При этом логика предыдущих рассуждений побуждает связывать избыточное бремя именно с процессами замещения одних благ другими. Избыточное бремя само по себе не является суммой денег. Оно представляет собой изменение значения функции полезности, сдвиг в благосостоянии. Его можно приравнять к денежной сумме, что мы и делаем, но при этом одному и тому же сдвигу в благосостоянии могут соответствовать разные денежные суммы в зависимости от уровня цен, применительно к которому этот сдвиг рассматривается. Своеобразное изменение денежного масштаба, в котором измеряется избыточное налоговое бремя, связано с эффектом дохода, а само это бремя - с эффектом замещения. Изобразим эффекты замещения и дохода графически, откладывая по одной из осей координат количество налогооблагаемого товара Q в натуральном выражении, а по другой - денежный доход Y, которым индивид располагает для покупки других товаров и услуг (рис. 6.8.). Доналоговый денежный доход индивида равен Y*. Максимальное количество рассматриваемого товара, которое можно было купить на эту сумму до введения налога, равно QA. Таким образом, прямая Y*QA фиксирует бюджетное ограничение. IA - кривая безразличия, проходящая через точку А. Эта точка соответствует доналоговой ситуации, когда потреблялось Q0 рассматриваемого товара, а денежная сумма Y0 оставалась на другие расходы. Отрезок Y0Y* отображает доналоговые расходы на рассматриваемый товар, и если изобразить его доналоговую цену Р0 в том же масштабе, то длина данного отрезка равна произведению P0Q0. Рис. 6.8. Влияние налогообложения на благосостояние потребителя. Пусть введен специфический налог, обусловивший повышение цены до Р1. Это значит, что если бы потребитель отказался от всех остальных товаров и услуг, он смог бы купить меньшее количество данного товара, чем прежде (QB < QA). Новое бюджетное ограничение обозначено линией Y*QB. Точка Y* осталась в прежнем положении, потому что, если бы потребитель полностью перестал покупать налогооблагаемый товар (Q = 0), налог никак не сказался на величине его располагаемого дохода. Посленалоговое равновесие отображено точкой В: теперь потребляется только Q1 единиц рассматриваемого товара, а на другие товары и услуги остается сумма Y1, которая меньше Y0. Через точку В проходит кривая безразличия IВ, которая отвечает более низкому уровню благосостояния, чем IA. Представим себе, что переход из доналоговой ситуации в посленалоговую происходит в два этапа: сначала проявляет себя эффект замещения, а потом эффект дохода. Иными словами, сначала потребитель, сохраняя исходный уровень благосостояния, изменяет лишь структуру покупок под влиянием изменений относительных цен, а затем он сокращает общий объем покупок. Эффекту замещения соответствует поворот линии бюджетного ограничения вокруг кривой безразличия, ведь угол наклона бюджетного ограничения характеризует не что иное, как соотношение цен. А эффекту дохода соответствует параллельный сдвиг линии бюджетного ограничения. Проведем касательную Y**Qc к кривой безразличия IА, параллельную посленалоговому бюджетному ограничению Y*QB. Точка касания С была бы точкой равновесия при посленалоговом соотношении цен, но при отсутствии эффекта дохода. Следовательно, отрезок Q0QS характеризует величину эффекта замещения, а отрезок QsQ1 - величину эффекта дохода. В посленалоговом равновесии В потребитель покупает Q1 единиц налогооблагаемого товара, которые обходятся ему в сумму (Y* - Y1). Если бы у него сохранялось прежнее бюджетное ограничение Y*QA, но при этом он покупал Q1, а не Q0 единиц данного товара, то на другие товары и услуги у него оставалось бы больше средств. Обозначим эту сумму буквой Н. Продлив линию Q1B до пересечения с бюджетным ограничением Y*QA, мы получим отрезок Q1M, длина которого равна Н. Разность (Н – Y1) соответствует величине налоговых поступлений. H – Y1 = (Y* - Y1) (Y* - H). В первой скобке - посленалоговая стоимость Q1 - единиц рассматриваемого товара, а во второй - доналоговая стоимость того же количества товара. Разность представляет собой налог. Снижение благосостояния потребителя может быть выражено в денежной форме разностью (Y** - Y*). В самом деле, именно прямая Y**Qc представляет собой тот потенциально возможный вариант бюджетного ограничения, при котором посленалоговые цены сочетались бы с доналоговым уровнем благосостояния. Непосредственно разность (Y** - Y*) показывает, какая сумма минимально необходима, чтобы компенсировать потребителю изменение цены, возвратив его при посленалоговых ценах на доналоговый уровень благосостояния. Эта разность называется компенсирующим изменением. Легко убедиться, что снижение благосостояния, измеряемое компенсирующим изменением, более значительно, чем налоговые поступления. Поскольку посленалоговое бюджетное ограничение жестче доналогового, параллельные линии Y*QB и Y**0С круче, чем Y*QA . Это значит, что на вертикальной прямой, проходящей через Q1, точка М, соответствующая по высоте H, находится ниже, чем пересечение с Y**QC, которое на рисунке обозначено буквой N. Отрезок BN равен по длине отрезку Y*Y** (оба они характеризуют параллельный сдвиг), а следовательно, соответствует разнице в благосостоянии между доналоговой и посленалоговой ситуациями. Итак, разность (F- H) характеризует избыточное налоговое бремя. Заменим ось дохода Y на ось цен Р, чтобы вернуться к форме представления избыточного налогового бремени, использованной на рис. 6.6. и 6.7. Отметим на оси Q не только доналоговый объем потребления Q0 и посленалоговый объем Q1, но и точку Qs , разделяющую эффект замещения и эффект дохода (рис. 6.9). Используем понятие функции компенсированного спроса. Эта функция характеризует зависимость цены спроса от количества реализуемого товара при условии, что уровень благосостояния потребителей фиксирован, иными словами, эффект дохода элиминирован. Рис. 6.9. Компенсированная функция спроса и избыточное налоговое бремя. Построение такой функции предполагает мысленный эксперимент, а именно ответ на вопрос, как менялся бы спрос на товар, если бы потребителю компенсировались потери дохода от повышения цены (и изымалась бы соответствующая часть денежного дохода при снижении цены). Таким образом, речь идет о готовности платить за товар при данном уровне благосостояния, тогда как обычная (так называемая маршаллианская) функция спроса характеризует не только зависимость предельной полезности товара от его количества, но и влияние отмеченных выше изменений «денежного масштаба». Функция компенсированного спроса, по определению, отражает эффект замещения, но не отражает эффект дохода. Поскольку при построении такой функции необходимо принять в качестве данного некоторый уровень благосостояния, фактически меняющийся с изменением цен, одной и той же обычной функции спроса соответствует бесконечно много компенсированных функций. Кривая компенсированного спроса может быть проведена через любую точку обычной кривой спроса, причем первая всегда круче второй. На рис. 6.9. линия компенсированного спроса D' проведена через точку доналогового равновесия Е0, поскольку подразумевается та же последовательность изменений, что и прежде: сначала имеет место эффект замещения, а потом эффект дохода. Следовательно, нас интересует функция, отражающая готовность платить за налогооблагаемый товар при исходном уровне благосостояния. Если бы имел место только эффект замещения, но не эффект дохода, точка равновесия переместилась бы не в положение Е1, а в положение Es, которому на рис. 6.8. соответствовала точка С. В Es и в С расходы на налогооблагаемый товар равны произведению Р1Qs, тогда как в действительности посленалоговой цене P1 соответствует лежащая на обычной кривой спроса D точка E1 (или В на рис. 6.8.), в которой эти расходы составляют P1Ql. Площадь фигуры P0P1ESE0 характеризует потери полезности под влиянием налога, измеренные компенсирующим изменением. Они превышают потери маршаллианского излишка потребителя P0P1E1E0, так как в расчет принято относительное «обесценение денег». Площадь заштрихованной фигуры Е’1Е1ЕsE0 соответствует избыточному налоговому бремени (площадь прямоугольника P0P1E1E’1 по-прежнему выражает величину налоговых поступлений). Итак, избыточное налоговое бремя представляет собой денежный эквивалент потерь полезности, которые вызываются эффектом замещения, обусловленным налогообложением. Эффект замещения непосредственно выражает искажающее действие налога. Оно состоит в искажении соотношений цен, на основе которых осуществляется аллокация ресурсов. Как уже отмечалось выше, в общем случае избыточное бремя затрагивает не только излишек потребителя, но и излишек производителя. Величина избыточного бремени при налогообложении товара соответствует площади фигуры, ограниченной кривой предложения, кривой компенсированного спроса, а также вертикальной и горизонтальной прямыми, проходящими через точку посленалогового равновесия (рис. 6.10.). Рис. 6.10. Избыточное налоговое бремя производителя и потребителя (продавца и покупателя). Рисунок позволяет заметить, что избыточное бремя, вообще говоря, тем больше, чем более пологи изображенные на нем кривые. Это естественно, так как пологая кривая отображает функцию с высокой ценовой эластичностью, иными словами, со значительными возможностями замены данного товара как объекта производства и потребления другими товарами или услугами. Эластичности предложения и компенсированного спроса ближайшим образом определяют размер заштрихованной фигуры по горизонтали, а ее размер по вертикали непосредственно определяется величиной налога. Оценка избыточного бремени налогообложения на практике сопряжена с немалыми трудностями. Как ясно из сказанного ранее, необходимо определить характер функции компенсированного спроса, а также функции предложения. Кроме того, значение имеет взаимосвязь между рынками различных налогооблагаемых товаров. Сокращая производство и потребление какого-либо товара, налог, как правило, вызывает рост производства и потребления его субститутов (заменителей) и уменьшает производство и потребление товаров, взаимодополняющих по отношению к данному. Так, дополнительный налог на персональные компьютеры может вызвать уменьшение объема продаж дискет и как следствие - не только падение поступлений от обложения этих продаж, но и некоторое изменение избыточного бремени, связанного с налогом на дискеты. Однако, оставляя в стороне указанные проблемы, можно с помощью элементарных примеров получить некоторую полезную информацию о том, какие факторы влияют на величину избыточного бремени тем или иным образом. Фактически это уже было в определенной степени сделано выше. Вернемся к наиболее упрощенному варианту приблизительного представления избыточного бремени. Имеется в виду площадь треугольника Е’1Е1Е0 на рис. 6.6, иными словами [-1/2 QP]. Q и Р- соответственно уменьшение объема продаж и повышение цены товара. Известно, что эластичность спроса eD равна dQ/dP :Q/P. Следовательно, Q приблизительно равно eDQ0P/P0 (равенство было бы точным, если бы эластичность не изменялась вдоль линии D). Таким образом, избыточное налоговое бремя может быть в первом приближении оценено выражением EDQ0(P)2/2P0, где ED - абсолютная величина эластичности eD. В ситуации, изображенной на рис. 6.6, Р - не что иное, как размер налога. Если же представить себе, что налог является не специфическим, а пропорциональным, то Р = tP, где t - ставка налога. Подставляя это произведение в только что полученное выражение и считая, что Р не слишком отличается от Р0, приходим еще к одной оценке избыточного бремени: 1/2(ЕDQ0P0 t2). Разумеется, полученные оценки могут считаться в лучшем случае ориентировочными. По сравнению с реальными ситуациями не были приняты во внимание, помимо прочего, потери излишка производителя, а вместо эластичности компенсированного спроса использовалась обычная эластичность спроса. Тем не менее, мы убедились, что при прочих равных условиях избыточное бремя растет значительно быстрее размера налога или его ставки, поскольку между ними имеет место квадратичная зависимость. Этот существенный вывод применим отнюдь не только к тому предельно упрощенному варианту оценки, который рассмотрен выше. 6.5. Искажающее действие налогов на доходы и капитал Повышение экономической эффективности налогообложения предполагает минимизацию избыточного налогового бремени. В предыдущем параграфе это понятие рассматривалось применительно к налогам на отдельный товар или услугу. Однако на практике основная часть налоговых поступлений приходится, как правило, на обложение доходов, прибыли и добавленной стоимости. Необходимо, очевидно, выяснить, формируется ли избыточное бремя при использовании такого рода налогов, и если это происходит, то от чего такое бремя зависит. Понятие избыточного бремени позволяет поставить вопрос об оптимальном налогообложении. В самом деле, добиваться минимизации избыточного бремени приходится в рамках некоторых более или менее фиксированных условий (ограничений). Среди этих условий: величина налоговых поступлений, в которых нуждается общественный сектор для реализации возложенных на него функций, спектр возможностей самой налоговой системы (виды налогов, которые можно собрать в данной социально-экономической ситуации при умеренных административных издержках), а также ограничения, накладываемые принятыми в данном обществе принципами справедливости. Соответствующие проблемы относятся к числу наиболее сложных в экономике общественного сектора. Убедившись, что искажающее действие налогов и порождаемое им избыточное бремя обусловлены эффектом замещения, естественно поставить вопрос, ведет ли к искажениям налог, которым облагается не отдельный товар, а все личные доходы одновременно. В начале главы отмечалось, что именно так построен не только подоходный налог, но и налог на добавленную стоимость, играющий важную роль в финансировании общественного сектора в России. Казалось бы, подобного рода налоги не порождают эффекта замещения, так как в одинаковой степени касаются всех товаров и, более того, всех видов экономической деятельности. В то же время вполне очевидно, что они способны оказывать дестимулирующее воздействие на экономическую активность и таким образом снижать эффективность использования ресурсов, находящихся в распоряжении общества. Если изъятие чрезмерно большой доли доходов в бюджет ведет к тому, что люди предпочитают уменьшать продолжительность и интенсивность труда, то налицо замещение труда досугом. Разумеется, и труд, и досуг понимаются здесь в широком смысле. Труд - это всякая требующая усилий деятельность, приносящая доход, который подлежит налогообложению. Очевидно, это относится не только к наемному труду, но, например, и к деятельности предпринимателя, поскольку он изыскивает возможности прибыльных инвестиций, организует производство и т.д. Досуг - не только свободное время, отводимое для развлечений. С этим словом в данном случае ассоциируются и перерывы в течение рабочего дня, и выбор работы, не требующей напряжения и ответственности, и пассивное поведение владельца капитала, ведущего жизнь рантье. Досуг представляет собой один из компонентов благосостояния. В этом смысле он сопоставим с потребительскими благами. Собравшись приобрести, например, автомобиль, индивид может ради этой цели увеличить свои трудовые усилия, то есть пожертвовать частью досуга, а может ограничить потребление других товаров, пожертвовав ими. В действительности оба пути вполне способны дополнять друг друга. Однако досуг, в отличие от товаров и денежных доходов, непосредственно не поддается налогообложению. Если все компоненты благосостояния, кроме одного, облагаются единообразным налогом, то чем выше налог, тем больше потребительский выбор смещается в пользу того компонента, который свободен от обложения, в данном случае в пользу досуга. Каждый индивид многократно осуществляет выбор наиболее предпочтительной для него степени экономической активности. И на этот выбор, совокупные результаты эффективность которого функционирования решающим экономики, образом предопределяют в существенной мере влияет налогообложение доходов. Если отвлечься от процентов на капитал, то оно представляет собой налогообложение трудовых усилий. Представим последствия такого налогообложения с помощью приема, использованного ранее, а именно поворота и параллельного сдвига линии бюджетного ограничения. Если по оси Q откладывать меру широко понимаемого досуга, то можно было бы использовать рис. 6.8 почти без изменений, но только Y* обозначало бы не фактически полученный денежный доход (он превратился бы в зависимую переменную), а тот максимальный доход, который гипотетически соответствует полному отказу от досуга. Удобнее, однако, изобразить зависимость денежного дохода от труда, но тогда линия бюджетного ограничения, очевидно, пройдет через начало координат: отсутствие усилий влечет отсутствие дохода, а увеличение усилий - его рост (рис. 6.11). Рис. 6.11. Избыточное бремя налогообложения дохода. На этом рисунке по оси L откладывается количество затраченного труда, а по оси Y - доход; L0 - доналоговые, а L1 - посленалоговые затраты труда, ZA - доналоговое, a ZB - посленалоговое бюджетное ограничение, А - точка равновесия до введения налога, В - точка равновесия после его введения, IА и IВ - соответствующие этим точкам кривые безразличия. Чтобы понять, почему кривые безразличия расположены так, как указано на рисунке, надо учесть, что они отображают взаимозаменяемость дохода и досуга. Если бы ось L была заменена на ось, по которой откладывается количество свободного времени (в данном случае эта ось шла бы справа налево), карта безразличия приобрела бы более привычный вид. Допустим, что доходы подлежат пропорциональному унифицированному налогообложению. Это значит, что посленалоговая линия бюджетного ограничения повернута относительно доналоговой на фиксированный градус (это величина угла между линиями ZA и L, умноженная на ставку налога). Размер налога при любом значении L отображается расстоянием по вертикали между ZA и ZB, соответствующим этому значению. Пусть, как это изображено на рис. 6.11, налогообложение дохода приводит к тому, что затраты труда увеличиваются, а располагаемый доход тем не менее уменьшается (точка В правее и ниже А). Проведем касательную Zc к линии IВ , параллельную ZA. Точка касания С соответствует тому количеству труда Lc, которое было бы затрачено, если бы имел место только эффект дохода, или, иными словами, снижение уровня благосостояния без изменения относительных цен. Lc больше L0 и L1, так как при отсутствии замещения труда досугом в сочетании со снижением уровня доходов люди, очевидно, работали бы больше. Поскольку точка С правее, чем А, а линия ZB более полога по сравнению с Zc (налог уменьшил угол наклона бюджетного ограничения), точка М, в которой вертикальная прямая BLl пересекает линию Zc, находится ниже, чем В. Ясно, что отрезок КМ соответствует фактическому снижению благосостояния потребителя (параллельный сдвиг), KB - фактически собираемому налогу (расстояние между доналоговым и посленалоговым бюджетными ограничениями). Сумма, которую «недобирает» государство по сравнению с потерями потребителей (иными словами, избыточное налоговое бремя) соответствует длине отрезка ВМ. Примечательно, что линия Zc в отличие от линий ZA и ZB пересекает ось L. В самом деле, при пропорциональном налогообложении налогоплательщик делится с государством частью каждой вновь заработанной единицы дохода, а при неискажающем (аккордном) налогообложении ему пришлось бы сначала полностью выполнить свои обязательства перед государством, затратив для этого L* единиц труда, но зато после этого налог уже не влиял бы на его экономическое поведение. При пропорциональном обложении дохода взаимоотношения налогоплательщика с государством постоянно воздействуют на принимаемые им решения. При неискажающем обложении не имеет смысла снижать экономическую активность и как-либо корректировать эффективные решения: ведь максимальная активность позволяет быстрее рассчитаться с государством (пройти участок OL*) и начать работать «на себя». Величина избыточного бремени обложения дохода определяется как размерами налогообложения, так и эластичностью функции компенсированного предложения труда. Эта функция отражает выбор, который при данном уровне дохода люди делают между приростом потребления товаров и услуг, с одной стороны, и увеличением досуга, с другой. На первый взгляд, представление о компенсированном предложении труда выглядит не очень естественным: трудовые усилия затрачиваются именно ради увеличения дохода. Компенсация потерь дохода, в том числе вызываемых налогообложением, представляет собой альтернативу таким усилиям. Общеизвестно, однако, что есть люди, предпочитающие относительно меньше трудиться и, как следствие, меньше потреблять, и те, кто в высокой степени склонны жертвовать досугом во имя увеличения дохода. Если и те, и другие поставлены в одинаковые стартовые условия и могут свободно выбирать устраивающее их соотношение компонентов благосостояния (досуга, с одной стороны, и денежного дохода, с другой), то дело обстоит примерно так же, как когда два индивида располагают одинаковыми денежными суммами, но одному нравится тратить больше средств на видеокассеты, а другому - на книги. Избыточное налоговое бремя связано как раз с тем, что налогоплательщик отказывается от наиболее предпочитавшейся в доналоговом периоде комбинации факторов (компонентов) благосостояния. Компенсированная функция предложения труда показывает, к каким денежным суммам налогоплательщики приравнивают свои трудовые усилия при данном уровне доходов, например, сколько денег они потребовали бы за дополнительный рабочий час или день. Поскольку при построении этой функции, как и функции компенсированного спроса, надо задать уровень благосостояния, кривые компенсированного предложения труда пересекают обычную кривую предложения труда в любой из точек последней (рис. 6.12). Рис. 6.12. Компенсированные функции предложения труда. На рис. 6.12. L - затраты труда, W - цена труда, S - обычная функция предложения труда, Е01, Е02 и Е03 - доналоговые точки равновесия, Е11, Е12 и Е13 посленалоговые точки равновесия (соответствуют одноименным точкам на рис. 6.5), S1, S2 и S3 - кривые компенсированного предложения. Компенсированное предложение труда всегда возрастает с повышением его цены (ставки заработной платы), если и досуг, и деньги представляют ценность для индивида. Повышение цены труда при стабильном уровне благосостояния ведет к тому, что относительная привлекательность дохода и досуга изменяется в пользу дохода, а снижение этой цены предполагает изменение в пользу досуга. Между тем эмпирически наблюдаемое предложение труда может иногда реагировать на изменение цены труда противоположным образом, как это происходит на участке кривой S, где расположены точки Е02 и Е12. Дело в том, что на некоторых участках этой кривой эффект дохода перекрывает эффект замещения. Говоря более конкретно, уменьшение вознаграждения ведет к тому, что люди начинают намного выше ценить каждую заработанную денежную единицу и именно поэтому увеличивают свои трудовые усилия. Если бы за счет какого-либо внешнего источника, непосредственно не связанного с трудовыми усилиями налогоплательщиков, их благосостояние поддерживалось на фиксированном уровне, то реакция на изменение справки заработной платы свелась бы к эффекту замещения, а именно к сокращению предложения труда (кривая S2). На участке, где расположены точки Е03 и Е13, снижение цены труда ведет к наблюдаемому сокращению предложения труда, но все же эффект дохода (возрастание ценности каждой денежной единицы) замедляет это сокращение. Оно было бы более значительным, если бы налогоплательщики не ощущали снижения благосостояния (S3). Особенно интересна ситуация на участке, где расположены точки Е01 и Е11. Казалось бы, налогообложение не влияет здесь на предложение труда. Но в действительности это не так, и указанные точки расположены на одной вертикали просто потому, что эффекты замещения и дохода уравновешивают друг друга. При снижении цены труда эффект замещения ведет к относительному уменьшению его предложения, а эффект дохода - к увеличению. Возможны ситуации, когда первый сильнее второго (нижний участок кривой предложения труда) и когда второй сильнее первого (средний участок, повернутый налево и вверх), а также ситуация, когда они примерно равны между собой (верхний участок кривой). Последняя ситуация довольно типична: на практике умеренные изменения подоходного налога или налога на добавленную стоимость не очень заметно сказываются на предложении труда. Тем не менее, они способны вести к существенным сдвигам в величине избыточного налогового бремени, то есть быть значимыми с точки зрения эффективности. Рассмотрим несколько подробнее ситуацию, когда эффекты замещения и дохода, порождаемые налогообложением, взаимно уравновешиваются (рис. 6.13). Этот рисунок отличается от рис. 6.11. только тем, что точка посленалогового равновесия В находится на одной вертикали с точкой доналогового равновесия А (соответственно L0 совпадает с L1, а точка К, изображенная на рис. 6.11, совпадает на рис. 6.13 с А). Рис. 6.13. Последствия налогообложения дохода при неэластичном предложении труда. Обозначения те же, что на рис. 6.11. На рис. 6.11. эффекту дохода соответствовало перемещение из L0 в Lc, а эффекту замещения - противоположное по направлению перемещение из Lc в L1. В этом случае эффект дохода доминировал (как на одном из участков кривой S на рис. 6.12). А на рис. 6.13. оба перемещения, изображенные пунктирными стрелками, равны по абсолютной величине, так что посленалоговое предложение труда L1 совпадает с доналоговым L0. Таким образом, предложение труда в данном случае абсолютно неэластично. Однако это относится только к обычной функции предложения труда, а не к компенсированной. И на рис. 6.13, так же как на рис. 6.11, длина отрезка ВМ характеризует избыточное бремя налогообложения. Этот отрезок тем больше, чем больше угол между прямыми ZA и ZB и чем более выпукла кривая безразличия IВ. Между тем угол, о котором идет речь, характеризует ставку налога, а форма кривой безразличия - взаимозаменяемость дохода и досуга. Субъективная готовность отказаться от части досуга ради дополнительного заработка бывает неодинаковой не только у разных индивидов, но и у разных сообществ. Если оставить в стороне другие факторы формирования избыточного бремени, оно может оказаться более высоким в таком обществе, в котором стремление к высоким доходам преобладает над стремлением располагать свободным временем. Итак, величина избыточного бремени обложения доходов зависит от налоговой ставки и от склонности налогоплательщиков при прочих равных условиях затрачивать дополнительные усилия ради увеличения заработков. В действительности некоторая часть налогооблагаемых доходов может иметь своей ближайшей основой накопление. Зачастую налоги взимаются и непосредственно с накопленного имущества. Индивид, располагающий значительным состоянием, способен получать стабильный доход, не затрачивая усилий (если не считать тех, которые нужны для осуществления пусть не очень прибыльных, но зато надежных инвестиций, например, в форме банковского депозита либо покупки государственных ценных бумаг). В доходах многих налогоплательщиков проценты на капитал дополняют широко понимаемые трудовые доходы. На практике соответствующие части дохода не всегда удается вполне четко разграничить, однако различие между ними существенно для понимания особенностей искажающего действия налогов. Порождает ли налогообложение капитала, если рассматривать последний в чистом виде исключительно как результат накопления, избыточное бремя, или, иными словами, потери эффективности? Пусть некоторый доход наполовину складывается из результатов трудовых усилий его получателя, а еще наполовину представляет собой отдачу ранее накопленных средств. Это происходит не только когда индивид получает 50% дохода в виде заработной платы, а другие 50% - в виде банковского процента, но и, например, когда активный предприниматель за счет своих усилий получает прибыль, вдвое превышающую банковский процент. Допустим, что доход целиком обложен пропорциональным налогом. В той мере, в какой доход связан с трудом, последствия налогообложения определяются выбором между доходом и досугом. Коль скоро нас интересуют совокупные последствия налогообложения в целом, уместно задать вопрос: чем и в какой мере может быть замещено накопление? Ведь именно с эффектом замещения связано избыточное налоговое бремя. Альтернативой накоплению выступает текущее потребление. Доход, который индивид получает за счет своих трудовых усилий, он может либо полностью израсходовать на текущее потребление, либо сберечь (инвестировать) некоторую его часть для получения более высокого дохода в будущем. Налогообложение сбережений или доходов от инвестиций побуждает при прочих равных условиях увеличивать долю дохода, направляемую на текущее потребление, и уменьшать инвестиции. Используем простейшую модель, в которой различаются только два периода: настоящий и будущий (ими могут быть, например, два года, следующие один за другим). На рис. 6.14 расходы на потребление в настоящем периоде откладываются по оси Р, а расходы будущего периода - по оси F. Пусть индивид зарабатывает в первом периоде сумму W. Рис. 6.14. Избыточное бремя налогообложения капитала. Если он сразу же тратит ее на потребление, то фактическое положение дел отображается точкой W. Если же он сберегает некоторую часть этой суммы w, a процент на вложенный капитал составляет r, то положение такого индивида характеризуется точкой с координатами (W - w) по оси Р и w (1 + r) по оси F. Соответствующие точки образуют линию бюджетного ограничения WFA, причем FA = W (1 + r). В самом деле, именно это равенство характеризует предельную ситуацию, когда доход текущего периода целиком инвестируется и расходуется только в будущем, увеличившись предварительно на сумму Wr. Введение налога на сбережения (капитал) либо на доходы от инвестиций приводит к смещению линии бюджетного ограничения, тогда как ее правый конец (точка W) остается неподвижным. В частности, при пропорциональном налогообложении имеет место поворот этой линии, как изображено на рис. 6.14. Пусть доналоговое соотношение текущего и будущего потребления отображается точкой А, а посленалоговое - точкой В; IА и IВ - доналоговая и посленалоговая кривые безразличия; линия, которой принадлежат точки С и D, параллельна FA W и касается IА в С; прямая, на которой лежат В и D, вертикальна. Тогда по аналогии с примерами, рассматривавшимися ранее, отрезок BD отображает избыточное налоговое бремя. На практике доходы от капитала обычно облагаются налогами не обособленно, а в составе иных доходов и даже по единой с ними шкале. На первый взгляд, это исключает искажающий эффект, выражающийся в замещении потенциально желательных сбережений текущим потреблением. Следует, однако, учитывать, что в действительности индивиды и особенно предприятия, выбирая стратегию сбережений, а также использования кредита, действуют в гораздо более сложных обстоятельствах, чем описанные в только что рассмотренной модели. Так, в ряде стран не только предприятия, но и индивиды пользуются правом вычитать из налогооблагаемых сумм то, что они уплачивают в виде процентов по займам. В то же время если они со своей стороны выступают в роли кредиторов, то получаемые ими проценты облагаются налогом на общих основаниях с другими доходами. В таком случае, очевидно, чем выше налог, тем при прочих равных условиях сильнее заинтересованность выступать скорее должником, чем кредитором, а значит, предпочитать увеличение текущих расходов сбережениям. 6.6. Оптимальное налогообложение и распределение доходов К налоговым системам предъявляется целый ряд требований, подчас противоречащих друг другу, поскольку за ними, в конечном счете, стоят несовпадающие принципы экономической эффективности и справедливости. Выбор наиболее приемлемой структуры налогов предполагает, что если одно из требований принимается в качестве критерия оптимизации, то другие должны учитываться в форме ограничений. Реальная налоговая система, не будучи идеальной, с точки зрения какого-либо отдельного критерия, рассматриваемого изолированно, может приближаться к оптимуму с позиций баланса требований в рамках имеющихся возможностей. Существенным и вместе с тем наиболее удобным для представления в количественной форме является требование экономической нейтральности, иными словами, минимизации избыточного налогового бремени. Ясно, что полностью избежать искажающего налогообложения не удается. Однако, проектируя любые изменения в налоговой системе, имеет смысл ставить вопрос, какой из приемлемых и практически осуществимых вариантов является наиболее нейтральным, то есть порождает наименьшее избыточное бремя. Практическая осуществимость вариантов зависит от того, какие виды прямых и косвенных налогов удается фактически собирать с помощью тех средств, которые имеются в распоряжении государства. Приемлемость вариантов определяется, с одной стороны, способностью собрать всю необходимую сумму налоговых поступлений, а с другой - соответствием принципам справедливости. Чем выше налоговые поступления, тем при прочих равных условиях значительнее избыточное бремя (если собираемый налог вообще оказывает искажающее действие). Требования справедливости, если они предполагают достижение большего равенства, также могут вступать в конфликт со стремлением уменьшить избыточное бремя. Следовательно, задача состоит в минимизации избыточного бремени имеющихся в распоряжении государства налогов при заданной величине налоговых поступлений и некоторых ограничениях на распределение доходов. Сначала сфокусируем внимание на определении структуры налогов, минимизирующей избыточное бремя при данной величине поступлений безотносительно к распределению доходов, и лишь затем включим в рассмотрение проблематику распределения. При каких условиях налогообложение товаров, обеспечивающее данную сумму поступлений, порождает наименьшее избыточное бремя? Величина последнего, как известно, зависит от эластичности спроса и предложения. Пусть имеются два товара, каждый из которых можно обложить налогом. Отвлекаясь пока от эластичности предложения (предполагая, что предложение в обоих случаях абсолютно эластично), можно сделать вывод, что при одинаковом обложении большее избыточное бремя будет связано с тем товаром, эластичность спроса на который выше. Это видно на рис. 6.15, в верхней части которого изображены функция спроса DA на товар А и соответствующие доналоговая и посленалоговая цены Р0А и Р1А, а в нижней части - менее эластичная функция спроса DВ на товар В и соответствующие доналоговая и посленалоговая цены Р0В и Р1В. На рисунке отрезки Р0АР1А и Р0ВР1В, имеют одинаковую длину, то есть речь идет об одинаковых специфических налогах. Рис. 6.15. Избыточное бремя при одинаковом налогообложении товаров с разной эластичностью спроса. Сокращение объема продаж в первом случае значительнее, чем во втором (Q0А - Q1А >Q0В - Q1В), что определяет разницу в площади заштрихованных треугольников. Для функции А на каждую единицу налоговых поступлений приходится большее избыточное бремя, чем для функции В. Следовательно, налог размещен неоптимально. В противном случае отношение предельной величины избыточного бремени к предельной величине поступлений для обоих товаров было бы одинаковым. Стремясь к минимизации избыточного бремени при данной потребности в налоговых поступлениях, имело бы смысл уменьшить обложение товара А и увеличить обложение товара В. Если обратиться теперь к случаю пропорционального налогообложения товаров, то можно сформулировать правило, легко усваиваемое на интуитивном уровне: оптимальные ставки налога обратно пропорциональны величинам компенсированной эластичности спроса. Для двух товаров это означает равенство: tА/tВ = еDB/еDА, где tA и tВ - налоговые ставки, а еDB и еDА - величины эластичности спроса. Преобразуем указанное равенство: tAeDA = tBeDB. Поскольку tA и tВ - процентные изменения цен по сравнению с доналоговым периодом, то eDA = (dQА/QА)/tА, а еDB = (dQB/QB)/tB , где QА и QВ -количества соответствующих товаров. Следовательно, равенство можно записать в форме tАdQА /QА tА = tBdQB/QBtB . Итак, мы приходим к выводу: dQА/QА = dQB/QB, иными словами, при оптимальном налогообложении физический объем производства (продаж) каждого из товаров сокращается в одинаковой пропорции. Это утверждение называется правилом Рамсея. Естественно, предполагается, что в доналоговой ситуации имело место конкурентное равновесие. Если отказаться от использованного выше допущения об абсолютно эластичном предложении, оптимальные налоги Рамсея приобретают несколько более сложный вид: ti = k (1/eDi + 1/esi ), где ti - оптимальное значение налоговой ставки на iй товар, k - коэффициент пропорциональности, который зависит от величины налоговых поступлений, еDi - эластичность компенсированного спроса на этот товар, a esi. - эластичность предложения данного товара. Правило Корлетта-Хейга. Принцип «второго лучшего» Как уже отмечалось выше, искажающее действие налогов в ряде случаев связано с тем обстоятельством, что досуг, с одной стороны, сопоставим с товарами и услугами как фактор благосостояния, а с другой - в отличие от других благ непосредственно не поддается налогообложению. Последствия искажений могут быть уменьшены, если при прочих равных условиях товары и услуги, взаимозаменяемые по отношению к досугу, будут облагаться меньшими налогами, чем товары и услуги, взаимодополняемые с досугом. Таково правило Корлетта-Хейга. Напомним, что если блага взаимозаменяемы, то рост цены на одно из них, в том числе за счет налогообложения, приводит к увеличению потребления второго, а если они взаимодополняемы, то повышение цены на одно влечет сокращение потребления второго. Это правило является примером решения, отвечающего принципу «второго лучшего», который играет важную роль в экономике общественного сектора и обосновании реалистической экономической политики. Прежде чем сформулировать данный принцип в общем виде, рассмотрим высказанное утверждение подробнее. С точки зрения экономической нейтральности наиболее желательным был бы такой подход к налогообложению факторов благосостояния, при котором ни один из них не получал бы преимуществ, побуждающих увеличивать его потребление. Непосредственно применяя этот подход, например, к налогообложению рабочих спецовок и купальных костюмов, рассматриваемых изолированно от других благ, мы получили бы некоторое решение. Оно было бы наиболее эффективным, если налогообложение (или отсутствие налогообложения) всех остальных благ никак не отражалось бы на пропорциях потребления двух рассматриваемых товаров. Однако известно, что налогообложение любых товаров, в данном случае одежды, вообще говоря, мотивирует замещение труда досугом, поскольку это последнее благо налогообложению не подлежит. А такое замещение в свою очередь способно сыграть роль фактора, несколько уменьшающего спрос на спецовки и повышающего - на купальные костюмы, что в некоторой степени сказалось бы на их относительных ценах. Чтобы налогообложение не деформировало описанным образом соотношение цен на два рассматриваемых товара, имеет смысл ввести своеобразное «контрискажение», облагая купальные костюмы по более высокой ставке, чем предполагалось вначале. В итоге появляется нечто вроде опосредованного «налога на досуг», который при определенных условиях мог бы погасить исходное искажение. Это в данном случае и есть «второе лучшее» решение. Будучи наилучшим из достижимых, оно, разумеется, не идеально. В самом деле, любое усложнение налоговой системы связано с издержками, и к тому же точно оценить размеры искажения, которое требуется компенсировать, практически невозможно, так что «контрискажение» может оказаться недостаточным либо чрезмерным. В целом принцип «второго лучшего» говорит о том, что при отсутствии одного или нескольких условий достижения оптимума по Парето наилучшее из возможных решений связано с нарушением других условий, даже если они сами по себе выполнимы. Поскольку реальная экономика не является миром совершенной конкуренции, причем государство осуществляет свое вмешательство преимущественно в ситуациях, наиболее далеких от идеального конкурентного равновесия, поиски «вторых лучших» решений достаточно характерны для практической политики. Фактически многое из того, что уже изучалось в данном курсе, может быть интерпретировано в терминах «второго лучшего». Например, регулируя цены посредством административных решений, государство заведомо нарушает общепринятое условие достижения экономического оптимума, но, если речь идет о естественной монополии, беспрепятственное установление частным предприятием любых желательных для него цен способно часто приводить к большим отклонениям от оптимума, чем регулирование. Вместе с тем государство практически не имеет возможности установить цены так, чтобы их соотношения в точности соответствовали соотношениям предельных норм замещения и предельных норм трансформации. Ведь оно не имеет возможности получить вполне достоверную информацию о потребительских предпочтениях. Нередко политические решения приходится принимать в ситуациях, когда, с одной стороны, ясно, что некоторые предпосылки достижения Парето-оптимального состояния отсутствуют, а с другой - имеющейся информации недостаточно, чтобы составить сколько-нибудь надежное суждение об интенсивности искажающих воздействий, а иногда - и об их направленности. В таких случаях принцип «второго лучшего» не может быть практически реализован. Коль скоро искажающие факторы не поддаются оценке, имеет смысл от них абстрагироваться и искать «первые лучшие» решения, понимая вместе с тем неизбежность существенных погрешностей. Рассматривая правила Рамсея и Корлетта-Хейга, мы не принимали в расчет требования к распределению доходов. Между тем они, как и вообще соображения справедливости, существенно лимитируют выбор налоговой структуры. Если непосредственно и безоговорочно применять правило Рамсея на практике, то налогообложение окажется регрессивным. В самом деле, в наибольшей степени будут облагаться товары первой необходимости, ведь для них характерна низкая эластичность спроса. А потребление предметов роскоши, эластичность спроса на которые высока, окажется в привилегированном положении с точки зрения налогообложения. Такое положение вещей вряд ли приемлемо с позиций справедливости. Но, с другой стороны, отступление от правила Рамсея при обложении товаров заведомо влечет относительное увеличение избыточного бремени. Чем большего равенства доходов предполагается добиться, тем жестче ограничения, в пределах которых осуществляется оптимизация, и тем больше избыточное налоговое бремя, с которым в итоге приходится мириться. Средством выравнивания доходов выступает прогрессивное налогообложение. Рассмотрим особый его вариант, отличающийся постоянством предельной ставки. Представим себе, что налогообложение строится по формуле Tt= tYi - G, где Т. - налог, уплачиваемый i-м индивидом, Y - его доход до выплаты налога, t коэффициент пропорциональности, G - одинаковое для всех плательщиков денежное пособие, которое они получают из собранных средств (рис. 6.16). Для лиц с низкими доходами пособие превышает налог, так что они выигрывают от такого налогообложения (Тi для них - отрицательные величины). Для тех, чей доналоговый доход составляет Y*, налог и пособие уравновешивают друг друга. Для лиц с более высокими доходами Ti положительно. Налог является прогрессивным, так как сумма платежа растет быстрее дохода. В самом деле, отношение налога к доналоговому доходу i-го индивида составляет (tYi - G)/Yi = t - G/Yi . Данная величина, растущая с повышением дохода, представляет собой среднюю ставку налога, которая показывает, сколько индивид уплачивает в среднем с каждого рубля дохода. Повышение средней ставки характеризует прогрессивность налогообложения. В то же время предельная ставка налога, то есть доля последнего заработанного рубля, отдаваемая государству, в данном случае постоянна и равна t. He только те, чей доход превышает Y*, но и те, чей доход ниже, увеличив свои заработки на один рубль, фактически получают дополнительно только его (1 - t)-ю часть. Описанный вариант налогообложения удобен для анализа и пояснения некоторых общих свойств оптимального прогрессивного налога. Дело в том, что не зависящее от трудовых усилий и уровня доходов аккордное пособие G (своего рода аккордный отрицательный налог), очевидно, не вызывает искажающего действия. Следовательно, избыточное бремя зависит в рассматриваемом случае исключительно от величины t. Рис. 6.16. Прогрессивное налогообложение дохода с постоянной предельной ставкой. Но и в общем случае дестимулирующее влияние налогообложения на трудовые усилия связано именно с величиной предельной ставки налога. В самом деле, значение имеет сопоставление дополнительных усилий с приростом дохода. Желательно, чтобы при прочих равных условиях предельная ставка была как можно ниже. Допустим, что сформулированы некоторые требования к распределению доходов, относящиеся как к их минимальному уровню, так и к степени дифференциации. При оптимальном линейном налогообложении доходов минимальный уровень потребления, гарантируемый каждому члену общества независимо от трудового вклада, - не что иное, как аккордное пособие G. А посленалоговая дифференциация доходов регулируется предельной ставкой t. При прочих равных условиях, чем больше G, и чем значительнее намечаемое выравнивание доходов, тем выше оптимальное (минимально возможное) значение t. Итак, при заданных социальных ограничениях налогообложение в принципе может быть оптимизировано, дабы избежать неоправданных потерь эффективности. На практике предельная ставка налога обычно не бывает постоянной. При этом нередко для лиц со средними доходами она бывает ниже, чем для тех, чьи доходы очень высоки либо относительно низки. Резкое, неравномерное увеличение налоговых ставок с ростом доходов бывает следствием сознательных политических решений, а высокие фактические предельные ставки для лиц с низкими доходами возникают в тех случаях, когда, достигнув некоторого порога заработков, индивид одновременно перестает быть получателем пособий и становится плательщиком относительно высокого налога. Представим себе, например, что линия, изображенная на рис. 6.16, была пологой слева от точки Y*, в районе этой точки круто пошла вверх, затем вновь стала пологой, а в крайней правой части графика опять резко увеличила крутизну. В этом случае определенная часть тех, кто мог бы жить собственным трудом, предпочли бы выступить в роли иждивенцев общества (оставаться слева от пороговой точки Y*). Ясно, что как из соображений справедливости, так и из соображений эффективности фактические предельные ставки обложения сравнительно низких доходов не должны быть выше, чем у получателей высоких доходов. Это значит, что шкалы прогрессивного налогообложения необходимо рассматривать в комплексе со шкалами разного рода социальных выплат, имеющихся в конкретном обществе. Что же касается налогообложения наиболее высоких доходов, то многое зависит, во-первых, от их удельного веса в совокупных доходах общества и, вовторых, от их связи с трудовыми усилиями, разумеется, понимаемыми широко. Если на долю наиболее обеспеченных налогоплательщиков приходится сравнительно небольшая часть национального дохода, а сама эта группа состоит из наиболее активных и эффективно действующих предпринимателей, изобретателей, деятелей искусства и т.