Понятие и соотношение терминов охраны

Понятие и соотношение терминов охраны морских биологических ресурсов и государственного контроля в
сфере использования морских биоресурсов
О.Ю. Тарасенко, старший лейтенант, адъюнкт кафедры военной администрации, административного и
финансового права Военного университета
Указом Президента Российской Федерации от 29 августа 1997 г. «О мерах по обеспечению охраны морских
биологических ресурсов и государственного контроля в этой сфере» на пограничные органы федеральной службы
безопасности была возложена задача по обеспечению охраны морских биологических ресурсов территориального
моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации (далее — морских
биологических ресурсов), а также по осуществлению государственного контроля в этой сфере.
В п. «м» ст. 12 Федерального закона «О федеральной службе безопасности» одной из основных обязанностей
органов федеральной службы безопасности определено осуществление мер по государственному контролю в сфере
охраны морских биологических ресурсов. В то же время, в ст. 1 Положения о Федеральной службе безопасности
Российской Федерации, утвержденном Указом Президента РФ от 11 августа 2003 г. № 960 ФСБ России названа
федеральным органом исполнительной власти, в пределах своих полномочий осуществляющим государственное
управление в области … охраны внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической
зоны, континентального шельфа Российской Федерации и их природных ресурсов. В ст. 9. этого же Положения
определено, что для решения основных задач (в том числе задачи по охране морских биологических ресурсов) ФСБ
России осуществляет функции, среди которых указаны:
— организация деятельности органов и войск по защите и охране … природных ресурсов… (п. 9 ст. 9 Положения);
— организация деятельности органов и войск по осуществлению контроля за соблюдением физическими и
юридическими лицами … федерального законодательства … об использовании и охране объектов животного мира и
среды их обитания (п. 10 ст. 9 Положения).
Необходимость в определении содержания понятий «охрана» и «государственный контроль» назрела давно,
универсально четко не определены соотношение и содержание этих терминов. Это создает предпосылки для
различных федеральных органов исполнительной власти юридически и фактически вмешиваться в компетенцию
федеральной службы безопасности (в частности, в компетенцию пограничных органов и пограничных войск).
Попробуем выяснить лексическое значение таких важных понятий как контроль и охрана. По С.И. Ожегову,
контроль — это проверка, а также соблюдение с целью проверки. 1 Проверить — означает удостовериться в
правильности чего-либо, обследовать с целью надзора, контроля.
Термин «охранять» значит «оберегать», «стеречь». В свою очередь, оберегать — бережно охранять, защищать.
Защитить — значит, охраняя, оградить от посягательств, от опасности; обезопасить от чего-нибудь.
По В. Далю, контроль — это «учет, проверка счетов, отчетности», глагол «контролировать» имеет значение
«проверять».2 Охранять — значит оберегать, сторожить, защищать, В свою очередь, защищать — оберегать, охранять.
Итак, все процитированное можно объединить и прийти к мнению, что охрана включает ограждение от
потенциальной, возможной опасности; защиту от реальной опасности. Контроль — это проверка на правильность.
Изложенное не позволяет решить проблему содержания и соотношения терминов «охрана» и «контроль», однако на
юридическом языке эти термины могут иметь несколько иные значения.
Впервые на законодательном уровне юридически было проведено разграничение понятий охраны и
государственного контроля в ст. 5 Федерального закона от 24 апреля 1995 г. «О животном мире». Данное
разграничение было также закреплено в ст. 13 указанного Федерального закона, определившей функции специально
уполномоченных государственных органов по охране, контролю и регулированию использования объектов животного
мира и среды их обитания. Однако остался поднятым вопрос о значении и разграничении терминов «охрана» и
«государственный контроль».
В Федеральном законе «О животном мире» дано определение только охраны животного мира как деятельности,
направленной на сохранение биологического разнообразия и обеспечение устойчивого существования животного
мира, а также на создание условий для устойчивого использования и воспроизводства объектов животного мира.
Госконтроль не определен ни как самостоятельный как термин, ни как элемент охраны. Из ст. 5 Федерального закона
«О животном мире» следует, что государственный контроль выделен как составной элемент охраны, но далее
законодатель ставит все «с ног на голову».
