Гармонизация природоохранного законодательства
advertisement
Гармонизация природоохранного законодательства приднепровских стран с законодательством стран-членов ЕС. Заключительный сводный отчет 1. Введение Являясь сторонами Конвенции ЕЭК ООН “Об охране и использовании трансграничных водотоков и международных озер” от 17 марта 1992 года [1], три приднепровские государства проводят последовательную политику по достижению целей этой Конвенции. За последние 10 лет удалось достичь значительных результатов по улучшению взаимопонимания в этой сфере между Республикой Беларусь, Российской Федерацией и Украиной. Подписан ряд важных межгосударственных соглашений, направленных на повышение эффективности экологического управления состоянием компонентов окружающей среды, в том числе трансграничных вод. В период между 1994 и 1997 годами правительства трех государств заключили между собой двусторонние соглашения о сотрудничества в области охраны окружающей среды. В период между 1992 и 2002 годами были заключены три двусторонних правительственных соглашения о совместном использовании и охране трансграничных вод. В соответствии с этими соглашениями принимаются меры по выработке и реализации дальнейших согласованных межгосударственных документов, направленных на улучшение экологического состояния трансграничных вод. Последним по времени таким документом является Заявление Министров охраны окружающей среды трех приднепровских стран о сотрудничестве в области экологического оздоровления бассейна Днепра. Оно было подписано 22 мая 2003 г. в г. Киеве во время 5-й Пан европейской конференции министров окружающей среды стран ЕЭК ООН и выражает общую политическую волю добиться сбалансированного использования природных ресурсов бассейна, сохранения и стойкого функционирования экосистем, предотвращения, ограничения и сокращения трансграничного влияния. Министры заявили о своей уверенности в необходимости разработки новых природоохранных стратегий и основных принципов межгосударственной и национальной политики стран бассейна Днепра, основанных на экосистемных междисциплинарных подходах, а также на принципах стойкого сбалансированного развития бассейна и бассейнового управления. Была отмечена готовность к созданию бассейновой системы трансграничного мониторинга и информационной системы экологического менеджмента, формирования и поддержки бассейновой системы межгосударственного обмена информацией и данными о состоянии окружающей среды. Основным организующим механизмом обеспечения продуктивного международного сотрудничества приднепровских стран в области охраны и использования бассейна реки Днепр должна стать трехсторонняя Конвенция, проект которой уже разработан. В ней устанавливаются общие принципы, цели, задачи и обязательства сторон в сфере экологического оздоровления бассейна Днепра. Предусматривается организация руководящих органов Конвенции: Конференции Сторон, Международного Днепровского бассейнового совета и Международной Комиссии, привлекающей к своей работе Международные рабочие группы экспертов и уже существующие в Москве, Минске, Киеве и Харькове Региональные тематические центры. Одной из важных задач, решение которой должно способствовать успешному достижению целей Конвенции ЕЭК ООН “Об охране и использовании трансграничных водотоков и международных озер” от 17 марта 1992 года, является гармонизация национального природоохранного законодательства трех стран, приближение его к экологическому законодательству Европейского Союза. Последнее приобретает особое значение по двум причинам. Во-первых, сток Днепра оказывает существенное влияние на состояние прибрежных вод и экосистему западной части Черного моря, примыкающей к двум странам – Румынии и Болгарии, которые в недалеком будущем должны войти в состав ЕС. Поэтому здесь необходимо обеспечить соблюдение экологических норм ЕС. Во-вторых, одна из приднепровских стран, а именно Украина, заявила о своем стремлении в будущем стать ассоциированным членом ЕС, а это требует обязательной адаптации национального законодательства к законодательству ЕС. Со стороны Республики Беларусь и Российской Федерации также наблюдается стремление приблизить национальные законодательства к законодательству ЕС в той части, в какой это может быть полезным в процессе их совершенствования. В рамках настоящего проекта оценивается реальность подготовки гармонизированных природоохранных законодательных актов и возможные перспективы их имплементации. Работа выполнялась совместно Национальной рабочей группой Беларуси (координатор Сергей Балашенко), Национальной рабочей группой России (координатор Виктор Мелихов) и Национальной рабочей группой Украины (координатор Владимир Лозанский). В соответствии с Техническим заданием предусматривалось выполнение семи этапов работ по проекту: - разработка методологии сравнения, составление структуры водного законодательства ЕС и перечня законодательных актов ЕС, подлежащих анализу; определение структуры национальных отчетов и сводного отчета, подготовка макета - согласование подготовленных материалов и графика выполнения проекта на рабочей встрече исполнителей - сбор информации и подготовка проектов национальных отчетов - анализ полученных материалов и подготовка замечаний; подготовка первой редакции сводного отчета - доработка отчетов национальными экспертами - подготовка сводного отчета - доработка сводного отчета по замечаниям ГУП. В настоящем сводном отчете приведены объединенные результаты работ трех рабочих групп, полученные по состоянию на 20 сентября 2003 г. Промежуточные результаты были обсуждены и одобрены на заседаниях рабочих групп в Киеве 22 мая 2003 года и в Москве 25-26 августа 2003 года. Список использованной литературы Конвенция ЕЭК ООН “Об охране и использовании трансграничных водотоков и международных озер” от 17 марта 1992 года 2. Аннотация В финальном сводном отчете обобщены материалы трех финальных национальных отчетов Республики Беларусь, Российской Федерации и Украины по проекту “Гармонизация природоохранного законодательства приднепровских стран с законодательством стран-членов ЕС”. Сформулированы цели и задачи проекта, изложена методика сравнительного анализа законодательных актов приднепровских стран и ЕС, приведен перечень международных конвенций и соглашений, принятых Республикой Беларусь, Российской Федерацией и Украиной. Обобщены результаты анализирования таблиц соответствия национальных экологических законодательств законодательству ЕС. Оценены в первом приближении возможные сроки подготовки национальных гармонизированных законов и финансовых затрат. Даны предложения для включения в Стратегическую Программу Действий по оздоровлению Днепра. 3. Глоссарий Адаптация законодательства (термин, принятый в Украине) – изменение национального законодательства с целью его приближения к законодательству ЕС. Аппроксимация законодательства (термин, принятый в ЕС) – изменение национального законодательства с целью его приведения в соответствие с законодательством ЕС. Водный объект – элемент окружающей природной среды, в котором сосредоточена вода, входящая в состав естественных звеньев круговорота воды (море, река, речное водохранилище, ручей, озеро, пруд, водоносный горизонт). Возвратная вода – вода, возвращаемая из хозяйственного звена круговорота воды в его естественные звенья в виде сточной, сбросной или дренажной воды. Водоохранная зона – прилегающая к водному объекту природоохранная территория, в пределах которой регулируется хозяйственная деятельность с целью создания благоприятного режима водного объекта, предотвращения его загрязнения, засорения и истощения. Водопользование – непосредственное использование водных объектов для удовлетворения потребностей населения, секторов производства и услуг. Водопользователь – физическое или юридическое лицо, осуществляющее водопользование. Гармонизация законодательства – двухсторонний (либо многосторонний) процесс взаимного сближения норм законодательств. Имплементация – создание условий, обеспечивающих применение новых норм, перенесенных в национальное законодательство. Лимит эмиссии – концентрация и масса вещества, которые не должны превышаться при его отведении от установки/предприятия в течение установленного периода. Охраняемая зона – территория и/или акватория, требующая особой защиты для сохранения мест обитания и видов, непосредственно зависящих от воды. Прибрежная защитная полоса – часть водоохранной зоны, на которой установлен более строгий режим хозяйственной деятельности, чем на остальной территории водоохранной зоны. Район речного бассейна – территория, состоящая из одного или более соседствующих речных бассейнов вместе с относящимися к ним подземными и морскими прибрежными водами, которая выделяется как основная единица для экологического управления речными бассейнами. Трансграничные воды – водные объекты, создающие либо пересекающие национальные границы. Транспозиция – перенесение норм законодательства ЕС в национальное законодательство. Экологические цели – количественно выраженные показатели благоприятного экологического состояния компонентов окружающей природной среды. Экологическое управление – деятельность по планированию, организации, регулированию, мониторингу, контролю и учету, направленная на достижение экологических целей в рамках единой системы управления. Эмиссия – прямое или косвенное высвобождение вещества, вибрации, тепла или шума от сосредоточенного или рассеянного источника какой-либо установки/сооружения в воздух, воду или землю. СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ ЕС – Европейский Союз ЕЭК ООН – Европейская Экономическая Комиссия ООН МРРБ -- Международный район речного бассейна ООН – Организация Объединенных Наций РРБ – Район речного бассейна СПД – Стратегическая Программа Действий ТЗ – Техническое задание 4. Цели и задачи проекта В ТЗ предусмотрены две цели проекта: - подготовка предложений для