п., то введение сверхвысокой верхней предельной ставки, с одной стороны, не приведет соответствующей к налоговой значительному базы, а с росту другой поступлений - окажет ввиду узости нежелательное дестимулирующее воздействие. При ином характере доналогового распределения доходов вывод, естественно, может оказаться иным. Пусть возможно создание двух не вполне одинаковых систем, в равной мере отвечающих одним и тем же требованиям к распределению доходов, однако первая из двух порождает большие потери эффективности, чем вторая. В этом случае переход от первой ко второй представлял бы собой Парето-улучшение. Налоговая структура, являющаяся в указанном смысле наилучшей при данных условиях (включая имеющуюся информацию и возможности сбора налогов), называется Паретоэффективной налоговой структурой. Контрольные вопросы 1. Какими способами налогоплательщик может повлиять на величину налогового бремени при данных налоговых обязательствах? 2. Что представляет собой сфера действия налога? 3. Чем действительная налоговая ставка отличается от номинальной? 4. Почему перемещение налогов имеет смысл анализировать как в контексте частичного, так и в контексте общего равновесия? 5. В чем состоит различие между специфическими и стоимостными налогами? 6. Как формируется сфера действия специфического налога на конкурентном рынке с абсолютно неэластичным спросом? 7. Как распределяется налоговое бремя на конкурентном рынке с абсолютно эластичным спросом? 8. Кто оказывается в сфере действия налога на конкурентном рынке с абсолютно неэластичным предложением? 9. Как распределяется налоговое бремя на конкурентном рынке с абсолютно эластичным предложением? 10. Чем анализ перемещения стоимостного налога на конкурентном рынке отличается от анализа перемещения специфического налога? 11. Как формируется сфера действия налога на монополизированном рынке при абсолютно неэластичном предложении? 12. Почему в условиях монополии специфическое налогообложение способно вызывать повышение цены на сумму, превышающую величину налога? 13. Как распределяется налоговое бремя в условиях монополии при линейной функции спроса? 14. Налоги какого типа, стоимостные или специфические, вызывают большее сокращение объема продаж на монополизированном рынке? 15. Как может распределяться налоговое бремя в условиях олигополии? 16. Почему при одной и той же величине налога его введение способно вызывать как уменьшение, так и увеличение предложения труда? От чего в данном случае зависит результат введения налога? 17. Как формируется сфера действия налога на прибыль корпораций в краткосрочном, среднесрочном и долгосрочном периодах? 18. Какое значение для определения сферы действия налога имеет взаимозаменяемость благ и пригодность ресурсов для использования в разных отраслях? 19. При каких условиях налоги называются эквивалентными? Приведите примеры эквивалентных налогов. 20. Что представляет собой избыточное налоговое бремя? 21. Как связаны между собой понятия избыточного бремени и искажающего налогообложения? 22. Каким образом изображаются графически потери потребительского излишка, обусловленные налогообложением? 23. Как эластичности спроса и предложения товара влияют на величину избыточного бремени, возникающего при косвенном налогообложении? 24. Почему избыточное налоговое бремя связано с эффектом замещения? 25. Как изобразить графически избыточное налоговое бремя, используя поворот и параллельный сдвиг линии бюджетного ограничения? 26. Как можно охарактеризовать избыточное налоговое бремя, опираясь на функцию компенсированного спроса? 27. Почему оценка избыточного налогового бремени, полученная на основе компенсирующего изменения, не совпадает с оценкой, получаемой на основе эквивалентного изменения? 28. Как можно приблизительно оценить величину избыточного бремени при специфическом и пропорциональном налогообложении товара? 29. В чем выражается искажающее действие налогообложения доходов? 30. Что имеется в виду, когда говорят о трудовых усилиях как объекте налогообложения? 31. Какой из факторов благосостояния не поддается налогообложению, и какие следствия из этого вытекают? 32. Как изобразить графически избыточное бремя налогообложения дохода? 33. Что представляет собой компенсированная функция предложения труда? 34. Возникает ли избыточное бремя, если налогообложение дохода не ведет к видимому сокращению предложения труда? 35. Какие факторы определяют величину избыточного бремени налогообложения дохода? 36. В чем выражается искажающее действие налогов на капитал и на доходы от инвестиций? 37. Как изобразить графически избыточное бремя налогообложения капитала? 38. В чем состоит смысл оптимизации налогообложения? 39. Что представляет собой правило Рамсея? 40. В чем заключается правило Корлетта-Хейга? 41. Что представляет собой принцип «второго лучшего» и при каких обстоятельствах он применим? 42. Каким образом задача оптимизации налогообложения с ограничениями на распределение дохода может быть решена применительно к налогу на доход с постоянной предельной ставкой? 43. Какая налоговая структура называется Парето-эффективной? 7. Общественные расходы 7.1. Формы общественных расходов Общественные расходы представляют собой целенаправленное использование ресурсов общественного сектора для удовлетворения потребностей в общественных благах и реализации перераспределительных мероприятий, оправданных с позиций справедливости. Целевое начало и неразрывно связанные с ним идеи рациональности и эффективности призваны определять направления, формы, структуру и масштабы этих расходов. Проблема состоит в том, чтобы общественные средства использовались в соответствии с интересами и предпочтениями основной массы налогоплательщиков-избирателей, а также в том, чтобы достигать намеченных результатов при возможно более низком уровне затрат, избегая расточительности и сводя к минимуму влияние погони за рентой. Целенаправленность и целесообразность расходов достигается в рамках программного подхода к их формированию и осуществлению. В этой связи предполагается, что общественные расходы структурированы в разрезе программ и в отношении каждой единицы ассигнований определены конкретные задачи, решению которых эти ассигнования предназначены служить. Задачи, решаемые в сфере расходования общественных средств, можно, в общем и целом, разделить на три группы. Во-первых, это оказание социальной помощи тем членам общества, которые не имеют возможности самостоятельно себя обеспечить. К данной категории общественных расходов относятся, например, пособия, выплачиваемые инвалидам. Во-вторых, это обеспечение обязательного страхования на случай болезни, безработицы и т.п. Для этой категории расходов в отличие от предыдущей суть процесса не сводится к перераспределению, а имеет место своеобразное предварительное аккумулирование средств, в том числе иногда и личных средств, застрахованных с целью последующей выплаты при наступлении страхового случая. Ближайшим субститутом социальной помощи выступает частная благотворительность, а ближайшим субститутом общественного страхования является страхование частное и добровольное. Наконец, это производство и приобретение материальных благ и услуг, ответственность за удовлетворение потребностей, в которых берет на себя государство. Как правило, они либо непосредственно обладают свойствами чистых или смешанных общественных благ, либо принадлежат к числу ключевых факторов формирования этих благ (так, отдельный винтовочный патрон не является общественным благом, но создание запаса патронов представляет собой один из компонентов оборонных усилий и требует общественных расходов). Общественные расходы могут осуществляться в формах финансирования эксплуатационных расходов организаций общественного сектора, закупок товаров или услуг, субсидирования предприятий и организаций, поставляющих продукцию на рынок, а также денежных выплат и натуральных выдач лицам, охваченным программами социальной помощи и страхования. Перечисленные формы зачастую выступают в качестве взаимозаменяемых либо, сочетаясь, дополняют друг друга. Например, программа помощи инвалидам может предусматривать различные по характеру ассигнования. Это, во-первых, средства, направляемые на содержание домов инвалидов, имеющих статус государственных учреждений и финансируемых исходя из нормативов затрат либо в порядке возмещения фактических расходов. Вовторых, это ассигнования на закупку протезов, медикаментов, транспорта и, быть может, также услуг частных домов инвалидов и т.п. Когда речь идет о закупках, средства ассигнуются в увязке не с элементами затрат, а с рыночной ценой той продукции, которую предусмотрены предполагается субсидии приобрести. предприятиям, В-третьих, поощряющие, с могут одной быть стороны, использование труда инвалидов, а с другой - производство тех специфических товаров, в которых они нуждаются. В-четвертых, нужны средства на выплату пенсий и, возможно, организацию бесплатной выдачи тех же протезов и др. Подчас одним и тем же денежным суммам соответствуют различные формы расходов, следующие друг за другом. Так, бесплатное предоставление товаров или услуг может быть обеспечено за счет бюджетного финансирования производящего их государственного учреждения либо за счет их предварительной закупки у стороннего поставщика. Как бы то ни было, расходам в форме бесплатной выдачи товара обязательно предшествуют расходы на его производство внутри общественного сектора или на приобретение этого товара. Рациональный выбор форм, в которых расходуются средства, позволяет обеспечить экономию и повысить результативность их использования. Добиться этого существенно легче, когда расходы с самого начала структурируются скорее в разрезе конкретных целей и задач, чем в разрезе ведомств, их подразделений и т.д. Предпочтительность тех или иных форм расходов для исполнителя может не совпадать с их предпочтительностью с точки зрения потребителей. Исполнитель, наделяемый правом расходовать общественные средства, должен быть поставлен в рамки программы, в которой желательно как можно яснее определить ожидаемые результаты и критерии, по которым надлежит принимать решения. Как неоднократно отмечалось выше, в рыночной экономике общественный сектор призван выполнять только те функции, с которыми он справляется успешнее частного. Так, общественные расходы (если оставить в стороне перераспределение) уместны лишь постольку, поскольку рыночные силы не обеспечивают оптимальных размеров финансирования производства отдельных благ. Это относится в первую очередь к общественным благам, поскольку существует проблема «безбилетника». Однако при отсутствии субсидий из общественного сектора вероятно недопроизводство и тех частных благ, с которыми связаны большие позитивные экстерналии: если часть выгод достается тому, кто не участвует в финансировании, рыночный спрос не в полной мере отражает предельную полезность товара или услуги. Финансирование производства частных благ за счет общественного сектора можно сопоставить с корректирующими налогами. В обоих случаях речь идет о мерах, призванных компенсировать смещение рыночного равновесия относительно точки оптимума, обусловленное позитивными или негативными внешними эффектами. Выявление и оценка конкретных внешних эффектов, на которые предполагается реагировать с помощью общественных расходов, — необходимый исходный пункт обоснования соответствующих бюджетных программ. Следовательно, общественные расходы на материальные блага и услуги должны быть адекватны потребностям в общественных благах и наиболее значительным позитивным экстерналиям, сопряженным при данной институциональной структуре экономики с производством и потреблением частных благ. Как мы уже знаем, общественные расходы способны приобретать различные формы. При каких условиях рационально их использование в виде финансирования эксплуатационных затрат организаций общественного сектора, иными словами, не на закупку либо субсидирование продукции, производимой в частном секторе, а на организацию производства под непосредственным контролем государства? Все зависит от характера изъянов рынка, в зонах которых вынужден в том или ином случае действовать общественный сектор. Применение исключительно финансовых рычагов воздействия на производство (государственных закупок, субсидий и налогов) в целом предпочтительно, однако предполагает достаточную гибкость, оперативность и адекватность реагирования рыночных сил на предлагаемые экономические стимулы. Непосредственная организация производства в общественном секторе может быть оправдана, прежде всего, когда речь идет об общественных благах, а также в ситуациях естественной монополии и информационной асимметрии. В этих случаях ни субсидии, ни налоги сами по себе не позволяют обеспечить контроль потребителей над рынком, так что от имени потребителей приходится выступать государству. В качестве представителя потребителей государство способно действовать либо как покупатель-монопсонист, либо как инстанция, детально регулирующая и контролирующая условия производства и продажи, либо как непосредственный производитель. Ни один из этих способов не способен создать ситуацию, сопоставимую с совершенной конкуренцией. Ни один из них нельзя признать идеальным, гарантирующим реализацию всех теоретически возможных Паретоулучшений. Выбор между способами — вопрос практической целесообразности, причем критерием является, как правило, минимизация издержек, которые несут как потребители, так и общественный сектор. Ясно, например, что присущая рынку медицинских услуг информационная асимметрия предполагает вмешательство государства, причем это вмешательство в свою очередь порождает определенные проблемы. Однако лишь детальный анализ, проводимый с учетом особенностей данного конкретного общества, способен выявить преимущества и недостатки, с одной стороны, многоаспектного регулирования условий, на которых медицинские услуги предоставляются частными поставщиками, а с другой — организации медицинского обслуживания в рамках общественного сектора. Наряду с информационной асимметрией и естественной монополией, аргументами в пользу организации производства в общественном секторе могут служить критическая степень зависимости всей экономики от некоторых ее подразделений, находящихся в зонах изъянов рынка, а также недостаточная развитость рынка капитала. Например, правительства, избегая риска, предпочитают, как правило, не только заказывать и регулировать, но и непосредственно организовывать печатание денег, а нередко также — производство электроэнергии, формирование и обслуживание некоторых элементов инфраструктуры и т.д. Оправдывая прямой административный контроль над некоторыми производствами, представители государства обычно ссылаются на то, что избиратели склонны фактически возлагать на правительство политическую ответственность за бесперебойное функционирование таких производств. Ответственность предполагает полномочия по управлению, коль скоро рыночные силы действуют не вполне эффективно. Этот аргумент может быть весом, если действительно имеются серьезные угрозы стабильности производства, а культура выполнения контрактных обязательств невысока. Что касается эффективности функционирования рынка капитала, то при недостаточном ее уровне ряд перспективных проектов и производств не способен привлечь внимание со стороны частных инвесторов. Потенциальная отдача, особенно в долгосрочном периоде, может не находить адекватного отражения в курсах ценных бумаг, что не позволяет мобилизовать средства, необходимые для инвестиций. Это особенно характерно для экономики, находящейся в процессе перехода к рынку. Однако даже в сформировавшейся рыночной экономике отдельные эффективные сверхдолгосрочные проекты удавалось осуществлять лишь по инициативе государства и под его управлением. Если изъяны рынка побуждают государство выступать в роли организатора производства, но продукция непосредственно не обладает свойствами общественного блага, то ее имеет смысл реализовывать потребителям за плату. Способна ли плата, которую возможно собрать, полностью покрывать издержки и приносить прибыль, зависит, вообще говоря, от наличия внешних эффектов и их размеров. Итак, общественный сектор способен участвовать как в финансировании, так и в производстве благ, причем в некоторых случаях его участие касается, прежде всего, финансирования, в других — в первую очередь производства, а зачастую он выполняет обе функции. Участие в финансировании определяется главным образом позитивными экстерналиями, связанными с создаваемым продуктом (материальным благом или услугой), а участие в производстве — с соотношением изъянов рынка и изъянов государства, связанных с альтернативными вариантами организации деятельности по формированию продукта. Попытаемся более конкретно определить, на какой основе следует делать выбор между вариантами, предусматривающими, с одной стороны, не только общественное финансирование, но и организацию производства в общественном секторе, а с другой - использование общественных расходов для финансирования контрактов с независимыми производителями товаров и услуг, в которых нуждается общественный сектор. 7.2. Перемещение выгод и сферы действия программ общественных расходов Общественные расходы можно представить в качестве отрицательных налогов. Соответственно, на общественные расходы с некоторыми оговорками распространяются многие из тех положений, которые излагались выше применительно к налогам. В частности, подобно тому, как сфера действия налога не всегда совпадает с кругом его непосредственных плательщиков, программа общественных расходов нередко приносит выгоды не одним только своим непосредственным реципиентам. Реципиентами будем называть тех, кто получает какие-либо блага или денежные средства непосредственно из общественного сектора. А тот круг лиц, на которых, в конечном счете, распространяются выгоды (приращения полезности), обусловленные данной программой, станем обозначать термином сфера действия программы общественных расходов. Если результатом общественных расходов становится создание чистого общественного блага, то в роли реципиентов выступают все члены общества и проблема перемещения выгод, по сути, не стоит. Во многих случаях, однако, основным либо перераспределение побочным частных результатом благ (как программы правило, является это создание происходит, или когда соответствующий процесс связан со значительными позитивными экстерналиями). Пусть, например, речь идет о программе денежных выплат безработным. Обеспечение социальных гарантий на случай безработицы уместно рассматривать как общественное благо, и каждая выплата в отдельности создает позитивные экстерналии. Однако сама по себе отдельная выплата, очевидно, не обладает свойствами общественных благ. Выплата имеет конкретного индивидуального «адресата», реципиента. Но всегда ли именно ему достаются основные выгоды от данной выплаты? Средства, которые передаются нуждающимся на основе программы, используются безработными, в частности, для приобретения продуктов питания. Таким образом, одно из последствий принятия программы - увеличение спроса на продовольственные товары. Если эластичность предложения этих товаров относительно невысока, то следствием становится рост цен и частичное перемещение выгод от реципиентов программы в пользу производителей и продавцов продовольствия. Допустим теперь, что помощь безработным осуществляется в форме субсидирования работодателей, создающих новые рабочие места, либо субсидирования учреждений профессионального образования, которые осуществляют переподготовку безработных, дабы облегчить им поиск новой сферы занятости. В обоих случаях непосредственными получателями общественных средств (реципиентами) являются не сами безработные, а иные лица. Однако замысел состоит в том, что выгоды, в конечном счете, переместятся к безработным, которые в итоге окажутся в сфере действия программы. От чего зависит степень перемещения выгод? При данном размере ассигнований на создание рабочего места или переподготовку одного незанятого выгоды, реально получаемые теми, кто не имел работы, определяются ситуацией на рынке труда. Рассматриваемые меры способствуют увеличению спроса на труд, снижая при прочих равных условиях издержки, которые приходится нести работодателям, намеренным расширить производство. Однако одному и тому же сокращению издержек могут соответствовать различные изменения спроса. Если спрос на труд недостаточно эластичен, то, например, программа переподготовки не принесет значительных выгод ни безработным, ни потенциальным работодателям. Тем не менее, даже неэффективная, с точки зрения нуждающихся, программа имеет шансы быть при определенных условиях принятой. Дело в том, что любые общественные расходы приносят выгоды кому-либо. Например, даже если программа переподготовки, о которой шла речь выше, не слишком соответствует интересам безработных, она может оказаться выгодной для тех образовательных учреждений, которые получают контракты на проведение занятий. Специфические черты той или иной программы способны подчас обеспечить особую заинтересованность в ней со стороны отдельных звеньев государственного аппарата. Если сторонники программы образуют сплоченную, хорошо организованную группу специальных интересов, они могут эффективно защищать эту программу, особенно когда вопрос о сфере ее действия недостаточно прояснен. Иногда это идет и на пользу получателей помощи, а выгоды достигаются за счет тех, кто финансирует программу. Так, для программ международной помощи подчас характерно, что значительная часть выгод достается различного рода посредникам, производителям поставляемых в порядке помощи товаров, экспертам, являющимся гражданами страны, предоставляющей помощь, и т.д. Естественно, это может снижать эффективность программы и, вообще говоря, невыгодно для стран, которым помощь предназначена. Однако, с другой стороны, именно посредники и т.п. иногда образуют в странах, предоставляющих помощь, те группы специальных интересов, без лоббистского давления которых эта помощь была бы более ограниченной по размерам и срокам. Итак, не только применительно к налогам, но и в отношении программ общественных расходов верно следующее: для того чтобы определить реальную сферу действия мероприятий, проводимых в общественном секторе, необходимо тщательно проанализировать характер рынков, на которых действует непосредственный плательщик или получатель средств. Налоговое бремя и выгоды от программы в принципе способны перемещаться на тех, кто выступает контрагентами налогоплательщиков, или реципиентов на любом из этих рынков. Причем преимущество в эластичности благоприятствует как смещению налогового бремени на контрагентов, так и перемещению выгод на себя. Перемещение выгод - основная причина, по которой сфера действия программы подчас не отвечает замыслам тех, кто ее поддерживал, ориентируясь на интересы избирателей. Однако иногда несовпадение возникает и вследствие недостаточно продуманных процедур определения круга потенциальных и действительных реципиентов. Пусть речь идет, например, о программе льготных займов на получение платного высшего образования. Такая программа могла бы быть введена с целью облегчить доступ к образованию в первую очередь для наименее обеспеченных слоев населения. Однако, если займы покрывали бы только плату за обучение, они оказались бы не слишком привлекательными для тех, кто вынужден ежедневно зарабатывать себе на жизнь. В итоге выгоды от такой программы достались бы в основном тем молодым людям, родители которых принадлежат к средним слоям и большинство которых, по-видимому, получили бы доступ к высшему образованию и без таких займов. Реальную сферу действия программы далеко не всегда удается обнаружить при поверхностном рассмотрении. Особенно это верно, когда программа находится в стадии разработки и обсуждения. Между тем принять обоснованное решение о целесообразности достаточные финансирования гарантии программы совпадения можно, действительной лишь сферы если ее имеются действия с предполагаемой. Только тщательный анализ, базирующийся на изучении фактического положения и ожиданий реципиентов, а также исследовании конкретных рынков, на которых они действуют, позволяет обеспечить целенаправленность программ. Такой анализ особенно необходим, когда имеются активные группы специальных интересов, способные извлекать выгоды в результате ускользающих от общественного внимания изменений в сферах действия программ. В последнее десятилетие все более широкое распространение в странах с рыночной экономикой получают контракты с частными фирмами на поставку товаров и услуг, ответственность за удовлетворение потребностей в которых несет общественный сектор. Например, во многих городах упраздняются муниципальные службы уборки мусора, а на высвобождающиеся деньги нанимаются частные фирмы, которые обязуются убирать мусор, соблюдая конкретные требования, оговоренные в контракте, и получая обусловленную им плату. Городские власти, естественно, стремятся заключить контракт с фирмой, предлагающей наиболее выгодные для города условия. Переход к такой системе позволяет в ряде случаев снизить затраты на уборку мусора примерно наполовину. Жилищное строительство, осуществляемое на общественные деньги, чаще всего обходится дешевле, если власти заключают контракты с независимыми строительными фирмами, а не берут на себя непосредственное управление строительным процессом. Находящиеся в государственной и муниципальной собственности больницы во многих странах, например в Великобритании, нередко заключают договора с частными поставщиками на стирку белья, обеспечение пациентов питанием и т.п., и это дает существенную экономию по сравнению с выполнением работ силами самой больницы. Имеется немало примеров контрактного обеспечения городов пожарной охраной со стороны частных фирм. Есть даже примеры частных тюрем, функционирующих на основе контрактов с государством, которое определяет условия содержания и охраны заключенных и устанавливает соответствующую плату. Собственно говоря, заключение контрактов с поставщиками различных товаров, в которых нуждалось государство, всегда было важной составной частью экономической деятельности в общественном секторе. Например, мебель, канцелярские принадлежности и т.п. для государственного аппарата обычно закупались в частном секторе. То же относится к поставке обмундирования для армии, а часто — и к поставке вооружений и боеприпасов. С другой стороны, история знает немало примеров контрактов между государством и частными лицами (так называемых откупов), в соответствии с которыми эти лица осуществляли сбор налогов, получая данное право за оговоренную в контракте плату. Однако наем государственными органами частных фирм для оказания населению услуг, которые прежде традиционно оказывали организации общественного сектора, — явление сравнительно новое. Если раньше на основе контрактов в основном достигалось обеспечение общественного сектора условиями его собственного функционирования (формирование элементов материальных затрат), то теперь все более обычным становится использование контрактов для замещения общественного сектора частным в процессе обслуживания конечных потребителей. В условиях контрактации партнерами общественного сектора, берущими на себя за плату часть возложенных на него функций, становятся предприятия и организации, не находящиеся в собственности государства. Наряду с этим, внутри самого общественного сектора все чаще формируются квази-рынки на основе разделения покупателя и поставщика. Пример. Местный орган здравоохранения перестает непосредственно руководить работой больниц, а выступает вместо этого в роли заказчика и покупателя их услуг. При этом больницы не переходят в частную собственность, но обретают административную самостоятельность. Если в условиях административной подчиненности больниц орган здравоохранения воздействовал на них главным образом с помощью директив, то в условиях квази-рынка решающее значение приобретает заключение контракта, в котором должны быть оговорены обязательства каждой из сторон. Эти обязательства могут предусматривать, что больница обеспечивает лечение пациентов в соответствии с утвержденными стандартами, а орган здравоохранения оплачивает ее услуги, исходя, например, из числа койко-дней либо численности пациентов с учетом тяжести заболевания. Хотя и заказчик (покупатель), и поставщик (продавец) в подобных случаях принадлежат к общественному сектору, их интересы достаточно четко разделены и квази-рынок позволяет выявить эти интересы и их реализовать. Ключевой вопрос, касающийся контрактации и квази-рынков в общественном секторе, состоит в следующем: насколько столкновение интересов между правительственными агентствами, заказывающими продукцию или услуги, и их поставщиками идет на пользу конечным потребителям, избирателям, налогоплательщикам? Если агентство (административное подразделение государственного аппарата) непосредственно руководит учреждениями, оказывающими услуги, и воспринимает их как собственные подразделения, у него, как правило, отсутствуют серьезные стимулы добиваться экономии, в частности сокращения штатов, и вместе с тем есть склонность по мере возможности скрывать недостатки в работе, за которую оно отвечает. Противостоять этим тенденциям способно в принципе лишь политическое давление избирателей через выборные органы власти. Если же агентство выступает лишь в роли заказчика и контролера (особенно когда его сотрудников удается материально заинтересовать в заключении наиболее выгодных контрактов), то оно склонно выбирать тех поставщиков, которые требуют наименьшую плату, и требовать от них неукоснительного выполнения всех оговоренных в контракте условий. При отсутствии контрактации либо квази-рынка правительственные агентства вынуждены постоянно совмещать роли представителей потребителей (населения) и производителей (организаций общественного сектора). Между тем эти роли во многом противоречат друг другу. Потребители заинтересованы получить от производителей как можно больше высококачественных услуг по минимальной цене. Непосредственный экономический интерес производителя противоположен: он состоит в том, чтобы, затратив поменьше ресурсов, получить максимальную плату. Агентству, представляющему и те, и другие интересы одновременно, приходится фактически выступать в роли арбитра. Наличие изъянов государства говорит о том, что на такого арбитра не всегда можно полностью положиться. Идея контрактации и квази-рынков состоит в том, чтобы, освободив правительственные агентства от представительства интересов производителей, побудить их сосредоточиться на защите интересов потребителей, передав функции арбитра рыночным силам. Отсюда вытекают два вывода. С одной стороны, контрактация и квази-рынки имеют несомненное преимущество; с другой — это преимущество способно реализоваться лишь постольку, поскольку удается, во-первых, на деле сформировать рыночные структуры, функционирующие в интересах потребителей, во-вторых, адекватно отразить эти интересы в контрактах между заказчиками и исполнителями и, в-третьих, гарантировать точное выполнение контрактов. Контрактация и квази-рынки способны приносить значительный эффект, как правило, если существует реальная конкуренция между потенциальными поставщиками. Конкурентная ситуация имеет место, например, когда налицо несколько частных фирм, способных взять на себя уборку мусора в городе, или каждая из нескольких становящихся независимыми больниц стремится получить как можно большую долю общего числа пациентов. Но если конкуренция отсутствует (например, если в городе всего одна больница), разделение покупателя и поставщика может свестись к формальности. Предусматриваемые в контракте условия, и прежде всего уровни издержек, формируемые в условиях двухсторонней монополии, могут оказаться даже менее выгодными, с точки зрения конечных потребителей, чем при организации производства внутри общественного сектора. Возникает также опасность коррупции при заключении соглашений между представителями государственных органов и фирмами-производителями. Следует иметь в виду, что введение контрактации и квази-рынков предполагает трансакционные издержки, связанные с заключением контрактов и контролем за их исполнением. Эти издержки бывают достаточно высоки. При наличии достаточной конкуренции они чаще всего с лихвой перекрываются снижением стоимости услуг. Однако если поставщик, с которым заключается контракт, не находится в условиях жесткой конкуренции, у него порой нет достаточных стимулов к экономии. В силу этой причины заключение контракта с монополистом может иногда приводить к снижению эффективности использования общественных расходов. Еще одно обстоятельство, критически существенное для принятия решений, касающихся контрактации и формирования квази-рынков, — это способность государственного органа, выступающего в роли заказчика, четко зафиксировать в контракте требования, относящиеся не только к объему работ и услуг, но и к качеству предполагаемых результатов, а также к правам конечных потребителей (индивидов). Ведь если можно формально выполнить контракт, игнорируя качественную сторону обслуживания, качество почти наверняка будет ухудшаться по сравнению с ситуацией, когда услуги оказываются под прямым административным контролем правительственного агентства. Последнее, как бы то ни было, вынуждено реагировать на претензии избирателей. А независимый поставщик обязан, вообще говоря, выполнять лишь те требования, которые ясно сформулированы в заключенном контракте. Если поставщик уменьшает свои издержки за счет снижения качества, ему нельзя поставить это в вину, коль скоро он не вступает в противоречие с контрактом. Когда речь идет, например, об уборке мусора, поставке питания пациентам больницы и даже пожарной охране, соответствующие требования к качеству удается сформулировать с довольно высокой определенностью, так что выполнение таких требований можно контролировать с высокой степенью надежности. Именно в тех областях и видах деятельности, где наличествуют операционально выражаемые требования к качеству, наблюдаются наибольшие достижения в использовании контрактации и квази-рынков. Однако, например, в сферах учебной и лечебнопрофилактической работы формально, четко и всесторонне описать требования к качеству, как правило, не представляется возможным. Это не означает, однако, что перспективы для контрактации и квази-рынков здесь отсутствуют. Даже если качественные требования к конечным результатам деятельности не поддаются однозначному формализованному описанию, существуют два пути эффективного использования отношений контрактного типа. Во-первых, на контрактной либо квази-рыночной основе часто целесообразно создавать отдельные факторы и условия достижения конечных результатов. Этот путь традиционен. Например, хотя качественные требования к состоянию обороны страны нелегко сформулировать однозначно, но требования к конкретным единицам вооружений (танкам, самолетам, ракетам и т.п.) специфицируются вполне операционально, и именно на этой основе издавна заключаются контракты на производство военной техники с самыми разнообразными поставщиками, конкурирующими между собой. Для чистых общественных благ, таких, как оборона, в целом довольно типично, что окончательную «сборку» элементов, формирующих благо, удается успешно осуществлять лишь в общественном секторе, но многие из элементов, которые сами по себе общественными благами не являются, могут с наибольшей эффективностью создаваться на базе контрактных отношений. Во-вторых, если речь идет не об общественных благах, а об услугах, потребляемых индивидуально (но обычно обладающих значительными позитивными экстерналиями), поддержание должного качественного уровня нередко может обеспечиваться на основе вовлечения самих конечных потребителей в рыночные или квази-рыночные отношения. Для этого надо, чтобы не только правительственные агентства, но и сами потребители имели свободу выбора услуг и их поставщиков, конкурирующих между собой. Данная идея лежит в основе ваучерных систем. Например, агентство, заключения финансирующее контрактов школьное образование, может непосредственно со школами предоставить вместо семьям образовательные ваучеры, то есть финансовые поручительства на определенную сумму, которая будет выплачена конкретной школе, если именно она будет выбрана родителями для своего ребенка. В этом случае контракт между государственным органом и поставщиком услуг (школой), по существу, заменяется системой контрактов. Среди них легко обнаружить два различных типа обязательств. К одному типу относятся унифицированные обязательства государства перед семьями по возмещению расходов на образование в пределах четко оговоренных сумм. Эти обязательства и есть ваучеры. Контракты другого типа заключаются уже без прямого участия государства между отдельными семьями и учебными заведениями. Такие контракты схожи с обычными рыночными соглашениями между покупателями и продавцами и предполагают, в принципе, обычный рыночный механизм «выбраковки» некачественных услуг: потребители, не удовлетворенные работой какой-либо школы, могут обратиться к ее конкурентам. Обычная контрактация, при которой непосредственным покупателем услуг выступает государственный орган, как правило, предполагает монопсонию (отсутствие конкуренции между покупателями). Это делает рыночный механизм уязвимым, даже если на стороне поставщиков наличествует реальная конкуренция. Ваучерные системы, в принципе, позволяют ввести конкуренцию и на стороне покупателя. Конечно, конкуренция покупателей ведет к повышению эффективности, только если имеется и конкуренция поставщиков. Когда производитель обладает монопольным положением (например, в населенном пункте имеется единственная школа), лучше если монополисту непосредственно противостоят не разобщенные потребители, а монопсонист (государственный орган) либо даже используются отношения административной подчиненности. Это пример применения принципа «второго лучшего». Вообще говоря, монопсония ведет к снижению эффективности, но как противовес монополии она может обеспечивать предпочтительное, хотя, разумеется, не идеальное решение. Кроме того, для эффективного применения ваучерных систем важна способность непосредственных потребителей более или менее точно распознавать качество предлагаемых услуг, то есть нужно, чтобы влияние информационной асимметрии было не слишком велико. 