Диссонанс в понимание охраны и госконтроля вносит глава II Федерального закона. В ст. 11 упоминаются
специально уполномоченные государственные органы по охране, контролю и регулированию использования объектов
животного мира, которые образуют систему государственных органов управления, обеспечивающую осуществление
комплексных мер по охране, воспроизводству и устойчивому использованию объектов животного мира и среды их
обитания. Если госконтроль не входит в охрану, то где в выше приведенном перечне мер указаны меры по
осуществлению контроля? В ст. 12 Федерального закона говорится о деятельности по осуществлению
государственного контроля уже в отношении не только использования, но и охраны, причем эта новая категория не
разъясняется.
В соответствии со ст. 13 Федерального закона «О животном мире» специально уполномоченные государственные
органы по охране, контролю и регулированию использования осуществляют такие функции как организация и
осуществление охраны и регулирование использования объектов животного мира на территории Российской
1
2
Словарь русского языка. С. И. Ожегов / Под ред. Н.Ю.Шведовой. М. 1975.
См. Толковый словарь живаго великорусскаго языка. В. Даль. Том II. М. 1979.
Федерации, континентальном шельфе, в исключительной экономической зоне РФ; осуществление государственного
контроля за состоянием, использованием, воспроизводством объектов животного мира, обеспечением их охраны и др..
Если мы говорим о госконтроле в области охраны, то подконтрольной будет являться деятельность субъектов,
осуществляющих охрану, однако такая задача перед специально уполномоченными государственными органами в ст.
16 Федерального закона не стоит. Значит, целесообразнее говорить о госконтроле в области использования объектов
животного мира и отдельно об охране.
Согласно ст. 6 Федерального закона «О континентальном шельфе Российской Федерации» и ст. 7 Федерального
закона «Об исключительной экономической зоне РФ» в компетенцию федеральных органов государственной власти
на континентальном шельфе входят:
— координация деятельности федеральных органов государственной власти в отношении … охраны … живых
ресурсов …;
— контроль за рациональным использованием … живых ресурсов, их защита и охрана;
— обеспечение выполнения мероприятий, направленных на охрану континентального шельфа, его … живых
ресурсов, пресечение нарушений настоящего Федерального закона и международных договоров Российской
Федерации, и привлечение к ответственности лиц, виновных в совершении противоправных действий.
Если исходить из второго из указанных пунктов, то охрана и госконтроль — равнозначные, различные понятия.
Если обратиться к первому и третьему пунктам, то там упоминания о контроле нет, на основе чего можно заключить,
что либо госконтроль входит в охрану, либо данные функции не охватывают госконтроль, что менее вероятно. Однако
мы не можем с уверенностью утверждать, что охрана включает госконтроль, так как в третьем пункте наряду с
мерами по охране выделены меры по пресечению нарушений Федерального закона и международных договоров
Российской Федерации и привлечению к ответственности виновных лиц. Тем не менее, данная мысль подтверждается
ст. 10 данного закона, где федеральное ведомство называется специально уполномоченным федеральным органом по
охране окружающей среды и природных ресурсов.
Глава VI Федерального закона «О континентальном шельфе РФ» носит название «защита и сохранение
минеральных и живых ресурсов, захоронение отходов и других материалов». Название и содержание этой главы по
смыслу соответствуют охране, одним из элементов которой является контроль. Еще одним аргументом в пользу
соотношения охраны и госконтроля как целого и части является наименование и определение статуса специально
уполномоченных органов, в том числе пограничных органов федеральной службы безопасности, как органов охраны в
главе VIII Федерального закона «О континентальном шельфе РФ» и в главе VII Федерального закона «Об
исключительной экономической зоне». Контроль за исполнением Федерального закона и деятельностью органов
охраны и их должностных лиц, осуществляемый соответствующими должностными лицами федеральных органов
исполнительной власти, является одной из составляющих охраны континентального шельфа Российской Федерации и
его ресурсов.
Глава VI Федерального закона «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне РФ»
содержит предписания только об охране внутренних морских вод, территориального моря и их природных ресурсов, о
контроле не упоминается.
В ст. 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды» охрана окружающей среды определена как
деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов
Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений,
юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное
использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и
иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий. Статья 1 Федерального закона «О животном
мире» содержит несколько отличную формулировку: охрана животного мира — это деятельность, направленная на
сохранение биологического разнообразия и обеспечение устойчивого существования животного мира, а также на
создание условий для устойчивого использования и воспроизводства объектов животного мира.