Стратегической Программы Действий (СПД) по гармонизации природоохранного законодательства приднепровских стран с гармонизированным природоохранным законодательством ЕС, направленных на обеспечение выполнения межгосударственных конвенций, соглашений и договоров, а также совершенствование действующих в данной области законодательств прибрежных стран бассейна Днепра. - оценка возможностей и сроков предлагаемой гармонизации природоохранного законодательства, а также возможных затрат на ее осуществление, экономической и экологической эффективности от ее реализации. Для достижения поставленных целей было признано необходимым решить такие задачи: - Разработать (предложить) методику сравнительного анализа национального природоохранного законодательства приднепровских стран и соответствующего законодательства ЕС. - Провести анализ действующих международных конвенций и соглашений, к которым присоединились приднепровские страны, а также конвенций, соглашений и договоров между приднепровскими странами с целью определения правовых норм в области использования и охраны природных объектов, требований к ним и установления приоритетов в гармонизации природоохранного законодательства. - Провести анализ структуры и состава законодательства ЕС в области охраны и регулирования использования водных ресурсов. - Подготовить перечень и очередность разработки законодательных актов в области природопользования и охраны окружающей среды в части, касающейся водных ресурсов (в направлении их гармонизации с законодательством ЕС). - Оценить возможности и сроки подготовки проектов гармонизированных законов, предполагаемые финансовые затраты, связанные с их реализацией, а также экологическую и экономическую эффективность их внедрения. Кроме того, в соответствии с ТЗ, было предусмотрено дать в национальных отчетах: - Перечень законов и иных нормативных правовых актов (постановления, распоряжения Правительства страны) в области природопользования и охраны окружающей среды (водное, лесное законодательство, законодательства о недрах, об охране окружающей среды, в т.ч. воздух, отходы) в части, касающейся водных ресурсов; - Основные термины и определения в области водного законодательства, законодательства об охране окружающей среды (относительно водных объектов и их водоохранных зон); - Основные правовые нормы, регулирующие отношения в области природопользования и охраны окружающей среды, в том числе: - правовые нормы в части собственности на водные объекты и земли в пределах водоохранных зон водных объектов; - правовые нормы, регулирующие отношения по использованию и охране водных объектов и земель их водоохранных зон, в том числе виды разрешительных документов на водопользование, землепользование в водоохранных зонах. - Систему органов государственной власти, осуществляющих государственное управление использованием и охраной водных объектов и охрану окружающей среды, и государственный контроль в этой области (по горизонтали и вертикали, т. е. на федеральном уровне, территориальном и местном уровнях). - Ответственность за нарушение законодательства в области природопользования и охраны окружающей среды и иные нормы, способствующие выработке основных направлений по подготовке проектов гармонизированных законодательных актов. - Конкретные предложения для включения в Стратегическую Программу Действий в части гармонизации водоохранного законодательства. Сведения, относящиеся к перечисленным выше вопросам, приводятся в Приложениях А, Б и В. Следует отметить, что в процессе выполнения работы по проекту выяснились расхождения в толковании понятия "гармонизация" между экспертами трех стран. Эксперт от Украины В.Лозанский под гармонизацией понимает двусторонний (либо многосторонний) процесс, в ходе которого позиции (взгляды, требования, нормы и т.п.) сторон сближаются друг с другом. Можно говорить о гармонизации (т.е. взаимном сближении) национальных законодательств двух или нескольких суверенных государств. Если же речь идет о законодательстве ЕС и национальных законодательствах стран не членов ЕС, то понятие “гармонизация” здесь неприменимо, ибо законодательство ЕС является тем эталоном, к которому должны приближаться национальные законодательства. Т.е. это односторонний процесс приближения национальных норм к нормам ЕС, которые на данном отрезке времени считаются неизменными. Этот процесс получил в последнее время в Европе название “аппроксимация” (approximation), в Украине его называют “адаптация”. В ТЗ (которое составлялось без участия В.Лозанского) термины “аппроксимация” и “адаптация” не применяются. Эксперты от Беларуси и России считают, что без них можно обойтись и понимать гармонизацию как односторонний, двухсторонний либо многосторонний процесс. В ходе состоявшихся обсуждений 25-26 августа с.г. эксперты к единому мнению не пришли. Изложенное выше следует принимать во внимание при чтении данного сводного отчета. 5. Методика сравнительного анализа Единой общепринятой методики проведения сравнительного анализа национального экологического законодательства и законодательства ЕС не существует. Каждая страна, готовящаяся к вступлению в ЕС, либо желающая в какой-то мере приблизить свое законодательство к европейскому законодательству, разрабатывает свою собственную методику, исходя из своих представлений о наиболее целесообразных путях выполнения этой работы, с учетом опыта других стран. Общим элементом методики является Таблица соответствия, форма которой, содержащая шесть колонок, рекомендована документом ЕС [2]. Однако на практике каждая страна вносит в эту форму свои изменения, которые она считает нужными. Это не запрещается в документе ЕС, больше того, в нем сообщается, что чаще всего государства применяют простую таблицу из двух колонок. В левой колонке указывают только номера статей и иногда параграфов соответствующей директивы, а в правой колонке указывают соответствующие правовые ссылки на существующее/предлагаемое национальное законодательство. Кроме того, приводят комментарий относительно тех национальных законов, которые входят в противоречие с законодательством ЕС. После консультаций внутри группы экспертов, принимающих участие в настоящем проекте, была согласована форма таблицы, состоящая из семи колонок, которая приводится ниже в разделе 6. Методика заполнения колонок и граф таблицы была принята идентичной для всех трех стран. В первой колонке указывают номер статьи директивы (ее раздел). Во второй колонке излагают требование (содержание) статьи или раздела. В третьей колонке проставляют номер источника информации, имеющегося в прилагаемом их списке, а также номер статьи (раздела, приложения) соответствующего национального закона или другого акта, страница и другие сведения, позволяющие найти в источнике необходимую информацию. В случае отсутствия релевантного существующего законодательства в колонке проставляют “отсутствует”. Для облегчения поиска норм национального законодательства, имеющих отношение к нормам ЕС, в тех случаях, когда это было целесообразным, использовали программу машинного поиска по ключевым словам, вводимым в компьютер. В колонке 4 “Соответствие” проставляется одно из обозначений, характеризующих степень соответствия национального законодательства каждому требованию директивы ЕС (в общих чертах), в соответствии с такой шкалой: — 0 Прямое противоречие (например, запрет веществ, разрешенных на рынке ЕС) Нет соответствующего законодательства -/+ Национальное требование не соответствует или только частично соответствует требованиям ЕС (например, стандарты питьевой воды, которые являются похожими, но не идентичными) + Полное соответствие. В колонке 5 “Затраты” приводится приблизительная экспертная оценка общей величины затрат, ожидаемых в стране в связи с транспозицией (перенесением), имплементацией (созданием условий, необходимых для полного внедрения требований закона, в т.ч. создание соответствующей инфраструктуры) и собственно внедрением (осуществлением) закона. Разумеется, здесь на данном этапе может идти речь лишь об ориентировочных величинах затрат за счет средств государственного и местного бюджетов, а также частного бизнеса, на определенные временные уровни. Такими уровнями могут быть пятилетние интервалы, отсчитываемые от момента введения в действие адаптированных к ЕС национальных норм. Наиболее близкие к достоверным результаты могут дать прямые экономические расчеты, учитывающие как нарастающие со временем затраты на внедрение новых требований, так и их возмещение благодаря повышению эколого-экономической эффективности производственной деятельности, более экономному использованию природных ресурсов, благоприятному влиянию на здоровье человека и состояние экосистем. Производство таких расчетов требует разработки соответствующей методики и значительных затрат времени и ресурсов, что осуществить в рамках данного проекта не представилось возможным. Более выполнимыми представляются подходы с помощью метода аналогий, основанных на анализе экономических данных, имеющихся в странах Восточной Европы и Балтии, опередивших на несколько лет три приднепровских государства в вопросе адаптации (аппроксимации) своего экологического законодательства и готовящихся к вступлению в ЕС. Однако решение такой экономической задачи потребует получения необходимой экономической информации на международном уровне, ее изучения, анализирования и трансформирования применительно к условиям трех приднепровских стран. А это, с учетом упомянутых выше временных и финансовых ограничений, в рамках настоящего проекта также осуществить не удалось. Самым реалистичным для использования остается наименее достоверный метод экспертных оценок, развиваемый в рамках дисциплины исследование операций. Было бы желательным выяснить, эксперты какой их трех приднепровских стран наиболее подготовлены и имеют необходимый опыт решения подобных экономических задач с тем, что бы поручить им разработать в сжатые