7.3. Искажающее действие общественных расходов Изменяя экономическое положение индивидов и организаций, общественные расходы так же, как налоги, вызывают эффект дохода и эффект замещения. Если индивид получает выгоды от общественных расходов, для него, очевидно, становятся доступными некоторые новые ресурсные возможности, иными словами, его бюджетное ограничение сдвигается вверх, т.е. имеет место эффект дохода. В то же время в подавляющем большинстве случаев возникает и эффект замещения, который выражается в некоторых сдвигах в структуре потребления либо соотношении труда и досуга. Как уже было показано применительно к налогам, эффект замещения, вызываемый вмешательством государства, приводит к чистым потерям, которые могут оставаться нераспознанными, если учитывать лишь денежные потоки, поступающие в общественный сектор и исходящие из него. Обратимся сначала к ситуации, когда реципиенты общественных расходов получают денежные средства. Допустим, что размер выплат никоим образом не зависит от экономического поведения получателей, то есть выплаты являются аккордными (представляют собой негативные аккордные налоги). Тогда общественные расходы не оказывают искажающего действия, в частности, не вызывают замещения труда досугом. Однако на практике денежные выплаты обычно выступают средством преодоления малообеспеченности. Они не могли бы выполнять эту роль, если бы не увязывались с доходом реципиентов. Но если выплаты зависят от дохода, они неизбежно сказываются на выборе между трудом и досугом, который делает индивид. Обычно выплаты уменьшаются с ростом дохода, так что способствуют относительному снижению привлекательности труда. Пусть исходная (существовавшая до введения программы) зависимость между трудом L и доходом Y отражается бюджетным ограничением Z0, представляющим собой прямую линию, отрезок которой OD изображен пунктиром (рис. 7.1). Представим себе, что введена программа помощи малообеспеченным, построенная следующим образом. Те индивиды, которые не имеют никаких трудовых доходов (например, полностью нетрудоспособные), получают пособие в размере Y*. Лица с низкими заработками также получают пособие, но в меньшем размере, причем выплата G пропорционально уменьшается при увеличении дохода: G= aY, где а коэффициент пропорциональности (а < 1). При этом установлен некоторый верхний предел Y** суммарного (с учетом пособия) дохода, при достижении которого лицо более не считается малообеспеченным, так что дальнейшая выплата пособия не осуществляется. В описанной ситуации бюджетное ограничение, с которым сталкивается индивид, представляет собой ломаную линию. При высоких значениях L и Y (правее точки D) она совпадает с исходным ограничением Z0. На участке Y*B эта линия более полога, чем Z0. Наконец, на участке BD линия бюджетного ограничения горизонтальна. Буквой L с соответствующими индексами обозначены затраты труда, корреспондирующие точкам А, В, С и D линии бюджетного ограничения. 0 LA LF LB LC LD Рис. 7.1. Искажающее действие общественных расходов. Ясно, что если индивид способен и намерен затрачивать трудовые усилия, превосходящие LD, то рассматриваемая программа его непосредственно не затрагивает. Если же возможностям и предпочтениям индивида при отсутствии программы отвечали бы затраты труда, лишь немного уступающие LD, то введение подобной программы, по-видимому, побудило бы к их уменьшению до значения LB. В самом деле, трудно представить себе, что кривая безразличия касается горизонтального отрезка BD, например, в точке С. В противном случае это означало бы, что при одном и том же уровне дохода индивида равно устраивали бы разные значения затрат труда, то есть что доход не играет стимулирующей роли. Даже если индивид при отсутствии программы был бы готов затрачивать усилия в размере LD , чтобы самостоятельно заработать доход в размере Y** и не относиться к числу малообеспеченных, теперь он уменьшит свою активность до LB . В самом деле, любому значению L в интервале LBLD соответствует один и тот же уровень дохода, тогда как с точки зрения досуга LB предпочтительно. В итоге точке В соответствует более высокий уровень благосостояния (положение кривой безразличия), чем С и В. Вместе с тем, если индивид сокращает трудовые усилия, чтобы приобрести право на помощь, налицо искажающее действие, влекущее потери эффективности. Разумеется, отрезку BD рассматриваемого бюджетного ограничения соответствует предельный случай дестимулирующего воздействия бюджетных расходов, который редко встречается на практике. Более типична ситуация на отрезке Y*В, когда увеличение трудовых усилий приводит к росту дохода, хотя и в меньшей степени, чем при отсутствии программы. Пусть после введения программы индивид избрал сочетание дохода и досуга, соответствующее точке А. Его трудовые усилия равны LA, заработок составляет YA, и некоторую сумму он получает из общественных средств. В итоге он находится на кривой безразличия IА. Проведем касательную к этой кривой, параллельную Z0. Касательная Z1 круче линии Y*B (это следует из условия, согласно которому а < 1, то есть пособие уменьшается с ростом дохода). Следовательно, линия Z1 пересекает ось Y ниже, чем бюджетное ограничение (Y*** < У*). Это значит, что вывести данного индивида на тот же самый уровень благосостояния, фиксируемый линией IА, можно было бы с помощью аккордной выплаты в размере меньшем, чем фактическая выплата. Равновесие в этом случае достигалось бы в точке F, а не А. Отрезок АН фиксирует чистые потери, обусловленные искажающим действием общественных расходов. Легко убедиться, что приведенные рассуждения аналогичны тем, которые использовались, когда речь шла об избыточном налоговом бремени. Обратимся теперь к ситуации, когда помощь предоставляется в форме натуральных выдач либо субсидирования покупки отдельных товаров и услуг. Для краткости будем называть это натуральной помощью, имея в виду, что получателю достаются не деньги, которые можно истратить как угодно, а возможность бесплатно либо по пониженной цене приобрести лишь тот набор конкретных благ, который предусмотрен данной программой. Степень «натурализации» помощи может быть разной. Во многих случаях речь идет не о прямых нормированных выдачах товаров, а о более гибких формах, не столь ограничивающих потребительский выбор. Так, за рубежом имеются примеры раздачи нуждающимся не только продовольствия, как такового, но и продовольственных купонов, которые можно использовать в качестве платежных средств, но только при оплате продуктов питания. Во многих странах, в том числе в России, та или иная часть населения получает возможность арендовать жилье и пользоваться некоторыми другими благами по низким ценам, поддерживаемым за счет государства. Однако даже при минимальной «натурализации» происходит стимулирование замещения данным товаром или услугой других, потребление которых не получает поддержки за счет общественных средств. Уместна аналогия с налогообложением товаров, но как всегда, когда речь идет об общественных расходах, это налогообложение с обратным знаком. Рис. 7.2. Искажающее действие субсидий. На рис. 7.2 изображена ситуация, когда потребление отдельного товара субсидируется таким образом, что государство оплачивает 50% его цены. Расходы индивида на данный товар откладываются по оси С, расходы на другие товары - по оси Y; Y 0С0 -бюджетное ограничение без учета программы субсидий, Y0С1 -бюджетное ограничение, сформированное в результате выплаты субсидий (поскольку субсидируется потребление только одного товара, сдвиг по оси Y не происходит, а по оси С новые значения вдвое превосходят прежние). Кривая безразличия I1, отражает уровень благосостояния индивида после введения программы. В точке Е1 эта линия касается Y 0С1. Ясно, что линия Y0С1 более полога, чем Y0С0. К I1, можно провести касательную Y2С2, параллельную Y0С0, которая проходит левее точки E1. Достичь точки Е2, в которой эта линия касается I1, очевидно, можно было бы с помощью меньших общественных расходов, чем требуются для достижения точки E1 (все рассуждения аналогичны использованным в связи с анализом избыточного налогового бремени). Иными словами, то же самое повышение благосостояния индивида, которое достигнуто в результате программы субсидий, могло бы быть с меньшими затратами обеспечено путем выплаты денежного пособия. Однако индивид был бы вправе тратить пособие на любые покупки по своему выбору, так что потребление товара, который решено субсидировать, возросло бы не столь значительно (Е2 расположено левее, чем Е). Важно подчеркнуть, что искажающее воздействие натурализации помощи дополняет искажающее воздействие общественных расходов, как таковых, и соответствующие чистые потери наслаиваются друг на друга. К замещению труда досугом добавляется замещение разнообразных благ каким-то специфическим, потребление которого получает приоритетную поддержку. Рассмотрим теперь особенности программ, в рамках которых потребление отдельного товара или услуги субсидируется лишь в ограниченных пределах. Рис. 7.3. Бюджетные ограничения при наличии лимитированных программ субсидий. На рис. 7.3 верхний предел субсидии обозначен символом CL. Тонкой линией изображены бюджетные ограничения, которые существовали бы при отсутствии программ общественных расходов. Жирными ломаными линиями прочерчены бюджетные ограничения, сформировавшиеся в результате введения программ. В частях а и б рисунка пунктиром прочерчены продолжения прямых участков бюджетных линий АВ. Часть а рисунка изображает ситуацию, когда индивид получает определенное благо бесплатно на сумму CL, а если он не довольствуется этим, то может купить недостающее количество за свой счет. К примеру, каждому может быть выдан жилищный ваучер на заранее фиксированную сумму, дабы гарантировать некий минимальный стандарт обеспеченности жильем. Семья, довольствующаяся стандартом, пользуется жильем бесплатно, а те, кто желает большего, снимают более просторное и комфортабельное жилье. Они, однако, не утрачивают право на субсидию, а используют полученный ваучер в качестве платежного средства, дополняя его деньгами. Часть б того же рисунка соответствует ситуации, когда бесплатные выдачи отсутствуют, но индивид может приобрести некоторое количество товара или услуги на льготных условиях. Субсидия увеличивается пропорционально собственным расходам потребителя, но только до тех пор, пока суммарные (с учетом субсидии) расходы на данное благо не достигнут CL. Если индивид стремится к более высокому уровню потребления этого блага, он тратит собственные средства без дополнительной поддержки со стороны государства, но также не лишается ранее полученной субсидии. Например, потребитель располагает правом купить продовольствие на определенную сумму за полцены, а дальнейшие покупки делает за полную цену. Часть в рисунка изображает ситуацию, которая отличается от предыдущей тем, что право на субсидию утрачивается, если индивид не довольствуется нормативно установленным уровнем потребления (расходов). Например, государство оплачивает половину стоимости проживания в небольших муниципальных квартирах, но если индивид пожелает снять более просторное жилье, ему придется полностью отказаться от субсидии. Легко убедиться, что существуют участки линий бюджетных ограничений, достижение равновесия на которых не связано с эффектом замещения, а значит, и с чистыми потерями. В ситуациях а и б таковы участки АВ. Перемещению равновесия из какой-либо точки, лежащей на линии Y0C0, на линию АВ соответствует параллельный сдвиг бюджетного ограничения. Иными словами, если бы вместо целевого финансирования данного конкретного блага индивидам просто выдали соответствующие денежные суммы (если бы бюджетные ограничения Y0C0 сместились в положение Y1B), потребители все равно выбрали бы те же равновесные точки. Разница между денежной и натуральной помощью в ситуациях а и б существенна, лишь если потребители выбрали бы при условии получения денежной помощи точки равновесия, лежащие на пунктирных линиях. От чего зависит выбор? Очевидно, от характера кривых безразличия или, что то же самое, от готовности потребителей платить за данное благо при возросшем за счет общественных расходов уровне благосостояния. Когда предельная полезность данного блага для индивида достаточно высока, то не имеет значения, является ли помощь денежной или лимитированной натуральной. При этом, однако, фактически не происходит стимулирование приоритетного потребления какого-либо конкретного блага. По-иному обстоит дело при сравнительно низкой готовности индивидов платить за данное благо, когда предоставление помощи в денежной форме привело бы к установлению равновесия на участках, прочерченных пунктиром. В этом случае лимитированная натуральная помощь реально стимулирует потребление этого блага, но, следовательно, порождает эффект замещения, а вместе с ним и чистые потери. Причем с бесплатными выдачами, при прочих равных условиях связаны более значительные потери, чем с субсидированием. Ведь в ситуации а в отличие от ситуации б вряд ли следует ожидать установления равновесия, например, при значении С, равном С*. Потребителю нет смысла отказываться от того, что предлагается бесплатно (если предельная полезность блага выше нуля). Как мы уже убедились, комментируя рис. 7.1, при наличии горизонтальных участков линии бюджетного ограничения возникает тенденция к концентрации равновесных состояний в угловых точках. Впрочем, эта тенденция дает о себе знать и в других случаях. Обратимся к ситуации в на рис. 7.3. Участок Y0A линии бюджетного ограничения здесь выглядит так же, как в ситуации б. Что же касается участка ВС0, то установление равновесия на нем означало бы отсутствие как эффекта замещения, так и эффекта дохода. Иными словами, построенная таким образом программа непосредственно не затронула бы индивида с высокой готовностью платить за данное благо. Однако установление равновесия на участке ВС0 возможно лишь при очень ярко выраженных потребительских предпочтениях в пользу рассматриваемого товара или услуги (кривая безразличия I' расположена выше кривой безразличия I, проходящей через точку А). Вполне вероятно, что предпочтения более умеренные (кривая безразличия I", расположенная ниже, чем I) и тогда равновесие установится в А. Например, потребитель, придающий исключительное значение просторному жилью, вероятно, станет снимать его, невзирая на то, что лишится права на субсидию. Но индивид, который предпочел бы тратить на жилье лишь немного больше, чем СL может при наличии субсидии согласиться на менее просторную квартиру, поскольку в итоге он сэкономит не только разницу в стоимости жилья, но также сумму, соответствующую отрезку АВ, В отличие от того, что мы рассматривали в ситуации а, угловая точка в ситуации в «собирает» равновесные состояния не только слева, но и справа. В этом, разумеется, также проявляется искажающее действие общественных расходов. Итак, лимитированные программы натуральной помощи порождают меньшие чистые потери, чем нелимитированные, поскольку для части реципиентов не возникает эффект замещения (имеются в виду, например, реципиенты, выбирающие равновесие на участках АВ в первых двух ситуациях на рис. 7.3 или равновесие, соответствующее точке С' в третьей ситуации). Вместе с тем лимитированные программы предполагают ломаные бюджетные ограничения, с которыми в свою очередь могут быть связаны существенные искажения. Реципиент всегда отдает предпочтение помощи, предоставляемой в денежной форме, которой он мог бы распорядиться по своему усмотрению. Когда же программа расходов реализуется в форме натуральных выдач или субсидирования отдельного товара, реципиенту в какой-то мере «навязываются» предпочтения тех, кто разработал и утвердил программу. Если бы единственный смысл общественных расходов состоял в повышении благосостояния реципиентов, то программы должны были бы реализовываться исключительно в денежной форме. Придание помощи универсальной денежной формы имеет и еще одно бесспорное преимущество. Искажающие воздействия многообразных «натуральных» программ, накладываясь друг на друга, зачастую дают результаты, с трудом поддающиеся прогнозу и анализу. Каждая из таких программ имеет свойство в той или иной степени дестимулировать трудовые усилия. При этом дестимулирующее действие отдельной вновь вводимой программы может быть умеренным, но ее появление способно подчас вести к неожиданным последствиям, обусловленным взаимодействием с другими программами, как ранее существовавшими, так и вводимыми одновременно. 7.4. Общественное страхование Масштабы и характер социальной помощи определяются в основном укоренившимися в обществе представлениями о справедливости, и соответствующие расходы осуществляются в рамках перераспределительных программ. На первый взгляд может показаться, что то же относится к обязательному государственному страхованию граждан на случай болезни, безработицы и т.д. Действительно, между программами социальной помощи и общественного страхования нет непроходимой грани. Однако принципиально важна разница между ситуацией, когда нуждающийся получает помощь за счет других лиц, и той, когда человек, столкнувшись с определенными трудностями, пользуется выплатами из общественного фонда, накопленного при его непосредственном участии. Накопление фондов общественного страхования обеспечивается, как правило, с помощью маркированных налогов. Во многом аналогичные фонды формируются частными страховыми компаниями на основе контрактов с застрахованными, добровольно заключаемых обеими сторонами. Например, медицинское страхование бывает как частным, так и общественным, причем, сравнивая между собой ситуации в разных странах, можно найти материал для рассмотрения того и другого и в роли альтернатив, и в роли сосуществующих и взаимодополняющих друг друга механизмов. В частном страховании вместо маркированного налога фигурирует страховая премия, уплачиваемая застрахованным в соответствии с заключенным контрактом. В силу каких причин может быть оправдано принудительное (налоговое) финансирование страхования? Очевидно, оно уместно лишь постольку, поскольку, с одной стороны, сами страхуемые испытывают потребность в страховании, а с другой имеются существенные изъяны рынка, препятствующие эффективному удовлетворению этой потребности на основе свободного действия рыночных сил. Потребность в страховании обусловлена неприятием риска. Многие люди с удовольствием рискуют небольшой частью своего состояния в надежде выиграть гораздо больше, но когда речь идет о ключевых компонентах благосостояния, типичным является стремление уклониться от риска. Допустим, индивиду предлагается на выбор либо с гарантией сохранить свое состояние, либо оказаться в ситуации, когда равновероятна как полная потеря всего нажитого, так и его удвоение. Разные люди ведут себя неодинаково (им присуща разная степень неприятия или, наоборот, предпочтения риска), но большинство предпочитают гарантированное сохранение достигнутого, если вероятность его значительного приумножения не превышает вероятности столь же значительных потерь. Коль скоро индивид ценит гарантии, следовательно, они обладают для него полезностью. Пусть V- денежная сумма, полезность которой для индивида несколько меньше полезности гарантий. Значит, предоставление ему возможности приобрести такие гарантии за сумму V является Парето-улучшением. Вопрос, однако, в том, способен ли кто-либо выступить в роли гаранта и облегчает ли законное право принуждения, которым обладает государство, их предоставление? Общественное страхование имеет смысл применять в тех случаях, когда на обе части вопроса дается положительный ответ. Многие виды рисков вообще невозможно предотвратить, и результатом страхования являются обычно не гарантии от наступления так называемого страхового случая, а возмещение понесенных убытков в денежной форме. Так, страхование от пожара вовсе не гарантирует, что пожар не случится, однако позволяет получить возмещение стоимости сгоревшего имущества. Подобного рода страхование успешно осуществляется и без прямого участия государства. Частные страховые компании выступают в качестве посредников, позволяющих застрахованным объединить риски. Суть частного страхования состоит в конечном итоге в том, что потери каждого из застрахованных оплачиваются из общего фонда, созданного компанией из индивидуальных взносов, то есть, как бы распределяются на всех. Незастрахованный теряет либо многое, либо ничего. Застрахованный заведомо теряет свой взнос (страховую премию), но при известной вероятности страхового случая и достаточно большой численности застрахованных добровольное объединение рисков гарантирует возможность возмещения убытков. То, что для индивида выступает объектом риска, для большой совокупности индивидов, рассматриваемой в целом, часто представляет собой нечто почти полностью предсказуемое. Например, для индивида пожар - крайне редкое, но разорительное событие; в то же время для многомиллионного города, взятого в целом, пожары относятся к числу регулярных событий, зато ущерб от них в среднем на одного жителя не столь уж значителен. Вместе с тем вероятность вообще избежать пожара, высокая для индивида, для целого города практически неотличима от нуля. Соединившись между собой, то есть как бы признав издержки общими, подлежащими коллективному возмещению, горожане способны заменить риски высоких индивидуальных потерь на долевое покрытие ущерба от неблагоприятного события, практически неизбежного для города. Для страхового дела характерна значительная экономия на масштабе. Увеличение числа застрахованных - не только ключевое условие объединения рисков, но и важнейший фактор относительного снижения административных издержек. С этой точки зрения всеобщее обязательное страхование, которое способно обеспечить только государство, имеет преимущество перед частным. В тех сферах, где сосуществуют общественные и частные страховые программы (например, в медицинском страховании, общественных программ пенсионном является обеспечении уровень и др.), типичным административных для издержек, не превышающий 5% совокупных расходов (остальное идет на выплаты). Для частных же программ соответствующий показатель, с учетом расходов на рекламу, уплачиваемых налогов и т.д., обычно составляет 20-30% и более. Однако само по себе отмеченное преимущество, как правило, не окупает недостатков, связанных с принуждением к страхованию, так что экономия на масштабе - лишь один из факторов, которые следует принимать во внимание при прочих равных условиях, делая выбор в пользу общественного страхования. Другой и, пожалуй, более важный фактор - отсутствие достоверных прогнозов некоторых рисков. В экономической теории принято различать ситуации риска и неопределенности. Риск предполагает, что вероятность наступления рассматриваемого события поддается более или менее достоверной оценке. Неопределенность означает отсутствие данных, позволяющих судить о вероятности. Как упоминалось выше, частное страхование предполагает, что вероятность наступления страхового случая известна, и базируется на идее объединения рисков. Страховые компании опираются на основанные на эмпирических данных оценки вероятности пожаров, автомобильных аварий, краж и т.п. Но кто может оценить вероятность войны или стихийного бедствия (мы оставляем в стороне те районы мира, где стихийные бедствия происходят регулярно)? Частные страховые компании обычно не страхуют на случай смерти на войне, повреждения имущества в зоне боевых действий и т.п. С одной стороны, сказывается незнание вероятности (неопределенность), с другой - речь идет о социальных рисках, с которыми сталкивается не отдельный индивид, а общество в целом. Социальный риск - это риск внезапного возникновения обстоятельств, наносящих существенный ущерб многим лицам одновременно. Социальный риск не поддается объединению. Для частной страховой компании он означает возможность одновременного появления страхового случая у очень значительной части застрахованных. Когда речь идет о социальном риске, государство оказывается своего рода последней линией обороны. Это особенно заметно применительно, например, к страхованию банковских вкладов. В отличие от частных страховщиков, государство способно справляться с социальными рисками благодаря недоступному для частных компаний всеобщему охвату страхованием (обычно даже крупные бедствия непосредственно затрагивают не все население страны) и в особенности благодаря своей способности привлекать дополнительные средства с помощью увеличения налогов. Если активы, аккумулированные страховой компанией, недостаточны для удовлетворения внезапно участившихся обращений за выплатами, компания разоряется, а многие из застрахованных остаются ни с чем. Но если в таком же положении оказывается государство, оно способно восполнить дефицит за счет принудительного повышения отчислений в соответствующие фонды. У государства есть и другой выход, а именно изменить законодательство таким образом, чтобы уменьшить свои обязательства перед застрахованными. В противоположность этому частная компания способна либо выполнить заключенные контракты, либо отказаться от них, объявив себя банкротом, но изменить контракты в одностороннем порядке она не вправе. В частности, при резком росте безработицы может быть принято политическое решение о некотором увеличении обязательных отчислений в соответствующий страховой фонд и об одновременном уменьшении пособий по безработице. Разумеется, подобные решения далеки от идеала, но они часто предпочтительны по сравнению с полным отсутствием страхования. Между тем частные компании не способны эффективно страховать от социальных рисков, в том числе от массовой безработицы, возникающей в условиях экономического кризиса. Еще один исключительно важный фактор, объясняющий участие государства в страховании, - это неблагоприятный отбор. Данное явление характерно для тех случаев, когда совокупность страхующихся неоднородна с точки зрения уровня риска. Обратимся к примеру медицинского страхования. Риск серьезно заболеть существенно различен у людей разного возраста, с разной наследственностью, имеющих разные жилищно-бытовые условия и т.д. Если объединить риски, то в принципе можно установить взносы в размере средней ожидаемой величины ущерба на каждого застрахованного. Однако те, для кого вероятность заболеть ниже средней (назовем их группой А), принимая решения рационально, сочтут для себя невыгодным страховаться на таких условиях. Условия страхования будут как бы отбирать тех, для кого риск максимален (назовем их группой Б). Но тогда установленная средняя ставка окажется уже недостаточной. В итоге страховая компания столкнется с необходимостью повысить ставку. Допустим, новый ее уровень будет установлен так, чтобы соответствовать среднему ущербу для членов группы Б. Однако теперь уже внутри этой группы произойдет расслоение, и вновь повторится ситуация неблагоприятного отбора. То же произойдет и внутри группы А, если попытаться создать страховой пул внутри ее. Обратим внимание, что неблагоприятный отбор создает проблемы не только для страховых компаний, заставляя их увеличивать размер страховых премий, а прежде всего для индивидов, желающих застраховаться. Значительная их часть, в принципе стремясь приобрести страховку, не находит на рынке подходящих для себя условий. Следовательно, имеет место изъян рынка. Проблема неблагоприятного отбора не слишком ощутима, например, в страховании имущества. Но когда речь идет, в частности, о медицинском страховании или страховании представителей разных профессий от несчастных случаев, обойти эту проблему невозможно. Решение нередко удается найти на основе выделения нескольких групп, страхующихся так, чтобы каждая из них была внутренне однородной. Однако провести этот принцип до конца, как правило, невозможно. В результате в тех областях, для которых особенно значим неблагоприятный отбор, частное страхование либо предполагает ограничения, касающиеся круга страхующихся и объема обязательств, либо очень дорого. Коль скоро изъян рынка существен, есть основания проанализировать возможность подключения общественного сектора как «последней линии обороны». Это относится не только к уже рассмотренным обстоятельствам, но и к проблеме морального риска. Она состоит в том, что страхование снижает заинтересованность застрахованного в предотвращении страхового случая. Например, лицо, застраховавшее имущество, вероятно, станет заботиться о его сохранении несколько менее тщательно, чем при отсутствии страховки. Не исключено, что тот, кто надежно застрахован на случай болезни, будет меньше заботиться о профилактике заболеваний (во всяком случае, не слишком серьезных), чем если бы он страховки не имел. В основе морального риска лежит, в конечном счете, информационная асимметрия: страховщик не может прогнозировать будущее поведение застрахованного с той же достоверностью, как этот последний. В такой области, как, например, страхование по безработице, фактор морального риска приобретает решающее значение. При высоком уровне гарантий нерадивый работник не был бы заинтересован в добросовестном труде. В то же время частная страховая компания вряд ли могла бы взять на себя соответствующий риск. Однако и в других областях: чем выше уровень морального риска, тем ниже при прочих равных условиях предложение страховых услуг. Итак, мы установили причины, в силу которых частное страхование не всегда достаточно эффективно удовлетворяет потребность в уменьшении риска. Это, разумеется, еще не говорит о том, что во всех подобных случаях общественный сектор действует заведомо эффективнее. Поиск рациональной стратегии общественного страхования предполагает учет его взаимосвязей с социальной помощью и частным страхованием. Как мы убедились, общественное страхование обеспечивает экономию на масштабе и относительное снижение административных издержек, а также в той или иной степени решает проблемы, связанные с неблагоприятным отбором, социальным и моральным риском. Все это достигается, однако, за счет обязательного характера страхования и влечет за собой элементы принудительного перераспределения. В обществе, охваченном обязательным страхованием, вероятно, найдутся граждане с низким уровнем неприятия риска, которые не стали бы страховаться добровольно, однако, подчиняясь закону, они вынуждены вносить свой вклад в страховые фонды в форме маркированных налогов. Решение проблемы неблагоприятного отбора достигается постольку, поскольку лиц, рискующих меньше, лишают права уклониться от страхования на тех условиях, на которых страхуют более рискующих (вспомним группы А и Б). Справиться с социальными рисками зачастую удается лишь за счет изменений в налоговой системе. Что касается морального риска, то, беря на себя соответствующие издержки, государство вынуждено, с одной стороны, возмещать их за счет налогов, а с другой - частично перекладывать на плечи относительно более добросовестных членов общества. Не являются ли в таком случае достоинства общественного страхования иллюзорными? Отвечая на этот вопрос, следует помнить, что задача экономического анализа состоит не в построении идеальных конструкций, а в поиске относительно лучших из имеющихся альтернатив. Альтернативами общественному страхованию выступают непосредственное индивидуальное накопление резервных средств, частное страхование и социальная помощь. Индивидуальное накопление денег «на черный день» было в прошлом преобладающим подходом, но в современном обществе с развитой системой разнообразных финансовых институтов обычные сбережения зачастую уступают по эффективности страхованию, позволяющему объединять риски. Вместе с тем, как было показано, целый ряд факторов обусловливает относительное «недопроизводство» страховых услуг частными фирмами. При отсутствии обязательного общественного страхования значительно возросла бы потребность в перераспределении в форме социальной помощи. Представим себе склонного к риску индивида, который, имея, на первый взгляд, отличное здоровье, не делал сбережений на случай болезни и не приобретал медицинской страховки, однако внезапно серьезно заболел. Если общество в силу укоренившихся в нем представлений о справедливости не может оставить своего члена в крайней нужде, то этот индивид будет получать социальную помощь. В то же время сама система социальной помощи в некотором смысле выполняет страховые функции. Для каждого индивида, вообще говоря, существует некоторая возможность того, что он либо его близкие, например дети, когда-нибудь в силу неблагоприятного стечения обстоятельств окажутся в числе лиц, нуждающихся в такой помощи. Участвуя в качестве налогоплательщика в ее финансировании, типичный член общества в конечном итоге защищает, в том числе и собственную семью от перспективы катастрофических потерь. Данная интерпретация не предполагает, разумеется, отрицания иных, прежде всего альтруистических мотивов социальной помощи, но позволяет понять, что в ней имеются элементы своего рода «страхования». Однако такое «страхование» защищает скорее от неопределенности, чем от риска, что делает крайне проблематичной непосредственную увязку права на помощь с конкретными обязательствами по ее финансированию. Но когда речь идет, например, о временной утрате трудоспособности в связи с болезнью, то для среднестатистического индивида может быть оценена вероятность наступления такого события, причем она отнюдь не является пренебрежимо малой. Вместе с тем работающие индивиды способны вносить средства в страховой фонд. В такой ситуации обязательное страхование, пусть даже включающее некоторые элементы перераспределения, несомненно эффективнее, чем помощь, полностью к перераспределению сводящаяся. Кроме того, возможность получить социальную помощь взамен страхования порождает проблему «безбилетника», сокращая спрос на услуги добровольного страхования. Принудительное перераспределение органически связано с природой социальных гарантий, которые общество предоставляет своим членам исходя из требований справедливости. Вопрос, следовательно, не в том, как полностью избежать перераспределения, а в том, как минимизировать его масштабы (и его уже известные нам отрицательные последствия) при данном уровне социальных гарантий. Схематично говоря, рациональная стратегия состоит в следующем: те, кто не способны вносить вклад в формирование страховых фондов, должны получать социальную помощь в пределах установленных гарантий; остальные члены общества должны быть охвачены обязательным страхованием также в пределах четко установленных гарантий, не превышающих уровень, диктуемый требованиями справедливости и эффективности; государство призвано проводить политику, благоприятствующую добровольной реализации запросов, касающихся объединения рисков; тем самым оно способствует дополнению обязательного общественного страхования добровольным частным, в том числе в сферах, на которые общественное страхование вообще не распространяется. Допустим, что индивид, склонный к риску, не застраховал свой автомобиль и потерял его в результате угона. Согласно обычным представлениям современного общества о справедливости, к такой ситуации следует относиться иначе, чем к тяжелому заболеванию при отсутствии средств на лечение. Потерпевший не имеет оснований претендовать на социальную помощь. Следовательно, общественное страхование было бы оправдано, лишь если бы имелись ясные свидетельства его более высокой экономической эффективности по сравнению с частным. На практике все, что в данном случае требуется от государства, - это гарантии выполнения контрактов, добровольно заключаемых потребителями со страховыми компаниями. Вместе с тем, например, обязательное медицинское страхование уместно постольку, поскольку оно гарантирует уровень медицинского обслуживания, отвечающий требованиям справедливости. Ныне в большинстве развитых стран обеспечение медицинской помощью каждого нуждающегося рассматривается в качестве неотъемлемой функции общественного сектора. Однако это, как правило, не относится к предоставлению отдельной палаты и т.п. Любые дополнительные услуги и удобства пациент вправе приобрести за свой счет, в том числе с помощью добровольного страхования. Наряду со страхованием, покрывающим расходы на лечение, общепринятым является обязательное страхование, обеспечивающее выплаты на случай безработицы и нетрудоспособности, как временной, так и постоянной. Имеются в виду пособия и пенсии, в том числе по возрасту. Разумеется, наступление старости лишь условно можно приравнивать к иным страховым случаям, например, к наступлению инвалидности: здесь речь идет не о риске, а о закономерном этапе в жизни каждого человека. Однако для пенсионного обеспечения в принципе характерны те же механизмы включения индивида в систему формирования и распределения государственных фондов, что и для иных видов общественного страхования. Коротко говоря, общественное страхование - механизм, обеспечивающий обязательные инвестиции работающих индивидов в фонды, за счет которых финансируется удовлетворение их наиболее насущных нужд в случае утраты трудоспособности или рабочего места. Имея в виду фактор морального риска, следует сделать вывод, что в рамках обязательного страхования полное возмещение ущерба застрахованному, как правило, нецелесообразно. предусматривает Допустим, что страхование по безработице не ограниченные по продолжительности выплаты за счет государства (точнее, за счет работающих налогоплательщиков) пособий, равных полному заработку на момент потери работы. В этом случае, по-видимому, отсутствовали бы стимулы как для добросовестной работы, так и для поисков безработными новых рабочих мест. Даже если оставить в стороне вопрос о ресурсных ограничениях, система общественного страхования должна строиться таким образом, чтобы не нарушать баланс между требованиями справедливости и эффективности. Конечно, это не означает, что страхование может не обеспечивать застрахованному достойных условий жизни. На практике размер социальных гарантий, которые способно предоставить общество, разумеется, зависит не только от доминирующих представлений о справедливости, но и от ресурсных возможностей. Последние, в свою очередь, определяются состоянием экономики и структурой населения. Социальная помощь оказывается нуждающимся (чаще всего неработающим) за счет работающей части населения. В то же время текущие поступления от занятых обычно играют ведущую роль и в финансировании выплат по общественному страхованию. Например, когда речь идет о медицинском страховании или страховании по безработице, основным источником выплат, осуществляемых в данном году, являются не проценты на фонды, накопленные ранее, а текущие поступления от соответствующего маркированного налога. Упрощенно говоря, нужды тех, кто сегодня болеют или не имеют работы, покрываются за счет тех, кто сегодня трудится, а позднее роли могут перемениться. Если соотношение численности нуждающихся в выплатах с общим числом застрахованных существенно не меняется, указанное обстоятельство не создает особых проблем. Однако дело обстоит по-иному, если, например, имеется устойчивая тенденция к увеличению доли лиц старшего возраста. Именно они нуждаются в пенсиях, да и вероятность заболевания для них существенно выше, чем для более молодых. В частности, в России доля лиц старше трудоспособного возраста возросла за последние тридцать лет примерно вдвое. При наличии подобных тенденций одним и тем же социальным гарантиям, предоставляемым индивиду, соответствует все большая нагрузка на работающее население. Подводя итоги, следует сделать вывод, что не имеет смысла противопоставлять друг другу обычные сбережения, частное добровольное страхование, обязательное общественное страхование и социальную помощь. Задача состоит в том, чтобы на каждом этапе находить их сочетания, оптимальные для данного общества со свойственными ему институтами, уровнем экономической эффективности, демографической и социальной структурой и нравственными ценностями. Контрольные вопросы 1. В каких формах осуществляются общественные расходы? 2. Что такое сфера действия программы общественных расходов? 3. От чего зависит перемещение выгод от реципиентов общественных расходов к другим лицам? 4. В силу каких причин круг действительных реципиентов программы может не совпадать с кругом ее потенциальных реципиентов? 5. Что представляют собой эффект дохода и эффект замещения программы общественных расходов? 6. Как проявляется искажающее действие общественных расходов при денежных выплатах реципиентам? 7. Почему натуральные выдачи порождают более значительное искажающее действие по сравнению с денежными выплатами? 8. Каковы особенности искажающего действия программ предусматривающих лимитированные субсидии? 9. Что такое взаимозависимые предпочтения и каково их значение для программ общественных расходов? 10. Способны ли общественные расходы играть стимулирующую роль? 11. Что представляет собой общественное страхование? 12. В чем проявляется неприятие риска? 13. Как достигается объединение рисков? 14. Что такое социальные риски и каким образом государство реагирует на них? 15. Что представляет собой механизм неблагоприятного отбора при страховании? 16. В чем заключается проблема морального риска? 17. Какова взаимосвязь между общественным страхованием и социальной помощью? 18. Какие нужды индивидов принято удовлетворять за счет общественного страхования? 