Региональное электронное правительство в России: факторы

Электронное правительство в регионах России: факторы развития
Настоящее исследование посвящено анализу развития электронного правительства
(далее – ЭП) в субъектах РФ. Несмотря на наличие качественных эмпирических работ,1
данная тема нуждается в дальнейшем изучении в силу динамичности и постоянного
дополнения концепции ЭП новыми инициативами. Значительный разброс в уровне
развития ЭП в регионах ставит вопрос о факторах-детерминантах подобного положения.
Под
ЭП
мы
понимаем
внедрение
и
использование
информационно-
коммуникационных технологий (далее - ИКТ) в публичной политике и управлении, при
этом выделяются три измерения: электронная администрация (внутриорганизационные
процессы), электронные государственные услуги и электронное участие (механизмы
делиберации и обратной связи).2
С методологической точки зрения ЭП рассматривается как инновация в публичной
политике (public policy innovation).
3
На основе теоретических и эмпирических
исследований была разработана концептуальная факторная модель развития ЭП в
регионах
РФ,
включающая
экономические,
финансовые,
институциональные,
технологические, менеджериальные, социальные, политические и иные аспекты. Базой
выступили две модели диффузии инноваций – вертикального влияния и внутренних
детерминант.
Для анализа выбраны методы корреляции, линейной регрессии и ряд
качественных методов.
Исследование региональных ЭП сопряжено с рядом проблем, связанных с
доступностью
количественных
данных,
поэтому
полученные
выводы
носят
предварительный характер и нуждаются в дальнейшей проверке. В качестве зависимых
тестировались три переменные согласно измерениям ЭП. Использовались данные,
соответственно,
индекса
«ИКТ
в
государственном
и
муниципальном
управлении», 4 показатели распространенности многофункциональных центров (далее –
МФЦ) в регионе 5 и степень открытости сайтов региональных органов исполнительной
власти.
6
Независимые переменные операционализированы через данные Росстата,
Национальной
ассоциации
инноваций
и
развития
информационных
технологий
(НАИРИТ), Московского Центра Карнеги (МЦК) и др. Хронологические рамки
исследования: 2006 – 2013 гг.
Анализ показал, что вертикальное влияние Центра имеет значение для внедрения
ЭП: как правило, диффузия инновации сопровождалась повышением внимания
руководства страны к проблеме (дискурсивный фактор), изданием нормативных
правовых актов (институциональный фактор), выбором Ростелекома единым оператором
ЭП (технологический фактор).
Для развития ЭП в регионах значима модель внутренних детерминант. Развитие
электронной администрации объясняется моделью (см. Таблицу 1), включающей
технологический (проникновение широкополосного доступа к Интернету в регионе) и
институциональный факторы. Последний включает показатель инновативности региона
(индекс НАИРИТ) и его демократичности (данные МЦК), подчеркивая значение как
формальных, так и неформальных институтов для успешного развития инноваций.
Таблица 1. Модель развития электронной администрации.
Независимые переменные
модели
Доступ к
широкополосному
Интернету
Инновативность
региона
Демократичность
региона
Значимость
,000
Скорректированный
R0,652
квадрат
Ст. Beta-коэффициенты
,483
,341
,235
Ст. ошибка
0,0441098
В случае электронных услуг наблюдается значимая корреляция между абсолютным
количеством МФЦ в регионе и площадью региона (,784**), а также с количеством
муниципальных
образований
(,281**),
но
не
с
численностью
населения,
что
свидетельствует о формировании сети МФЦ без учета оптимального доступа населения к
государственным услугам. Однако отсюда не следует вывод о факторах развития
инновации. Поэтому тестировалась зависимая переменная, выражающая соотношение
количества МФЦ к площади территории региона.
Регрессионный анализ не дает однозначного ответа, вероятно, речь идет о большом
количестве факторов, которые в разной степени значимы для уровня развития
электронных услуг (см. Таблицу 2), так как создание инфраструктуры МФЦ
представляется сложной технологической и ресурсоемкой процедурой, требующей
благоприятной
среды
для
реализации
государственно-частного
партнерства
и
производства инноваций. Значим и фактор спроса, т.к. при высоком уровне высшего
образования растет спрос на оказание качественных государственных услуг.