сроки общую методику экспертной экономической оценки. Возможно, ее можно было бы успеть использовать на завершающей стадии разработки проекта. Но даже если до истечения срока работ по проекту эти данные получить не удастся, это не должно повлиять на ход дальнейших работ по адаптации экологического законодательства. Императивом здесь служит политическое решение, принятое, например, Украиной, о подготовке к вхождению в ЕС в обозримой перспективе, что обязательно требует такой адаптации. Экономические ограничения могут только повлиять на продолжительность этого процесса, но не на его осуществление в принципе. Можно было бы даже оставить в стороне вопрос о вхождении в ЕС и видеть пользу от адаптации к нормам ЕС национального законодательства в том, что это, безусловно, способствовало бы его совершенствованию, поскольку качество европейского экологического законодательства отвечает самым высоким современным требованиям, чего пока еще нельзя сказать о национальных законодательствах приднепровских государств. Эксперты всех трех приднепровских стран выразили свою готовность сотрудничать между собой в области гармонизации водного законодательства с учетом опыта ЕС. В колонке 6 “Сроки” указываются ожидаемые сроки полного внедрения требований директивы. Под сроками обычно подразумеваются не календарные даты, а интервалы времени, необходимые для внедрения, включая и разработку необходимой законодательной базы. Но не исключается и указание, там, где это возможно, ориентировочных календарных дат. В колонку 7 “Примечания” вносят всю имеющую отношение к делу информацию, дополняющую ту, которая приведена в остальных колонках таблицы. В частности, здесь могут быть отмечены возможные препятствия с введением того или иного положения Директивы в национальное законодательство, если национальные эксперты сочтут это необходимым. Составленная таблица должна содержать в себе исходную информацию для дальнейшей работы по адаптации, (аппроксимации или приближению) национального законодательства. Вполне вероятно, что наиболее целесообразным путем ее осуществления будет признана разработка и принятие национальных законов, адекватных каждой из директив, с последующим приведением в соответствие с этими законами действующего национального законодательства. Процедура такого приведения в соответствие существует в каждом государстве. Она используется после принятия каждого нового закона. Адреса нормативно-правовых актов, которые потребуют внесения соответствующих изменений и дополнений, могут быть получены из данных, приведенных в колонке 3 Таблицы соответствия. Исходя из имеющегося в рамках данного проекта фонда времени и объема необходимых трудозатрат, было признано уместным ограничиться начальными этапами тех работ, которые подлежат выполнению при адаптации экологического законодательства, применительно к небольшому количеству наиболее актуальных для бассейна Днепра директив ЕС. В соответствии с этим, принятая методика выполнения работы включала следующие этапы: 1) Анализирование международных конвенций и соглашений приднепровских стран. 2) Проведение анализа структуры и состава экологического законодательства ЕС. 3) Составление перечня законодательных актов ЕС, регулирующих водные отношения, и определение очередности адаптации к ним актов водного законодательства Украины. 4) Разработка форм таблиц соответствия и их заполнение для трех первоочередных директив. 5) Проведение сравнительного анализа данных каждой таблицы, подготовка выводов и предложений. 6) Оценка возможных сроков подготовки гармонизированных национальных законов и финансовых затрат. 7) Разработка предложений для включения в Стратегическую Программу Действий (СПД). Учитывая специфику выполняемой работы, а также высокую квалификацию и большой опыт ее исполнителей, в качестве основного метода исследования был применен метод экспертных оценок. Группа экспертов проводила комплексное исследование всего множества факторов, влияющих на оценку результатов сравнения и формулировку соответствующих выводов. При этом в некоторых случаях приходилось преодолевать трудности, связанные с существованием критериев, не всегда согласованных между собой, что требует решения задачи нахождения компромисса между ними (например, между требованием максимального приближения состояния экологического компонента к его природному состоянию и минимизации природоохранных затрат). Эти трудности усугублялись высокой степенью неопределенности, которая обусловлена недостаточной информацией для обоснованного принятия решений. Задача сводилась к извлечению объективного мнения из совокупности индивидуальных мнений экспертов. Чаще всего принятие решения основывалось на определении медианы оценок после дискуссии о возможности отбрасывания крайних суждений. Существенным методическим вопросом был вопрос о том, до какого уровня должно быть проанализировано законодательство. В строгом смысле слова понятие законодательство включает документы, принятые представительными органами законодательной власти: международные соглашения, законы, постановления Парламента. Однако в государствах бывшего СССР по исторической традиции значительная часть законодательного регулирования делегируется актам Президента государства, Правительства, а иногда и нормативно-правовым актам центральных органов исполнительной власти. По мере формирования правового государства законотворческая деятельность государственных органов исполнительной власти все в большей мере будет ограничиваться правом законодательной инициативы. То есть самостоятельное принятие ими нормативноправовых актов, имеющих силу закона, должно быть постепенно прекращено. Проекты таких актов, разработанные Правительством, должны рассматриваться и приниматься только Парламентом, все их нормы должны иметь по возможности, прямое, действие. Можно полагать, что расширенное толкование понятия “Законодательство” в странах бывшего СССР будет существовать еще на протяжении ряда лет, в течение которого будет сужаться поле деятельности органов исполнительной власти по принятию правовых норм. Поэтому низшим уровнем, до которого могло бы быть проанализировано законодательство трех приднепровских государств, в течение какого-то периода можно было бы считать основные постановления и декреты Правительства. Однако это противоречило бы требованиям ЕС. Необходимо подчеркнуть, что в соответствии с правилами ЕС перенесение (транспозиция) правовых норм ЕС допускается только в национальные законы, имеющие прямое действие. Их перенесение в подзаконные правовые акты, издаваемые органами исполнительной власти, не допускается. Есть прецедент, когда нарушение этого запрета в конкретной стране-члене ЕС было опротестовано в судебном порядке. Речь идет о перенесении норм предельно допустимых концентраций веществ в питьевой воде из директивы 80/778/ЕЕС не в национальный закон, а в подзаконный акт— административный циркуляр. Суд признал эти действия неправомерными и потребовал включить эти нормы в национальный закон [2]. Поэтому в данной работе при заполнении Таблицы соответствия для Украины во внимание принимались только нормы законов (см. Приложение В). Подзаконные акты не рассматривались. После перенесения в украинские законы всех норм экологического законодательства ЕС должны быть пересмотрены и приведены в соответствие с ними все подзаконные нормативные документы. В то же время, эксперты от Республики Беларусь и Российской Федерации сочли целесообразным указать в Таблицах соответствия (Приложения А и Б) не только ссылки на нормы законов, но и на нормы подзаконных актов. Само по себе это не влечет каких-либо фатальных последствий, если в дальнейшем будет соблюдено требование ЕС, приведенное выше. Эксперт от Республики Беларусь С.Балашенко не полностью разделяет взгляды эксперта от Украины В.Лозанского, изложенные в нескольких абзацах выше. Он считает вполне нормальным, когда Президент или орган исполнительной власти принимают обязательные для исполнения нормы, в случае если такое право им делегировал Парламент. При этом иногда такие нормы могут быть более жесткими, чем установленные нормативным актом ЕС. Например, Кабинет Министров Украины в 1999 году утвердил Правила охраны поверхностных вод от загрязнения возвратными водами, в которых приведены более жесткие нормы, чем в Директиве 91/271/ЕЕС от 21 мая 1991 года, касающиеся обработки городских сточных вод (см. таблицу 2.1 ниже). Таблица 2.1 Требования к концентрации веществ, сбрасываемых с возвратной водой в водный объект от коммунальных сооружений полной (вторичной) биологической очистки. Параметры Биохимическое потребление кислорода (БПК5) Химическое потребление кислорода (ХПК) Взвешенные вещества Концентрация (в мг/л) ЕС не более 25 не более 125 не более 35 (для крупных населенных мест) 60 (для малых населенных мест) Украина не более 15 не более 80 не более 15 Полезные рекомендации, принятые экспертами во внимание при решении методических вопросов, содержатся в цитированном выше рабочем документе Комиссии ЕС [2]. В нем указано, что начальным шагом в процессе аппроксимации является анализ и сравнение экологического законодательства ЕС и существующего национального законодательства для определения степени их соответствия и решения вопроса о внесении необходимых изменений и дополнений в национальное законодательство. Такая предварительная оценка состоит из двух шагов: - Шаг первый. Установить, существует ли национальное законодательство, охватывающее этот вопрос? - Шаг второй. Если такое национальное законодательство существует, каждая статья законов ЕС должна быть сравнена с соответствующими нормами национальных законов. Национальное законодательство может: - полностью соответствовать требованиям ЕС, в этом случае оценка – это, по сути, контроль соответствия - частично согласовываться с требованиями ЕС, в этом случае оценка будет нуждаться в рассмотрении имеющихся пробелов и возможных путей их устранения - противоречить законодательству ЕС, в этом случае оценка должна включать обзор вариантов модификации соответствующего национального законодательства (например, чтобы решить, адаптировать ли существующие законы либо заменить их); здесь опять все статьи соответствующего национального закона должны быть рассмотрены. Для сравнения и анализа содержания статей директив ЕС и относящихся к ним статей национальных законов в данном проекте использовались Таблицы соответствия, форма которых приведена в разделе 6. Список использованной литературы Commission Staff Working Document. Guide to the Approximation of European Union Environmental Legislation, July 1997, 137p 6. Международные конвенции и соглашения приднепровских стран В приднепровских странах подписано и ратифицировано большинство международных экологических конвенций и соглашений, вступивших в силу в мире. В таблице 3.1 приведен перечень основных из них. Как можно видеть из таблицы, из общего числа 23-х документов Украина ратифицировала 22, Российская Федерация 15, Республика Беларусь 14. Все ратифицированные конвенции и соглашения имеют силу национальных законов. Как показал их анализ, все они отвечают действующему экологическому законодательству приднепровских стран. Поэтому не возникает необходимость внесения каких-либо изменений в их экологические законодательства. Таблица 3.1 Основные международные экологические конвенции и соглашения, участниками которых являются страны бассейна Днепра Рамочная Конвенция ООН об изменении климата (НьюЙорк, 1992 г.) Конвенция о трансграничном воздействии промышленных аварий (Хельсинки, 1992 г.) Конвенция Всемирной Республика Беларусь + Российская Федерация + Украина + + + + — + + Метеорологической Организации (Вашингтон, 11 октября 1947 г.) Венская конвенция об охране озонового слоя (Вена, 22 марта 1985 г.) Монреальский протокол по веществам, разрушающим озоновый слой (Монреаль, 16 сентября 1987 г.) с корректировками и поправками, (Лондон, 27 - 29 июня 1990 г.), (Копенгаген, 23 - 25 ноября 1992 г.), (Вена, 5-7 декабря 1995 г.) + + + + +- + Конвенция об охране мирового культурного и природного наследия (Париж, 1972г.) — + + Конвенция о водноболотных угодьях, которые имеют международное значение, главным образом как среда обитания водоплавающих птиц (Рамсар, 1971 г.) + + + Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния (Женева, 13 ноября 1979 г.) Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением (Базель, 22 марта 1989 г.) Конвенция об оценке влияния на + + + + + + +- +- + окружающую среду в трансграничном контексте (Эспо, Финляндия, 1991 г.) Стокгольмская Конвенция о стойких органических загрязнителях (Стокгольм, 22 мая 2001 г.) (не вступила в силу) Конвенция о биологическом разнообразии (Рио-деЖанейро, 5 июня 1992 г.) Конвенция об охране и использовании трансграничных водотоков и международных озер (Хельсинки, 1992 г.) Протокол по воде и здоровью, (Лондон 2002 г.) Конвенция о предотвращении загрязнения моря сбросами отходов и других материалов (Лондонская конвенция 1972 г.) Конвенция о защите Черного моря от загрязнений (Бухарест, 1992 г.) Конвенция о международной торговле видами дикой фауны и флоры, которые находятся под угрозой исчезновения (Вашингтон, 1973) Конвенция об охране дикой фауны, флоры и природной среды их пребывания в Европе (1979 г.) Конвенция об охране мигрирующих видов диких животных (Бонн, 1979 г.) + +- + + + + + + + — + + — + + —. + + + +- + — — + — — + Международная (Рим, 1951 г.) — — конвенция о защите растений Конвенция о доступе + — + общественности к информации, участии в принятии решений и доступе к правосудию по вопросам, которые касаются окружающей среды (Орхус, 1998 г.) Декларация + + + Конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио-деЖанейро, 1992 .г.) Соглашение + + + государств-членов СНГ о взаимодействии в области экологии и охраны окружающей природной среды (1992 г.) Примечание: “+” - подписана и ратифицирована, “+ -” - подписана, не ратифицирована, “— ” - не подписана. 7. Анализ структуры и состава экологического законодательства ЕС В ЕС принято свыше 300 экологических законодательных актов, однако не все они подлежат перенесению в национальное законодательство государств, готовящихся к вступлению в ЕС. Критерием степени приближения в этих странах к требованиям ЕС служит соответствие национальных правовых норм тем, которые входят в специально выбранный перечень законодательных актов ЕС. Для экологического законодательства этот перечень получил название "Экологическое достояние" (“The Environmental Acquis”). Он представляет собой систему правовых актов межгосударственного значения, имеющую целью унификацию тех норм, которые затрагивают интересы всех или нескольких стран-членов ЕС и должны приниматься на наивысшем межгосударственном уровне. В него было включено 86 директив (directives), 21 регуляцию (regulations) и 12 решений (decisions), всего 119 документов. Требования директив и решений должны переносится в национальное законодательство, и внедряться теми странами Центральной и Восточной Европы, которые стремятся к вхождению в ЕС. Регуляции содержат правовые нормы прямого действия и не требуют перенесения в национальное законодательство стран-членов ЕС. Поэтому одной из возможных правовых форм включения регуляций ЕС в национальное законодательство государств, стремящихся к вхождению в ЕС, может быть принятие парламентом закона о присоединении к этой регуляции. Тогда регуляция станет национальным законом, подобно тому, как это принято при присоединении страны к международной конвенции или договору. И все действующие национальные законы, как и подзаконные акты, должны быть приведены в соответствие с ней. “Regulations” чаще всего переводят в русско/украинско-язычной литературе как “постановления”, иногда их еще называют “регламенты” или “положения”, но лучше их называть “регуляции”, что ближе всего к смыслу оригинала и не создает трудностей при переводе на английский язык. Именно этот термин и используется в дальнейшем изложении. Законодательные акты ЕС поделены на 9 групп: A. Общие положения (Горизонтальное законодательство). Включает 3 директивы и 2 регуляции. Всего 5 документов B. Качество воздуха. Включает 12 директив C. Управление отходами. Включает 14 директив и одну регуляцию, всего 15 документов D. Качество воды. Включает 19 директив E. Защита природы. Включает 3 директивы и 6 регуляций, всего 9 документов F. Регулирование промышленного загрязнения и управление риском. Включает 4 директивы, 2 регуляции и 12 решений, всего 18 документов G. Химические вещества и генетически модифицированные организмы. Включает 10 директив и 7 регуляций, всего 17 документов H. Шум от машин и механизмов. Включает 14 директив I. Ядерная безопасность и радиационная защита. Включает 7 директив и 3 регуляции, всего 10 документов. Как показал анализ структуры и состава экологического законодательства трех приднепровских государств, они существенно отличаются от тех, которые приняты в ЕС. Например, в украинском законодательстве отсутствуют разделы: управление отходами, контроль промышленного загрязнения и управление риском, химические вещества и генетически модифицированные организмы, шум от машин и механизмов, существующие в законодательстве ЕС. Состав национальных законов практически не корреспондируется с составом директив ЕС. Очевидно, структура и состав экологического законодательства Украины, как и двух других приднепровских стран, нуждаются в приближении к ЕС. Относительно построения и содержания законодательных актов нужно отметить, что и здесь есть большие отличия. Законодательный акт ЕС строится по такой схеме: 1. Название (Title); 2. Полномочия (Powers); 3. Введение (Recitals); 4. Законодательные требования. Название обязательно указывает форму законодательства, к которой принадлежит документ. Это могут быть регуляция, директива или решение, которые являются обязательными для исполнения, либо рекомендация. В разделе “Полномочия” указывают правовую основу разработки закона. Это важно для решения вопроса о возможности принятия в национальном законодательстве более жестких экологических требований, чем те, которые приняты в законодательстве ЕС. В частности это запрещено в случаях, когда последствия могут повлиять на торговые отношения между государствами-членами ЕС. В законодательстве приднепровских государств правовые основания (полномочия), на базе которых разработан закон, как правило, не указывают. Это делают лишь в подзаконных актах, где дают ссылку на соответствующие требования законов. Следующей частью законодательного акта ЕС является Введение (The recitals, это декларативная часть документа, ее название также переводят как “Изложение”). Здесь обосновывают необходимость этого правового акта. Форма изложения во введении достаточно специфична, ее аналогов в законодательстве Республики Беларусь, Российской Федерации и Украины не существует. Но это очень важная часть документа, позволяющая лучше понять его цели и задачи. Последняя часть документа – Законодательные требования – это его основная часть, которую разделяют на статьи, а иногда – на разделы. К ней также относятся приложения, которые содержат технические вопросы, научные данные, списки величин, категории растений и животных и др. Законам приднепровских стран приложения не свойственны. В процессе приближения национального законодательства к тому, которое действует в ЕС, будет возможным включать в него все те новые элементы из законодательства ЕС, какие будут признаны полезными. Точно так же можно будет постепенно усовершенствовать структуру национального законодательства. Но важно сознавать, что речь идет не о копировании законодательства ЕС в национальном законодательстве. Их структура, построение и содержание могут отличаться. Однако конкретные нормативные требования законодательства ЕС должны найти адекватное отображение в национальном законодательстве