8. Роль государства в решении проблем охраны окружающей среды 8.1. Экономический механизм охраны окружающей среды Важнейший вопрос для экологизации экономики, перехода к устойчивому типу развития - вопрос о механизмах реализации такого экологоориентированного развития государства. В современных условиях разработка эффективной концепции экономического механизма природопользования возможна при выполнении следующих принципов: 1. Эффективная концепция рационализации природопользования и охраны окружающей среды и соответствующий экономический механизм природопользования в секторах/комплексах могут быть разработаны и реализованы только после разработки концепции развития самих секторов/комплексов и всей экономики. 2. Экономический механизм природопользования должен быть органической частью «глобального» экономического механизма, он не может быть локальным и охватывать только природоэксплуатирующими комплексы и отрасли. Данный механизм должен быть согласован с другими экономическими механизмами, действующими на последующих (после «природных») этапах природно-продуктовой вертикали, соединяющей первичные природные ресурсы с конечной продукцией. Тем самым экономический механизм природопользования (в узком смысле) должен стать частью общего механизма, регулирующего функционирование отдельных производств в природно-продуктовой вертикали, и быть ориентированным на конечные результаты. 3. Экономический механизм природопользования в секторах/комплексах должен формироваться на межсекторальной, межотраслевой и межрегиональной основе. Для разработки экономического механизма природопользования в секторах/комплексах принципиальной является постановка вопроса о целях развития этих секторов и всей экономики. В зависимости от ответа на этот вопрос и необходимо разрабатывать концепцию экономического механизма природопользования. Нельзя формировать данный механизм сам по себе, в отрыве от идущих основных экономических процессов. В самом общем виде можно выделить три типа экономических механизмов природопользования: 1) Компенсирующий (мягкий, «догоняющий») механизм - либеральный в экологическом отношении. Он ставит самые общие ограничительные экологические рамки для экономического развития отраслей и секторов, практически не тормозя его. Данный тип экономического механизма направлен в основном на ликвидацию негативных экологических последствий, а не на причины возникновения экологических деформаций, слабо влияя на темпы и масштабы развития. Именно такой тип механизма природопользования свойствен техногенному типу развития экономики. Подобный механизм сейчас формируется в России. 2) Стимулирующий развитие экологосбалансированных и природоохранных производств и видов деятельности. Основу функционирования такого механизма природопользования увеличению составляют производства на рыночные базе новых инструменты. технологий, Он способствует позволяет улучшить использование и охрану природных ресурсов. Примером такого механизма может стать создание благоприятной экономической среды для развития биологического (органического) сельского хозяйства. 3) Жесткий, «подавляющий». Этот механизм использует административные и рыночные инструменты и посредством жесткой налоговой, кредитной, штрафной политики практически подавляет, прессингует развитие определенных отраслей и комплексов в области расширения их природного базиса, в целом способствуя экономии использования природных ресурсов. Этот тип механизма характерен для сильной устойчивости. В реальной действительности эти типы механизмов природопользования не существуют в чистом виде. Неизбежно их сочетание. Многое зависит от конкретных технологий, производств, видов деятельности. Например, в ближайшем будущем с позиций экологизации экономического развития целесообразно сочетание стимулирующего и жесткого механизмов. Для аграрного сектора это будет уже упоминавшееся стимулирование развития биологического сельского хозяйства в сочетании с экономическими инструментами, свойственными жесткому механизму природопользования и направленными на «подавление» техногенного типа сельского хозяйства (минимизация использования пестицидов, тяжелой техники, сокращение обрабатываемых площадей и пр.). В качестве примера включения экономического механизма природопользования в общий механизм, охватывающий всю природно-продуктовую вертикаль, его согласования с «послеприродными» механизмами и ориентацией на конечные результаты можно привести возможное построение системы налогов для природно-продуктовой вертикали при жестком механизме природопользования (рис. 8.1). На оси времени расположены этапы природно-продуктовой вертикали (цепочки), соединяющей первичные этапы эксплуатации природного ресурса с конечным этапом производства (потребления) продукции, товаров или услуг, получаемых на основе данного природного ресурса. Величина налогов устанавливается максимальной для первых этапов природнопродуктовой вертикали (0, t0), связанных с эксплуатацией (добычей) природных ресурсов. Для последующих этапов, связанных с обработкой и продвижением продукции, полученной на основе данного природного ресурса, величина налогов снижается. Это стимулирует развитие «внеприродных» отраслей и видов деятельности, способствует рациональному и экономному использованию ресурсов, углубляет степень их обработки, что способствует уменьшению нагрузки на природу. В качестве примеров такого жесткого механизма природопользования можно привести агропромышленный и лесной комплексы. Для первого природнопродуктовая вертикаль соединяет земельные ресурсы с конечной продукцией, изготовленной на основе сельскохозяйственного сырья (хлеб, одежда и пр.). Установление высоких налогов в самом сельском хозяйстве (на размеры обрабатываемой земли, пестициды и т.д.) должно способствовать уменьшению земельных площадей в аграрном секторе. В свою очередь льготные налоги, субсидии на развитие инфраструктуры и перерабатывающей промышленности позволят уменьшить потери сельскохозяйственной продукции. Таким образом, при сокращении используемых в сельском хозяйстве земельных ресурсов будет наблюдаться рост конечного выхода сельскохозяйственных товаров. Налоги Время Рис. 8.1. Система налогов для природно-продуктовой вертикали Для лесного комплекса налоговая система, сочетающая жесткий характер на первых этапах природно-продуктовой вертикали (вырубка леса, заготовка бревен) с льготным режимом на этапах обработки древесины и получения готовой продукции (бумага, мебель и пр.), позволит увеличить выход продукции в расчете на единицу заготавливаемого леса. Рассмотрим более подробно специальные механизмы и инструменты, непосредственно связанные с охраной окружающей среды и эксплуатацией природных ресурсов, то есть собственно экономический механизм природопользования. Для большей эффективности экономические инструменты должны использоваться в тех областях экономики, где их применение потребует меньших затрат по сравнению с прямым регулированием для выполнения одинаковых природоохранных задач. Можно выделить следующие элементы формирующегося экономического механизма природопользования в условиях перехода к рынку: • платность природопользования; • система экономического стимулирования природоохранной деятельности; • плата за загрязнение окружающей природной среды; • создание рынка природных ресурсов; • совершенствование ценообразования с учетом экологического фактора, особенно на продукцию природоэксплуатирующих отраслей; • экологические фонды; • экологические программы; • продажа прав на загрязнение; • система «залог-возврат»; • экологическое страхование. На основе цены и экономических оценок природных ресурсов должна вводиться платность природопользования. Введение адекватному платного учету природопользования экологического фактора должно в способствовать экономике, более рациональному использованию природных ресурсов. В определенной степени плата за природные ресурсы является аналогом экологического налога. Среди платежей за природные ресурсы можно выделить плату: • за право пользования природными ресурсами; • за воспроизводство и охрану природных ресурсов. Плата за право пользования природными ресурсами практически предназначена для собственника данных природных ресурсов, будь то государство или частный владелец. Она связана с изъятием абсолютной ренты. Распространение платы за природные ресурсы в России началось в основном с 1992 г. после принятия законов РФ «О плате за землю», «О недрах» и др. Платежи за воспроизводство и охрану природных ресурсов служат компенсацией затрат природных ресурсов в процессе производства. Платное природопользование во многом определяет характер системы экономического стимулирования природоохранной деятельности, мероприятий по снижению загрязнения окружающей среды. Эта система должна способствовать формированию «эколого-сбалансированного» поведения производителя и потребителя и использованию в этих целях механизмов спроса и предложения. В систему экономического стимулирования налогообложение; деятельности; можно субсидирование; ускоренную включить льготное амортизацию следующие кредитование природоохранных направления: природоохранной фондов и другие мероприятия. Стимулирование охраны окружающей природной среды с помощью налоговых методов Большинство данных направлений уже показало свою экологическую эффективность во многих странах мира. Особенно широко используемым и эффективным инструментом считаются налоги. Экологические (их часто называют «зеленые») налоги призваны решить по крайней мере две задачи: 1) сделать стоимость продукции более адекватной по отношению к затратам, в том числе природных ресурсов, и ущербам, наносимым окружающей среде; 2) способствовать компенсации экологического ущерба самим загрязнителем, а не всем обществом (т.е. способствовать реализации принципа «загрязнитель платит и интернализации, «замыканию» затрат). «Зеленые» налоги могут выполнять как стимулирующую роль для развития экологосбалансированных производств и видов деятельности, так и «подавляющую» для природоемкой деятельности. Здесь государство дает только первоначальный толчок, с помощью налогов воздействуя на цены, а все остальное по идее должны делать рыночные механизмы: воздействовать на поведение производителя и потребителя, на спрос и предложение продукции в зависимости от степени ее экологичности. В общем случае для производителей налоговые льготы должны устанавливаться с учетом уровня проведения природоохранных мероприятий, экологичности вида деятельности. При осуществлении эффективной природоохранной деятельности целесообразно уменьшение налогооблагаемой прибыли, например, сокращение налогооблагаемой прибыли на сумму, которую предприятие реинвестировало на природоохранные цели. В эколого-ориентированной налоговой системе можно выделить четыре аспекта: отраслевой, технологический, региональный, продуктовый. С позиций перехода экономики к устойчивому типу развития, ее экологизации и структурной перестройки система налогов должна предусматривать повышенные налоги на природоэксплуатирующие отрасли и секторы, находящиеся в начале природно-продуктовой вертикали, что снизит выгодность затрат в их развитие. Здесь налоги могут играть роль пресса, подавляющего природоемкую деятельность или переключающего эту деятельность на экологосбалансированную. В свою очередь обрабатывающие, обслуживающие, инфраструктурные отрасли, находящиеся ближе к концу природно-продуктовой вертикали, должны облагаться пониженными налогами, стимулирующими их развитие. Такая система налогов свойственна стимулирующему и жесткому типам экономического механизма природопользования. Пониженные налоги должны применяться для ресурсосберегающих и малоотходных технологий. Техногенные и природоемкие производства и технологии должны облагаться повышенными налогами. Существен и региональный аспект налогообложения. В регионах с напряженной экологической ситуацией система налогообложения должна быть «мягче» по сравнению с экологически благополучными районами для всех видов деятельности, связанных с реабилитацией территории или повышенными затратами из-за дополнительных экологических издержек. Налоговые льготы должны предоставляться государственным и частным предприятиям и организациям, производящим природоохранное и экологичное оборудование, материалы, а также осуществляющим экологические услуги (строительство и реконструкция природоохранных объектов и т. д.). Повышенные налоги должны применяться при обложении экологически опасной продукции озоноразрушающих препаратов, этилированного бензина, пестицидов, энергоемкой техники и пр. Говоря в целом о совершенствовании всей налоговой системы, можно выделить направление на значительное увеличение природно-ресурсной доли налогов. Современные системы налогов в мире и в России сосредоточены, прежде всего, на взимании налогов с населения, с прибыли, добавленной стоимости и пр. Плата за природопользование составляет в лучшем случае лишь несколько процентов от доходной части бюджета. Тем самым в определенной степени поощряется природоэксплуатирующая деятельность. При сохранении общей суммы налогов целесообразно резкое изменение пропорций в пользу увеличения удельного веса налогов, связанных с природопользованием, прежде всего платы за право пользования природными ресурсами, «зеленых» налогов. По некоторым оценкам эта доля должна возрасти на порядок, и составить 30-50% доходной части государственного бюджета. Это позволит более адекватно учесть воздействие на окружающую среду, деградацию природных ресурсов и создаст стимул для снижения природоемкости экономики. В России это даст возможность также резко увеличить изъятие колоссальной ренты, которая принадлежит всему обществу и сейчас в значительной степени монополизируется природоэксплуатирующими секторами, прежде всего топливноэнергетическим комплексом. Важным элементом в системе экономического механизма природопользования являются платежи за загрязнение природной среды. Они призваны компенсировать эколого-экономический ущерб, экстерналии, наносимые предприятиями и организациями в ходе деятельности. Хотя очевидно, что сейчас они компенсируют лишь незначительную часть ущерба. Платежи за загрязнение являются средством наказания предприятий-загрязнителей и средством реализации принципа «загрязнитель платит». Россия - одна из первых стран в мире, где введены платежи за загрязнение (январь 1991 г.). Введено три вида платы: 1) за выброс в атмосферу загрязняющих веществ; 2) за сброс в водные объекты или на рельеф местности загрязняющих веществ; 3) за размещение отходов. В зависимости от степени воздействия на окружающую среду устанавливаются два вида нормативов платы: за предельно допустимые выбросы (сбросы, размещение отходов) загрязняющих веществ в природную среду (в рамках установленных нормативов) и за превышение этих показателей. В последнем случае платежи возрастают в несколько раз. Существенным моментом является и механизм образования источников платежей. Платежи в пределах нормативов загрязнения могут включаться в себестоимость и тем самым оплачиваются потребителем. Сверхнормативные платежи образуются за счет прибыли предприятии, что снижает их рентабельность. Такая система платежей в случае установления достаточно высоких нормативов стимулирует производителя загрязнений к их минимизации. Современные нормативы довольно низкие, однако, само их существование играет важную роль для рождения новой ситуации, в условиях которой необходимы адаптация экономики к экологическим ограничениям, изменение поведения производителей. Другой стимулирующий момент - возможность учета в сумме платежей и тем самым их уменьшения за счет затрат, сделанных предприятием на природоохранные работы (строительство различного рода очистных сооружений, фильтров, землеохранные мероприятия и т.д.). Создание рынка природных ресурсов целесообразно в условиях их дефицитности и возможности получения значительных средств от их продажи. Это особенно актуально в условиях огромного природного богатства России и дефицита средств для его рационального использования и охраны. Цивилизованный рынок ресурсов может позволить активно вовлечь иностранный капитал в природоэксплуатирующие отрасли. Создание бирж природных ресурсов, проведение аукционов, где на конкурсной основе российские и иностранные предприниматели могли бы покупать природные ресурсы, право на их разработку или аренды при жестком экологическом контроле и комплексной экологической экспертизе позволили бы существенно увеличить государственные и региональные доходы от природопользования. Для реализации важнейших экологических целей, стоящих перед обществом, большое значение имеет формирование экологических программ. В зависимости от цели их реализация возможна на международном уровне, внутри отдельной страны, на региональном уровне. Программа представляет собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам комплекс мероприятий, направленный на эффективное решение экологических проблем. Можно вспомнить грандиозные по затратам экологические программы в США по возрождению Великих Озер, японские экологические программы и т. д. В реализации программ значительную роль играет государство, так как необходимость быстрой концентрации значительных ресурсов, сложность проблемы и неопределенность экономической эффективности делают целесообразным использование прямого регулирования при поддерживающей роли рыночных инструментов. В России федеральные целевые экологические программы необходимы для решения следующих проблем: • выполнения международных обязательств (охрана озонового слоя, парниковые газы, сохранение биоразнообразия); • охрана и рациональное использование конкретного вида природного ресурса; • охрана особо ценных природных объектов (озеро Байкал, речные системы, бассейны морей); • реабилитация зон экологического бедствия (Чернобыльская зона); целевые экологические научно-технические программы. Большие перспективы имеет развитие рыночных механизмов продажи прав на загрязнение. Этот рынок сейчас активно формируется в США. Одним из важнейших принципов такого рынка - право на продажу различного рода выбросов и сбросов. Упрощенная схема такой торговли следующая. В рамках ограниченной территории вводится лимит на определенную сумму выбросов (сбросов) загрязняющих веществ. Данная сумма загрязнений не может быть превышена при новом строительстве. Эта система регулирования загрязнения получила красноречивое название «принцип пузыря» (bubble principal). В этих условиях вновь строящееся или реконструируемое предприятие, желающее расширить свое производство, попадает в рамки жестких экологических ограничений на возможности собственного увеличения загрязнения окружающей среды в регионе. Поэтому перед предприятием стоит выбор: создать надежную систему очистки у себя или купить право на дополнительное загрязнение у другого предприятия. Решающее влияние на выбор оказывает величина удельных затрат на очистку на самом предприятии и других производствах в регионе. Если затраты на удержание собственных загрязнений в рамках лимита более значительны, чем подобного рода затраты у соседнего предприятия, то оказывается выгодным заплатить соседу, чтобы тот усовершенствовал свои очистные системы и снизил объем загрязнения. В результате общая сумма загрязнений не увеличивается, а сумма расходов на охрану окружающей среды минимизируется. Пожалуй, самым старым и проверенным экономическим инструментом в охране окружающей среды является залоговая система или система «залог-возврат». Это хорошо знакомая всем система, когда, покупая какой-нибудь товар, мы оплачиваем также дополнительную стоимость, которая затем возвращается к нам обратно. Возврат пустых бутылок, все более широко применяемый в различных странах возврат израсходованных электрических батареек, различного рода пластиковых контейнеров и пр. Несмотря на простоту, данный механизм позволяет снизить поступление отходов в окружающую среду, в том числе и токсичных, сберечь значительные средства и ресурсы за счет утилизации. С каждым годом все острее становится проблема ликвидации загрязнений окружающей среды в результате аварий и катастроф. Об их колоссальном экологоэкономическом ущербе свидетельствуют данные только по многочисленным авариям на нефтепроводах. Возможным экономическим механизмом предотвращения или смягчения последствий аварий является экологическое страхование - страхование ответственности предприятий-источников повышенного риска за причинение убытков в связи с аварией, технологическим сбоем или стихийным бедствием, приводящим к загрязнению окружающей среды. Создаваемые страховые компании позволяют решить ряд экономических задач: компенсировать убытки, образующиеся у застрахованного предприятия и третьих лиц в результате загрязнения окружающей среды; экономически стимулировать предотвращение аварий за счет увеличения противоаварийных затрат со стороны страховой компании при уменьшении затрат самого страхователя; повысить эффективность использования денежных средств, концентрируемых в страховых фондах, и т. д. Система платежей за загрязнение окружающей среды В России в соответствии с Постановлением Совета Министров РСФСР от 9.01.91г. № 13 повсеместно была введена плата за загрязнение окружающей природной среды, которая взималась за: • выброс в атмосферу загрязняющих веществ от стационарных и передвижных источников; • сброс в водные объекты или на рельеф местности загрязняющих веществ, в том числе осуществляемый предприятиями и организациями через системы коммунальной канализации; • размещение отходов. В общем виде формирование действующей платы за загрязнение окружающей среды, представлено на рис. 8.2. Плата за загрязнение окружающей среды Плата за выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух Плата за сбросы загрязняющих веществ в водные объекты или на рельеф местности Уровень платы за загрязнение Плата за размещение отходов Базовый норматив Пятикратное превышение базового норматива Двадцатипятикрат ное превышение базового норматива В границах предельно допустимых нормативов В границах временно согласованных нормативов Сверхлимитное загрязнение Рис. 8.2. Действующая система формирования платы за загрязнение окружающей среды В основу исчисления платы за загрязнение положена система базовых нормативов платы. При расчете нормативов платы за загрязнение принят затратный подход, который исходит из необходимости установить плату за загрязнение, позволяющую возместить финансирование природоохранных мероприятий, нужных для ликвидации ущерба или его предотвращения. Нормативы платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ рассчитывались с учетом токсичных свойств каждого конкретного вещества через показатель его относительной опасности, являющейся величиной, обратной предельно допустимой концентрации вещества в элементе окружающей среды. Показатель относительной опасности i-ого вещества Ai рассчитывается по формуле: Аi = 1/ПДКi , где ПДКi - предельно допустимая концентрация i-ого вещества (для воздуха среднесуточная, воды - для рыбохозяйственных водоемов). Базовые нормативы платы за выбросы и сбросы конкретных загрязняющих веществ определяются как произведение удельного экономического ущерба от выбросов (сбросов) загрязняющих веществ в пределах допустимых нормативов или лимитов на показатели относительной опасности конкретного загрязняющего вредного вещества для окружающей природной среды и на коэффициенты индексации платы. Базовые нормативы платы за размещение отходов определяются как произведение удельных затрат на размещение единицы (массы) отхода IV класса токсичности на показатели, учитывающие классы токсичности отходов, и на коэффициенты индексации платы. Особенности, связанные с неодинаковыми экологическими и экономическими условиями, учитываются коэффициентами экологической ситуации и значимости состояния атмосферного воздуха и почвы территорий экономических районов Российской Федерации, водных объектов по бассейнам (участкам) основных рек. Базовые нормативы платы за загрязнение (дифференцированные ставки) корректируются с помощью коэффициентов экологической ситуации и значимости, а также ежегодно коэффициентом индексации, значение которого к 1999 г. выросло в 62 раза. Это обусловлено тем, что в последние годы по сравнению с 1991-1992 гг. резко изменились экономические условия, стоимостные и ценовые пропорции, активно развивались инфляционные процессы. Были внесены некоторые изменения в порядок определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов. В случае отсутствия у природопользователя оформленного и установленном порядке разрешения на выброс, сброс загрязняющих веществ, размещение отходов вся масса загрязняющих веществ учитывается как сверхнормативная. Платежи за предельно допустимые выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов, уровень вредного воздействия осуществляются за счет себестоимости продукции (работ, услуг). Плата за загрязнение окружающей среды в пределах установленных нормативов относится на издержки (себестоимость) производства. Таким образом, платежи в этой части возмещаются потребителями, так как за негативное воздействие, неустранимое при данном уровне техники и технологий, должно расплачиваться все общество, если оно хочет потреблять те или иные материальные блага. Платежи за превышение предельно допустимых величин загрязнения - за счет прибыли, остающейся в распоряжении природопользователя. В случае отсутствия прибыли или убыточности природопользователя плата за сверхнормативное загрязнение окружающей среды производится за счет всех имеющихся средств, на которые в соответствии с действующим законодательством может быть обращено взыскание, т.е. речь идет о ликвидации предприятий. Однако в силу реально существующих экономических условий практика хозяйствования оказалась не готовой к таким радикальным мерам. В настоящее время действуют ограничения в виде предельных размеров платы за превышение допустимых нормативов негативного воздействия в процентах or прибыли, остающейся в распоряжении природопользователя, и зависящих от уровня его рентабельности (отношение прибыли от реализации продукции к полной ее себестоимости). Если рентабельность не превышает 25%, то максимальный процент от прибыли, в пределах которого взимаются платежи, составляет 20%, при рентабельности до 50% - 50%, а свыше 50% - 70%. Введение такой нормы представляет собой льготу природопользователям, носит временный характер и с наступлением улучшения экономической ситуации подлежит безусловной отмене. Полное освобождение от платы распространяется на природопользователей, деятельность которых финансируется из бюджета любого уровня. Частичное освобождение от платы за загрязнение распространяется на природопользователей, деятельность которых связана с оказанием услуг населению по линии жилищно-коммунального хозяйства (теплоэнергетическое обеспечение, канализование бытовых стоков). В этом случае природопользователи освобождаются от платы пропорционально объемам загрязнения, связанного с оказанием вышеприведенных услуг. Полное или частичное освобождение от платы за загрязнение предусматривается при соблюдении установленных для природопользователя природоохранными органами норм и требований, в противном случае плата за загрязнение рассчитывается и взимается на общих основаниях. В целях стимулирования природоохранной деятельности применяется корректировка (снижение) платы за загрязнение с учетом освоения средств природопользователем на выполнение природоохранных мероприятий в диапазоне 0100% размера платы, начисленной природопользователю за фактическое загрязнение окружающей среды. В среднем по России за последние годы корректировка составляет 35-40% от общего размера начисленной природопользователям платы за загрязнение окружающей среды. Плата за загрязнение может выступать в двух формах - 1) налоговой (сборы в рамках государственной налоговой системы) и 2) вненалоговой (сборы поступают во внебюджетные фонды). Опыт многих стран показывает, что в период становления экономических методов управления охраной окружающей среды, достижения определенных экологических стандартов ее качества взимание платы за загрязнение во вненалоговой форме было в той или иной степени присуще большинству стран. По мере достижения определенного уровня экономического развития, стабилизации качественного состояния окружающей среды осуществлялся переход в основном к налоговой форме взимания платы за загрязнение. Эколого-экономические показатели природоохранной деятельности Экономическая эффективность в общем виде определяется на базе измерения соотношения между результатами от реализации проекта или мероприятия и затратами на его осуществление. Основным результатом реализации природоохранного мероприятия является предотвращение загрязнения окружающей среды, дополнительно может быть получен прирост прибыли за счет реализации полученной продукции из отходов основного производства или непосредственно реализации отходов стороннему предприятию для последующей переработки. В качестве простейшего показателя экономической эффективности предприятия можно использовать рентабельность природоохранного мероприятия: R = P/Z, где Р - результат от реализации природоохранного мероприятия; Z - затраты на реализацию природоохранного мероприятия. С точки зрения предприятия величина предотвращаемого ущерба окружающей среде не является результатом природоохранной деятельности, если ущерб, причиняемый окружающей среде, не приводит к снижению эффективности функционирования предприятия-загрязнителя. Для интернализации данного внешнего эффекта используются экономические методы снижения загрязнения окружающей среды предприятием-загрязнителем, которые вводят плату за превышение ПДВ (ПДС) - из прибыли предприятия, а в пределах ПДВ (ПДС) из себестоимости производимой продукции. Таким образом, результатом реализации природоохранного мероприятия является снижение себестоимости продукции или снижение выплат из прибыли. Предприятие также заинтересовано в получении дополнительной прибыли за счет реализации отходов производства. Кроме того, для выполнения природоохранной деятельности предприятие может получить льготный кредит, что является стимулом в реализации природоохранных мероприятий и повышает их эффективность с точки зрения предприятия. Могут быть также предоставлены субсидии из местных или федерального бюджетов, что сказывается на оценке эффективности природоохранного мероприятия. С учетом всех перечисленных факторов рентабельность природоохранного мероприятия с точки зрения предприятия-загрязнителя может быть рассчитана по формуле: R = (П(У) + Потх +Пкред) / (Z – Zсуб), где П(У) - снижение платы за загрязнение окружающей среды; Потх дополнительная прибыль от реализации отходов сторонней организации или собственной переработки и реализации полученной продукции потребителю; Пкред - снижение платы за полученный кредит; Zсуб - величина субсидий. С точки зрения общества эффективность природоохранной деятельности оценивается, прежде всего, величиной экономической оценки снижения ущерба, причиняемого окружающей среде. Общество заинтересовано также и в переработке отходов, что совпадает с интересами предприятия. Таким образом, рентабельность природоохранного мероприятия с точки зрения общества может быть выражена формулой: R = (У + Потх) / Z. Если бы были достижимы налоги Пигу, то есть У = П(У), то рентабельность природоохранного мероприятия для предприятия-загрязнителя была бы выше соответствующего показателя, рассчитанного для общества. Наряду с рентабельностью для оценки экономической эффективности природоохранных мероприятий можно воспользоваться и показателем срока окупаемости, который можно рассчитать как обратное отношение к рентабельности, то есть 1/R. Более корректно было бы определить экономическую эффективность с учетом фактора времени, поскольку для реализации природоохранных мероприятий может потребоваться значительное время. С этой целью целесообразно использовать показатель чистого дисконтированного дохода (ЧДД), который для оценки эффективности природоохранных мероприятий будет определяться следующим образом: Для предприятия ЧДДТ =Tt=t0[(П(Уt) + Потхt +Пкредt) - (Zt – Zсубt)](1+r)t0-t max, Для общества ЧДДТ =Tt=t0[(Уt + Потхt) - (Zt)](1+r)t0-t max, где r - коэффициент дисконтирования, который для мероприятий социальной и экологической направленности принимается на уровне 0,5 банковской процентной ставки. Если для заданного периода времени Т ЧДД>0, то мероприятие экономически оправданно, если же ЧДД<0, то природоохранное мероприятие экономически не выгодно. Наряду с ЧДД существует и другой показатель, который строится из тех же элементов - индекс доходности. Этот показатель представляет собой отношение дисконтированного результата к дисконтированным капитальным затратам и похож на показатель рентабельности, но учитывает фактор времени. Если ИД<1, то программа в пределах T не окупается, если ИД>1, то программа окупается в пределах заданного горизонта планирования. Динамический срок окупаемости - это часть инвестиционного периода, в течение которого окупается вложенный капитал, и вместе с этим инвестор получает доход в размере процентной ставки. Для определения динамического срока окупаемости определяются дисконтированные члены денежного потока и последовательно по годам суммируются с учетом знаков, то есть если ЧДДТ<0, ЧДДТ+1>0, Означает, что вложенный капитал окупается в диапазоне лет от Т до (Т+1), и значит, срок окупаемости может быть определен в диапазоне Т< Ток<(Т+1). Между временными датами Т и (Т+1) существует точка, в которой ЧДД равен нулю. Динамический срок окупаемости может быть определен на основе линейной интерполяции между указанными точками и найден по формуле: Ток =Т- ЧДДТ / (ЧДДТ+1 - ЧДДТ). 8.2. Государственное регулирование природоохранной деятельности Управление - целенаправленная деятельность по организации взаимосвязей между элементами системы, приводящая к намеченным результатам, целям. Управление может быть стихийным и сознательным в соответствии с поставленными целями и задачами. Управление природопользованием - это совокупность мероприятий, практических действий, способных изменить течение процессов, происходящих в окружающей природной среде в желательном для общества направлении. Управление природопользованием может осуществляться через деятельность природопользователей и непосредственное управление объектами окружающей природной среды. Управление природопользованием направлено на удовлетворение потребностей общества в природных ресурсах и свойствах окружающей природной среды. Причем это должно быть сделано на основе познания и использования экологоэкономических закономерностей с тем, чтобы в будущем обеспечить устойчивое развитие. Государственное управление природопользованием означает организующую деятельность компетентных государственных органов по практическому осуществлению рационального природопользования и охране природы. Субъектами управления природопользованием являются государственные органы, учреждения или организации, наделенные соответствующими функциями. Они финансируются за счет бюджета и имеют необходимый объём властных полномочий. Объект управления природопользованием - деятельность людей в сфере природопользования, которая управляется на основе правого регулирования. Формами государственного управления являются акты управления (нормативные, директивные, индивидуальные), административные соглашения и материально-технические действия. Государственное управление в сфере природопользования включает в, себя три вида управления политический и деятельностью: социально-экономический, социально-культурный. Управление административно- природопользованием осуществляется с помощью административных (принудительных), экономических и идеологических (воспитательных) методов решения тех или иных вопросов. Методы управления позволяют постоянно, непосредственно и оперативно решать вопросы и достигать целей управления. В управлении природопользованием используются методы: запрещения; приостановления; изъятия (прекращения права пользования); согласования и разрешения (выдача лицензий, договор на комплексное природопользование и т.п.). Государственное управление в сфере природопользования осуществляется на основе закрепленных в законодательстве общих принципов управления. К ним относятся: законность, сочетание территориального и отраслевого управления. Законодательством устанавливаются специфические принципы охраны природы: комплексность, всеобщность, планомерность, использование возможностей НТП и международного сотрудничества. Конечная цель государственного управления природопользованием - достижение оптимального состояния качества окружающей среды, рациональное использование природных ресурсов. Но она не достижима сразу, поэтому определяются промежуточные цели на каждом конкретном этапе (промежутке времени) - конкретные показатели качества окружающей природной среды. Система органов государственного управления природопользования - это единый организм, состоящий из взаимосвязанных, субординированных элементов. Функции органов государственного управления в сфере экологии подразделяются на три составляющие: 1) управленческая - организация, общее руководство, оперативное распорядительство, издание нормативных актов и их изменение; 2) планирования, прогнозирования и координации; 3) учета, контроля и надзора. В Российской Федерации многие министерства и ведомства (департаменты) являются непосредственными природопользователями, но специальных функций по государственному контролю и надзору не выполняют, функции органов государственного управления определяются исходя из содержания, задач и компетенции того или иного органа управления. Органы государственного управления могут быть классифицированы по объектам их компетенции. Различаются органы общей и специальной компетенции. Общей компетенцией наделены: Президент РФ, представительные и исполнительные органы власти субъектов Федерации, муниципальные органы. Специальной компетенцией наделены те органы государства, которые в соответствии с положением о них, утвержденным правительственным актом, специально уполномочены выполнять соответствующие природоохранительные, экологические функции. По характеру своей специальной компетенции такие органы подразделяются на два вида: координационные, решающие комплексные задачи в сфере охраны окружающей среды и природопользования, и отраслевые. Координационные органы выполняют все задачи или блок природоохранных задач, одну или несколько функций в отношении всех природных ресурсов. Отраслевые органы сосредотачивают внимание на охране и использовании отдельных природных объектов. Координационную деятельность в области охраны окружающей среды ранее осуществлял Государственный комитет РФ по охране окружающей среды (Госкомэкологии РФ) и выполнял следующие функции: координационную, регулирующую, контрольно-инспекционную, разрешительную, информационную, эколого-просветительскую, природно-заповедную и международную. К отраслевым специально уполномоченным органам относились: Комитет РФ по земельным ресурсам и землеустройству (Госкомзем); Комитет РФ по водному хозяйству (Росводхоз); Комитет по геологии и использованию недр (Роскомнедра); Роскомлес. С 2000 года в системе государственного управления природопользованием произошли изменения. В настоящее время функции Росводхоза, Роскомлеса, Роскомнедра и Госкомэкологии выполняют соответствующие структурные подразделения (департаменты) Министерства природных ресурсов РФ (МПР России). Все координационные и отраслевые органы управления природопользованием имеют вертикальную структуру (территориальные органы) - министерства, комитеты, департаменты субъектов Федерации. Формирование рынка экологических работ, товаров и услуг Одним преобразований из стратегических является развитие направлений реализации предпринимательства. экологических Важным звеном в обеспечении экологической безопасности и оздоровлении окружающей среды является создание экологического предпринимательства, под которым понимается деятельность по производству и реализации товаров, осуществлению работ и услуг, направленных на предупреждение вреда окружающей среде и здоровью населения. Анализ российской и зарубежной хозяйственной практики показывает, что экологические факторы предпринимательской оказывают все более заметное деятельности. Тем самым охрана влияние на окружающей цели среды рассматривается как важная экономическая задача. В Канаде, к примеру, действуют более 3500 компаний, выпускающих оборудование для охраны окружающей среды и связанные с ней услуги. В них работают более 110 тыс. человек. В Японии, начиная с 1988 года, действует специальный экспертный совет по экологическому бизнесу. Данная сфера экономики включает: предприятия, обеспечивающие предотвращение загрязнения (производство оборудования, приборов и средств контроля в целях охраны окружающей среды); предприятия с природосберегающей технологией (переработка отходов, гелиоэнергетические установки, производство товаров с экологической маркировкой), а также предприятия, осуществляющие меры по благоустройству окружающей среды и информационному экобизнесу. Деятельность министерства внешней торговли и промышленности Японии, содействуя развитию природоохранной техники, способствует проведению исследований спроса на оборудование, оказывает поддержку в международной конкуренции по производству очистного оборудования. Как видно из таблицы 8.1., деятельность по охране окружающей среды способствует бизнесу и приносит прибыль - от продажи продукции, не наносящей вреда окружающей среде, до создания более чистых способов производства. Таблица 8.1. Взаимосвязь между охраной окружающей среды и предпринимательской деятельностью, в % Влияние охраны окружающей среды на Усиливает Нейтрально Препятствует 60 26 72 16 52 46 58 44 58 34 69 25 52 32 53 41 55 41 6 5 3 32 16 1 1 1 1 28 67 87 51 67 36 13 47 5 1 0 2 цели предпринимательской деятельности Развитие предпринимательства Независимость предпринимателя Мотивация сотрудников Прекращение деятельности Укрепление конкурентоспособности Рост производства Увеличение доли предприятия на рынке Увеличение оборота Повышение качества продукции и предложения на рынке Рост прибыли Ориентация на потребителя и на рынок Улучшение мнения общественности Улучшение ситуации, связанной с положением на рынке В странах ЕС существует более 10 тыс. фирм, связанных с экологическим предпринимательством, общий объем продаж которых превышает 40 млрд. евро в год. В США экологическое регулирование, затронув практически все отрасли хозяйства, дало импульс интенсивному развитию новой и весьма выгодной сферы приложения капитала. Растущий спрос на очистное оборудование привлек к его производству не только многочисленные мелкие компании, но и крупные промышленные корпорации. Наблюдается рост числа фирм, специализирующихся на консультативном обслуживании по вопросам экологии, в том числе компаний, занимающихся утилизацией отходов. Экологически ориентированная продукция в США удерживает прочные позиции в выпуске как товаров промышленного назначения (очистная техника, контрольно-измерительное оборудование, чистые технологии и новые материалы и т. д.), так и потребительских товаров (от натуральных продуктов питания и безопасных бытовых средств до безвредных красок и т. д.). Производство такой продукции считается весьма престижным и прибыльным, причем компании тем самым создают себе рекламу и благоприятный имидж на рынке. В настоящее время конкурентоспособность на национальных и мировом рынках определяется в том числе и экологическими параметрами выпускаемых товаров, а также затратами на охрану окружающей среды, влияющими на уровень общих издержек. Это, соответственно, влияет на цену товара, рынки сбыта, перспективы дальнейшего производства. Необходимо отметить, что в развитых странах происходит выравнивание требований экологического законодательства, что воздействует на структуру товарных потоков и направления инвестирования. По оценкам, природоохранные технологии в перспективе будут представлять одно из основных средств конкурентной борьбы. Следует отметить, что изменение отношений собственности и широкое развитие предпринимательства в России как элемента государственной политики определяет появление субъектов предпринимательства с весьма разносторонней сферой интересов. В результате стихийной деятельности новых форм собственности может произойти увеличение нагрузки на окружающую среду, что побуждает необходимость формирования системы регулирования такой деятельности в целях защиты экологических интересов. В этом смысле процесс взаимодействия предпринимательства и охраны окружающей среды можно условно подразделить на: а) деятельность по обеспечению экологической безопасности предпринимательства; б) формирование рынка экологических товаров, работ и услуг. Развитие предпринимательства без учета экологических требований может привести к конфликту целей. Как правило, выбирается только одна цель, другие же могут быть проигнорированы, либо деятельность по их реализации будет ослаблена. Как показывает практика, такой вариант решения конфликта экологических и экономических целей широко распространен в России, чему во многом способствует несовершенство природоохранного законодательства, заниженная цена ресурсов и т.