В российском законодательстве охрана водных биологических ресурсов также определена как система
государственных мер по обеспечению соблюдения юридическими лицами и гражданами законодательства РФ в
области охраны водных биоресурсов поверхностных водных объектов, внутренних морских вод, территориального
моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ, Азовского и Каспийского морей
(выявление, пресечение и предотвращение преступлений и правонарушений, привлечение виновных лиц к
административной, уголовной, гражданско-правовой, материальной и иной, установленной законодательством РФ,
ответственности, а также проведение профилактических мероприятий в этой сфере) 3. К сожалению, такое широкое
определение не позволяет определить характерные особенности охраны морских биоресурсов по отношению к
государственному контролю в этой сфере.
В российском законодательстве определения госконтроля нет.
Анализ задач госконтроля в области охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира и охраны
биологических ресурсов показывает, что принципиальных различий между этими видами деятельности нет: их
3 Ст. 1 Положения о взаимодействии и координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере охраны
водных биологических ресурсов и контроля за внешнеторговыми операциями с продукцией рыбного промысла (утверждено
приказом ФПС России, МВД России, МИД России, МНС России, МПР России, Минфина России, Минэкономразвития России,
Госкомрыболовства России, ГТК России, ФСБ России, ФСНП России и ЦБР от 14 ноября 2000 г. № 319/827/30613/гс/БГ-311/325/172/97н/1/223/785/465 /278/ОД-212)
основной сутью является обеспечение соблюдения юридическими лицами и гражданами законодательства Российской
Федерации.
Автор считает необходимым обратиться к теории государства и права и к теории государственного управления.
Охрана природы является наряду с рациональным использованием природных ресурсов одной из функций
государства, т.е. экологической функцией государства. При этом основное содержание экологической функции
составляют государственное управление и координация деятельности в области охраны окружающей среды,
регулирования природопользования, обеспечения экологической безопасности, оздоровления и улучшения качества
окружающей среды4.
Одной из форм осуществления данной функции, как и любой иной, является контрольно-надзорная деятельность,
которая разделяется на контроль и надзор за законностью 5. Если исходить из классификации форм осуществления
функций государства на правовые и неправовые, то наибольший интерес представляет правоохранительная
деятельность, являющаяся элементом правовой формы и представляющая собой властную оперативную работу
государственных органов по охране норм права от нарушений, защите предоставленных гражданам субъективных
прав и обеспечению выполнения возложенных на них юридических обязанностей. В результате правоохранительной
деятельности издаются акты применения права в целях профилактики правонарушений, восстановления нарушенного
права, реализации юридической ответственности субъекта правонарушения.
Правоохранительная деятельность как форма применения права — это деятельность компетентных органов по
охране норм права от нарушений. Цель правоохраны — контроль за соответствием деятельности субъектов права
юридическим предписаниям, за ее правомерностью, а в случае обнаружения правонарушения — принятие
соответствующих мер для восстановления нарушенного правопорядка, применение мер государственного
принуждения к правонарушителям, создание условий, предупреждающих правонарушения. 6
Функции государственного управления практически реализуются в методах и формах управленческой
деятельности.7 Теория административного права рассматривает такие методы обеспечения соблюдения законности в
сфере управления как контроль и проверку исполнения, причем проверка исполнения входит в контроль. Помимо
проверки контроль включает такой метод как анализ деятельности подконтрольных субъектов с точки зрения
законности и целесообразности. 8 Проверка исполнения заключается в систематическом осуществлении
руководителями наблюдения за правильностью выполнения предписаний правовых актов управления.
На основе изложенного можно сделать вывод, что понятие охраны шире понятия контроля. Государственный
контроль является одним из способов служебно-боевой деятельности пограничных органов федеральной службы
безопасности по охране морских биологических ресурсов.
Опираясь на фундаментальные положения теории государства и права, военной науки тактики и уже
существующее правовое поле, можно определить сущность охраны морских биологических ресурсов и
государственного контроля в сфере их использования.
Охрана морских биологических ресурсов — это деятельность органов государственной власти Российской
Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления,
общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц по контролю за
соответствием деятельности российских и иностранных юридических и физических лиц законодательству РФ о
промысле и охране морских биологических ресурсов, по предупреждению, пресечению и привлечению к юридической
ответственности нарушителей законодательства РФ о промысле и охране морских биологических ресурсов и
принятию мер для восстановления нарушенного правопорядка.
Целью охраны морских биологических ресурсов является их сохранение и обеспечение рационального
использования.