и не противоречить ему. Это кропотливая работа, которую необходимо выполнить в процессе перенесения (или транспозиции – transposition) норм законодательства. Основы водного законодательства в странах ЕС определены Рамочной директивой 2000/60/ЕС, принятой в 2000 году Европейским парламентом и Советом Европейского Союза, устанавливающей основы деятельности Сообщества в области водной политики [3]. Эта рамочная директива базируется на следующих принципах: - признание того, что вода, находящаяся в естественных звеньях ее круговорота в природе, является не коммерческим продуктом, а общечеловеческим наследием, требующим охраны, защиты и бережного обращения; - осознание неизбежности непрерывного увеличения спроса на воду хорошего качества для удовлетворения всех потребностей в ней людей, что требует охранять воды, как в количественном, так и в качественном отношениях; - превентивность действий по недопущению экологического ущерба, предотвращающих возможность его возникновения в источнике; - реализация требования о том, что тот, кто причинил загрязнение, должен заплатить; - принятие во внимание при разработке экологической политики современных научных и технических данных, экологических условий в различных регионах, ожидаемых природоохранных затрат и их эффективности с целью обеспечения сбалансированного развития Сообщества и его регионов; - планирование и осуществление мер, обеспечивающих охрану и воспроизводящееся использование воды в пределах речного бассейна; решения должны приниматься по возможности ближе к местам, в которых на водный объект оказывается какое-либо воздействие; в программах мероприятий, учитывающих региональные и местные условия, должны определяться приоритеты; - обеспечение сотрудничества и согласованных действий на всех уровнях, включая местный уровень, с вовлечением общественности, водопользователей и водопотребителей; - дальнейшая интеграция водной политики в другие области политики, такие как энергетическая, транспортная, сельскохозяйственная, рыбохозяйственная, туристическая; - принятие мер по прогрессирующему уменьшению сброса в водные объекты с возвратной водой опасных веществ; - определение приоритетных загрязняющих веществ и принятие мер по прекращению их поступления в водные объекты; - установление экологических целей, гарантирующих достижение хорошего состояния поверхностных и подземных вод и предотвращение его ухудшения; - совместное рассмотрение количественных и качественных аспектов, относящихся как к поверхностным, так и к подземным водам, принимая во внимание естественные условия движения водного потока внутри гидрологического цикла; - для трансграничных речных бассейнов необходима координация действий всех стран, которым принадлежит бассейн, по достижению экологических целей; - проведение анализа характеристик речного бассейна и влияний на него деятельности человека, а также экономический анализ использования воды; проведение мониторинга изменения состояния вод на систематической и сопоставимой основе, что необходимо для разработки программ мер по достижению поставленных экологических целей; - использование экономических инструментов регулирования, таких как возмещение всех затрат по водным услугам, возмещение причиненного экологического ущерба, плата за сброс с возвратной водой загрязняющих веществ; - включение в программу действий мер по предотвращению аварийных загрязнений или уменьшению их влияний; - применение комбинированного подхода к регулированию сбросов с использованием контроля загрязнения в источнике путем установления величин предельного сброса и экологических стандартов качества воды в водном объекте; - обеспечение надлежащей информации о планируемых мерах по управлению водами бассейна и публикация отчетов о достигнутых результатах.Основы водного законодательства в странах ЕС определены Рамочной директивой 2000/60/ЕС, принятой в 2000 году Европейским парламентом и Советом Европейского Союза, устанавливающей основы деятельности Сообщества в области водной политики [3]. Эта рамочная директива базируется на следующих принципах: - признание того, что вода, находящаяся в естественных звеньях ее круговорота в природе, является не коммерческим продуктом, а общечеловеческим наследием, требующим охраны, защиты и бережного обращения; - осознание неизбежности непрерывного увеличения спроса на воду хорошего качества для удовлетворения всех потребностей в ней людей, что требует охранять воды, как в количественном, так и в качественном отношениях; - превентивность действий по недопущению экологического ущерба, предотвращающих возможность его возникновения в источнике; - реализация требования о том, что тот, кто причинил загрязнение, должен заплатить; - принятие во внимание при разработке экологической политики современных научных и технических данных, экологических условий в различных регионах, ожидаемых природоохранных затрат и их эффективности с целью обеспечения сбалансированного развития Сообщества и его регионов; - планирование и осуществление мер, обеспечивающих охрану и воспроизводящееся использование воды в пределах речного бассейна; решения должны приниматься по возможности ближе к местам, в которых на водный объект оказывается какое-либо воздействие; в программах мероприятий, учитывающих региональные и местные условия, должны определяться приоритеты; - обеспечение сотрудничества и согласованных действий на всех уровнях, включая местный уровень, с вовлечением общественности, водопользователей и водопотребителей; - дальнейшая интеграция водной политики в другие области политики, такие как энергетическая, транспортная, сельскохозяйственная, рыбохозяйственная, туристическая; - принятие мер по прогрессирующему уменьшению сброса в водные объекты с возвратной водой опасных веществ; - определение приоритетных загрязняющих веществ и принятие мер по прекращению их поступления в водные объекты; - установление экологических целей, гарантирующих достижение хорошего состояния поверхностных и подземных вод и предотвращение его ухудшения; - совместное рассмотрение количественных и качественных аспектов, относящихся как к поверхностным, так и к подземным водам, принимая во внимание естественные условия движения водного потока внутри гидрологического цикла; - для трансграничных речных бассейнов необходима координация действий всех стран, которым принадлежит бассейн, по достижению экологических целей; - проведение анализа характеристик речного бассейна и влияний на него деятельности человека, а также экономический анализ использования воды; проведение мониторинга изменения состояния вод на систематической и сопоставимой основе, что необходимо для разработки программ мер по достижению поставленных экологических целей; - использование экономических инструментов регулирования, таких как возмещение всех затрат по водным услугам, возмещение причиненного экологического ущерба, плата за сброс с возвратной водой загрязняющих веществ; - включение в программу действий мер по предотвращению аварийных загрязнений или уменьшению их влияний; - применение комбинированного подхода к регулированию сбросов с использованием контроля загрязнения в источнике путем установления величин предельного сброса и экологических стандартов качества воды в водном объекте; - обеспечение надлежащей информации о планируемых мерах по управлению водами бассейна и публикация отчетов о достигнутых результатах. Новым ключевым требованием европейского законодательства следует считать требование об организации бассейнового управления водами в пределах каждой страны [4]. В рамках такого управления наилучшим образом могут быть учтены экономические и экологические ограничения, существующие в каждой из стран, путем поэтапного достижения поставленных целей. Но обязательным требованием при этом является недопущение дальнейшего ухудшения состояния водного объекта. Список использованной литературы 3. Директива 2000/60/ЕС, устанавливающая основу действий в сфере водной политики 4. О.Г.Васенко, В.Р.Лозанський. Система управління охороною вод у басейні Дніпра. – Харків: УкрНДІЕП, 1999.- 123 с. 8. Пути совершенствования (гармонизации) национального водного законодательства приднепровских стран В 2001 году Украинский НИИ экологических проблем по договору с Минэкоресурсов Украины разработал проект Программы гармонизации экологического законодательства Украины с законодательством ЕС [5]. Он в первом приближении может быть рекомендован для всех трех приднепровских стран. Ниже приводится фрагмент проекта этой Программы, относящийся к разделу экологического законодательства ЕС “D. Качество воды” (таблица 5.1). Кроме документов, входящих в этот раздел, к водному законодательству имеет отношение очень важная Директива 96/61/ЕС об интегрированном предотвращении загрязнения и контроле. Она входит в раздел “F. Контроль промышленного загрязнения и управление риском” и ставит своей целью обеспечить интегрированную минимизацию эмиссий от промышленных предприятий в атмосферу, водные объекты и грунты. В этом случае разрешение на сбрасывание возвратной воды должно входить составной частью в единое разрешение на все виды воздействий, ориентированное на применение наилучших доступных технических решений (Best Available Techniques - BAT). Выполнение требований этой директивы вызывает необходимость внесения соответствующих изменений в водное законодательство приднепровских стран. Поэтому данная директива была включена в число тех, которые подлежат рассмотрению, вместе с директивами, перечисленными ниже в таблице “D. Качество воды”. Принимая во внимание, что водное законодательство трех приднепровских стран имеет общую основу, заложенную в 70-х годах прошлого столетия, и что за истекший период радикальных изменений в нем не произошло, можно полагать, что проект программы для Украины не должен сильно отличаться от подобных программ для Республики Беларусь и Российской Федерации. Поэтому с некоторой