д. Экологические и экономические интересы не только конфликтны, но и множественны. При достижении субъектом хозяйственной деятельности одной цели эффективность по отношению к другой может понижаться, например, вследствие ограниченности ресурсов. Так, возрастание объема продаж без внедрения ресурсосберегающих технологий требует увеличения потребления ресурсов и влечет рост выбросов загрязняющих веществ. В свою очередь, внедрение новых ресурсосберегающих технологий, строительство очистных сооружений связано с увеличением затрат и снижением прибыли. Очевидно, что односторонняя направленность предпринимательства на финансовые результаты без должного обеспечения его экологической безопасности не может обеспечить ему устойчивое развитие, особенно в свете требований законов РФ «Об охране окружающей природной среды», «О защите прав потребителей», а также Основных положений государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития. В этих условиях приоритетной задачей является интенсивное формирование предприятий экологической ориентации, нацеленных на развитие экологической инфраструктуры, стимулирование их деятельности, а также создание условий для привлечения негосударственных инвестиций в сферу экологического бизнеса. Среди факторов, влияющих на развитие экологического предпринимательства, мотивирующих принятие решений о характере и формах учета экологических требований в хозяйственной деятельности, следует выделить форму собственности, целевые ориентиры, например, объем продаж, рост прибыли, увеличение доли фирмы на рынке, а также факторы, связанные с уровнем информированности руководителей и менеджеров, их экологической культурой. Развитие экологического предпринимательства, использующего потенциал малого и среднего бизнеса, представляет собой эффективный путь стабилизации экологической ситуации, не требующей дополнительных бюджетных ассигнований. Экологическое предпринимательство в России реально начало формироваться в конце 80-х годов под влиянием движения «зеленых», а также в связи с необходимостью ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС. Эта тенденция получила свое дальнейшее развитие в связи с началом внедрения рыночных отношений. Разрушение административно-командной системы в экономике привело к тому, что разработка, финансирование, материально-техническое обеспечение и реализация природоохранных мероприятий перешли на уровень предприятия, что также создавало благоприятные условия для развития экобизнеса. Уже в 1991 г. имелось свыше 17 тыс. субъектов экологического предпринимательства, при этом 40% их числа занимались предоставлением различных посреднических услуг, связанных с реализацией природных ресурсов. В начале 1992 г. функционировал 921 кооператив по заготовке и переработке вторичного сырья, где были заняты 28 тыс. работающих. Рынок экологических работ и услуг обеспечивался коммерческими банками, в том числе Поволжским банком охраны окружающей среды («Экобанк-Волга»), «Экопромбанком» (г. Пермь), созданным в 1994 г., акционерным национальным банком охраны окружающей среды («Эконацбанк»); функционируют совместные предприятия, а также специализированные биржи. Возможными направлениями экологического предпринимательства являются разработка экологических процессов, энерго- и ресурсосберегающих технологий, экологически безопасного оборудования и материалов, контрольно-измерительных приборов и внедрение их в производство, подъем и переработка затонувшей древесины, переработка вторичного сырья, использование отходов и др. В настоящее время в России более 90% прибыли в народном хозяйстве создается за счет природноресурсных отраслей. С одной стороны, это свидетельствует о необходимости совершенствования структуры экономики, с другой - открывает возможности для развития экологического предпринимательства. Очевидно, что в условиях перехода к рыночным отношениям невозможно обеспечить эффективное управление природопользованием без развития рынка экологических услуг, ведущего к созданию экологической инфраструктуры. В этой сфере уже сложилось несколько самостоятельных направлений, главными из которых являются: производство экологической техники, приборов для контроля состояния окружающей среды, создание средощадящей и ресурсосберегающей техники и технологий, расширенное использование вторичных ресурсов и экологическое воспроизводство, экологическое образование и воспитание, а также выполнение экологических услуг. В создании экологической инфраструктуры можно выделить следующие иерархические уровни: предприятие, регион, государство и международный уровень. Так, уровень предприятия включает в себя специализированные подразделения (службы) по воспроизводству и охране окружающей среды. Региональный уровень включает специализированные предприятия и службы экологического профиля в регионе (городе, ЭЭС). Государственный уровень представляет объединения и службы для решения межрегиональных (общегосударственных) экологических проблем. В свою очередь международный уровень охватывает организационно-экономические структуры соответственно для решения межгосударственных (глобальных) экологических проблем. Функции по развитию экологической инфраструктуры, выполняемые на уровне предприятия, должны быть существенным образом расширены в соответствии с классификацией экологических работ и услуг. Предприятия и организации, входящие в экологическую инфраструктуру, по функциональной ориентации и характеру организации работ можно подразделить на следующие типы: • выполняющие работы по изучению состояния природно-ресурсного потенциала и окружающей среды (сбор и обработка информации, разработка экологических ограничений и регламентации по природопользованию, анализ и прогноз деятельности мониторинга и природопользователей, др.). В основном эти осуществление организации экологического формируются по ресурсообразующим системам (водные, лесные ресурсы и т. д.) и функционируют в значительной мере по заказам государственных органов управления; • оказывающие экологические услуги субъектам хозяйственной деятельности (экологическая инвентаризация, разработка проектов норм ПДВ и ПДС для предприятий, экспертно-консультационые фирмы). Наиболее активное развитие деятельности по экологическому нормированию началось после введения платы за загрязнение окружающей среды. Механизм такой платы, как известно, предусматривает санкции к предприятиям, не имеющим инвентаризаций выбросов. К примеру, в результате введения платного природопользования резко возросла потребность в инвентаризации и разработке проектов норм ПДВ и ПДС, что стимулировало в свою очередь развитие проектных организаций данного профиля; • осуществляющие рекультивацию и воспроизводство природной среды (рекультивация земель, лесовосстановление, подъем затонувшей древесины, деятельность по снижению антропогенного воздействия на окружающую среду, например, в результате утилизации, переработки и захоронения отходов, благоустройства и озеленения территории и т. д.); • по производству природоохранной, ресурсосберегающей техники и технологии, природосберегающей продукции; • обеспечивающие функционирование самой экологической инфраструктуры (ремонт и обслуживание природоохранной техники и технологии, подготовка и переподготовка кадров, предоставление информационных услуг и др.). Приведенная классификация весьма условна, так как процесс формирования и развития экологической инфраструктуры в условиях рынка очень динамичен и чувствителен к конъюнктуре. Экологические услуги связаны с реализацией многообразных природоохранных функций, созданием материально-технических условий для осуществления природоохранной деятельности, формированием финансовых и кадровых структур. Структура экологического рынка России еще не развита и из всего количества предприятий малого и среднего бизнеса лишь 15% включили осуществление экологических функций в свои уставные документы. Для сравнения отметим, что в Германии 85% предпринимателей в своей деятельности учитывают экологические аспекты. Анализ мирового экологического рынка показывает, что в объеме внешней торговли развитых стран доля экологического сектора составляет от 1 до 4%, причем темпы роста продаж природоохранных технологий и оборудования достигают 10 и более процентов в год. Развитие экологически ориентированного бизнеса в России в предыдущие годы осуществлялось без должной координации, отсутствовал эффективный механизм поддержки и стимулирования такой деятельности. Становится очевидным, что для достижения баланса между интересами предпринимательства и обеспечения благоприятного качества окружающей среды необходимо создание гибкого и эффективного механизма взаимодействия природоохранных и рыночных структур, занятых в сфере экологии, а также механизма стимулирования и поддержки экологического бизнеса. Речь идет о формировании в России экологически ориентированной отрасли экономики - экоиндустрии, что позволит перейти к ресурсосберегающему типу общественного воспроизводства. Лицензирование деятельности в области охраны окружающей среды Лицензирование хозяйственного природопользования механизма устойчивому развитию. управления Хозяйственная является экономикой или иная в важнейшей частью условиях перехода к деятельность, связанная с использованием природных ресурсов и воздействием на окружающую среду, должна допускаться только при наличии соответствующей лицензии. Лицензия является документом, удостоверяющим право его владельца на пользование конкретным видом природных ресурсов в определенных границах при соблюдении им заранее оговоренных требований и условий. Лицензирование недропользования В настоящее время накоплен определенный опыт лицензирования деятельности в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Рассмотрим данный вопрос на примере недропользования. Лицензирование недропользования осуществляется в соответствии с Законом Российской Федерации «О недрах» и Положением о порядке лицензирования пользования недрами», утвержденным постановлением Верховного Совета Российской Федерации № 1314-1 от 1992 года. Организационное обеспечение государственной системы лицензирования в недропользовании возлагается на государственный орган управления государственным фондом недр, а также на его территориальные подразделения. Данные органы осуществляют подготовительную работу, связанную с выдачей лицензий, согласовывают условия лицензии с государственными органами управления промышленностью, земельными, водными и лесными ресурсами, охраной окружающей среды, надзора, а в части, касающейся платы за использование недр, - с государственными органами управления экономикой. Механизм предоставления лицензий на право пользования недрами заключается в следующем. Предприятия, желающие получить лицензию, обращаются в Министерство природных ресурсов Российской Федерации или ее территориальные подразделения, которые предоставляют необходимую информацию о сроках и условиях получения лицензии по интересующим объектам. МПР России и его территориальные подразделения учитывают поступающие заявки на получение лицензий, информируют о них органы представительной власти, организуют выпуск рекламных изданий, проводят другие мероприятия по информационному обеспечению потенциальных показателей недр. Заявки должны содержать: 1) данные о предприятии-заявителе, включая место его основной деятельности, его хозяйственные взаимоотношения с финансовыми и производственными партнерами; 2) данные о руководителях или владельцах предприятия-заявителя и лицах, которые представляют это предприятие при получении лицензии; 3) данные о финансовых возможностях предприятия-заявителя, необходимые для выполнения работ, связанных с намечаемым пользованием недрами; 4) данные о технических и технологических возможностях предприятиязаявителя, а также других предприятиях, привлекаемых им в качестве подрядчиков; 5) информацию о предыдущей деятельности предприятия-заявителя, включая список государств, в которых оно осуществляло свою деятельность в последние 5 лет; 6) предложения предприятия-заявителя по условиям пользования недрами. После принятия заявки на участие в конкурсе предприятию-заявителю предоставляется пакет геологической информации по интересующему участку недр. Пакет должен содержать необходимый объем геологической, горнотехнической, технологической и иной информации для проведения предприятием-заявителем технико-экономических расчетов показателей ведения работ. На основании получения геологической информации предприятие-заявитель в установленный срок разрабатывает и представляет основные технико-экономические показатели ведения работ, связанные с намечаемым пользованием недрами. Оценка экономических соответствия показателей разработанных по условиям предприятием-заявителем технико- конкурса производится экспертной комиссией и оформляется протоколом. Лицензия, предоставленная победителю конкурса или аукциона, направляется в федеральный или территориальный геологические фонды на регистрацию, которая производится в месячный срок с момента ее поступления. Государственная система лицензирования - это единый порядок предоставления лицензий, включающий информационную, научно-аналитическую, экономическую и юридическую подготовку материалов и их оформления. Задачей государственной системы лицензирования является обеспечение: 1) практической реализации государственных программ развития добывающей промышленности и минерально-сырьевой базы; 2) социальных, экономических, экологических и других интересов населения, проживающего на данной территории и всех граждан Российской Федерации; 3) равных возможностей всех юридических лиц и граждан в получении лицензий; 4) развития рыночных отношений, проведение антимонопольной политики в сфере пользования недрами; 5) необходимых гарантий владельцам лицензий (в том числе иностранным) и защиты их права пользования недрами. Лицензия должна содержать: • данные о целевом назначении работ, связанных с пользованием недрами; • указание пространственных границ участка недр, предоставляемого в пользование; • указание границ земельного отвода, выделенного для ведения работ, связанных с пользованием недрами; • сроки действия лицензии и сроки начала работ; • условия, связанные с платежами, взимаемыми за пользование недрами, земельными участками, акваториями; • согласованный уровень добычи минерального сырья, а также соглашение о его долевом распределении; • соглашение о правах на геологическую информацию, получаемую в процессе пользования недрами; • условия выполнения установленных законодательством, стандартами (нормами, правилами) требований по охране недр и окружающей среды, безопасному ведению работ. Лицензия на право пользования недрами закрепляет перечисленные условия и форму договорных отношений недропользования, в т.ч. на условия концессии, договора о разделе продукции, контракта на предоставление услуг (с риском и без риска), а также может дополняться иными условиями, не противоречащими настоящему Закону. За выдачу лицензий на право пользования недрами взимаются сборы. Размер сборов определяется, исходя из расходов на экспертизу заявок на получение лицензий, организацию конкурсов и аукционов, оплату пакетов геологической информации и иных расходов, связанных с предоставлением лицензии. Отказ в предоставлении лицензии может последовать в следующих случаях: • заявка на предоставление лицензии подана с нарушением установленных требований; • заявитель умышленно представил о себе неверные сведения; • заявитель не представил и не может представить доказательств того, что обладает необходимыми финансовыми и техническими средствами для эффективного и безопасного проведения работ. Запрещаются или в установленном порядке признаются неправомочными действия органов государственной власти и управления, а также любых хозяйствующих субъектов (пользователей недр), направленные на: • ограничение, вопреки условиям данного конкурса или аукциона, доступа к участию в них юридических лиц и граждан, желающих приобрести право на пользование недрами в соответствии с настоящим Законом; • уклонение от выдачи лицензий победителям в конкурсе либо на аукционе; • замену конкурсов и аукционов прямыми переговорами; • дискриминацию пользователей недр, создающих структуры, конкурирующие с хозяйствующими недропользовании; субъектами, занимающими доминирующее положение в • дискриминацию пользователей недр и предоставление доступа к объектам транспорта и инфраструктуры. Орган управления государственным фондом недр вправе устанавливать предельные размеры участков недр (горных отводов), предоставляемых в пользование. Право за пользование недрами прекращается: • по истечении установленного в лицензии срока ее действия; • при отказе владельца лицензии от права на пользование недрами; • при возникновении зафиксированного и лицензии решающего условия, исключающего дальнейшее осуществление предоставленного права. Право на пользование недрами может быть досрочно прекращено, приостановлено или ограничено органом управления государственным фондом недр или его территориальными подразделениями, выдавшими лицензию, в случаях: • возникновения непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, работающих или проживающих в зоне влияния работ, связанных с пользованием недрами; • нарушения пользователем недр существенных условий лицензии; • систематического нарушения пользователем недр установленных правил пользования недрами; • возникновение чрезвычайных ситуаций (стихийные бедствия, военные действия и др.); • если пользователь недр в течение установленного в лицензии срока не приступил к пользованию недрами в предусмотренных объемах; • ликвидации предприятия или иного субъекта хозяйственной деятельности, которому недра были предоставлены в пользование. При несогласии пользователя недр с решением о прекращении, приостановлении или ограничении права на пользование недрами он может обжаловать его в административном или судебном порядке. Право пользования недрами переходит к другому субъекту предпринимательской деятельности (юридическому лицу) в следующих случаях: 1) при изменении организационно-правовой формы предприятия-пользователя недр; 2) при реорганизации предприятия-пользователя недр путем присоединения другого предприятия либо слияния с другим предприятием, если прежнему пользователю недр принадлежит на правах собственности не менее половины уставного фонда вновь созданного предприятия; 3) при реорганизации предприятия-пользователя недр путем разделения либо выделения из него другого предприятия, когда вновь созданное предприятие продолжает деятельность в соответствии с лицензией на участке прежнего пользователя. При переходе права пользования недрами лицензия подлежит переоформлению. При этом содержание лицензии пересмотру не подлежит. Переоформление лицензии обязательно также при изменении названия предприятия-пользователя недр. Лицензия переоформляется по заявлению пользователя недр органами, предоставившими лицензию. Порядок переоформления лицензии определяется в соответствии с требованиями закона к оформлению и регистрации лицензии на пользование недрами при ее выдаче. Отказ в переоформлении лицензии может быть обжалован пользователем недр в судебном порядке. Согласно исследованиям профессора М.А. Комарова с начала лицензирования и практически до настоящего времени наблюдалась тенденция на либерализацию получения права на пользование недрами, что, в частности, выражалось в следующем: • массовое бесплатное бесконкурсное лицензирование; • отказ лицензирующих органов (а, значит, и государства) от получения бонусов (разовых платежей за пользование недрами); • снижение, как правило, до минимума контролируемых условий лицензионных соглашений; • уменьшение роли экономических аспектов в лицензионных соглашениях, в том числе инвестиционных обязательств; • установление в большинстве лицензий минимальных или близких к минимальным ставок платежей за пользование недрами; • несоблюдение Закона «О недрах» по содержанию лицензий и ее неотъемлемых составных частей, в особенности, это касалось наличия документов (актов), подтверждающих и удостоверяющих горный и земельные отводы, обоснование снижения платежей, взимаемых за пользование недрами и др.; • ослабление контрольно-регулирующих функций, в части инвентаризации лицензий и условий недропользования, неприятие действенных мер к нарушителям условий лицензионных соглашений; • отсутствие форм федерального государственного статистического наблюдения (федеральной статотчетности) за выполнением условий лицензионных соглашений. Кроме того, как показал в своих исследованиях МА. Комаров, при переоформлении лицензий в связи с реорганизацией недропользователей в процессе приватизации постепенно государственная собственность переходила в частную. К началу приватизации и лицензирования пользования недрами (1992) государственная собственность в минерально-сырьевом секторе экономики России включала три составляющие: • основные фонды горнодобывающего предприятия (в основном, это казенные построения, оборудование и т. п.); • подземные подготовительные и эксплуатационные горные выработки, в т. ч. фонд скважин глубокого бурения; • запасы полезных ископаемых и геолого-геофизическую информацию о недрах. Первая часть, практически за бесценок (в ценах, действовавших на 1 июля 1991 года), передавалась акционерам и включалась в уставный капитал будущего акционерного общества. Две другие части не подлежали разгосударствлению и по законодательству о недрах оставались государственной собственностью, и государство ее передавало в долгосрочную аренду. Процесс приватизации осуществляли в три этапа. Первый этап. Практически бесплатная передача подземной государственной собственности в пользование, распоряжение и оперативное управление трудовому коллективу. Второй этап. Продажа акционерным обществам открытого типа за бесценок наземной государственной собственности, включенной в уставной капитал приватизируемого горнодобывающего или геолого-добывающего предприятия, с одновременной бесплатной передачей в аренду подземной собственности участков недр путем бесплатного переоформления лицензий. Третий этап. Бесплатная передача теперь уже частной наземной и подземной собственности, принадлежащей после второго этапа акционерному обществу открытого типа, в частную собственность и долголетнее (20-25 лет) использование, владение, распоряжение и оперативное управление узкому кругу гражданских и юридических лиц, объединяющихся в закрытые акционерные общества, в которых, зачастую, организационно-правовой формой являлись совместные предприятия с участием иностранного капитала, зарегистрированные в зарубежных офшорных зонах с льготным режимом налогообложения. Все сказанное выше свидетельствует о необходимости совершенствования существующей системы лицензирования природопользования. Важнейшим фактором лицензирования, на котором должна базироваться вся лицензионная система, - вовлечение в процесс лицензирования государственных органов власти всех уровней и природопользователей. На Федеральном и региональном уровнях должны быть установлены квоты на: • изъятие природных ресурсов; • загрязнение окружающей среды и другие виды антропогенных воздействий территорий. Затем эти квоты распределяются между отдельными природопользователями. Изъятие природных ресурсов и загрязнение окружающей среды природопользователями должно осуществляться в рамках выделенных им квот, что должно быть зафиксировано в лицензии. В условиях перехода к устойчивому (ноосферному) развитию в лицензии должны найти отражение основные экономико-правовые функции природопользования. Такие функции разработаны М.А. Комаровым применительно к полезным ископаемым, но они могут быть приемлемы и для других видов природных ресурсов. В систему лицензирования должны быть включены следующие экономикоправовые функции: 1. Лицензия как право на пользование тем или иным видом природных ресурсов. 2. Лицензия как договор правоотношений между собственником природного ресурса и природопользователем, в том числе инвестором в природопользовании. 3. Лицензия как правовой документ, по которому органы государственной власти регулируют и управляют природопользованием, а также контролируют природопользователей по соблюдению ими условий лицензионных соглашений, в том числе по инвестированию. 4. Лицензия как документ, в котором находят окончательное отражение и обоснование поступления в бюджет всех уровней при проведении конкурсов, аукционов, тендеров по продаже прав природопользования (лицензионные сборы, плата за предварительный и окончательный пакеты информации о природных ресурсах, разовые платежи, размеры которых могут варьироваться, в том числе за счет стоимостной оценки природных ресурсов. 5. Лицензия как правовой документ, в котором устанавливаются ставки платежей за природные ресурсы. 6. Лицензия как механизм обеспечения оптимального сочетания интересов: государства, субъектов Федерации и предприятий природопользователей. 7. Лицензия как правовой документ, в котором обосновываются и обеспечиваются льготы, обеспечивается гарантия предоставления льгот, а также устанавливаются штрафные санкции за нарушение условий природопользования. 8. Лицензия как механизм и инструмент создания благоприятного инвестиционного климата, привлечения инвесторов и стимулирования ускоренного экологически безопасного освоения и разработки отдельных видов природных ресурсов путем предоставления льгот по налогообложению, в том числе на условиях соглашений о разделе продукции. 9. Лицензионный паспорт как основной документ создания и ведения единой информационной системы лицензирования природопользования и реестра природопользователей. 10. Лицензия как предмет залога для получения кредитных (заемных) средств для привлечения инвесторов и инвестиционных ресурсов. 11. Лицензия как элемент (составная часть) долгосрочных нематериальных активов предприятия, имеющих стоимостную оценку. 12. Лицензия как недвижимое имущество, которое можно передавать в доверительное управление и т. п. 13. Лицензия как форма оплаты акций при приватизации предприятий, при покупке основной и дополнительной эмиссии акций, при учреждениях природопользователем новых организаций, в том числе совместных предприятий. 14. Лицензия как часть уставного капитала предприятия-природопользователя. Имеется ввиду включение стоимости природных ресурсов в уставной капитал. Лицензирование деятельности в области охраны окружающей среды осуществляется в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 24 декабря 1994 г. № 1418 «О лицензировании отдельных видов деятельности» и «Об утверждении Положения о лицензировании отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды» Согласно этому положению органами, уполномоченными на ведение лицензирования в области охраны окружающей среды, является МПР России и его территориальные органы. Они выдают лицензии на: • утилизацию, складирование, перемещение, размещение, захоронение, уничтожение промышленных и иных отходов (материалов, веществ); • проведение экологической паспортизации, сертификации, экологического аудирования; • осуществление видов деятельности, связанных с работами (услугами природоохранного назначения). В соответствии с Федеральным законом РФ от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» лицензирование в сфере природопользования и охраны окружающей среды претерпело изменения. Прежде всего, это касается сокращения видов деятельности, подлежащих лицензированию. К примеру, в настоящее время к таким видам деятельности относятся деятельность по обращению с опасными отходами, деятельность в области гидрометеорологии и в смежных с ней областях, а также работ по активному воздействию на гидрометеорологические и геофизические процессы, явления и др. Сертификация по экологическим требованиям Под экологической сертификацией понимается деятельность третьей стороны (независимой) установленным по подтверждению экологическим соответствия требованиям. объектов сертификации Экологическая сертификация осуществляется в следующих целях: • контроль безопасности продукции для окружающей среды, жизни, здоровья и имущества; • создание экологически справедливого рынка. Нормальное функционирование рынка невозможно без информации о потребительских свойствах товара, она дает покупателю ответ на два главных вопроса: • удовлетворяет ли товар его потребностям; • в какой мере продавец может гарантировать качество товара и его стабильность, безопасность для здоровья населения и окружающей среды. Система экологической маркировки. Для решения данной проблемы представляет интерес введение в практику маркировки экологических характеристик продуктов, как на национальном, так и международном уровнях. Это в определенной мере объясняется успешным применением в ФРГ в течение более 20 лет экологического знака («Голубого ангела»). Такие знаки успешно зарекомендовали себя также в Канаде, Японии, Австрии, Швеции, Швейцарии и других странах. С созданием в 1993 г. в рамках ЕС единого общего рынка без границ и таможенных ограничений предпринимаются шаги по введению «Европейского экологического знака». Последнее обстоятельство усиливает заинтересованность России в данном вопросе, учитывая значение экологической маркировки продукции в условиях рыночных отношений и развития международной конкуренции. Следует отметить, что предпосылкой для обеспечения высокой эффективности экологической маркировки продуктов является высокая экологическая сознательность потребителей. С другой стороны, для изготовителей продуктов хорошо информированный потребитель и его поведение в области спроса служат стимулом к разработке таких продуктов, которые наносят меньший вред окружающей среде. Объективная маркировка экологических параметров продукции помогает изготовителям в разработке и применении эффективной стратегии маркетинга, тем самым способствует развитию конкуренции товаров. Зарубежный опыт показывает, что маркировка продукции наряду с ее сертификацией может вести к предупреждению и значительному уменьшению нагрузки на окружающую среду. К примеру, в ФРГ с момента введения экологического знака в 1977 года политика в области охраны окружающей среды была сориентирована на высокое экологическое сознание потребителей и технический уровень развития природоохранных технологий. Эти обстоятельства способствовали успешному использованию инструментов рыночной экономики, ориентированных на спрос и предложение и тем самым ставящих конкуренцию между отдельными производителями на службу охраны окружающей среды. В какой степени можно достичь цели за счет упреждающих мер природоохранного характера на основе производства экологически приемлемых продуктов? Это зависит решающим образом от того, станет ли экологическая чистота продуктов неотъемлемой составной частью конкуренции, регулируемой спросом и предложением. Очевидно, что профилактика окружающей среды нуждается в таком предпринимателе, который готов взять на себя экологическую ответственность, равно как и в таком потребителе, который знает о последствиях покупки товара для окружающей среды. По данным опроса общественного мнения, в настоящее время приблизительно 80% потребителей в ЕС знают об экологическом знаке. Российские потребители до настоящего времени практически лишены возможности мотивировать свой выбор покупки отечественных товаров по экологическим параметрам из-за отсутствия объективной информации и сертификации продукции. В перспективе любая экологически мотивированная система маркировки продукции лишь тогда сможет утвердиться на рынке, когда на переднем плане будут стоять природоохранные цели и ориентация на наивысший уровень техники. Одновременно перед изготовителями продукции благодаря экологическому знаку открываются новые возможности рынка для последующих инвестиций на природоохранные цели. Программа введения экологического знака в Германии охватывает в настоящее время 52 принципа с весьма дифференцированными требованиями; действуют договоры на право пользования экологическим знаком для более чем 6000 наименований эффективности продуктов, его охватывающих применения 71 ориентируются группу на товаров. достигнутое При оценке фактическое уменьшение нагрузки на окружающую среду. Для расширения использования экологически приемлемых продуктов на рынке важную роль призваны играть не только поведение частных покупателей, но и государственная система закупок. K примеру, с начала 80-х годов в управленческих структурах ФРГ, ее федеральных земель и местных органов власти при принятии решений о закупках осуществлялась ориентация на экологически чистую продукцию. Государственная система закупок могла также уточнять в своих заявках необходимое экологическое качество закупаемых изделий и тем самым давать ориентиры для участников рынка. Следует отметить, что на стыке между потребителем и производителем на рынке экологически благоприятных продуктов особое значение играет торговля. В настоящее время торговые предприятия во всем мире значительно расширили ассортимент экологически приемлемых товаров, чему во многом способствует экологическая маркировка продуктов. Вследствие усиления спроса на указанную продукцию отмечаются положительные эффекты природоохранного характера. Так, за счет применения безвредных для окружающей среды продуктов (например, бумаги из макулатуры, дезодорантов без экологически вредных накопителей и др.) уменьшаются экологические нагрузки при одновременном снижении затрат на ликвидацию ущерба от загрязнения. Тем самым для изготовителей появляется стимул для проведения НИОКР (научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ) и маркетинга в секторе экологически благоприятных продуктов. Для обеспечения собственной независимости система экологической маркировки должна стремиться к самофинансированию, которое опиралось бы на поступления за право использования знака. В Австрии, к примеру, пошлина за право использования экологического знака зависит от оборота данного продукта (или группы продуктов). Стоимость экспертного заключения, с помощью которого подтверждается соблюдение экологических требований и продукции, оплачивается носителем рекламы. Для множества поступающих предложений на присвоение экологического знака специально уполномоченный орган (жюри) должен выбирать те группы товаров, где могут быть достигнуты положительные природоохранные эффекты. Перечень товаров, на которые на мировом рынке выданы к настоящему времени экологические знаки, охватывает продукты, которые нуждаются в определенной поддержке (химические изделия, лаки, распылители для волос и дезодоранты, сложные бытовые приборы, водосберегающая аппаратура и продукты регенерации). Здесь представлен также сектор транспорта в виде автомобилей, работающих с катализатором нейтрализации выхлопных газов и др. Порядок получения экологического знака основан на определенных принципах. Так, экологический знак может быть присвоен только продуктам, а не каким-либо технологиям, промышленным установкам или предприятиям. При этом речь должна идти о потребительских товарах, то есть промежуточные продукты и полуфабрикаты не охватываются действием экологического знака. Кроме того, для данных продуктов должен существовать рынок сбыта. Данные принципы предусматривают также ограничения на количество присваиваемых экологических знаков в год: цель состоит не в том, чтобы присвоить экологический знак как можно большему количеству продуктов, в гораздо большей мере он должен находить свое применение в группах продуктов, снижающих нагрузку на окружающую среду. При оценке продуктов следует стремиться к их целостному рассмотрению и учитывать все природоохранные аспекты: содержание опасных веществ, выбросы вредных веществ в атмосферу, сбросы загрязнений в водные объекты, почву, шумовые нагрузки, предотвращение образования отходов, а также экономию невозобновимых видов сырья и ресурсов, например, за счет экономного расходования энергии. При экологической сертификации и маркировке необходимо прослеживать весь путь существования того или иного продукта от изготовления и транспортировки до его использования, включая удаление и переработку отходов. Объективная экологическая маркировка продуктов требует проведения экспертных оценок. При этом маркируемые продукты должны подвергаться анализу, например, в форме экологоэкономических балансов, которые охватывали бы весь «жизненный цикл» продукта с учетом экологических аспектов. Следует учитывать, что существует целый ряд продуктов, у которых технология изготовления представляет собой собственно экологическую проблему. В качестве примера можно привести производство бумаги, где между обычным производством бумаги и бумаги из макулатуры существуют значительные различия в расходе энергии, свежей воды, а также в сбросе загрязненных стоков. Если экологически чистая продукция выпускается на «грязной» технологии, то она не может получить экологический товарный знак. Для присвоения экологического знака должны отбираться, прежде всего, такие продукты, производство которых нуждается в особом стимулировании. Сюда могут быть отнесены инновационные продукты, которые впервые выходят на рынок или располагают низким удельным весом на рынке. Поскольку ситуация на рынке подвержена постоянным изменениям, а уровень техники постоянно повышается, целесообразно предусматривать ограничение срока действия экологического знака до 2-3 лет. С точки зрения предпринимательства экологический знак служит для того, чтобы обращать внимание покупателей на экологически чистые продукты, а также усиливать позиции альтернативных экологически благоприятных продуктов на рынке. Данная маркировка может выступать важным инструментом реализации «Основных положений государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития», где, в частности, указывается на необходимость рационального использования невозобновимых природных ресурсов, расширенного использования вторичных ресурсов, утилизации и обезвреживания отходов, улучшения качества продуктов питания и др. В состав экспертного Совета (жюри) по присвоению экологического знака целесообразно включить представителей природоохранных органов, Госстандарта России, органов санитарно-эпидемиологического надзора, Торгово-промышленной палаты России, общества потребителей, общественных экологических движений и других заинтересованных организаций. В Федеральной целевой научно-технической программе «Экологическая безопасность России» на 1993-1995 гг. впервые был выделен специальный раздел по разработке экологических требований к технологиям, оборудованию, продукции и отходам. В целях обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности населения в интересах устойчивого развития важная роль при этом принадлежит введению в России в рамках указанной программы экологической сертификации и маркировки продукции. В качестве одного из первых примеров применения экологической маркировки продукции на основе ее экологической сертификации можно привести знак «Свободно от хлора» по ГОСТ Р 51150-9& с целью подтверждения соответствия продукции требованиям отсутствия в ней искусственных хлорорганических соединений, в том числе диоксидов. Данным знаком могут маркироваться такие виды продукции, тары и упаковки, как продукция лесного хозяйства и лесозаготовок; древесина, целлюлоза, бумага, картон, фибра и изделия из них; полимерные изделия (волокна, нити, мастики, эмали, грунтовки, удобрения); товары народного потребления, игрушки. Данный стандарт, однако, не распространяется на продовольственную и фармацевтическую продукцию и комбикорма. Таким образом, в данном случае наличие объективной маркировки продукции на основе процедуры ее экологической сертификации подтверждает отсутствие загрязнения окружающей среды хлорорганическими соединениями в процессе изготовления, обработки, хранения, переработки и утилизации определенной группы продукции. С принятием Закона РФ «О