Охрана морских биологических ресурсов включает:
— контроль за соответствием деятельности российских и иностранных юридических и физических лиц
законодательству РФ о промысле и охране морских биологических ресурсов;
— предупреждение, пресечение и привлечение к юридической ответственности нарушителей законодательства РФ
о промысле и охране морских биологических ресурсов;
— принятие мер для восстановления нарушенного правопорядка (посредством направления представления об
устранении причин и условий, способствовавших совершению правонарушения и др.).
Если рассматривать охрану морских биологических ресурсов не только как правовую, но и как служебно-боевую
деятельность, то в ней можно выделить следующие составляющие:
— охрану разрешенных районов промысла и недопущение в него судов, не имеющих разрешения на промысел;
— охрану запрещенных для промысла районов.
— осуществление государственного контроля в сфере использования морских биологических ресурсов.
Таким образом, государственный контроль в сфере использования морских биологических ресурсов — это
деятельность по профилактике, выявлению и пресечению нарушений условий лицензий (разрешений) и правил
промысла морских биологических ресурсов, а также случаев осуществления незаконного промысла морских
биологических ресурсов.
См.: Теория государства и права. Курс лекций. /Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М. 1997. С. 68.
См.: Теория государства и права. Курс лекций. /Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М. 1997. С. 75.
6 См.: Теория государства и права. Курс лекций. /Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М. 1997. С. 414.
7 См.: Советское административное право./Под ред. Ю.М. Козлова. М. 1985. С. 14-15.
8 См.: Советское административное право./Под ред. Ю.М. Козлова. М. 1985. С. 259.
4
5
Смысл госконтроля состоит в быстрой обработке и оперативном анализе информации о движении морских
биоресурсов, начиная с изъятия их из среды обитания и заканчивая выгрузкой на берег и направлением конкретному
получателю внутри страны или за рубежом.
Целями госконтроля в сфере использования морских биоресурсов являются:
— обеспечение соблюдения юридическими и физическими лицами требований условий лицензий (разрешений),
правил промысла, законности осуществления промысла в морских пограничных пространствах Российской
Федерации;
— определение реального объема добычи (вылова) морских биологических ресурсов, в том числе вывозимых за
пределы Российской Федерации.
При осуществлении госконтроля в сфере использования морских биологических ресурсов должностные лица
федерального органа исполнительной власти по безопасности решают следующие основные задачи:
— наблюдение за судами, осуществляющими промысел морских биологических ресурсов в разрешенных районах;
— аналитическое сопровождение промысла морских биологических ресурсов;
— предупреждение, выявление, пресечение правонарушений в сфере использования морских биологических
ресурсов.
Что касается направлений госконтроля в области использования морских биологических ресурсов, то
целесообразно выделить следующие:
— контроль за организацией рационального использования морских биологических ресурсов;
— контроль за соблюдением условий лицензии (разрешения) на промысел морских биологических ресурсов;
— контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации и международных договоров Российской
Федерации в сфере охраны и использования морских биологических ресурсов.
В российском законодательстве не решен однозначно вопрос о том, на каком уровне должен быть установлен
порядок осуществления госконтроля. Так, абзац восьмой ст. 5 Федерального закона «Об охране окружающей среды»
относит установление порядка осуществления государственного контроля в области охраны окружающей среды к
полномочиям органов государственной власти Российской Федерации. Часть 1 ст. 65 того же Федерального закона
определяет, что государственный контроль в области охраны окружающей среды осуществляется в порядке,
установленном Правительством РФ. Часть вторая ст. 16 Федерального закона «О животном мире» также гласит, что
порядок государственного контроля в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и
среды их обитания устанавливается Правительством РФ. Помимо установления госконтроля к ведению Правительства
РФ отнесено определение порядка перечня должностных лиц федерального органа исполнительной власти,
осуществляющих федеральный государственный экологический контроль. 9
Вместе с тем, не первый год находится в стадии разработки проект необходимого Постановления Правительства
РФ, что, фактически, на сегодня относит регулирование вопросов осуществления на уровень соответствующих
ведомств, в частности, в области использования морских биологических ресурсов, к ведению ФСБ России.
Продолжение ожидания принятия Постановления Правительства РФ сведет на нет полномочия по осуществления
госконтроля как не имеющие механизма реализации. Единственный барьер для усилий других ведомств по
присвоению себе полномочий пограничных органов федеральной службы безопасности — это установленный ч. 5 ст.
65 Федерального закона «Об охране окружающей среды» запрет совмещения функций государственного контроля в
области использования морских биоресурсов и функций хозяйственного использования природных ресурсов.
9
См. ч. 3 ст. 65 Федерального закона «Об охране окружающей среды».