степенью условности украинский проект можно рассматривать, как аналог для двух других государств. Таблица 5.1 Предложения к Программе гармонизации национальных водных законодательств приднепровских стран D. Качество воды Название законодательного акта ЕС Рамочная Директива 2000/60/ЕС Европейского Парламента и Совета в области водной политики Основные требования законодательного акта ЕС - Обеспечить прекращение ухудшения состояния водных экосистем и его дальнейшее улучшение, равно как и связанных с ними наземных и болотных экосистем - Оказывать содействие воспроизводящемуся (sustainable) использованию воды на основе долгосрочной охраны доступных водных ресурсов - Обеспечить прогрессирующее уменьшение сбросов, выбросов и потерь приоритетных веществ и прекращения или недопущение сбросов, выбросов или потерь приоритетных опасных веществ - Обеспечить прогрессирующее уменьшение загрязнения подземных вод и предотвращение их дальнейшего загрязнения - Оказывать содействие Мероприятия, которые предлагаются Срок выполнения, год - Сравнить каждую статью Директивы с национальным законодательством в формате таблиц соответствия (tables of concordance) - Разработать предложения о внесении изменений и дополнений к национальным законам - Создать управление Районами речных бассейнов (РРБ) - Определить экологические цели - Дать характеристику для каждого РРБ - Сделать обзор экологического влияния деятельности человека и выполнить экономический анализ использования воды - Составить Реестр зон, которые охраняются - Ввести мониторинг состояния вод бассейна - Обеспечить возвращение затрат на водные услуги - Ввести комбинированный подход к точечным и диффузным 2003 2004 Внедрение дальнейших мероприятий осуществляется по графику, утвержденному правительством уменьшению вредного действия наводнений и засух Директива 91/271/ЕЕС О городских сточных водах Директива 91/676/ЕЕС Нитраты от сельскохозяйственных источников - Все агломерации с эквивалентом населения (э.н.) больше чем 15000 должны быть обеспечены канализацией до 2001г.; агломерации с э.н. от 2000 до 15000 – до 2006г. - Должна быть обеспечена вторичная очистка сточных вод: для агломераций с э.н. > 15000 до 2001г., для агломераций с э.н. от 2000 до 15000 до 2006г. - Для чувствительных зон требуется более тщательная очистка - Должен проводиться определенный Директивой мониторинг - Определить чувствительные зоны - Разработать Кодекс о рациональной сельскохозяйственной практике, которая включает ограничение на применение удобрений, их хранение и др. - Ввести программы действий для чувствительных зон - Обеспечить мониторинг осуществления программы действий источникам - Разработать бассейновую программу мероприятий и планы управления бассейном - Обеспечить осведомленность и участие общественности в управлении бассейном - Сравнить каждую 2003 статью Директивы с национальным законодательством в формате таблиц соответствия (tables of concordance) - Разработать 2004 предложения о внесении изменений и дополнений к национальным законам - Разработать 2006 государственную программу реализации требований Директивы - Сравнить каждую статьи Директивы с национальным законодательством в формате таблиц соответствия (tables of concordance) - Разработать предложения о внесении изменений и дополнений к национальным законам - Обеспечить имплементацию Директивы 2005 2006 2007 Рамочная Директива 76/464/ЕЕС О сбрасывании в водную среду опасных веществ, с поправками 90/656/ЕЕС и 91/692/ЕЕС Дочерние директивы: 1) 82/176/ЕЕС Сбросы ртути от хлорнощелочных технологий 2) 84/156/ЕЕС Другие сбросы ртути 3) 84/491/ЕЕС Сбросы гексахлорциклогексана 4) 86/280/ЕЕС Вещества списка один Поправки 88/347/ЕЕС и 90/415/ЕЕС Директивы относительно качества воды: 1) 76/160/ЕЕС Вода для купания Поправки 90/656/ЕЕС 2) 80/778/ЕЕС Питьевая вода Поправки 81/858/ЕЕС, 90/656/ЕЕС, 91/692/ЕЕС 3) 75/440/ЕЕС Поверхностные воды для забора питьевой воды Поправки 79/869/ЕЕС, 90/656/ЕЕС, 91/692/ЕЕС 4) 79/869/ЕЕС Измерения и отбор проб из поверхностных вод, предназначенных для забора питьевой воды Поправки 81/855/ЕЕС 5) 78/659/ЕЕС Вода, пригодная для рыбы и ее регулярный пересмотр - Разработать программы действий относительно исключения сбрасывания веществ, которые входят в список І, и уменьшение сбрасывания веществ, которые входят в список ІІ, приведенных в приложении - Внедрить величины лимитов и стандартов сбросов, а также цели качества воды в водном объекте - Обеспечить инвентаризацию сбросов и мониторинг - Устанавливают физические, химические и микробиологические параметры (стандарты) качества воды соответственно виду ее использования - Вменяют в обязанность разработать программы достижения установленных требований - Устанавливают порядок отбора проб и мониторинга качества воды - Сравнить каждую статью Директивы с национальным законодательством в формате таблиц соответствия (tables of concordance) - Разработать предложения о внесении изменений и дополнений к национальным законам - Обеспечить при внедрении Директивы согласование ее требований с рамочной Директивой в области водной политики и Директивой 96/61/ЕС об интегрированном предотвращении загрязнения и контроле (IPPC) - Сравнить каждую статью Директивы с национальным законодательством в формате таблиц соответствия (tables of concordance) - Разработать предложения о внесении изменений и дополнений к национальным законам - Обеспечить согласование требований директив с рамочной Директивой в области водной политики 2005 2006 2007 2005 2006 2007 Поправки 90/656/ЕЕС, 91/692/ЕЕС 6) 79/923/ЕЕС Вода, пригодная для моллюсков Поправки 91/692/ЕЕС Директива 80/68/ЕЕС О подземных водах Поправки 90/656/ЕЕС, 91/692/ЕЕС - Предотвратить поступления в подземные воды веществ из списка І (Директива 76/464/ЕЕС) и ограничить поступление веществ из списка ІІ так, чтобы не допустить загрязнения вод - Установить порядок проведения необходимых исследований и выдачи разрешений на все прямые сбрасывания, отведения и размещения отходов в соответствии с критериями, установленными Директивой - Обеспечить мониторинг соблюдения установленных в разрешениях требований - Сравнение каждой статьи Директивы с национальным законодательством в формате таблиц соответствия (tables of concordance) - Разработка предложений относительно внесения изменений и дополнений к национальным законам 2006 2007 Сроки исполнения в проекте Программы были проставлены исходя из предположения, что программа будет утверждена и введена в действие в 2001 г. Однако этого и до настоящего времени не произошло. Поэтому эти сроки в приведенной выше таблице пересмотрены в сторону их продления на два года с учетом ожидаемого более позднего утверждения программы и предположительного срока введения ее в действие в 2003 году. Фактически работу по аппроксимации трех первоочередных директив можно считать начатой в этом году. В рамках настоящего проекта в июне 2003 года для этих трех директив проведено сравнение каждой из их статей с национальным законодательством в формате таблиц соответствия. Определение очередности адаптации национальных законодательных актов к директивам ЕС проводилось экспертным путем, исходя из представлений об их актуальности для приднепровских стран и предполагаемых возможностей организации этой работы. С этой целью из 19 директив, приведенных в таблице выше, и присоединенной к ним Директиве 96/61/ЕС об интегрированном предотвращении загрязнения и контроле были выбраны 6 первоочередных документов, подлежащих сравнению с национальными правовыми документами (см. таблицу 5.2 ниже). Таблица 5.2 Перечень законодательных актов ЕС, подлежащих сравнительному анализу N/N 1 2 3 4 5 6 Название документа Приоритет Директива 2000/60/ЕС, устанавливающая основу для действий в сфере водной политики I Директива 96/61/ЕС об интегрированном предотвращении загрязнения и контроле [6] II Директива 91/271/ЕЕС, касающаяся очистки городских сточных вод [7] II Директива 80/788/ЕЕС, относящаяся к качеству воды, предназначенной для потребления III людьми Директива 76/160/ЕЕС, касающаяся качества воды для купания III Директива 91/676/ЕЕС, касающаяся защиты вод от загрязнений, вызванных нитратами из III сельскохозяйственных источников Примечание: В перечень не включены действующие в настоящее время шесть директив, подлежащих отмене в связи с принятием Директивы 2000/60/ЕС. Это Директива 76/464/ЕЕС (о сбрасывании опасных веществ), Директива 75/440/ЕЕС (о поверхностных водах для забора питьевой воды), Директива 79/869/ЕЕС (об измерении и отборе проб), Директива 78/659/ЕЕС (о воде для рыбы), Директива 79/923/ЕЕС (о воде для моллюсков), Директива 80/68/ЕЕС (о подземных водах). Нормативные требования этих директив перенесены в директиву 2000/60/ЕС. Экспертным путем были определены три уровня приоритетности адаптации этих документов, указанные в таблице. Исходя из временных и финансовых ограничений данного проекта, эксперты трех стран пришли к согласию об ограничении количества рассматриваемых в первую очередь документов тремя директивами. Для первоочередной разработки были приняты высшие два уровня, к которым относятся три директивы: 2000/60/ЕС, 96/61/ЕС и 91/271/ЕЕС. Для них были составлены и проанализированы таблицы соответствия и подготовлены выводы и предложения (см. разд. 6 ниже). Список использованной литературы 5. Гармонізація українського законодавства з охорони, використання та відтворення природних ресурсів із законодавством Європейського Співтовариства. Звіт про науково-дослідну роботу. УкрНДІЕП, 2001. – Кн. 1. – 51 с. 6. Директива 96/61/ЕС об интегрированном предотвращении загрязнения и контроле 7. Директива 91/271/ЕЕС, касающаяся очистки городских сточных вод 9. Результаты анализирования таблиц соответствия 9. Результаты анализирования таблиц соответствия Таблицы соответствия составлены для трех директив по единой форме, представленной ниже в таблице 6.1 на примере Директивы 2000/60/ЕС, заполненной