защите прав потребителей» (1992) в стране введена обязательная сертификация товаров (работ и услуг), на которые устанавливаются требования, направленные на обеспечение безопасности жизни, здоровья потребителей и охраны окружающей среды. Однако введение экологической сертификации требует разработки эффективного механизма реализации данного закона, что связано, прежде всего, с созданием необходимой информационной базы об изготовителе и потребителе продукции с точки зрения соблюдения экологических требований, с разработкой соответствующих стандартов на продукцию, работы и услуги. Значение имеет также вопрос о согласовании национальных и международных экологических требований и стандартов. Система экологической сертификации вводится с целью обеспечения нормативно-технического и правового регулирования экологической безопасности. Она устанавливает требования экологической безопасности на производство, распределение и потребление продукции, процессов, работ и услуг и является неотъемлемой частью механизма управления природопользованием. Основными задачами системы экологической сертификации являются: • предупреждение неблагоприятного воздействия на условия жизнедеятельности человека и состояния окружающей среды факторов, связанных с процессом производства и применения продукции, утилизацией отходов и использованием природных ресурсов; • обеспечение рационального использования, охраны и воспроизводства природно-ресурсного потенциала; • защита потребителей от приобретения товаров опасных для жизни, здоровья и имущества или оказывающих вредное воздействие на окружающую среду в процессе их использования; • повышение конкурентоспособности отечественной продукции, содействие экспорту. Для осуществления перехода к устойчивому развитию должна быть создана международная и национальная система экологической сертификации продукции, отходов производства, природных объектов и услуг. Система экологической сертификации должна включать такие направления как технологические процессы, отходы производства и потребления, готовая продукция, экологические услуги, объекты окружающей среды и природные ресурсы. Чтобы определить критерии экологической безопасности для технологических процессов необходимо ввести понятие «соответствие уровню техники», которое существует в законодательстве многих стран. Это означает, что для различных технологий производства однородной продукции уровень выбросов (сбросов), потребляемого сырья, воды и энергии не должен превышать показателей, установленных как предельно допустимые на данный период времени, приближенных к показателям новых технологических процессов. Экологическая сертификация должна проводиться на соответствие требованиям экологической безопасности, оговоренных договорами и лицензиями на комплексное природопользование и может осуществляться в форме экспертизы. По результатам такой оценку должен выдаваться экологический сертификат, который свидетельствует о соответствии параметров и характеристик объектов, процессов и продукции природоохранным нормам и правилам, обеспечивающим безопасный уровень воздействия на окружающую среду и здоровье населения. Побудительным мотивом к проведению экологической сертификации продукции должно стать введение комплекса стимулов и санкций: • экологический сертификат и маркировка продукции должны иметь более высокий приоритет по отношению к другим сертификатам и знакам; • экологический сертификат является основанием для выдачи государственной лицензии на право природопользования; • уклонение потенциальных заявителей от процедуры сертификации должно сопровождаться введением системы штрафных санкций и ужесточением экологического контроля. Кроме того, отсутствие экологического сертификата может рассматриваться как препятствие к получению лицензий или как основание для аннулирования ранее выданных лицензий на различные виды деятельности. В отдельных случаях это может сопровождаться более жестким налогообложением. С точки зрения развития международной кооперации необходимо обеспечить признание национального экологического сертификата одной страны другими. Система экологической сертификации должна базироваться на следующих основных принципах, предусматривающих: • установление собственных правил процедуры и управления для проведения экологической сертификации; • разграничение функций между различными органами системы экологической сертификации; • гармонизацию международной и национальной систем по сертификации; • распределение ответственности между участниками сертификации; • независимость органов по экосертификации от действующих сторон; • бездискриминационный доступ к участию в системе; • развитие системы для проведения работ по отдельным конкретным группам объектов экосертификации; • открытость и отсутствие ограничений на организацию и проведение экосертификации в государствах СНГ и других странах; • тесную увязку экологических инструментов защиты природы с экологическим сертификатом. В рамках системы предусматривается выполнение следующих функций: • экосертификации объектов и их маркировки знаком соответствия; • аккредитации органов по экосертификации; • аккредитации испытательно-аналитических лабораторий (центров); • подготовки и аттестации экспертов системы; • повышения квалификации специалистов в области экосертификации; • обеспечения информационных и консультационно-методических услуг, необходимых для функционирования системы; • обеспечения на основе заключаемых соглашений с другими системами сертификации взаимного признания сертификатов, аттестатов, знаков соответствия и результатов испытаний и анализов; • разработки и актуализации нормативно-методической документации, используемой в рамках системы, и ее экспертизы; • ведения реестра системы; • взаимодействия и гармонизации деятельности с международными, национальными и другими системами сертификации; • осуществления инспекционного контроля. Объектами экологической сертификации являются: • объекты окружающей природной среды; • отходы производства и потребления; • технологические процессы; • услуги, направленные на обеспечение экологической безопасности и предупреждение вреда окружающей среде (далее - экологические услуги), а также товарная продукция. Под сертификацией объектов окружающей природной среды понимается деятельность по оценке состояния, качества и степени загрязнения объекта с целью определения наиболее эффективного и безопасного направления его использования без нанесения ущерба здоровью населения и окружающей среде. Экологический сертификат на объект природной среды выдается его собственнику, либо органу, имеющему право распоряжаться указанным объектом. Данный сертификат является документом, на основе которого выдается лицензия на экологически безопасное использование объекта. Экологической сертификации может подвергаться территория и отдельные ее участки вместе с природными ресурсами. Экологическая сертификация отходов - это деятельность по оценке соответствия отходов определенным экологическим требованиям, а также по оценке опасности их для здоровья населения и окружающей среды в процессе образования и удаления. В понятие «удаление отходов» включается сбор, сортировка, перевозка, обработка, хранение и захоронение на поверхности или под землей, а также операции по их переработке с целью извлечения отдельных компонентов, повторного использования или рециркуляции. Сертификат, а следовательно, и лицензия на осуществление отдельных процессов по удалению отходов и их трансграничному перемещению должны выдаваться лишь в том случае, если технический уровень этих процессов полностью удовлетворяет экологическим требованиям и нормативам. Экологическая сертификация технологических процессов - это деятельность по оценке соответствия технологических процессов экологическим требованиям. В качестве основных экологических требований могут быть приняты: • удельные показатели по выбросам (сбросам) загрязняющих веществ и другим воздействиям на окружающую среду на единицу продукции, установленные на основе лучших из имеющихся в мире технологий (экологические стандарты); • степень экологического риска; • удельное потребление топливно-энергетических и других материальных ресурсов на единицу продукции (ресурсосберегающие стандарты). Экологическая сертификация услуг представляет собой деятельность по оценке компетентности юридических лиц, а также соответствия применяемой техники и технологии экологическим требованиям при их использовании. В свою очередь экологическая сертификация товарной продукции предусматривает подтверждение соответствия данной продукции экологическим требованиям. Экологические требования в зависимости от вида продукции могут быть предъявлены к ее химическому составу или к удельным показателям по выбросам (сбросам) загрязняющих веществ в окружающую среду (например, по крупному энергетическому оборудованию тепловых электростанций) и другим антропогенным воздействиям. Контрольные вопросы 1. Дайте характеристику действующей системы государственного регулирования в области природопользования и охримы окружающей среды. 2. Покажите основные направления совершенствования государственной экологической политики в свете Федерального закона РФ «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 г. и Экологической доктрины Российской Федерации. 3. В чем сущность и содержание экологизации экономики в современных условиях хозяйствования? 4. Расскажите о формировании системы государственных органов управления в области природопользования и охраны окружающей среды в России и за рубежом. 5. Назовите задачи и функции государственных органов управления в области природопользования и охраны окружающей среды. 6. Дайте характеристику полномочий органов государственной власти в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, на различных уровнях управления: на федеральном уровне, на уровне субъектов Российской Федерации, местного самоуправления и др. 7. Расскажите о роли общественных движений «зеленых» в защиту окружающей среды. Какие права и обязанности имеют граждане в области охраны окружающей среды? 8. Что представляет собой система экологического нормирования, в чем ее сущность? Дайте характеристику основным нормативам допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду. 9. Раскройте сущность и содержание государственной экологической экспертизы. 10. Дайте характеристику процедуры оценки воздействия на окружающую среду. 11. Расскажите о применении экологического аудита в сфере природопользования и охраны окружающей среды. В чем сущность этого инструмента экологической политики, в чем его общность и различия с другими инструментами регулирования в сфере природопользования и охраны окружающей среды? 12. Дайте характеристику лицензирования в сфере природопользования и охраны окружающей среды. 13. В чем сущность системы экологической сертификации? Какова ее роль в обеспечении экологической безопасности производства и »устойчивого развития? 14. Что такое рынок экологических товаров, работ и услуг? Каковы задачи экологического предпринимательства? 9. Образовательные услуги как основа роста благосостояния государства и человека Глобализация общественной деятельности, характерная для современного этапа общественного развития, постепенно распространяется на такую специфическую сферу, как образование. Информатизация общества создает для этого немаловажную предпосылку. Стремительно развивается экспорт образовательных услуг, чему значительно способствуют новые технологические среды, в частности интернетобучение. Все перечисленное предопределяет необходимость решения важнейших для России задач: сохранения и развития национальной системы образования, ее интеграции в мировое образовательное пространство и обеспечения конкурентоспособности на мировом образовательном рынке. Общеизвестно, что достаточно длительное время образование было отнесено к нерыночной сфере не только в Росси, но и в странах с развитой рыночной экономикой. Теперь все более возрастает роль человека как основного экономического ресурса постиндустриального общества и происходит общая переориентация постиндустриальной системы на всестороннее развитие личности. В начале 80-х годов XX столетия экономисты отмечали, что именно знания и инновации в процессе их практического применения все чаще выступает источником прибыли. Данный тезис нашел отражение в информационной теории стоимости. Ее родоначальник Д. Белл писал об этом так: «Когда знание в своей систематической форме вовлекается в практическую переработку ресурсов (в виде изобретения или организационного усовершенствования), можно сказать, что именно знание, а не труд выступает источником стоимости» [22]. Образование занимает принципиально иное место в информационном обществе и в его экономике в частности. Новая роль человека в структуре общественного производства, уже не позволяет характеризовать его только как фактор производства, обладающий определенным уровнем квалификации. На передний план сегодня выходят творческий потенциал, предпринимательские способности, широкий кругозор, ответственность, готовность к принятию решений и т.д. Человек с экономической точки зрения рассматривается как стимулятор развития экономики и выразитель долгосрочных экономических интересов [21]. Человеческий капитал – это мера способности приносить доход. Новая роль знаний, превращение их в основной источник стоимости в постиндустриальном, информационном обществе изменяет место образования в структуре потребностей индивида, усиливает его роль и значимость. Как известно, потребности удовлетворяются посредством экономических благ. Отсюда необходимость рассмотрения образования как блага. Как известно, благами (goods) называют средства, удовлетворяющие потребности. Те из них, что являются объектом или результатом экономической деятельности, то есть количество которых ограничено относительно удовлетворяемых потребностей, относят к экономическим. Образовательная услуга – это совокупность целесообразной деятельности, удовлетворяющей потребность субъекта в образовании и промежуточных образовательных продуктах в форме вещи, сопровождающих такую деятельность. Необходимо обратить внимание на словосочетание «целесообразная деятельность». Если оказание образовательной услуги предполагает наличие какойлибо неотъемлемой вещной составляющей (раздаточный материал, CD-ROM, учебное пособие), без которого сама деятельность не отвечает поставленным целям, то разделять эти понятия бессмысленно. Любое государство на каждом этапе развития обладает ограниченными финансовыми ресурсами. Поэтому всегда необходимо выбирать приоритеты в развитии. Ошибки в выборе приоритетов могут повлечь за собой самые разные негативные последствия: от экономического отставания и снижения конкурентоспособности продукции до изменения обороноспособности и снижения национальной безопасности страны. Так, в СССР и РФ на государственном уровне всегда четко осознавалась связь высшего профессионального образования и военного могущества страны. Отсюда приоритетная поддержка вузов, осуществляющих подготовку специалистов в области атомной энергии, реактивной авиации, новых систем связи и т.д. Одной из основных современных тенденций мирового развития является рост значения человеческого капитала. Как остроумно отмечает А. Савельев, «развитие экономики в предстоящие десятилетия будет определяться ресурсами, имеющими две разные окраски: «черное золото» и «серое вещество» [13]. Человеческий капитал в развитых странах составляет 70-80% национального богатства [11], что свидетельствует о том, что именно знание становится его новым источником. Важнейшим фактором развития рыночных отношений можно считать изменение российского менталитета, то есть осознания роли образования и необходимости инвестирования в него. Понятно, что эта позиция существенным образом зависит от социально-экономической ситуации в стране. Так, в Москве кризис кредитно-финансовой системы 1998 года повлиял на снижение спроса на услуги негосударственных образовательных учреждений, что предопределило закрытие ряда таковых. Образовательная составляющая, несомненно, имеет самое непосредственное отношение к происходящим в мире явлениям и событиям, в том числе и к негативным, ведь их причиной, в конечном счете, является сам человек, растерявши нравственные и духовные ценности, лишившийся правильных жизненных ориентиров, утративший веру в собственную способность противостоять злу [3]. Системный кризис, поразивший важнейшие сферы духовной жизни человека – науку, религию и образование, в итоге привел к разрыву единого материально-духовного пространства цивилизации. Это самым неблагоприятным образом сказывается на состоянии и развитии образования, которое явно теряет свои культурообразующие функции и влияние на нравственные составляющие менталитета человека и общества. Протекающие в России социально-экономические реформы образования и науки должны быть сориентированы на оценку перспектив вхождения России в новую фазу мирового развития, ее роли и места в формировании нового этапа глобального исторического процесса. Анализ специальной литературы позволяет констатировать, что речь идет о переходе мировой цивилизации в фазу постиндустриального развития, а формирующийся при этом тип общества в связи с доминирующим укладом аналитики называют информационным обществом [2]. Для развития любой социально-экономической формации, как известно, необходимы материальные, инструментальные, энергетические и информационные ресурсы. При этом знания – высшая форма информации - являются главным фактором, определяющим развитие технологии и инструментальных ресурсов в целом. Без знаний невозможно эффективное использование материальных и энергетических ресурсов для поддержания жизнедеятельности общества и обеспечения его развития. Доказательством этого является значительное расширение сферы высшего образования во всех экономически развитых странах. Высшая школа приобрела статус образовательных общественно запросов необходимого личности, средства повышения ее удовлетворения культурного уровня, формирования «интеллектуальной элиты». В настоящее время сложилось понимание того, что для стимулирования экономического роста страны наибольший результат дает инвестирование в человеческий капитал и инновации. В этой связи двигателем развития России также должна стать информационообразовательная инфраструктура, выделенная в отдельную самостоятельную систему организации и управления социально-экономическими процессами федерального масштаба. Представление информационно-образовательной сферы в виде отдельной подсистемы отвечает двум моментам: качественно новой роли информации и знаний в обществе и превращению их в важнейший стратегический ресурс; необходимости интегрированной структуры информационно-образовательной среды, предоставляющей возможность централизованного управления информационно-аналитической и научной деятельностью и распределением средств, а также контролем ее финансирования. Именно российское образование и наука могут обеспечить информационную поддержку обществу и власти на современном этапе истории. Они образуют новое информационное пространство социально-экономической системы РФ, которое станет катализатором формирования качественно новых процессов развития национального рынка товаров и услуг, внедрения новейших технологий в различные отрасли экономики страны. С этой точки зрения одним из факторов, тормозящих вышеназванные процессы, является низкая доля расходов на российское образование. По данным Госкомстата, на 1998г. величина расходов на образование составила около 3,5% валового внутреннего продукта (ВВП). Доля на аналогичные нужды в этот же период в ряде зарубежных стран составила соответственно (%): США – 6,9; Канаде – 7,3; Франции – 6,1; Германии – 5,4; Великобритании – 5,3 [17]. В среде ученых и практиков нет единого мнения о том, что понимать под образованием [3]. Опираясь на словарные определения и практику применения термина в предметной области, можно выделить следующие трактовки категории «образование»: глобальное и специфическое общественное явление, атрибут развития человеческого общества, получившее повсеместное распространение; значимая ценность (государственная, социальная и личностная); функция общества и государства по отношению к своим гражданам и одновременно функция граждан по отношению к своему собственному развитию; сложная иерархическая система, включающая: дошкольное, среднее (полное) общее, внешкольное, начальное профессиональное, среднее специальное, высшее профессиональное, управления послевузовское образованием; образовательные программы; и дополнительное государственные образовательные образование; образовательные учреждения; органы стандарты и общественные и государственно-общественные объединения; сфера социальной жизнедеятельности, объединяющая культуру, социальную работу, здравоохранение и т.п.; процесс получения систематизированных знаний в определенной предметной области, взаимодействия с учащимися в определенных формах, с привлечением необходимых средств, обладающий технологичностью; деятельность, предполагающая взаимодействие некоторых объектов и субъектов посредством рыночных механизмов; результат процесса воспитания и профессиональной подготовки всесторонне развитой личности, как качественная характеристика ценности, системы и процесса. Принципы осуществления государственной образовательной политики определены федеральным законодательством [18]: суверенность прав субъектов РФ в определении собственной политики в области образования; непрерывность и преемственность образовательного процесса; интеграция системы образования России в мировую систему высшего образования; конкурсность и гласность при определении приоритетных направлений профессионального научных образования; исследований государственная в сфере поддержка высшего подготовки специалистов, приоритетных направлений научных исследований государственного значения. 9.1. Концепции развития образования Государственная политика развития образования представляет собой совокупность краткосрочных, среднесрочных и долгосрочных стратегий развития образования. В основе этого лежит объективная необходимость сохранения экономической и производственной технологической базы, независимости сдерживания политического России, и модернизации силового внешнего воздействия, создания управляемых процессов конкурентной борьбы российских производителей, товаров и услуг на мировом рынке и др.[5]. На рубеже XX-XXI веков на многих конференциях и совещаниях обсуждались достижения, концепции и перспективы развития профессиональной системы образования России. Ведущие тенденции нового столетия. Образование с особой чуткостью относится к превратностям истории, к ее изломам и стремнинам. Ведь это своего рода социальная «машина времени», где старшие поколения готовят молодежь к будущей жизни и труду. Новое столетие принесло с собой стремительные перемены, резкое ускорение исторического времени, глобализацию, универсализацию и доминирование новых информационных технологий. В то же самое время его признаками будут более жесткие ресурсные, экологические и демографические ограничения. Естественно, что в этой ситуации большее значение будут приобретать человеческие способности, дарования и качества. В этом смысле можно сказать, что в отличие от XX века, который принято было образно называть веком электричества, а затем и атома, XXI век призван стать веком человеческих качеств (интеллектуального потенциала). Это значит, что новое столетие по определению будет веком образования, ибо только образование обеспечивает производство человека не как лишь биологического, а как социального существа, как мыслящей и ответственной личности, как носителя культуры и представителя конкретной профессии. Самой главной задачей нашей системы образования в наступающем столетии является содействие становлению в России полнокровного гражданского общества – общества равных возможностей, политических и экономических свобод. Именно образование призвано уравновесить нарастающее неравенство людей, именно оно может и должно противопоставить неравенству обстоятельств равенство стартовых возможностей вступающих в самостоятельную жизнь представителей подрастающего поколения. Другая столь же кардинальная задача – усиление воздействия образования на экономический рост. Еще одна неотложная политическая, социальная и экономическая задача – достижение перелома нынешней крайне неблагоприятной демографической ситуации. Как показывает опыт послевоенных Германии, Франции, Чехословакии, сумевших преодолеть затяжной демографический спад, первостепенную роль в стимулировании рождаемости играют дошкольные образовательные учреждения. Исключительно важным является возобновление динамичного развития отечественной фундаментальной и прикладной науки и более эффективное, чем прежде, использование результатов исследований для технологической модернизации производства отечественный и социокультурной опыт, для этого сферы. Как необходимо свидетельствует завершить мировой перевод и научно- исследовательских работ на базу высшей школы. Тем более что в ходе реализации федеральной программы интеграции высшего образования и фундаментальной науки уже созданы солидные исследовательских заделы университетов, для которые развертывания призваны сети федеральных стимулировать научно- технологический процесс не только в центре страны, но и в регионах, то есть именно там, где имеются наиболее значительные резервы экономического роста. Для осуществления столь существенных перемен в содержании, структуре и организации системы образования, наиболее авторитетные и заинтересованные представители российской научно-педагогической общественности энергично включились в разработку путей дальнейшего реформирования образовательной сферы. Министерством образования РФ, Российской академией образования, Российской академией наук и учеными крупных университетов подготовлен ряд комплексных целевых программ развития системы образования на длительную перспективу. Приведем наиболее известные программы и дадим их краткий анализ. 1. Федеральная программа развития образования. 2. «Реформирование образования». Раздел Проекта «Основные направления экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу». 3. Национальная доктрина образования Российской Федерации. 4. Концепция структуры и содержания общего среднего образования (в 12-летней школе). Федеральная программа развития образования принята Государственной Думой РФ 15 марта 2000г. как Федеральный Закон, регламентирующий государственную политику в области образования, и в качестве основы выделения средств из федерального бюджета. Программа является организационной основой государственной политики Российской Федерации институциональную в основу, области образования. определяющую Она стратегию представляет развития собой системы образования, опирающуюся на разветвленную систему мероприятий по ее реализации на всех уровнях управления системой высшего образования. Ее главная цель – развитие системы образования в интересах формирования творческой личности как одного из факторов экономического и социального прогресса общества. Кроме того, ФПРО направлена на обеспечение соблюдения конституционных прав граждан в получении образования и выполнение законодательных норм в сфере образования. Первый этап реализации ФПРО (1999-2001 гг.) предусматривал предотвращение кризисных явлений и процессов в области образования, а также принятие экстренных мер по сохранению и поддержанию образовательных учреждений, по реструктуризации подготовки кадров. С определенной долей уверенности можно говорить, что задачи первого этапа практически решены. Второй этап, реализуемый в период 2002-2005 гг., определен как переход к устойчивому развитию системы высшего образования, в результате чего формируется возможность создания условий для гарантированного финансирования высшей школы в соответствии с законодательством РФ. Выделим положения Федеральной программы развития образования, которые, безусловно, носят позитивный характер: дан критический анализ состояния и проблем системы образования в России за период с 1990 по 1998гг.; определены цели, задачи и сроки реализации Программы. «Главной целью Программы является развитие системы образования в интересах формирования гармонично развитой, социально активной творческой личности»; определены сроки реализации Программы (2000-2005гг.) и предусмотрено осуществление комплексных мер по сохранению и поддержанию системы образования, удовлетворяющей интересам личности, общества и государства; установлены образования конкретные по видам направления и образовательных мероприятия программ развития системы (общеобразовательных, профессиональных и дополнительных); определены ожидаемые результаты реализации Программы по видам образовательных программ с помощью качественных показателей; сформулированы задачи по обеспечению системы образования ресурсами (преподавательские кадры, материально-техническое обеспечение и социальная поддержка работников образования); разработано финансовое обеспечение Программы с примерной структурой расходов на реализацию Программы по годам и направлениям финансирования. Анализ содержательной части ФПРО позволил обнаружить комплекс недостатков и недоработок, которые, несомненно, должны быть устранены: в постановке задач развития и ожидаемых результатов доминируют качественные показатели, а именно: «обеспечение», «создание», «повышение», «совершенствование», «сокращение», без количественных критериев достижения поставленных целей в 2005г.; отсутствуют плановые показатели развития системы образования в 2005г с разбивкой по годам и по уровням образования, в частности, количество образовательных учреждений, численность обучающихся и преподавателей, выпуск учащихся и студентов; не приведен комплексный критерий развития образования, по которому можно судить о динамике развития и проводить международные соревнования с другими зарубежными странами, хотя перечень основных показателей образования приводится в «Докладе о развитии человека» ООН; система мероприятий по реализации Программы недостаточно конкретная, содержит растянутые сроки реализации и широкий круг ответственных исполнителей. В целом, реализация Федеральной программы образования имеет важное значение для общества, так как образование – одна из немногих отраслей экономики, имеющая позитивные темпы роста и наряду с передовыми отраслями материального производства (автомобилестроением, машиностроением, космической промышленностью, энергетикой и др.) способна ускорить выход России из социального и экономического кризиса. Программа Программы «Реформирование образования» является «Основные направления социальной и составной экономической частью политики Правительства Российской Федерации на долговременную перспективу». Разработка Программы осуществлялась центром стратегических разработок Германа Грефа с активным участием Высшей школы экономики и Министерства образования РФ. Рассмотрим некоторые аспекты программы «Реформирование образования» более подробно. В разделе 1.1 отмечено, что Россия должна выбрать образование в качестве одной из «национальных точек роста». Возрастает роль образования в модернизации экономики как формы «освоения людьми новых социальных навыков и ролей». Инвестиции в повышение качества человеческого капитала являются условием развития всех отраслей экономики. В разделе 1.2 отмечено, что бюджетное финансирование образования в реальном выражении ниже 40% от уровня 1991г. Это привело к накоплению хронической задолженности по оплате коммунальных расходов и заработной платы в сумме 45 млрд. руб. к началу 2000 г. Сокращение финансирования и непоследовательное проведение реформ в образовании привело к тому, что произошел рост социального и территориального неравенства в сфере профессионального образования. Структура подготовки специалистов не совпадает с потребностями рынка труда: на лицо бурный рост подготовки специалистов экономико- гуманитарного профиля наряду с нехваткой специалистов среднего звена и квалифицированных рабочих. Усилился разрыв между высоким уровнем требований профессионального образования в области естественных наук и качеством начального и среднего профессионального образования. В разделе 1.3 сделан акцент на повышение качества образования на основе его открытости и информатизации, равенства доступа различных слоев населения к образованию, создания «эффективных механизмов трансляции социального заказа» за счет персональных и целевых бюджетных субсидий, расширения участия общества в управлении образованием через попечительские советы. Для модернизации образования, по мнению авторов Программы, необходимо обеспечить 3 базовых условия: повышение заработной платы преподавателей до уровня, привлекающего в образование кадры, т.е. выше среднего по отраслям экономики России; финансирование информатизации образования и внедрение современных технологий обучения, включая Интернет; формирование новых институтов образования, обеспечивающих мобилизацию средств населения и предприятий, повышение качества образовательных услуг. В разделе 1.4 приведены качественные и количественные ресурсы модернизации образования. Это традиции и высокий образовательный уровень населения; расширение бюджетного финансирования; мобилизация части средств населения (оценка средств в размере до 1,5% ВВП); привлечение средств предприятий и организаций (около 10 млрд. руб. в год). В разделе 1.5 предложены «новые институты системы образования» в форме персонификации бюджетного финансирования на одного учащегося и студента, реализации академической и экономической автономии учебных заведений под контролем общества, стимулирования притока частных средств с помощью налоговых льгот. Модернизация общего образования (раздел 1.6) осуществляется путем реализации модели гибкого открытого образования в школе, создание интеграционных структур типа «детский сад – школа», «школа – ПТУ», «школа – ссуз», перехода к нормативному и бюджетному финансированию пропорционально количеству учащихся, перехода общеобразовательных учебных заведений на хозрасчет в статусе юридического лица. Средством повышения качества и унификации общего и среднего образования станет переход на государственные стандарты образования и общегосударственную систему аттестации выпускников на основе «единого экзамена». По результатам экзамена ученик получает право на дифференцированную финансовую поддержку дальнейшего профессионального образования (раздел 1.7 Программы). Заслуживают внимания идеи по развитию высшего профессионального образования (ВПО), где заложен основной потенциал инновационного развития страны (раздел 1.9 Программы): изменение структуры ВПО за счет рыночного спроса со стороны семей с учетом государственных именных финансовых обязательств (ГИФО) и государственного заказа на подготовку специалистов инновационного профиля; увеличение финансового обеспечения вузов из бюджета (средства выросли за 5 лет в 2-3 раза) и частных инвестиций населения за платное обучение; изменение финансирования обучения студентов на основе результатов «единого экзамена» за счет ГИФО и государственных стипендий (социальных и академических); создание крупных университетских комплексов как нового типа учебных заведений, соединяющего различные уровни образования и виды образовательных учреждений (гимназии, ПТУ, колледжи, ссузы, вузы, ИПК), а также НИИ и КБ, базовые предприятия и организации, объекты социальной сферы. В разделе 1.10 даны предложения по развитию дополнительного и послевузовского профессионального образования. Рост мощности образовательных учреждений в 3-4 раза является необходимым условием для обеспечения подготовки и повышения квалификации 20 млн. человек и сокращения импорта образовательных услуг со стороны высокоразвитых стран. Для развития педагогических кадров (раздел 1.11) необходимо создание эффективного рынка преподавателей, обновление корпуса менеджеров в сфере образования, повышение общего уровня оплаты труда преподавателей, улучшение комплексного обеспечения за счет «накопительных счетов» и введения вариативной системы повышения квалификации по модели именного образовательного чека один раз в 5 лет. Выводы по содержанию программы «Реформирование образования» можно сделать следующие. 1. Программа содержит ряд новаторских, рыночных предложений по реформированию системы образования на основе изменения бюджетного финансирования и обеспечения персональных гарантий граждан на получение профессионального образования. 2. Программе присущи общие недостатки, изложенные выше и характеризующие Федеральную программу образования. Прежде всего, отсутствуют показатели и критерии оценки, доказательно подтверждающие улучшение уровня и качества образования населения России. Другой крупный концептуальный документ – Национальная доктрина образования Российской Федерации, которая была принята Правительством Российской Федерации 4 октября 2000г. Национальная доктрина образования Российской Федерации устанавливает приоритет образования в государственной политике, стратегию и основные направления его развития; она определяет цели воспитания и обучения, пути их достижения посредством государственной политики в области образования, ожидаемые результаты развития системы образования на период до 2025г. Стратегические цели образования тесно связаны с проблемами развития российского общества. Одной из целей является преодоление социально- экономического и духовного кризиса, обеспечение высокого качества жизни народа и национальной безопасности. В один ряд с этим можно поставить утверждение статуса России в мировом сообществе как великой державы в сфере образования, культуры, науки, высоких технологий и экономики. И, наконец, создание основы для устойчивого социально-экономического и духовного развития России. Стратегические цели образования тесно связаны с проблемами развития российского общества. Одной из целей является преодоление социально- экономического и духовного кризиса, обеспечение высокого качества жизни народа и национальной безопасности. В один ряд с этим можно поставить утверждение статуса России в мировом сообществе как великой державы в сфере образования, культуры, науки, высоких технологий и экономики. И, наконец, создание основы для устойчивого социально-экономического и духовного развития России. Как известно, профессиональное образование имеет две важнейшие функции: социальную, связанную с развитием личности, включая ее социализацию, духовное и нравственное становление; экономическую, определяемую процессами воспроизводства квалифицированной рабочей силы и научных кадров. Взаимосвязь этих функций в целях и содержании образования является предпосылкой общественного прогресса во всех его проявлениях. Главные принципы доктрины российского высшего образования можно сформулировать следующим образом [10]: ответственность государства за темпы изменения образовательного ценза населения; обеспечение доступности высшего образования для широких слоев населения; бесплатность государственного высшего образования; академичность образования, обеспечиваемая посредством синтеза академической науки и высшего образования; академические свободы; сочетание личностно-ориентированного и социально-ориентированного подходов; автономность участников образовательного процесса и др. Данные принципы доктрины объединяют в себе традиции российского образования (российской высшей школы) с основными позициями моделей образования конца XX – начала XXI в. Рассмотрим наиболее значимые позиции доктрины. Во-первых, образование является социогенетическим механизмом воспроизводства общественного интеллекта России и представляет собой основу национальной безопасности и прогрессивного развития государства. Во-вторых, образование – это база развития науко-, интеллекто-, образовательно, информоемких и квалитативных экономик. В-третьих, образование – основной механизм воспроизводства качества человека, опережающего его развития по отношению к росту сложности, системности социально-экономического бытия. В-четвертых, образовательная доктрина России исходит из императива трансформации цивилизации «информационного общества» в «образовательное общество», в котором преодолеваются негативные тенденции, связанные с информационной экологией и растущей агрессивностью информационной среды по отношению к человеку. В-пятых, высшее образование является ядром образовательной системы как социогенетического механизма, эволюции российского общественного интеллекта и наукоемкой, образовательноемкой экономики. В-шестых, высшее образование, как и образование в целом, в РФ соответствует уникальным качествам российского социума. Это означает в первую очередь его укоренелость в русской культуре, истории, менталитете, национально-этнических истоках с учетом многообразия народов России, региональных особенностей развития. Доктрина отражает интересы граждан многонационального российского государства и призвана создать в стране условия для всеобщего образования населения, обеспечить реальное равенство прав граждан и возможность каждому повышать образовательный уровень в течение всей жизни. Образование существенно влияет на положение государства в современном мире и человека в обществе. Отечественное образование имеет глубокие исторические традиции, и достигло внушительных результатов: в XX веке Россия стала страной всеобщей грамотности, а также первой вышла в космос, добилась передовых позиций во всех областях фундаментальной науки, существенно обогатила мировую культуру. В последнее время многие достижения отечественного образования оказались утраченными, поэтому Доктрина призвана способствовать изменению направленности государственной политики в области образования, укреплению в общественном сознании представления об образовании и науке как определяющих факторах развития современного российского общества. Опережающее развитие образования на основе настоящей Доктрины призвано вывести Россию из кризиса, обеспечить будущее нации, достойную жизнь каждой семье, каждому гражданину России. К недостаткам Доктрины относится то, что ряд задач будет сложно реализовать вне рыночных регуляторов и персонификации бюджетных средств. К таким задачам относятся обеспечение бесплатного высшего образования для каждого второго выпускника школы, ПТУ, бесплатного обучения в аспирантуре и докторантуре, законодательное увеличение размеров зарплаты педагогических работников до уровня показателей экономически развитых стран (реально в зарубежных вузах она составляет от 2500 до 5000 долларов США). Другим недостатком является отсутствие взаимосвязанной системы плановых показателей образования на период 2000-2025 гг., а также отсутствие комплексного критерия уровня образования и его сравнения по методологии индекса развития человеческого потенциала ООН. В январе 2000 г. была одобрена Концепция структуры и содержания общего среднего образования (в 12-летней школе). Школа как важнейший социальный институт отражает состояние и тенденции развития общества и влияет на него. В намечающихся контурах будущего общества образованность и интеллект все больше относятся к разряду национальных богатств, а духовное здоровье человека, разносторонность его развития, широта и гибкость профессиональной подготовки, стремление к творчеству и умение нестандартные задачи превращаются в важнейший фактор прогресса страны. решать В этих условиях обновление общеобразовательной школы становится необходимым для достижения нового качества общего среднего образования. За последние 15 лет учебная нагрузка в основной школе заметно возросла, ее увеличение наряду с другими факторами негативно сказывается на здоровье школьников. Уменьшение количества учебных часов по некоторым дисциплинам при сохранении прежнего объема учебного материала привело к увеличению домашних заданий и, соответственно, к переутомлению детей. Перегруженность учебных планов образовательных учреждений не позволяет преподавателям варьировать обучение, учитывать индивидуальные особенности обучающихся. Переход на обязательную 10-летнюю основную и 12-летнюю полную среднюю школу создает условия для снижения ежедневной учебной нагрузки путем рационального использования появившихся резервов времени, сокращения учебного материала, а также использования здоровьесберегающих технологий. Как показывают данные международных сравнительных исследований, в последние годы российская школа теряет свои позиции в уровне подготовки учащихся по ряду предметов. Отсутствуют возможности для обобщения в выпускном классе средней (полной) школы полученных ранее знаний о природе, обществе, человеке, что не обеспечивает нового качества образования. Требует разработки содержание национально-регионального компонента общего образования, его взаимосвязь с федеральным и школьным компонентами. Переход к новой структуре и содержанию общего среднего образования направлены на решение указанных проблем. Достижение нового качества образования должно стать средством социализации учащихся, основой их успешной деятельности. В условиях наукоемких и высокотехнологичных производств значительно повышаются требования к научной, технологической и гуманитарной подготовке молодежи. Возрастает значение общего образования как основы развития познавательных способностей, общеучебных умений и навыков, без которых все другие этапы непрерывного образования малоэффективны. Повышение качества массового школьного образования способствует развитию отечественных традиций в работе с одаренными детьми. Обновленная структура общего среднего образования дает возможность более полно учесть интересы, потребности и возможности участников образовательного процесса, рационально перераспределить учебный материал по ступеням обучения, устранить имеющиеся диспропорции в компонентах содержания образования, создать условия для индивидуализации обучения. Согласно Декларации Совета Европы (1992 г.) преобладающей международной практикой является двенадцатилетнее школьное образование. В большинстве развитых стран общее среднее образование обеспечивается за 12-14 лет. Двенадцатилетнее общее образование введено во всех странах Центральной и Восточной Европы, в т.ч. в странах Балтии, а также в Молдове, Украине, Беларуси, Узбекистане. В нашей стране аналогичные по содержанию программы по основным учебным предметам учащиеся должны освоить за 10-11 лет. Введение в России общепринятой в мировом сообществе продолжительности обучения в средней школе позволит не допустить увеличения технологического разрыва с экономически развитыми странами, обеспечит конкурентоспособную подготовку выпускников и предоставит им дополнительные возможности для выбора индивидуальной образовательной программы. По прогнозам, в 2011 г. в школах будет обучаться не 21 млн. учащихся, как сейчас, а только 13 млн., что может привести к серьезным социально-экономическим последствиям, в первую очередь, - в сфере образования. Переход к 12-летней школе смягчит негативные последствия демографического спада. Вместе с тем сокращение численности школьников позволит избежать дополнительных финансовых затрат на обеспечение этого перехода. В новых социально-экономических условиях обострились проблемы трудоустройства выпускников школ, их социальной адаптации. Десятилетнее обязательное обучение позволит устранить ситуации, когда значительная часть 15летних подростков оказывается "на улице", образуя "резерв" для вовлечения в криминальную деятельность. Социальный статус выпускника 16-летнего возраста (по сравнению с 15-летним) способствует обоснованному выбору профессиональной деятельности, более высокой степени готовности к самостоятельной жизни. При 12летнем образовании ученики заканчивают школу в 18-19 лет и будут обладать всеми конституционными правами гражданина России. Переход к 12-летнему образованию создает предпосылки для решения проблемы преемственности уровней образования. Увеличение периода обучения в основной школе способствует повышению уровня общеобразовательной подготовки и социализации поступающих в учреждения начального и среднего профессионального образования. Профильное, углубленное изучение ряда дисциплин в старших классах средней школы позволяет обеспечить достаточную подготовку выпускников к продолжению образования. Вместе с тем профильное обучение в старших классах не должно подменять начальное профессиональное образование. В 2009 г. число выпускников средней школы составит приблизительно 1,3 млн. человек, а сегодня число мест для поступающих в учреждения профессионального образования (начального, среднего и высшего) - 1,7 млн. Это дает возможность вести прием в большинство высших учебных заведений на новых принципах вступительных испытаний (например, централизованное тестирование и др.), способствующих реализации равных прав на образование, социальной справедливости. Обобщенно говоря, образование будущего должны отличать следующие черты: общедоступность, обеспечение предпосылок и гарантий качественного образования для всех; многообразие, создание условие качественного образования для каждого; непрерывность, творческий и новаторский характер, дальнейшее развитие системы оперативно обновляемого образования в течение всей жизни; фундаментальность и глубина общеобязательных основ начального, основного, общего среднего и профессионального образования; практическая направленность образования, полноценная подготовка подрастающих поколений к жизни и труду; адекватность образования, его соответствие потребностям и задачам развития экономики, культуры, науки и технологий как в общероссийском контексте, так и в региональном и локальном измерениях; международный характер образования, более органичное сочетание в его содержании и организации лучших отечественных традиций с подходами и принципами, утвердившимися в мировой практике. Кроме того, во многих крупных регионах и городах РФ разработаны свои собственные концепции образования. Также появилось несколько концепций развития образования взрослых. Это обусловлено тем, что количество взрослых, нуждающихся в дополнительном профессиональном и общекультурном обучении имеет тенденцию к нарастанию в связи с увеличением количества детей, вообще не обучавшихся в школе или не имеющих среднего образования, количества безработных, мигрантов, военнослужащих, увольняемых в запас из-за сокращения армии и т.д. Наряду с этим всеобщая компьютеризация, быстрые темпы научно-технического прогресса требуют периодической переподготовки кадров, развития внутрифирменного обучения. На V Международной конференции в Гамбурге (1997 год) образование взрослых названо "ключом к ХХI веку" и правительствам всех стран рекомендовано считать его одним из приоритетов государственной политики. Таким образом, формируется специфика образования взрослых и просветительской деятельности. Их основным объектом является человек, дееспособного возраста, совмещающий учебу с оплачиваемым общественно-полезным трудом. Образование взрослых - система учреждений и образовательных программ для взрослого населения. Дополняет его просветительская деятельность, как разновидность информационно-образовательных неформального мероприятий образования, по совокупность целенаправленному распространению научных знаний, формирующих общую культуру человека, основы его мировоззрения и интеллектуальные способности. Они выполняют функции: компенсаторную, восполняя то, что человек не смог получить в детско-юношеском образовании, адаптивную и развивающую профессионально и личностно. А дополнительное профессиональное образование, к сожалению, не в состоянии решить проблему полностью, так как не включает в себя личностное развитие, удовлетворение общекультурных потребностей человека. Самое важное, чтобы все эти концепции не шли в разрез с общечеловеческими и государственными ценностями. Несомненный предложений эффект всех можно программ получить развития при объединении образования для позитивных решения главной стратегической задачи – проведения реформирования системы образования в обществе. 9.2. Качество образования В современных условиях придается большое значение конкурентоспособности образования, повышению его качества. Каковы главные факторы, определяющие качество образования? Качество образования - это совокупность потребительских свойств образовательной услуги, обеспечивающих возможность удовлетворения комплекса потребностей по всестороннему развитию личности обучаемого. Не следует путать термины качество обучения и качество образования. Качество обучения – это непосредственный результат учебного процесса, зависящий от уровня квалификации профессорско-преподавательского состава, учебно-методического процесса, состояния материально-технической базы, интеллектуального потенциала студентов как объекта образовательного процесса учебного заведения. Качество образования дополнительно включает востребованность выпускников учебного заведения, их служебную карьеру, оценку с точки зрения работодателей, связи. Для оценки состояния и деятельности вуза используют массу различных критериев. Масштаб вуза характеризуют такие показатели как число преподавателей, число студентов и аспирантов, стоимость основных фондов и объем образовательных услуг. Показатели деятельности вуза многими авторами объединяется в несколько групп (потенциал вуза, показатели полезности труда, показатели качества труда, оперативность вуза, показатели эффективности деятельности). Потенциал вуза показывает его возможности. Он характеризуется составом преподавательского и научного коллективов, наличием признанных научных школ, количеством учебных площадей, наличием и состоянием учебного и научноисследовательского оборудования, современной информационной и компьютерной базы, собственных учебных и методических разработок, широтой учебных и научных связей внутри страны и в других государствах. Полезность труда коллектива вуза связана в основном с развитием карьеры выпускников вуза и с развитием собственной учебно-методической и научнотехнической базы и использованием ее другими вузами и в производстве. Показатели качества труда – это степень соответствия продукта требованиям, стандартам и ожиданиям. Это уровень оценки знаний и умений учащихся и выпускников, уровень образовательных технологий, соответствие показателей создаваемых образцов техники, технологии, способов организации труда, элементов обеспечения труда требованиям лучших стандартов, соответствие условий учебы и труда санитарным и экологическим требованиям санитарии, обеспечение безопасности труда и учебы, обеспеченность современным учебным оборудованием, учебной и научной литературой. Для современного вуза огромную роль играет его гибкость или оперативность реагирования на изменяющиеся потребности общества. Оценить оперативность вуза можно: наличием элементов гибкости и вариативности в учебных планах; свободой выбора личностно ориентированной образовательной траектории; обновляемостью спектра специальностей; разнообразием форм и видов предоставления образовательных услуг; современностью используемого учебного оборудования; универсальностью используемого учебного и исследовательского оборудования; обновляемостью управленческих, преподавательских и научных кадров; использованием в процессе обучения и научных исследованиях последних достижений науки и техники; степенью свободы и оперативности принятия решений на уровнях управления (кафедра, факультет, отдел, лаборатория). Показатели эффективности деятельности вуза отражаются соотношением достигаемых результатов и затрачиваемых ресурсов: количество выпускников на одного преподавателя; количество площадей на одного студента, слушателя; сумма общих расходов на подготовку одного выпускника (студента, аспиранта, докторанта, слушателя); количество отдельных видов материальных (единиц компьютерной, аудио- и видеотехники, учебной и учебно-методической литературы) и финансовых ресурсов, затрачиваемых на подготовку одного выпускника; производительность труда (выработка). Квалификация профессорско-преподавательского состава (ППС) это один из важнейших критериев качества образования. Преподаватель является ключевым субъектом системы образования, обеспечивающим его качество. Требование обеспечить нужное качество профессорско-преподавательского и научного персонала предполагает усиление мотивации к работе, что в свою очередь ведет к необходимости предоставления вузовским работникам соответствующего социального статуса и уровня оплаты труда, сопоставимых с аналогичными показателями в промышленности. В соответствии с общепринятой классификацией выделяют преподавателей без ученой степени и звания, доцентов и кандидатов наук, профессоров и докторов наук, академиков. Высокое педагогическое мастерство ППС предполагает знание дидактики высшей школы, педагогической психологии, организаторские способности, владение современными технологиями трансляции научного содержания дисциплин студенческой аудитории. Учебно-методическое обеспечение, методы и технологии обучения предусматривают традиционные или инновационные образовательные технологии, ручные или компьютерные, традиционные или проблемные методы обучения. Качество инфраструктуры вуза во многом станет производным от того, какое внимание учебное заведение уделяет развитию новых информационных и коммуникационных технологий, технологий дистанционного и виртуального обучения. Современные технологии открывают исключительные перспективы, как с точки зрения обучения, так и с точки зрения диверсификации самих учебных заведений. Качество реализуется через учебно-методический комплекс (УМК), характеризующий уровень методической обеспеченности базовых специальностей и дисциплин. Вузовский стандарт УМК обычно включает рабочую программу, базовый учебник, методические рекомендации по изучению дисциплин для преподавателей и для студентов, фолии (слайды), контрольные задания, формы и способы контроля знаний, глоссарий, рекомендации по курсовому и дипломному проектированию. Все это должно соответствовать требованиям ГОС ВПО по направлениям и специальностям подготовки. Предусмотрена система государственного контроля над качеством обучения через процедуры лицензирования, аттестации и аккредитации. Материально-техническая база характеризуется совокупностью показателей, обеспечивающих условия для образования: объем площадей и их структура по форме собственности и направлениям использования, мебель и инженерное оборудование аудиторий и офисных помещений деканатов и кафедр, библиотечное, информационное и бытовое обслуживание студентов и преподавателей. Большое значение имеют уровень информатизации и технические средства обучения (ТСО). Использование ТСО в учебном процессе позволяет интенсифицировать освоение материала, является сильной мотивацией повышения познавательной активности студентов. Использование технических средств при изучении дисциплины в отсутствии преподавателя (компьютер с выходом в Интернет, комплект CD-дисков, электронный сайт) развивает самостоятельность студентов, способствует их саморазвитию, позволяет выбирать индивидуальную траекторию при освоении курса. Интеллектуальный потенциал (иногда употребляются термины "человеческий капитал" и "человеческий потенциал") приобретает все большее значение: по оценкам западных экспертов до 60% национального богатства составляет интеллектуальный потенциал общества. Применительно к образовательному учреждению это объем и направления НИР, количество крупных научных школ, внедрение результатов НИР в производство, объемы финансирования НИР по различным источникам. Интеллектуальный потенциал характеризуется также количеством подготовленных в вузе и изданных монографий, учебников и учебных пособий, количеством советов по защите диссертаций, численностью аспирантов и докторантов и др. Студенты являются главным субъектом образовательного процесса, по состоянию которого можно судить о качестве обучения. Для характеристики этого показателя используют такие критерии оценки студентов, как качество довузовской подготовки и профотбор, показатели приема студентов по специальностям, полу и возрасту, численность студентов (общая, по специальностям и в расчете на одного преподавателя), уровень посещаемости занятий и текущая успеваемость, результаты аттестаций студентов (текущей и итоговой). В последние годы возрастают требования к уровню культуры, воспитанности и состоянию здоровья студентов, тенденции снижения которых тревожат общество. Выпускники являются "артериальной системой" и оценкой связи учебного заведения с различными отраслями народного хозяйства. В педагогике и статистике используются показатели численности выпускников, возможности продолжения их обучения в магистратуре и на краткосрочных программах, процент трудоустройства выпускников, который в 90-х гг. резко упал до 40% и менее от общего числа окончивших вузы. Большое значение придается служебной карьере выпускников, реальной оценке профессиональных знаний и умений работодателями, т.к. шутка о том, что "забудь все, чему тебя учили в вузе", к сожалению, продолжает жить. Поддерживается обратная связь "вуз - предприятие" через ассоциации выпускников, спонсорскую помощь, стажировку студентов, заказы на научные исследования и многое другое. Комплексный показатель качества обучения может быть разделен на ряд компонентов по уровням качества. Проще всего выделить 3 уровня качества обучения: Первый уровень соответствует традиционному уровню качества высшего образования, обеспечивается УМК, включающим конспект лекций, учебную программу, учебник. В обучении используются простейшие технические средства (доска, мел, плакаты), очень много времени уходит на трудоемкую фиксацию информации студентом. Второй уровень обеспечивается полным УМК, включающим рабочую программу, комплект базовых учебных пособий, методические рекомендации по подготовке программированных заданий, групповых семинаров, аудио- и видеокассеты, тесты и контрольные задания. В процессе обучения используются современные технические средства: компьютер, кодоскоп, экран, дискеты, электронная почта, телефон. Третий уровень обеспечивается использованием новейших мультимедийных компьютерных технологий. Содержание УМК в этом случае соответствует второму уровню, но методический комплекс представлен уже на электронных носителях. В процессе обучения применяются современные ТСО (компьютер, электронная почта, Интернет) и мультимедийная технология, позволяющая соединить "бумажную технологию" и активные методы обучения, компьютер и действия преподавателя. Эти уровни качества связаны с таким фактором, как цена обучения: с повышением уровня возрастает и цена. Она в свою очередь должна соответствовать уровню жизни населения, региональному расположению образовательного учреждения и объему услуг. В условиях рыночного спроса и предложения она также влияет на качество обучения. В соответствии с критериями качества обучения должна строиться и ценовая политика образовательного учреждения. Представление о качестве обучения с точки зрения образовательных учреждений и с точки зрения потребителей различно. Вклад различных составляющих учебного процесса в подготовку специалиста в вузе неодинаков. Авторским коллективом было проведено исследование оценки критериев качества обучения. Всего в опросе участвовало 386 респондентов в Нижегородской области, представляющих три группы: первая - эксперты образования из числа преподавателей вузов, руководителей учебных заведений и специалистов органов образования; вторая - студенты государственных и негосударственных вузов; третья группа — абитуриенты из числа выпускников городских и сельских школ. Практически все респонденты подчеркнули следующие наиболее важные составляющие качественного обучения (табл.9.2.1). Таблица 9.2.1. Наиболее важные критерии качества обучения Критерии качества % от общего числа опрошенных 1. Компьютерное обеспечение учебного 97 процесса 2. Обеспечение библиотечным фондом 96 3. Учебно-методическое обеспечение 95 4. Морально-психологическая атмосфера в вузе 95 3. Высокая квалификация преподавателей 91 Если перечисленные выше критерии предназначены для прорыва в обучающих технологиях, для повышения качества подготовки, то одновременно необходимо позаботиться о создании оптимальных условий для проведения учебного процесса на высоком организационно-методическом уровне. Рейтинг самых существенных недостатков работы вузов, сказывающихся на качестве обучения, представлен в табл. 9.2.2. Таблица 9.2.2. Наиболее существенные недостатки работы вузов Недостатки % от общего числа опрошенных 1. Низкое качество преподавания дисциплин 83 2. Ветхий библиотечный фонд 77 3. Недобросовестное отношение преподавателей к работе 74 4.Отсутствие отсрочки от призыва в армию для студентов не 74 аккредитованных вузов 5. Слабо разработанный учебно-методический комплекс 68 Качество учебного процесса в глазах студента предстает совсем иными гранями по сравнению с мнениями экспертов. Если рассматривать качество обучения в государственных и негосударственных вузах, то, согласно результатам проведенных маркетинговых исследований, следует отметить, что негосударственные вузы заметно обгоняют государственные в использовании современных методов и технологий обучения. В негосударственных вузах выше уровень оплаты труда преподавателей, учебные аудитории лучше оснащены современным оборудованием и вычислительной техникой, но уровень квалификации профессорско-преподавательского состава ниже. В то же время в госвузах выше соответствие учебного процесса ГОС ВПО, шире спектр специальностей, имеются научные школы по профилю обучения, лучше поставлена научно-исследовательская работа студентов (НИРС), библиотечный фонд соответствует стандартам и нормам, установленным ГОС. Сравнительные оценки государственных и негосударственных вузов экспертами в области образования (по пятибалльной шкале) приведены в табл. 9.2.3. Таблица 9.2.3 Сравнительные оценки государственных и негосударственных вузов Показатели Государствен Негосударств ные вузы енные вузы Соответствие учебного процесса ГОС ВПО 4,6 4,3 Наличие научных школ по профилю обучения 4,1 2,7 работы 3,9 2,9 Использование современных методов и технологий 3,5 4,2 Размер зарплаты преподавательского состава 2,9 4,0 Оснащенность учебных аудиторий 3,7 3,9 Компьютерное обеспечение 3,3 3,0 Квалификация ППС 4,4 4,3 3,5 4,2 Состояние библиотечного фонда 4,1 3,7 Уровень организации учебного процесса 4,3 3,5 Постановка научно-исследовательской студентов обучения Доверительные отношения между студентами и преподавателями Анализируя результаты анкетирования, можно сделать вывод, что негосударственные учебные заведения имеют значимый и динамичный потенциал развития. Существует несколько методик оценки качества образования: методика государственной аккредитации вузов России; методика расчета рейтинга вузов; балльная методика оценки учебных заведений. Они основаны на получении исходных показателей качества, их ранжирования с помощью весовых коэффициентов и расчете интегрального показателя качества. Методика государственной аккредитации вузов Минобразования РФ является наиболее полной и методически совершенной для оценки уровня качества образования. На сегодняшний день по ней проведены расчеты более чем по 950 вузам России в рамках процедуры их государственной аккредитации. Государственное системы регулирование осуществляется на процесса основе процедур реформирования лицензирования, образовательной аттестации и государственной аккредитации образовательных заведений [19]. Лицензирование определяет право вуза осуществлять образовательную деятельность. Аттестация оценивает качество подготовки специалистов в образовательном учреждении. Аккредитация устанавливает статус вуза по типу и виду, а также дает право выдавать документы об образовании государственного образца. На 1 января 2003 г. было аккредитовано более 70% государственных и около 25% негосударственных высших учебных заведений. Процесс аккредитации образовательных учреждений в Российской Федерации стал механизмом управления образованием. Технология аккредитации основана на едином перечне аккредитационных показателей, которые определяют приоритеты государственной образовательной политики, сочетают качественные (экспертные) и количественные оценки, полученные на основе Центрального банка данных Научно-исследовательского центра государственной аккредитации. Аккредитацию вуза проводит федеральный орган управления образованием, срок аккредитации устанавливается не более чем на 5 лет. Процедура государственной аккредитации включает несколько этапов и продолжается до 4-х месяцев. Это обусловлено необходимостью гарантировать со стороны государства защиту граждан от некачественного образования. Аккредитация позволяет определить соответствие деятельности учебного заведения образовательным целям, способствует повышению качества подготовки выпускников, развитию образовательных организаций и системы образования в целом. Необходимым условием при подготовке к государственной аккредитации является ежегодное представление вузом данных в ЦБДГА (Центральный банк данных государственной аккредитации). На основе этих данных определяются вид высшего учебного заведения (университет, академия, институт). В мировой практике различные системы оценки качества образования используют в основном экспертные (качественные) методы. Количественные показатели использовались только на первом этапе, например, в США, но сыграли свою положительную роль: помогли навести порядок в стихийном процессе появления новых образовательных учреждений [14]. Приказом Минобразования России от 14 декабря 1999 г. № 1170 утвержден "Перечень показателей государственной аккредитации учреждений высшего профессионального образования", изложенный в приложении к приказу. Процедуры лицензирования, аккредитации постоянно совершенствуются: необходимость государственного контроля за качеством образования ставит все более жесткие требования. Позднее специальным приказом Минобразования России от 29 июня 2000 г. № 1965 утвержден "Перечень показателей государственной аккредитации и критериальные значения показателей, используемых при установлении вида высшего учебного заведения". Методика государственной аккредитации вузов Минобразования РФ является весьма точной как по качественным и, особенно, количественным показателям, так и по методике расчета интегрального показателя. Методика базируется на официальных данных, ежегодно представляемых вузами в ЦБД ГА, процедуре проверки соответствия качественных требований ГОС ВПО (программы, учебно-методическое обеспечение, ППС, знания студентов) силами квалифицированной госкомиссии по аккредитации. Применяются математические методы обработки данных по сопоставимой совокупности вузов (группе) с четким позиционированием вуза по каждому интегральному показателю в лепестковой диаграмме. Методика прошла значительную апробацию в России (выполнены расчеты по 800 вузам). В качестве недостатков можно отметить большую трудоемкость и затраты на проведение процедуры аккредитации вуза. Однако по масштабу применения, достоверности данных и объективности оценки в настоящее время это лучшая методика в России. Методика расчета рейтинга вузов России Рейтинг (от англ, rate — оценивать, определять) — это индивидуальный показатель оценки какого-либо объекта. Чаще всего рейтинг является условным интегральным показателем и базируется на совокупности отдельных признаков. Можно выделить три принципиально разных подхода при расчете рейтинга [20]: 1. Оценка достигнутых показателей по результатам работы. 2. Оценка показателей, характеризующих фактическое состояние организации. 3. Оценка показателей, характеризующих потенциальные возможности организации. В методике расчета рейтинга вузов, принятой Министерством образования РФ, учитываются элементы всех трех подходов. Часть показателей взяты из первой группы, часть - из второй, часть - из третьей. Для вуза в состав отдельных признаков включены 44 показателя, начиная с качественного состава ППС и заканчивая показателями социальной структуры поддержки студентов. Каждому показателю присвоен порядковый номер (от 1 до 44). Базой расчета рейтинга вуза является условное количество студентов, которое рассчитывается по уравнению: В=15+С1х16+С2х17, где В — условное количество студентов; Cl, C2 — весовые коэффициенты, устанавливаемые экспертным путем. Примеры их значений, принятые Госкомвузом (сейчас - Минобразование РФ) в 1994 г.: Рейтинг потенциала вуза вычисляется через три группы частных показателей: интеллектуальный потенциал, материальная база и социально-культурная база. Интеллектуальный потенциал вуза вычисляется по следующим показателям: 1.1.1. Квалификация 1 +2 + С4х4 +С5 х (10 + 11)/В. 1.1.2. Перспективность (3 + С6 х 5)/В. 1.1.3. Элитарность (6 + С7 х 7 + С5 х (12 + С7 х 13)/В. 1.1.4. Общественное признание (8 + С5 х 14)/В. Материальная база вуза характеризуется следующими показателями: 1.2.1. Здания и сооружения (31 - 32)/В. 1.2.2. Оборудование (32 - С8 х 46)/В. 1.2.3. Уровень информатизации (36 + С9 х (35 - 36) - СЮ х 37/В. 1.2.4. Библиотека 38/В. 1.2.5. Бюджетные сметы 30/В. Социально-культурная база вуза характеризуется следующими показателями: 1.3.1. Общежития 42. 1.3.2. Общепит 43. 1.3.3. Санатории-профилактории 44/В. 1.3.4. Спортивные сооружения 45/В. Рейтинг активности вуза вычисляется через три группы показателей: подготовка кадров, наука и издания, международные связи. Подготовка кадров в вузе характеризуется следующими показателями: 2.1.1. Студенты В. 2.1.2. Аспиранты (18-С 11 х19)/В. 2.1.3. Подготовка докторов наук 23/В. 2.1.4. Подготовка кандидатов наук 24/В. 2.1.5. Подготовка специалистов (40 + S х 41)/В. Объем научных исследований в вузе и изданий характеризуются следующими показателями: 2.2.1. Объем госбюджетной науки 25/В. 2.2.2. Объем хоздоговорной науки 26/В. 2.2.3. Издания за рубежом 27/В. ,2.2.4. Издания в России 28/В. 2.2.5. Коммерция (39 40)/В. Международные связи вуза характеризуются следующими показателями: 2.3.2. Подготовка специалистов в России (21 + С14 х (20 - 21))/В. 2.3.3. Подготовка специалистов для России 29/В. 2.3.4. Экономическая оценка 41/В. Все показатели, прежде всего, нормируются. Выбранное правило нормирования предусматривает их деление на максимальное соответствующее значение по выборке однотипных показателей. В результате нормирования все показатели имеют значение в интервале от 0 до 1. Рейтинг активности и потенциала вуза вычисляется как линейная свертка частных показателей с учетом специальных коэффициентов, оценивающих значимость показателей [20]. После вычисления рейтинга потенциала и активности вычисляется оценка эффективности как деление активности на потенциал. Оценка эффективности вводится мультипликативно в значение рейтинга по интеллектуальному потенциалу, после чего выполняется повторное вычисление рейтинга потенциала вуза и общего рейтинга вуза. Расчет рейтинга вузов по методике Госкомвуза РФ базируется на 44 показателях, отражающих практическую деятельность вуза, и достаточно полно показывает потенциал вуза и результаты его деятельности. В методике применяются теория ранговой корреляции и математической статистики для приведения локальных показателей к сопоставимым значениям и расчета интегрального показателя общего рейтинга вуза исходя из потенциала и активности вуза. Расчет интегрального показателя можно упростить, если ввести экспертным методом весовые коэффициенты локальных показателей и рассчитывать интегральный показатель по формуле средней взвешенной величины. Однако в методике отсутствует такая составляющая качества образования, как качество подготовки выпускников, которое определяется по результатам итоговой аттестации студентов и опросам работодателей. Таким образом, она более ориентирована на оценку качества обучения и потенциала вуза. Международные критерии оценки качества образования Значительный опыт оценки качества образования накоплен в США. Наибольшего внимания заслуживает методика Американской ассоциации университетских школ бизнеса (AACSB), применяемая для общественной аккредитации школ бизнеса университетов. Государственная аккредитация в США отсутствует. В методике предусмотрено 6 групповых критериев оценки качества образования: 1. Миссия и цели. 2. Профессорско-преподавательский состав. 3. Содержание и оценка учебных программ. 4. Учебно-методическое обеспечение и ответственность за него. 5. Студенты и выпускники учебного заведения. 6. Интеллектуальный продукт учебного заведения. Рейтинг университетов Великобритании формируется на основе следующих показателей: - отношение количества студентов к персоналу университета; - объем проводимых научных исследований; - количество докторов наук; - затраты на библиотеку; - обеспеченность общежитием; - доля окончивших по отношению к поступившим; - количество принимаемых на первый курс; - занятость выпускников; - доля зарубежных студентов; - оценка преподавателей. Первые места в этом рейтинге занимают университеты Кембриджа, Оксфорда. Каждый показатель оценивается в баллах при задании максимально возможной оценки. Рейтинговый показатель вычисляется как арифметическая сумма частных показателей. Рейтинговая оценка немецких университетов формируется на базе показателей: - приближенность к практике; - уровень обучения (качества); - коммуникации (связи); - теоретический уровень; - сотрудничество в исследованиях; - исследовательские достижения; - деятельность студентов; - уровень административного управления. По каждому показателю университеты выстраиваются в порядковую очередь, и рейтинговая оценка вычисляется как сумма порядковых номеров по отдельным показателям Основной принцип достижения успеха в любой деятельности - ориентация на потребителя. Выявление же потребителей, в свою очередь, является критическим шагом на пути внедрения системы качества во всех организациях. Однако надо осознать, что высшее образование отличается от других отраслей сферы услуг, так как студенты - не просто и не только «потребители товара». Высшее образование - это долгосрочные инвестиции с множеством лиц, получающих пользу. И хотя студенты - первые, кто получает выгоду, они осознают это позднее - в течение своей дальнейшей производственной деятельности, и их истинное удовлетворение можно будет измерить только тогда. Прежде чем учебное заведение продвинется вперед по пути качества, оно должно принять реалистичную модель сегодняшнего высшего образования, в которой студент - это продукция, а работодатель - это потребитель. Каждый вуз выступает в роли поставщика и имеет пять основных «групп субъектов» - заинтересованных лиц: 1) Потребители продукции и/или услуг данной организации (для вуза - это студенты, организации и государство). 2) Поставщики «сырья» (школы, колледжи и тому подобное). 3) Персонал (как профессорско-преподавательский и научный, так и обслуживающий). 4) Вышестоящие организации (в нашем случае - Министерство образования России). 5) Социальная инфраструктура (район, город, республика, страна). Именно в выявлении и изучении реальных потребностей каждой из перечисленных групп с целью достижения и поддержания равновесия состоит одно из ключевых предназначений системы качества. 9.3. Стратегия реформирования системы образования Образование является одним из важнейших факторов решения целого спектра глобальных, региональных и локальных проблем, без чего невозможно улучшение жизни отдельного человека и дальнейшее развитие человечества. В настоящее время сфера образования выделилась в отдельную самостоятельную отрасль народного хозяйства и отражает целый комплекс отношений, складывающихся в системе процессов обучения, воспитания и развития. Данной отрасли народного хозяйства предстоит достигнуть нового качества в экономическом росте, интегрироваться в рыночную экономическую жизнь страны. Проводимая в России экономическая реформа предполагает существенные изменения социально-экономических условий функционирования высших учебных заведений. Ведь эффективность экономического развития страны очень сильно зависит от состояния кадрового потенциала, профессиональной, технической, экономической и научной подготовки специалистов. На заре реформ в Указе Президента РФ от 11.06.91 №1 «О первоочередных мерах по развитию образования в РСФСР» была выдвинута приоритетность сферы образования для развития интеллектуального, культурного и экономического потенциала России. [5] Стратегия – обобщающая модель действий, необходимых для достижения поставленных целей управления на основе выбранных критериев (показателей) и эффективного распределения ресурсов. В стратегическом менеджменте предпочтительно рассматривать три главных сценария (варианта, альтернативы) развития: пессимистичный, реалистичный, оптимистичный. Пессимистичный, ухудшение состояния социальной, экономической и политической сфер жизни общества, что приведет к снижению качества жизни населения и уровня образования в обществе (табл. 9.3.1). Реалистичный, стабилизация состояния социальной, экономической и политической системы общества, улучшение качества жизни населения, восстановление приоритетов образования в обществе (табл. 9.3.1). Оптимистичный, значительное улучшение социально-экономического положения страны, рост качества жизни населения и уровня образования в обществе (табл. 9.3.1). В качестве критериев для сравнения различных вариантов развития образования могут быть приняты следующие показатели международных сравнений: уровень грамотности взрослого населения в процентах от общей численности - населения, число поступивших в учебные заведения; - численность учащихся в расчете на 10000 человек населения; - общая численность преподавателей на 1000 населения; - удельный вес специалистов с высшим и средним профессиональным образованием в процентах от общей численности населения; показатель выпускников по уровням образования (чел. на 10000 человек населения); доля расходов на образование (в процентах от валового национального - продукта, в процентах от общих государственных расходов); число ученых и специалистов, занятых в НИОКР, в расчете на 1000 человек населения. Эти данные публикуются по странам мира в ежегодном «Докладе о развитии человека» ООН. Таблица 9.3.1 Сценарии и стратегии развития системы образования в России Варианты (сценарий) развития Рекомендуемые стратегии Пессимистичный Выживание в условиях экономического кризиса (2000-2010 гг.). "Ликвидация" бесперспективных учебных заведений в сельской местности, Затяжной кризис системы образования в малых городах, депрессивных районах. России с постепенной утратой достигнутых "Отступление" - сокращение объемов к началу 90-х гг. позиций в мировом расходов на образование и численности сообществе. Реализация "выживания" преподавателей до минимальных величин. стратегической на основе цели 'Тушение пожара" - направление сокращения бюджетных ресурсов на ликвидацию государственной программы образования, негативных развития частного последствий в отдельные негосударственного "забастовочные" регионы. сектора обучения. "Партизанская война" - борьба за Дифференциация качества обучения и сохранение позиций на рынке образования уровня подготовки в разных регионах и между частными учебных бесплатного заведениях. 