для Украины. При заполнении таблиц соответствия для каждой Директивы эксперты Республики Беларусь и Украины не располагали данными об ожидаемых затратах, необходимых для выполнения их требований. Поэтому на данном этапе работы колонка 5 “Затраты” в таблицах этих двух стран остается не заполненной. Не исключено, что ее заполнение может стать возможным на последующих этапах работы. Ниже в качестве образца приведена первая страница таблицы. Полностью заполненные таблицы приведены в Приложениях А, Б и В [8, 9, 10]. Таблица 6.1 Форма Таблицы соответствия национальному законодательству Украины Директивы 2000/60/ЕС Европейского Парламента и совета от 23 октября 2000г., устанавливающей основу для действий в сфере водной политики Статья 1 1 2 3 3 (1) 3 (2) 3 (3) 3(4) Директива ЕС Требование 2 Цель Определения Координация административной деятельности в границах районов речных бассейнов Определить перечень и границы районов речных бассейнов Определить компетентные органы, отвечающие за осуществление требований этой директивы в границах каждого района речного бассейна (РРБ), находящегося на его территории Обеспечить отнесение трансграничного речного бассейна к международному району речного бассейна (МРРБ) с установлением соответствующего компетентного органа управления Обеспечить координацию деятельности по достижению Существую щее 3 [1] ст. 2 [1] ст. 1 [1] ст. 13 Национальное законодательство Соответствие* Затраты** Сроки 4 5 -/+ -/+ -/+ 6 2005 2005 2005 Отс. 0 2005 Отс. 0 2005 Отс. 0 2006 Отс. 0 2006 Примечания 7 целей этой директивы, и в частности координацию всех программ мероприятий ____________________________________ * Степень соответствия национального законодательства каждому требованию директивы может быть охарактеризован (в общих чертах) в соответствии с такой шкалой: — Прямое противоречие (например, запрет веществ, разрешенных на рынке ЕС) 0 Нет соответствующего законодательства -/+ Национальное требование не соответствует или только частично соответствует требованиям ЕС (например, стандарты питьевой воды, которые являются похожими, но не идентичными) + Полное соответствие ** Приводятся в национальной валюте/эквиваленте в евро Анализ таблиц соответствия (см. Приложения А, Б, В), разработанных для адаптации трех первых директив ЕС, позволяет сделать следующие выводы. 1. Ни одна из статей трех рассмотренных директив не противоречит основным принципам охраны окружающей среды, принятым в приднепровских странах. 2. Все три директивы содержат прогрессивные положения, реализация которых должна способствовать повышению эффективности водоохранной деятельности. 3. В процессе разработки и анализа таблиц соответствия национальному законодательству этих директив не выявлено каких-либо непреодолимых препятствий к переносу в экологическое законодательство приднепровских стран тех норм, которые в нем отсутствуют. 4. Исходя из принятой в Украине стратегии ее вхождения в перспективе в ЕС, адаптация ее национального законодательства к экологическому законодательству ЕС представляется целесообразной. Аналогичный вывод может быть сделан для Российской Федерации и, хотя и с меньшей степенью уверенности, для Республики Беларусь. При этом заслуживает внимания необходимость усиления в этих странах экологической направленности водной политики и водного законодательства с освобождением их от несвойственных им функций регулирования водохозяйственных отношений, относящихся к сфере гражданского законодательства. 5. В связи с отсутствием в приднепровских странах законодательно утвержденной современной экологической водной политики, принятие в них качестве национального закона основных положений директивы 2000/60/ЕС может наилучшим образом восполнить этот пробел. Главный ожидаемый при этом результат – реализация принципов бассейнового управления, обеспечение Речной бассейновой организацией (РБО) полного поступления на ее счет сборов за специальное водопользование и их использования по прямому назначению для стимулирования водоохранной деятельности в пределах речного бассейна, как это делают, в частности, во Франции. В последние годы, например, в Украине, на водоохранные цели используют не более 15 – 20% сборов за водопользование, поступающих в государственный бюджет, аналогичное положение и в двух других приднепровских странах. 6. В приднепровских странах осознан, но не реализуется, современный подход к интегрированному предотвращению загрязнения, содержащийся в директиве 96/61/ЕС, признанный прогрессивным во всем мире и все более широко используемый в странах ЕС. Закрепление такого подхода в законодательстве этих трех стран будет способствовать его выходу на новые рубежи, когда будет выдаваться единое разрешение на природопользование (вместо выдаваемых сейчас трех) на основе применения наилучших доступных технических решений. 7. В Республике Беларусь, Российской Федерации и Украине нет закона о городских сточных водах, тогда как они являются одним из основных источников загрязнения природных вод. Принятие национального закона, адаптированного к рассмотренной в данном проекте директиве ЕС 91/271/ЕЕС, позволит устранить и этот пробел. Хотя, в принципе, не исключается и другой подход, при котором внесение в законодательство изменений и дополнений может осуществляться и без принятия отдельного закона. Предложения по выполненной работе сводятся к следующему. 1. Необходимо организовать работу по адаптации национального законодательства приднепровских государств к трем первоочередным директивам ЕС, названным выше. 2. Для организации выполнения работ в полном объеме для всех 119 директив, подлежащих перенесению в национальное экологическое законодательство (в том числе 11 директив по качеству воды), необходимо принять на государственном уровне соответствующую программу. 3. Результаты работы по этому проекту целесообразно представить на рассмотрение Национального совета по вопросам адаптации законодательства Украины к законодательству ЕС для их возможного учета в деятельности последнего. Такое же представление результатов работы соответствующим правительственным органам двух других стран, по-видимому, также было бы целесообразным. Список использованной литературы 8. Национальный отчет Республики Беларусь по проекту “Гармонизация природоохранного законодательства приднепровских стран с законодательством стран-членов ЕС”, Минск, август 2003 г. 9. Национальный отчет Российской Федерации по проекту “Гармонизация природоохранного законодательства приднепровских стран с законодательством стран-членов ЕС”, Москва, август 2003 г. 10. Национальный отчет Украины по проекту “Гармонизация природоохранного законодательства приднепровских стран с законодательством стран-членов ЕС”, Киев – Харьков, июль 2003 г. 10. Оценка возможных сроков подготовки гармонизированных законов и финансовых затрат 10. Оценка возможных сроков подготовки гармонизированных законов и финансовых затрат Можно говорить с достаточной определенностью о сроках и финансовых затратах, связанных с выполнением первого этапа работы по адаптации (аппроксимации), а именно перенесения норм директив в национальное законодательство. Этот этап, известный под названием транспозиция, может быть выполнен двумя путями. Первый из них, наиболее короткий и наиболее рациональный с точки зрения быстрых преобразований, условно можно назвать “революционным” путем. Второй возможный путь – “эволюционный”, он может потребовать более продолжительного времени на перенесение и создать неудобства в процессе последующей имплементации и применения норм закона. “Революционный” путь повторяет по существу тот, который применяется в ЕС. Здесь принимают рамочную директиву, создающую фундамент для последующих “дочерних” директив и содержащую основные требования, переносимые затем в национальное законодательство. Аналогичным образом, в каждой из приднепровских стран может быть принят закон, максимально приближенный к соответствующей директиве ЕС, по сути – его национальный аналог, адаптированный к существующим национальным условиям и ограничениям. С принятием такого закона автоматически отменяются все нормы действующего законодательства, не соответствующие новому закону. В нем указывают сроки внесения необходимых изменений и дополнений в действующие законы, как это принято в обычной практике корректировки законодательства. Этот механизм в каждом государстве хорошо разработан и безотказно действует. Существующие положения национального законодательства, не противоречащие положениям директивы, остаются без изменений. При этом возможное дублирование требований в разных национальных законах не должно вызывать беспокойства и, тем более, возражений, поскольку это не может повлечь каких-либо нежелательных последствий. Существует много примеров такого дублирования в разных действующих законах, что, однако, не вредит делу. “Эволюционный” путь адаптации национального законодательства отличается от изложенного выше тем, что он не требует принятия национального аналога директивы. Однако при этом все без исключения нормы этой директивы должны быть включены в действующие законы, что может сделать их чрезмерно громоздкими. Объем водного кодекса, например, может увеличиться в несколько раз, и это затруднит пользование им. Вместе с тем, при отсутствии желания осуществить процесс адаптации быстро, его в этом случае можно продлить на несколько лет, разбив на несколько этапов. Все будет зависеть от стратегии законодателя. Поэтому можно говорить о минимальном сроке, необходимом для выполнения всего объема работ по транспозиции каждой из директив при “революционном” методе адаптации. Соответствующие сроки приведены выше в разделе 5 в таблице 5.1. Для трех выбранных первоочередных директив, названных выше, минимально необходимая продолжительность работ по оценкам экспертов с учетом ранее приведенной работы может составить: - сравнение каждой статьи директивы с соответствующими нормами