9-летнего и государственными Сохранение образовательными учреждениями. обязательного "Свертывание" - постепенное свертывание образования и сокращение бюджетных негосударственного образования, рост его ассигнований на профессиональное убыточности образование. и перевод инвестиций в рентабельные отрасли экономики Увеличение разрыва в научно- технических достижениях по сравнению с экономически развитыми снижение странами, конкурентоспособности отечественного образования Реалистичный Восстановление и подъем образования (2000-2010 гг.). "Фокусирование" усилий на передовых уровнях и видах Вывод системы образования из кризиса образования, до уровня развивающихся стран. Рациональное отвечающих сочетание образования. "Дифференциация" - специализация на реформы образования с системы специализации переходом базе крупных обучения и специалистов дистанционных и учебных заведений "Сбор урожая" - максимизация доходов экономическим качества на специальностям с уровня последующим сокращением приема. основе "Оборона и укрепление" - удержание мультимедийных рыночных технологий. позиций региональными лидерами образования в конкурентной Обеспечение бесплатного и региональных от платного обучения по гуманитарно- университетов. среднего образования к профессионального образования). горизонтальным структурам управления подготовки уровнях целевых сегментах (возврат к отраслевой Проведение Рост народно- хозяйственным интересам (школа и вуз). государственного и негосударственного определенных на концентрация - 12-летнего (полного) общего борьбе с филиалами столичных высших образования начального и учебных заведений. среднего профессионального образования. Персонификация "Ответный удар" - контрмеры по защите отдельных сегментов рынка образования финансирования от конкурентов путем снижения цены за образования на основе использования счет социальных нормативов учащегося, финансовых на маркетинга и одного учебными заведениями обязательств альянсов между (ГИФО) Оптимистичный Перспективы роста образования (20102025 гг.). "Постоянное наступление" - маркетинговая стратегия распределения Бурное развитие системы образования в рыночной соответствии с высокими экономического роста доли образования на темпами региональном и национальном уровнях и новой среди региональных университетов. концепцией развития общества. Полное "Лидерство по качеству" - достижение обновление базы материально-технической лучших результатов в регионе по качеству учебных заведений за счет образования государственных и частных инвестиций. Завершение реформы образования на региональном укрупнения Сокращение и учреждений. на "Захват и образовательных незанятых услуг, в технологий основе обучения и территорий с получением специализации. преимущества отставания образовательных системы пространств" - освоение новых видов федеральном уровнях среди научной, "Опережающий "первопроходца". удар" - сохранение технической и: образовательной областях лидирующего положения на региональных по сравнению с высокоразвитыми рынках странами. бесплатным Реализация человеческих и блокирование учебных заведений-конкурентов. Обеспечение всех граждан 12-летним обязательным образования образованием высшим программы "Лидерство по издержкам" - и производство образовательных услуг в образованием. большом количестве развития стоимостью и с минимальной удовлетворение (интеллектуальных) потребностей большинства учащихся ресурсов, потенциальной глобализации и информатизации общественной жизни Существующая система управления образованием в России содержит в себе черты административной системы бывшего СССР и рыночной экономики переходного периода. В 90-х гг. система претерпела ряд реформ, вызванных крупными изменениями в системе образования на федеральном уровне. Среди наиболее крупных реформ отметим: создание единого Министерства образования РФ, переход на многоуровневую систему высшего профессионального образования, бурное развитие негосударственного высшего и среднего профессионального образования. В ходе реформ определились шаги в становлении педагогического менеджмента, основанного на демократических началах, когда на первый план выдвинулись такие функции управления, как поддержка образовательных инициатив и нововведений, создание условий, обеспечивающих выживание и развитие образовательных систем, правовая и экономическая защита образования и его субъектов, прогнозирование и принятие опережающих решений. Несмотря на эти преобразования, система управления образованием в России характеризуется громоздкостью, многозвенностью, бюрократичностью и нередко несоблюдением норм управляемости. Перестройка системы управления образованием может быть начата в 2004 г. и завершена к 2010 г. В основу новой структуры управления могут быть положены следующие принципы: - передача государственных учебных заведений различной ведомственной подчиненности в ведение Минобразования России; - четкое соблюдение норм управляемости на всех уровнях иерархии (от 4 до 40 объектов); - усиление роли муниципальных органов управления образованием в городах и районах; - интеграция государственных вузов и ссузов и создание на их базе университетских комплексов; - установление жесткого контроля со стороны Минобразования России за проведением процедур лицензирования, аттестации и аккредитации негосударственных вузов и особенно их филиалов. Это может приостановить ничем неоправданный поток открытия «псевдообразовательных» учреждений и даже сократить их число; - увеличение доли затрат на образование и финансовой помощи из бюджета аккредитованным учебным заведениям на развитие материально-технической базы и обеспечение равных прав граждан на образование. Национальной доктриной образования в Российской Федерации, принятой на Всероссийском совещании работников образования в Москве 15 января 2000 г., предусмотрено реформирование системы образования на период до 2025 г. Одна из ведущих задач государства отражена в Национальной доктрине образования как интеграция образования, науки и производства, включая интеграцию научных исследований с образовательным процессом, научных организаций – с образовательными учреждениями, науки и образования – с производством. Высшей школе принадлежит ведущая роль в любой социальной реформе как центру образования и науки и «кузнице» кадров высшей квалификации. К сожалению, в Национальной доктрине не показаны пути реформирования системы управления образованием. Адресное финансирование продуктивных научных направлений, "инвентаризация" материальной базы и научных кадров институтов и создание условий для внедрения научных разработок в жизнь – это основные направления реформирования отечественной науки, которые обозначил президент В.В. Путин на заседании Совета Безопасности России, президиума Госсовета и Совета по науке и высоким технологиям. Кроме того, основной проблемой системы образования по-прежнему остается здоровье учащихся - в частности, проблема наркозависимости, информатизация образования и содержание образования. 9.4. Открытое образование Система образования в России за последние годы пережила целый ряд существенных изменений. Отказ от государственной монополии в области образования, переход на платное обучение, изменение уклада общественной жизни привели к расширению ассортимента образовательных услуг, предлагаемых государственными вузами, и созданию множества негосударственных образовательных учреждений в различных областях и уровнях образования. Одновременно с этим произошло повышение спроса на образовательные услуги в области экономики и управления, изменились требования к их структуре и содержанию. Новые условия предоставления образовательных услуг вызвали необходимость перестройки всей работы образовательных учреждений. Современная социальноэкономичсская ситуация в стране и в системе образования такова, что традиционные формы получения образования и модели обучения не могут удовлетворить потребностей в образовательных услугах, обычно сконцентрированных в больших городах. Все это способствовало возникновению и развитию новой образовательной парадигмы – системы открытого образования. Система открытого образования определяется как «обеспечивающая общенациональный доступ к образовательным ресурсам путем широкого использования информационных образовательных технологий дистанционного обучения и на этой основе предоставляющая условия для наиболее полной реализации гражданами своих прав на образование, по структуре и качеству соответствующее потребностям развития экономики и гражданского общества» [16]. Учитывая значимость системы открытого образования в процессах глобализации образовательного пространства, сопровождающих современное развитие международной экономики, автор предлагает несколько иное ее определение. Система открытого образования представляет собой систему образования, основанного на современных технологиях, функционирующую с целью обеспечения эгалитарности образования и его доступности широким слоям населения, способствующую формированию единого образовательного пространства России, которая создает основу для ее равноправного участия в мировых процессах глобализации образовательного пространства. Рыночные отношения способствовали дифференциации доходов в обществе. Это углубило неравенство в возможностях получения качественного образования, обусловило их зависимость от доходов семьи и местожительства, что создало разрыв между равенством в праве на образование, декларированным государством, и его реальной доступностью для различных групп населения. Вместе с тем в течение рассматриваемого периода наблюдается устойчивая мировая тенденция к обеспечению открытости и доступности образования, переходу от его элитарности к эгалитарности. Страны с развитой рыночной экономикой реформируют национальные образовательные системы, обеспечивая переход к массовому высшему образованию адекватно требованиям индустриально-информационной стадии развития экономики. Идеи открытого образования не новы, его элементы в той или иной степени реализованы и таких формах обучения, как заочное и экстернат. Глобальная информатизация общества и образования в частности позволила приступить к реализации идеи открытого образования в России. В книге «Открытое образование - стратегия XXI века для России», вышедшей в 2000 году под редакцией В.М.Филиппова и В.П.Тихомирова [12], сформулированы следующие принципы открытого образования: 1. Бесконкурсное поступление в высшее учебное заведение. 2. Открытое планирование обучения, т.е. свобода составления индивидуальной программы обучения путем выбора из системы курсов. 3. Свобода в выборе времени и темпов обучения, т.е. прием студентов в вуз в течение всего года и отсутствие фиксированных сроков обучения. 4. Свобода в выборе места обучения: студенты могут отсутствовать в учебных аудиториях основную часть времени и могут самостоятельно выбирать, где обучаться. 5. Переход от принципа «образование на всю жизнь» к принципу «образование через всю жизнь». 6. Переход от движения обучающегося к знаниям к обратному процессу - знания доставляются человеку. 7. Свободное развитие индивидуальности, являющееся основополагающим фактором, тогда как классическая модель образования предполагает жесткие нормы, унифицирующие человеческую индивидуальность. Тенденции мирового развития предопределяют, по мнению автора, необходимость рассмотрения системы открытого образования как основы развития рыночных отношений в образовании, способствующей превращению образования в фактор конкурентоспособности национальной экономики. Открытое образование, как уже отмечено, предполагает свободный выбор вуза абитуриентом. В условиях развития в мире информационной экономики западные вузы, реализующие принципы открытого образования, выходят на российский рынок и становятся прямыми конкурентами. Сегодня абитуриент, не выходя из дома, может поступить и успешно обучаться в ведущем американском (Калифорнийский виртуальный университет), британском (Открытый университет Великобритании), голландском (Открытый университет Нидерландов), канадском (Канадский открытый университет) вузе, получив в результате диплом, котирующийся на международном рынке труда. Очевидно, что это серьезная угроза образовательной отрасли России. На сегодняшний день экспансии открытых университетов Запада противостоят три фактора: ценовой барьер, психологический барьер и недостаточная компьютерная оснащенность российского населения. Первые два фактора сегодня взаимосвязаны и взаимозависимы. Население с уровнем дохода, позволяющем пройти обучение в западном открытом университете, предпочитает эти деньги инвестировать в очное обучение в престижном российском вузе. Первый и третий фактор не только сдерживают импорт образовательных услуг, но и ограничивают спрос на открытое обучение в российских вузах. Для широкого внедрения и распространения в России дистанционного обучения существуют следующие предпосылки: • резко возросшая потребность в массовости образования и повышении его качества; • распространение демократизма, плюрализма, автономности и академической свободы в образовательной сфере; • учет индивидуальных потребностей и уникальности человеческой личности; • гуманистические подходы и внедрение передовых сетевых технологий обучения. При этом Воспользуемся особенности данными образовательного Российского рынка государственного в России института таковы. открытого образования Минобразования РФ [15]. Не менее 36,5 млн российских граждан в возрасте от 18 до 45 лег (не менее 1/3 взрослого населения) имеют актуализированные образовательные потребности, из них более половины хотели бы получить профессиональное образование, около половины нуждаются в дополнительном обучении. Более 70% были бы готовы в той или иной мере оплачивать свое обучение. Существующая в России система профессионального образования даже теоретически не способна удовлетворить образовательные потребности в таких объемах. Кроме того, 50% желающих не могут поступить в вузы. В развитых странах студенты составляют от 3 до 6% всего населения, а это от 80 до 89% выпускников школ (в России -15,6%). В России должно быть около 7 млн студентов. Однако существует противоречие между возрастающим спросом на образование и возможностями его реализации. В силу этой причины, по данным социологов, более 70% абитуриентов поступают не в тот вуз, в который хотели бы. Отсюда и проблемы занятости. Согласно исследованиям Института проблем занятости РАН, доля студентов очной формы, намеренных продолжить свое образование в форме заочного обучения, в 1998 году 28,8%, а в 1999 году - уже 40,6 %. По данным, полученным в ходе социологического исследования Министерства образования РФ, проведенного в 1999 году в рамках межвузовской научно-методической программы «Научно-методическое обеспечение дистанционного обучения», платить 500 долл. в год готовы менее половины всех желающих обучаться; 700 долл. в год – посильная плата только для 10% потенциальных студентов. Массовость обучения возможна при снижении уровня цен до 200 долл. в год или при существенном изменении социальноэкономической ситуации в стране [1]. Кроме того, в результате исследования была выявлена чрезвычайно низкая степень осведомленности населения России о возможностях современных информационно-коммуникационных технологий и их применении в сфере образования. Так, 42% выпускников средних и средних специальных учебных заведений, в которых преподается информатика, не имеют представления об интерактивном общении через Интернет, 71,5% абитуриентов вузов никогда не пользовались Интернетом, 62,4% никогда не работали с электронной почтой [1]. Открытое образование предоставляет равные возможности получения образования для всех категорий граждан без исключения. Это особенно ценно для лиц, которые физически не могут добраться (регулярно или в принципе) до места учебы: сельских жителей, лиц с ограниченными возможностями, обусловленными их состоянием здоровья, лиц, работающих по вахтовому методу, и т.п. Переход от принципа «ученик к знаниям» к принципу «знания к ученику» обеспечивает спрос на открытые образовательные программы у жителей населенных пунктов, удаленных от административных центров. Открытое планирование обучения привлекает предпринимателей, менеджеров, лиц, желающих повысить квалификацию по плану, наиболее приемлемому для них. Ведь, как правило, работники с более высоким уровнем образования имеют в среднем и боле высокие доходы. Главная проблема у такого контингента часто заключается во времени, которое невозможно высвободить для посещения занятий, или в образовательной программе, которая включает «лишние» или, напротив, не включает «необходимые» предметы. Свобода в выборе времени, темпов и места обучения привлекает огромное количество лиц, образовательные потребности которых не могут быть удовлетворены вследствие невозможности прерывания основной деятельности (в основном это работа или уход за ребенком). В этом плане возможности применения новых образовательных (информационных) технологий, принципы открытого образования позволяют решить данные проблемы. Но потребность в повышении образования осознана не только потенциальными потребителями образовательных услуг, но и их работодателями, которые, в свою очередь, сами становятся такими же потенциальными потребителями. Переход от архаичного принципа «знания на всю жизнь» к принципу «знания через всю жизнь» в полной мере отвечает идее непрерывного образования, предполагающей развитие и совершенствование каждого человека на протяжении всей жизни. Мощный импульс развитию этой идеи дало зарождение рыночной экономики в России. «Именно рыночная экономика в силу чрезвычайной подвижности своей конъюнктуры вынуждает людей постоянно учиться и переучиваться – и в случае перемены работы или профессии, и в случае, когда человек остается на своем рабочем месте длительное время – к этому его вынуждают постоянные поиски производства новых товаров или услуг, повышение их качества, удешевления технологий в условиях острейшей конкуренции» [29]. Введение модели опережающего образования является в определенной степени ответом на технологический вызов времени. По утверждению специалистов, технологические знания стареют каждые 2 – 3 года, при этом наблюдается устойчивая положительная динамика процесса. Из этого следует, что знания будут устаревать через 1 – 1,5 года, и следовательно, при сохранении прежних образовательных технологий, к концу обучения в вузе знания выпускника будут в большинстве своем уже устаревшими. Как следствие, сам выпускник вряд ли будет конкурентоспособен на рынке труда. Только глубокая информатизация образования в целом позволит обеспечить развитие системы открытого образования. Необходимость информатизации образования диктуется самим развитием общества: внедрением информационных технологий во все сферы общественной жизни, компьютеризацией предприятий, учреждений и организаций, становлением информационной экономики. Контрольные вопросы 1. Назовите шесть составных микроподсистем образовательного учреждения. 2. Назовите принципы дистанционного образования. 3. Почему ВУЗ является центром реформ профессионального образования? 4. Что такое региональный учебный округ и что он объединяет? 5. Какие доказательства эффективности функционирования крупных региональных университетов Вы можете привести? 6. Каковы цели и задачи механизма управления жилищной сферой? 7. Каковы главные критериальные показатели Вашего образовательного учреждения? 8. В чем заключается преимущества матричной организационной структуры управления маркетингом образовательного учреждения по сравнению с другими структурами? 10. Эффективное функционирование естественных локальных монополий и монополий федерального уровня в целях рационального проведения реформы ЖКХ Жилищно-коммунальное хозяйство представляет собой отрасль территориальной инфраструктуры, деятельность которой формирует жизненную среду человека. В его состав входят: жилищное хозяйство; ремонтно-эксплуатационные предприятия и службы; ресурсоснабжение (теплоснабжение, газоснабжение, электроснабжение, водоснабжение, водоотведение); благоустройство населённых пунктов (дорожно-мостовое хозяйство, озеленение, сбор, вывоз и утилизация отходов, санитарная очистка); бытовое обслуживание (банно-прачечное хозяйство, гостиничное хозяйство, ритуальные услуги); наружное освещение; телекоммуникационное обслуживание; пассажирские перевозки. Большая часть хозяйствующих субъектов отрасли производят продукцию и услуги в условиях естественной монополии. Естественная монополия характеризует такое состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров. При этом локальная естественная монополия рассматривается как естественная монополия, существующая на локальном экономическом пространстве, устанавливаемая и регулируемая в границах одного субъекта Российской Федерации или одной административно-территориальной единицы. К субъектам локальных естественных монополий, осуществляющих свою деятельность в сфере ЖКХ, относятся: 1) предприятия по производству тепловой и электроэнергии для общего пользования, не подключенные к единой энергосистеме; 2) предприятия, осуществляющие (обеспечивающие) электро-, тепло- и газоснабжение; 3) предприятия и объекты водопроводного и канализационного хозяйства; службы уборки мусора и снега, содержащие места хранения отходов, 4) включая снежные свалки, предприятия по сбору и переработке отходов; 5) предприятия, оказывающие ритуальные услуги и содержащие кладбища; 6) предприятия и объекты местных почты, телефона, радио и телевидения, включая передающие сети; 7) предприятия пригородного пассажирского автомобильного транспорта; 8) автовокзалы, включая системы их обслуживания и эксплуатации; аэропорты местного значения, включая комплексы сооружений и технических средств; порты и пристани местного значения, включая комплексы сооружений и 9) технических средств. Основной обобщающей характеристикой жилищно-коммунальнных услуг является их необходимость для функционирования системы жизнеобеспечения городов и населенных пунктов. Услуги, предоставляемые предприятиями отрасли, могут быть также в виде доведенных до потребителя материальных носителей с определенными качественными показателями (тепловая и электрическая энергия, вода и т.д.). Особенностью современного состояния предприятий ЖКХ является высокая степень физического износа основных фондов. Это связано с невысоким объемом инвестиций на предприятиях жилищно-коммунального хозяйства, привлеченных за последние десять лет. Многочисленные трудности функционирования ЖКХ и низкий уровень обслуживания населения в данной сфере, чрезмерная бюджетная нагрузка и отсутствие необходимых финансовых ресурсов жилищно-коммунальных предприятий, искусственный монополизм, административно-ведомственный характер хозяйствования и другие факторы определили необходимость проведения жилищнокоммунальной реформы. В связи с этим в регионах Российской Федерации осуществляется выполнение программы реформирования ЖКХ. Работа направлена на принятие экономически оправданных административных, технических, технологических, институциональных, финансовых, социальных, политических и других решений с грамотно поставленной информационно-пропагандистской компанией. Главная задача реформы – обеспечение поддержки и широкого участия населения в процессе преобразования этой жизненно важной сферы национальной экономики. В соответствии с утверждённой Постановлением Правительства РФ от 17.11.2001 г. № 797 подпрограммой «Реформирование и модернизация жилищнокоммунального комплекса Российской Федерации» Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002 –2010 гг. формируется необходимая законодательная и другая нормативно-правовая база на основе внесений изменений и дополнений в ряд действующих законодательных и иных нормативно-правовых актов. Правовые аспекты регулирования деятельности естественных монополий федерального и локального уровней в условиях проведения жилищно-коммунальной реформы должны быть направлены на: достижение баланса интересов потребителей и субъектов естественных монополий; защиту потребителей от возможных злоупотреблений естественных монополий их доминирующим положением; создание условий для развития монопольных отраслей в интересах общества. Осуществление мероприятий по реформированию ЖКХ невозможно без использования научно-обоснованных методов ценообразования на услуги предприятий, функционирующих в данной сфере. Вопросы ценообразования в жилищном хозяйстве важны не только потому, что в большей степени предопределяют перспективы развития этого сектора экономики, но и потому, что несут социальную нагрузку, поскольку прямо влияют на жизненный уровень населения. С одной стороны, трудовые, материальные и финансовые ресурсы предприятий являются частью совокупных ресурсов общества и включаются в общий экономический процесс воспроизводства. Естественно, что конечные результаты деятельности субъектов хозяйствования полностью отражаются на развитии экономики страны и её отраслей. С другой стороны, в жилищной сфере, которая являет социально значимый статус, при формировании цен на услуги хозяйствующих в ней субъектов нельзя не учитывать платежеспособность получающего эти жилищно-коммунальные услуги населения. В связи с этим в ЖКХ, где деятельность предприятий носит ярко выраженный локальный характер, регулирование цен осуществляется, главным образом, на местном уровне муниципальными органами исполнительной власти. Правительственные контроль над ценами в форме их фиксации или установления пределов повышения используется в исключительных случаях в условиях социальной напряжённости. Управление ценообразованием предприятий естественных монополий осуществляется через процедуры утверждения цен и тарифов, сформированных на основе нормативов затрат материальных, энергетических, финансовых и трудовых ресурсов с обязательным декларированием повышения стоимости услуг. При этом в целях повышения эффективности функционирования предприятиймонополистов в сфере ЖКХ и их экономического роста в интересах общества при установлении цен и тарифов на услуги данных хозяйствующих субъектов необходимо оценивать и учитывать нормативы инвестиционной составляющей в стоимости предоставляемых ими жилищно-коммунальных услуг. Учет норматива инвестиционной составляющей в цене продукции позволяет после её реализации аккумулировать на предприятии внутренние финансовые ресурсы, обеспечивающие возможность организации эффективных процессов воспроизводства и использования его собственных основных средств. Именно на базе нормативного подхода к формированию внутренних инвестиционных источников для воспроизводства основного капитала локальных естественных эффективность монополий, их хозяйствующих функционирования, в а сфере также ЖКХ, можно надежность и повысить качество предоставляемых ими услуг населению. Нормативная величина инвестиционных ресурсов в стоимостной структуре тарифов на жилищно-коммунальные услуги может быть определена с учётом выполнения рыночных принципов возврата первоначальных капиталовложений в приобретение основных фондов субъекта хозяйствования и их эксплуатации с требуемой экономической эффективностью. Амортизационные отчисления являются важным базовым инвестиционным источником. Однако применяемые в настоящее время методы и нормы амортизации не обеспечивают возврата первоначальных капиталовложений в основные средства с учетом фактора времени. Высокие темпы инфляции и длительные нормативные сроки службы оборудования приводят к тому, что при номинальном возврате инвестиций существует несоответствие аккумулируемой денежной составляющей её ценности в момент приобретения фондов. Поэтому наряду с целевым использованием амортизационных отчислений возникает потребность в определении той части прибыли, которая должна направляться на воспроизводственную инвестиционную деятельность. Простое воспроизводство (самовоспроизводство) основного капитала будет определяться условием полного возврата за период эксплуатации фондов вложенных в них инвестиций, что с учетом фактора времени соответствует нулевому значению ожидаемого от капиталовложений чистого дисконтированного дохода (ЧДД): ЧДД = Ко + Тн t 1 где Кл ЧД t + =0 , t (1 Е ) Тн (1 Е ) Ко – первоначальные инвестиции в основной капитал; Тн – полезный срок службы фондов (горизонт расчета) в годах; ЧДt – часть чистого дохода предприятия, реинвестируемая в (1) воспроизводство основного капитала на t-м году эксплуатации фондов; Кл – ликвидационные денежные потоки в конце периода эксплуа- тации фондов (Тн); Е – норма дисконта. Считая, что к окончанию срока полезного использования объекта фондов его остаточная стоимость будет иметь нулевое значение, условие простого воспроизводства любого инвентарного номера основных средств можно выразить как Тн Фо = t 1 ЧД t , (1 Е )t (2) где Фо – первоначальная балансовая стоимость объекта фондов. Собственные ежегодные денежные потоки предприятия, обеспечивающие текущее возмещение первоначальных инвестиций в основной капитал, складываются преимущественно из амортизации и той части прибыли, которая направляется на модернизацию, реконструкцию, восстановление и обновление фондов, то есть ЧДt = At + Пtф , где At – амортизационные отчисления в t-м году эксплуатации объекта фондов; Пtф – часть прибыли, направляемая на воспроизводство основного капитала и распределенная на рассматриваемый объект фондов. (3) При линейном методе начисления амортизации, её ежегодная сумма в составе себестоимости продукции составит Аt = na Фо . Прибыль для воспроизводства основных (4) средств, распределенную на рассматриваемый объект фондов, можно выразить как Пtф = рt Фо , где рt (5) – воспроизводственная рентабельность объекта основных фон- дов в t-м году; (рt = Пtф / Фо). Тогда, при равномерном финансировании воспроизводства фондов из прибыли (рt = р = const), ежегодный денежный поток в счет возмещения первоначальных инвестиций в объекты основных средств определится в сумме ЧДt = na Фо + р Фо = ( na + р) Фо , (6) а условие их самовоспроизводства запишется в виде Тн Фо = t 1 (na р) Фо . (1 Е ) t (7) Дисконтируя ряд равновеликих и равномерных в течение горизонта расчета платежей к их разовой ценности в начальном периоде, получим (1 Е ) Т н 1 Фо = ( na + р) Фо Тн Е (1 Е ) (8) или (1 Е ) Т н 1 ( na + р) Тн = 1 . Е (1 Е ) Решая уравнение (9) относительно показателя (9) воспроизводственной рентабельности (р) объектов фондов, определим её минимально необходимое значение (рmin) в долях от их стоимости: рmin = Е – nа . 1 1 / (1 Е ) Т н (10) Таким образом, для обеспечения самовоспроизводства первоначальных капиталообразующих инвестиций предприятия необходимы вместе с амортизацией дополнительные (на уровне рmin) реинвестиции чистой прибыли в восстановление, модернизацию и обновление его основных средств. Входящая в выражение 10 норма прибыльности Е характеризует фактическую чистую производительность основного капитала предприятия (его эффективность), так как реинвестиции прибыли в воспроизводство основных средств на уровне рmin должны рассматриваться как обязательные отчисления в счёт возврата первоначальных капиталовложений. Прибыль же, формируемая по нормативу Е от стоимости фондов, может быть направлена предприятием на выплату дивидендов акционерам, материальное стимулирование работников, содержание собственных объектов социальной инфраструктуры и другие цели. Распределение прибыли хозяйствующих субъектов на принципах эффективного воспроизводства и использования их основных средств показано на рисунке 1. 1 Собственные финансовые ресурсы предприятия Амортизационные отчисления nас р Фо Чистая прибыль Пч Реинвестиции прибыли в воспроизводство основных фондов рmin Фо Инвестиционные ресурсы для самовоспроизводства (возврата) капиталовложений в основные средства nас р рmin Фо Прибыль, используемая в других целях Е Фо Отдача (чистая производительность) основного капитала Е Рис. 1. Формирование собственных финансовых ресурсов предприятия на принципах эффективного воспроизводства и использования основного капитала (nаср – средневзвешенная линейная норма амортизации основных фондов) С учётом вышеприведённых положений при формировании цен и тарифов на жилищно-коммунальные услуги необходимо использовать существующие взаимосвязи между уровнем их стоимости и параметрами воспроизводственного процесса, а также требуемой прибыльностью основного капитала субъектов хозяйствования, функционирующих в сфере ЖКХ. Ценообразование на предприятиях базируется в основном на принципе возмещения затрат на производство и реализацию продукции и получении определённой прибыли от её продажи. Иными словами, цена продукции формируется как сумма её себестоимости и нормативной (плановой) величины прибыли: Ц СП, (11) где Ц – цена продукции; С – себестоимость продукции; П – нормативная (плановая) прибыль в цене продукции. При этом прибыль в цене продукции устанавливается, как правило, через норматив её рентабельности, применяемой в процентах (в долях) к себестоимости: П рn С , (12) где рn – рентабельность продукции в долях её себестоимости. Таким образом, основной принцип ценообразования можно выразить формулой Ц С 1 р n . (13) Тогда выручку от реализации продукции можно определять как В С N 1 р n , (14) где В – выручка от реализации продукции; N – годовой объем реализуемой продукции. В формуле 14 произведение СN формирует общую себестоимость производства продукции Соб· С учётом этого ожидаемая выручка от её реализации в объеме N составит: В Со 1 р n . (15) Выразим налогооблагаемую (балансовую) прибыль от продаж: Пб = В – Со – Ни – Нпр , (16) где Ни – налог на имущество предприятий; Нпр – прочие налоги и сборы, относимые на финансовые результаты. Чистая прибыль предприятия после уплаты налога с налогооблагаемой прибыли по ставке nn определяется в размере Пч = (1- nn) Пб = (1 - nn)(В – Со – Ни – Нпр) . (17) Преобразуем формулу 17 с учётом выражения 15: Пч = (1- nn)[Cо(1+ рn) - Со – Ни – Нпр] = (1 - nn)( Со рn – Ни – Нпр). Таким образом: Пч = (1 - nn)( Со рn – Ни – Нпр). (18) Теперь рассмотрим формирование необходимого размера чистой прибыли с учётом обеспечения воспроизводства и эффективного использования основного капитала предприятия. На основе нормативных значений показателей рmin и Е, применяемых к первоначальной стоимости производственных фондов Фо, размер необходимой ежегодной чистой прибыли предприятия от продажи его продукции при реализации принципов самовоспроизводства и эффективного использования собственных основных средств должен быть не менее величины: Пч = (рmin + Е) Фо . (19) С учётом зависимости 10 получим: Пч = (рmin + Е) Фо = Е 1 1 / 1 Е 1/ nа 1/ n 2 1 / 1 Е а nа Е Фо Е n Фо .(20) а 1/ nа 1 1 / 1 Е Приравняв правые части выражений 18 и 20, решим полученное уравнение относительно показателя рn: 1/ n 2 1 / 1 Е а (1 - nn)( Со рn – Ни – Нпр)= Е n 1/ nа а Фо . 1 1 / 1 Е отсюда: 1/ n 2 1 / 1 Е а Ни Нп р , рn n Е а 1 nn Cо 1 1 / 1 Е 1/nа Со Со Фо или окончательно: 1 рn Со 1/ n А Фо Е 2 1 / 1 Е а Н Н и пр . 1/ nа 1 nn 1 1 / 1 Е 1 nn (21) В то же время после подстановки в полученную формулу 21 выражений для определения линейной амортизации и размера уплачиваемого предприятием налога на имущество: А = nа · Фо и Ни= nи · Фост = nи · (1-d) ·Фост где nи – ставка налога на имущество (в долях остаточной стоимости фондов); (22) d – нормативный износ основных средств (в долях первоначальной стоимости фондов). Необходимая рентабельность продукции может быть рассчитана как: рn 2 1 / 1 Е 1/ nа Е 1 nn Cо 1 1 / 1 Е 1/ nа Фо Нп р , nа nи 1 d С о (23) Полученные формулы 22 и 23 позволяют оценивать минимальный норматив рентабельности в цене продукции (услуг), при котором становятся возможными воспроизводство основных средств предприятия и их эффективное использование. Покажем результаты применения данных зависимостей на примере одного из предприятий ОАО «Нижегородсвязьинформ». Производственно-хозяйственная деятельность данного предприятия в 2000 году характеризовалась следующими финансово-экономическими итогами: себестоимость оказанных услуг (Со) – 943442,0 тыс.руб.; стоимость основных средств (Фо) – 937592,9 тыс.руб.; начисленная амортизация (А) – 34776,7 тыс.руб.; сумма уплаченных налогов, относимых на финансовые результаты (Ни + Нпр) – 44562,0 тыс.руб.; налог на прибыль – 35 % (nn = 0,35); средневзвешенная норма амортизации фондов – 3,71 % (nаср = = 0,0371). Тогда с учетом этих данных минимальный норматив рентабельности услуг предприятия при норме прибыли на используемый собственный основной капитал, принимаемой на уровне в 12 % (Е = 0,12), должен быть не менее (по формуле 21): рn = 1/ 0 , 0371 34776,7 1 935592,9 0,12 2 1 / 1 0,12 44562 , 0 1/ 0 , 0371 943442,0 1 0,35 1 11 0,12 1 0,35 = 0,367 (36,7 %) . Полученные формулы для оценки пороговых значений рентабельности продукции (21 и 23) позволяют взаимоувязать основные факторы, влияющие на организацию процессов воспроизводства и эффективного использования основных средств, в моделях ценообразования продукции и учитывать их при формировании ценовых политик субъектов хозяйствования. К таким факторам следует относить полезные сроки службы основных средств, применяемые методы их амортизации, техническое состояние и износ фондов, норматив прибыли на основной капитал, рациональную структуру и размеры внутренних источников его инвестирования. Такой подход особенно актуален для субъектов естественных монополий, цены и тарифы на продукцию (услуги) которых устанавливаются в отсутствии конкурентной среды, а их величина обосновывается, как правило, необходимостью формирования внутренних источников инвестиций для восстановления и обновления достаточно изношенных производственных фондов. В связи с этим при обосновании цен на собственную продукцию и услуги данных предприятий целесообразно оценивать долю инвестиционной составляющей в структуре предполагаемой выручки от реализации товара. ри ИР В (24) где ри – инвестиционная составляющая в выручке В (в долях единицы); ИР – инвестиционные ресурсы в составе выручки В от продаж, направляемые на воспроизводство основных средств. Оценка данного показателя позволит сделать “прозрачными” внутренние инвестиционные возможности в части воспроизводства основного капитала субъектов хозяйствования, формируемые за счёт их основной производственной деятельности. Одновременно, определение минимально необходимого уровня инвестиционных ресурсов в выручке от продаж создает основы для ценового регулирования продукции с целью финансового обеспечения воспроизводственных процессов. Исходя из капиталовложений инвестиционной условия в самовоспроизводства основные составляющей средства в (возврата) предприятия, выручке (цене) первоначальных минимальный товара размер складывается из амортизационных отчислений и дополнительных реинвестиций части чистой прибыли, определяемой воспроизводственной рентабельность фондов рmin, то есть: ИР = А + Пчф = nаср · Фо + рmin · Фо = (nаср + рmin) · Фо Учитывая, что для группы основных средств: рmin Е 1 1 / 1 Е выражение 25 можно переписать в виде: 1/ nас р nас р , (25) ИР Е Фо 1 1 / 1 Е . 1/ nас р (26) В то же время выручка от реализации продукции в объеме N связана с общей себестоимостью её производства и рентабельностью товара зависимостью 15. Тогда минимальную долю инвестиционной составляющей можно определять по формулам: а) в выручке от продаж продукции: ри Фо Е ИР ; 1/ n с р В Со 1 рn 1 1 / 1 Е а (27) б) в цене единицы продукции: ри Фо Е ИР . 1/ n с р Ц С N 1 рn 1 1 / 1 Е а (28) где С – себестоимость единицы продукции. Так для рассматриваемого предприятия уровень инвестиционной составляющей в стоимости оказываемых услуг при их рентабельности норме прибыли на используемый основной капитал рn = 0,367 (36,7%) и Е = 0,12(12%) должен быть не менее: ри 937592 ,9 0,12 943442 ,0 1 0,367 1 1 / 1 0,12 1/ 0 ,0371 0,092 (9,2%) Приведенные модели взаимосвязей между ценой продукции и значением параметров эффективного воспроизводства и использования основных средств предприятий могут применяться как при формировании ценовой политики хозяйствующих субъектов, так и при экономическом анализе, а также регулировании органами исполнительной власти предельного уровня цен на услуги предприятий, функционирующих в сфере ЖКХ. В тоже время государство, учитывая критическое состояние основных средств и процесса их воспроизводства в сфере ЖКХ, должно принять безотлагательное участие в разработке и унификации новых норм амортизационных отчислений по отдельным группам общеотраслевых, фондов на основе дифференцированных централизованно по целевой рекомендуемых направленности капиталообразующих инвестиций коэффициентов их эффективности (нормативов прибыли на используемый основной капитал хозяйствующих субъектов). При этом новые нормы амортизации учли бы в своей величине и необходимые в настоящее время в дополнение к линейным амортизационным отчислениям реинвестиции из прибыли для обеспечения самовоспроизводства основного капитала предприятий. Так как минимальная воспроизводственная рентабельность производственных фондов (рmin) не превышает их линейные нормы амортизации (nа) более чем в 2 раза, а доля амортизационных отчислений в составе себестоимости промышленной продукции и услуг ЖКХ сравнительно не велика, то возможный рост стоимости товаров и тарифов предприятий в связи с переходом на новые амортизационные нормы следует ожидать незначительным. В то же время повышенные нормы амортизации позволят существенно увеличить накапливаемые амортизационные фонды, упростить методологию выявления внутренних резервов и формирования собственных инвестиционных ресурсов для экономического развития субъектов хозяйствования. Другим аспектом рационального проведения реформы ЖКХ является учёт платежеспособности получающего те или иные жилищно-коммунальные услуги населения. В этой связи значимым мероприятием 2002 года явилось внедрение новой экономической модели функционирования ЖКХ. Постановлением Правительства РФ от 01.07.2002 г. № 420 «О проведении эксперимента по применению экономической модели реформирования жилищно-коммунального хозяйства» были утверждены условия участия субъектов Российской Федерации в эксперименте по введению персонифицированных счетов граждан для осуществления адресной социальной поддержки малоимущего населения в виде предоставления субсидий и льгот на оплату жилья и коммунальных услуг. Комплексное использование нормативного подхода к формированию необходимых воспроизводственных инвестиционных ресурсов на базе адекватного ценообразования тарифов и цен на продукцию субъектов естественных монополий, хозяйствующих в сфере ЖКХ, при одновременной социальной поддержке населения создают реальные условия для развития отрасли в целом, повышения эффективности хозяйственной деятельности жилищно-коммунальных предприятий, а также качества предоставляемых ими услуг населению. Контрольные вопросы 1. Дайте определение понятия «жилищная сфера» и приведите ее состав. 2. Назовите этапы развития жилищной сферы в России. 3. Определите характерные черты функционирования жилищный сферы в советский и переходный периоды. 4. Каковы структура и уровень благоустройства жилищного фонда? 5. Каков уровень обеспечения населения жильем? 6. Каковы цели и задачи механизма управления жилищной сферой? 7. Назовите важнейшие принципы и направления формирования эффективного механизма управления жилищной сферой. 8. В чем заключается содержание и основные причины обострения жилищной проблемы в России? 9. Какова правовая основа развития жилищной сферы в современный период? 10. Назовите характерные черты функционирования жилищной сферы в рыночной экономике и необходимые условия для решения жилищной проблемы в России. 11. Каковы основные пути и первоочередные меры по решению жилищной проблемы в России? 12. В чем заключается необходимость проведения жилищной реформы? 13. Каковы основные пути и принципы реформирования жилищной сферой? 14. Охарактеризуйте нормативно-правовые основы жилищно-коммунальной реформы. 15. Назовите целевые ориентиры и показатели реформирования жилищнокоммунального хозяйства. 16. Изложите основные направления и важнейшие мероприятия реформы жилищной сферы. 17. Назовите обеспечивающие подсистемы жилищно-коммунальной реформы. 18. Охарактеризуйте содержание программы реформирования жилищнокоммунального хозяйства. 19. Опишите ход реализации и проблемы проведения жилищной реформы. 20. Каковы пути повышения эффективности реформирования жилищного хозяйства в современных условиях?