национального законодательства в формате таблиц соответствия – от 6 до 8 месяцев (фактически эта работа выполнена в рамках настоящего проекта) - разработка проекта национального закона, идентичного директиве ЕС – от 12 до 18 месяцев. Иными словами, три первоочередных проекта национальных законов, идентичных названным выше директивам, при условии обеспечения необходимым финансированием, могут быть подготовлены в первой редакции уже в 2004, а их окончательная версия – в 2005 году. Затраты на выполнение этих работ украинскими экспертами ориентировочно оцениваются, исходя из необходимых трудозатрат, в следующих размерах: - Директива 2000/60/ЕС, устанавливающая основу действий в сфере водной политики – 150 – 180 тыс. евро - Директива 96/61/ЕС об интегрированном предотвращении загрязнения и контроле - 100 – 120 тыс. евро - Директива 91/271/ЕЕС, касающаяся очистки городских сточных вод – 100 – 120 тыс. евро. Общие затраты по украинской оценке могут составить 350 – 420 тыс. евро. В то же время, по оценке экспертов РФ они составляют 300 – 400 тыс. евро, т. е. несколько меньше. Если принять в качестве наиболее достоверной оценки среднюю величину этих двух независимых оценок, то общие затраты на транспозицию первых трех директив ЕС можно оценить в 325 – 410 тыс. евро. Российские эксперты оценили экспертным методом на основании “сверх ориентировочных” расчетов возможные затраты на имплементацию и практическую реализацию требований первых трех выбранных директив в сумме 380 – 500 млн. евро. Белорусские и украинские эксперты на такую оценку не отважились. Вместе с тем, в [11] сообщается, что общая стоимость процедур гармонизации только природоохранного законодательства Украины и ЕС по самым осторожным оценкам составляет миллиарды евро. В частности, гармонизация экологического законодательства с нормами ЕС и укрепление институциональной способности экологической составляющей государственного управления будут стоить, в среднем, 500 млн. евро в год на протяжении ближайшего десятилетия. Правда, в статье не проливается свет на методику, использованную при этом оценивании, а она имеет большое значение. (Примечание составителя Сводного финального отчета: здесь, вероятно, имеется в виду не гармонизация, т. е. двухстороннее сближение, а аппроксимация или адаптация, т. е. одностороннее приближение). Нужно отметить, что оценивание объема финансирования, связанного с созданием институционального, нормативно-методического, информационного, кадрового и других видов обеспечения, необходимого для имплементации директив ЕС, требует проведения специальных расчетов, не обеспеченных в настоящее время необходимой исходной информацией. Определение этого объема финансирования с использованием апробированной методики следует считать самостоятельной задачей, подлежащей разрешению в последующий период параллельно с разработкой трех проектов национальных законов. Еще более трудной задачей является определение ожидаемых затрат, связанных с практической реализацией возросших требований новых законов. Этот третий, завершающий этап аппроксимации (адаптации) законодательства известен на Западе как “энфорсмент” (enforcment). Предварительная, сугубо ориентировочная оценка этих затрат может стать возможной лишь после определения общей конфигурации системы, обеспечивающей применение законов на стадии их имплементации, а также установления сроков достижения целей законов. Одновременно с определением этих затрат и источников их покрытия нужно определить те экономические (и другие) выгоды, которые может принести выполнение требований законов. Очевидно, что соблюдение новых требований позволит уменьшить степень риска возникновения ущербов различных видов, а, значит, и размер таких ущербов, увеличить ценность компонентов окружающей среды. А это означает более прибыльное использование природных ресурсов для целей рекреации, туризма, оздоровления населения и т. д. Немаловажное значение имеет также уменьшение экономических потерь, связанных со снижением смертности населения и утрат рабочего времени вследствие болезней. Сопоставление ожидаемых затрат и выгод могло бы позволить определить экономическую эффективность внедрения нового законодательства. Но это весьма непростая задача. Может быть, на ее решение в приднепровских странах даже не следовало бы расходовать деньги и время. Дело в том, что, идя по стопам Европейского Союза, проще (и дешевле) было бы воспользоваться тем опытом, который там уже накоплен. Наверняка, в ЕС отслеживаются результаты нового законотворчества и даются соответствующие оценки его эффективности. Их бы и следовало узнать нам. С большой степенью вероятности можно утверждать, что там невыгодных для общества законов не принимают. Поэтому и для приднепровских стран риск отрицательных результатов от следования примеру ЕС (разумеется, осмотрительному, учитывающему национальные особенности и конкретные условия каждого государства) не может быть сколько-либо значительным. Полезную информацию в этом отношении содержит опубликованный в августе 2003 г. Третий консультационный документ Экологического Агентства Англии. В нем приведены оценки затрат и выгод, связанных с внедрением Водной Рамочной Директивы 20000/60/ЕС в Англии и Уэльсе. Ожидаемые затраты оценены в следующих размерах (в млн. фунтов стерлингов): - Точечные источники загрязнения (в год) - Сельскохозяйственный сектор (в год) - Разовые затраты на восстановление среды - 192 – 704 - 80 – 209 - 143 – 668 обитания в реках. Ожидаемые выгоды оценены в следующих размерах (в млн. фунтов стерлингов): - От улучшения качества воды в реках (в год) – 105 – 522 11. Предложения для включения в Стратегическую программу Действий На основании изложенных выше соображений представляется возможным сделать следующие предложения для включения их в СПД. 1. Ускорить доработку с учетом основных требований Директив ЕС, обсуждение, согласование и принятие трехсторонней Конвенции о сотрудничестве в области охраны и использования бассейна реки Днепра; создать международный орган, координирующий работу по достижению целей Конвенции. 2. С целью создания надлежащей правовой основы для адаптации экологического водного законодательства каждой из трех приднепровских стран к законодательству ЕС представляется целесообразным рассмотреть вопрос о разработке и принятии на законодательном уровне трех руководящих документов: - Декларации о необходимости осуществления такой адаптации, ее целях и задачах - Концепции организации работ по осуществлению адаптации экологического водного законодательства - Государственной программы гармонизации (адаптации) национального экологического водного законодательства к законодательству ЕС. 3. Для ускорения процесса адаптации представляется целесообразным, не дожидаясь принятия документов, указанных выше в п.1, продолжить начатую в рамках данного проекта работу по транспозиции (перенесению) трех первоочередных директив в экологическое законодательство Республики Беларусь, Российской Федерации и Украины: - Директивы 2000/60/ЕС, устанавливающей основу действий в сфере водной политики - Директивы 96/61/ЕС об интегрированном предотвращении загрязнения и контроле - Директивы 91/271/ЕЕС, касающейся очистки городских сточных вод. 4. Параллельно с выполнением работ по пунктам 1 и 2 необходимо приступить к разработке Программы создания органов бассейнового управления для всех восьми основных Районов речных бассейнов (РРБ) Украины, шесть из которых являются трансграничными. Эта программа должна быть утверждена сразу же вслед за возможным принятием в качестве Закона Украины Директивы 2000/60/ЕС. В первую очередь должно быть предусмотрено создание органа управления для РРБ Днепра с суб-бассейном реки Припять. В Республике Беларусь и Российской Федерации представляется целесообразным также рассмотреть вопрос о разработке таких программ. 5. Организовать изучение и освоение европейского опыта по внедрению требований директив ЕС, в том числе его экономических аспектов, и, в частности, по установлению тарифов на забор свежей воды из водного объекта и сбрасывание в него с возвратной водой примесей различных веществ. 6. Расширить участие общественности в принятии решений, влияющих на экологическое состояние бассейна Днепра, в усилении контроля над соблюдением экологического законодательства и выполнением СПД. 7. Оказать содействие в разработке национальных программ по экологическому образованию, информированию и экотуризму в бассейне Днепра. Некоторые дополнительные, более детальные предложения к СПД, отражающие национальные интересы Республики Беларусь и Российской Федерации, приведены в финальных национальных отчетах этих двух стран (см. приложения А, с. 36-44 и Б, с. 51-52). Эти предложения поглощаются более общими предложениями, изложенными выше в Сводном отчете. Однако, при необходимости, отдельные национальные предложения могут быть учтены в процессе разработки окончательной редакции СПД. 12. Заключение В результате проведения работ по данному проекту были решены (в основном) все поставленные Техническим заданием задачи и достигнуты намеченные цели. В связи с тем, что проведенный анализ международных конвенций и соглашений не позволил выявить необходимость дополнительного внесения в действующее экологическое законодательство приднепровских стран каких-либо существенных изменений и дополнений, этот вопрос в данном отчете отдельно не рассматривался. Не представилось возможным из-за ограниченности времени и отсутствия необходимых исходных данных достоверно оценить предполагаемые финансовые затраты, связанные с реализацией адаптированных законов, а также экологическую и экономическую эффективность их внедрения в Днепровском бассейне. В этом отношении было бы полезным предпринять шаги по получению соответствующей информации из Европейских источников. Финальный сводный отчет подготовлен В. Лозанским при участии С. Балашенко, В. Мелихова, С. Ряполовой. 20.09.03