Таблица 2. Значимые корреляции с переменной «МФЦ на кв.км).
Фактор
Экономический
Фактор спроса
Технологический
Институциональный
Переменная
Затраты региона на ИКТ
Уровень высшего образования
в регионе
Распространение
широкополостного доступа к
Интернету
Показатель
правового
обеспечения
электронного
правительства
Значение
,871**
,705**
,318**
,640**
Инновативность региона
** - корреляция значима на уровне 0,01
,839**
Оценка развития механизмов электронного участия затрудняется тем, что данные
Фонда Свободы Информации не всегда позволяют проследить развитие открытости
сайтов региональной власти в динамике, т.к. меняется методика индекса. Более того, не
поддается количественной оценке, по-видимому, значимый менеджериальный фактор
(интенсивность взаимодействия региональных властей с Фондом). На данный момент
модель
включает
уровень
распространения
Интернета,
формальные
(уровень
региональной нормативной правовой базы) и неформальные (уровень демократичности
субъекта) институты (см. Таблицу 3). Чем больше принимается нормативных актов, тем
выше внимание региона к данной теме, что приводит к позитивным изменениям. С другой
стороны, относительная демократичность и прозрачность публичной сферы позволяет
надеяться на фактическую реализацию норм, повышение открытости власти и вовлечение
граждан в публичную политику.
Таблица 3. Модель развития электронного участия в субъектах РФ
Независимые
переменные модели
Значимость
Скорректированный Rквадрат
Ст. Beta-коэффициенты
Ст. ошибка
Доступ к
широкополостному
Интернету
,332
Состояние
нормативной
правовой базы
региона
,000
0,300
,164
8,460
Демократичность
региона
,217
Несмотря на необходимость дальнейшего исследования проблемы, уже сейчас
можно сделать некоторые выводы о факторах развития регионального ЭП. Во-первых,
вертикальное влияние оказывается стимулом к диффузии инновации, но определяющими
факторами ее развития являются внутренние характеристики. Во-вторых, качество
формальных и неформальных институтов публичной политики играет важную роль в
развитии данной инновации, которая зачастую превосходит значимость финансовых и
иных факторов. В-третьих, наметилась проблема соотношения факторов и акторов в
процессе развития инновации, которая нуждается в дальнейшем изучении.
См., например: Стырин Е.М. Электронное правительство: стратегии формирования и развития.
Диссертация на соискание ученой степени кандидата социологических наук. М., 2006; Павроз А.В.
Электронное правительство и современные административные реформы // Политическая наука.
2008. № 2. С. 173–191; Чугунов А.В. «Электронное правительство»: формирование его правовой базы в
России // Вестник ФГУ «Государственная регистрационная палата» при Министерстве юстиции
Российской Федерации. Научно-практический журнал. 2009. № 4; Он же. Электронное правительство:
эффективность политики внедрения информационно-коммуникационных технологий в
1
государственное
управление.
URL:
http://www.ict.edu.ru/ft/005716/68362e2-st18.pdf
(дата
обращения: 09.09.2013).
2
Curtin
G.
E-Government
//
Encyclopedia
of
Political
Communications.
URL:
http://bedrosian.usc.edu/files/2012/07/encyclopedia_of_political_communications.pdf
(accessed:
12.10.2013). P. 7 – 10.
3 Шумпетер Й. Теория экономического развития. М., 2008; Норт Д. Институты, институциональные
изменения и функционирование экономики. М., 1997; Dolowitz D.P., Marsh D. Learning from Abroad: The
Role of Policy Transfer in Contemporary Policy Making // Governance: An International Journal of Policy and
Administration. 2000. Vol. 13. № 1. P. 5 – 24; Berry F.S., Berry W.D. Innovation and Diffusion Models in Policy
Research // Theories of the Policy Process (2nd ed.) / P. Sabatier (ed.). Boulder, CO: Westview, 1999. P. 223 –
260; Walker J.L. The Diffusion of Innovations among the American States // The American Political Science
Review. 1969. Vol. 63. № 3. P. 880 – 899; Сунгуров А.Ю. Инновации в социуме и политике:
аналитический обзор // Философские науки. 2013. № 3. С. 5-20.
4 Индекс готовности регионов к информационному обществу. URL: http://eregion.ru/ (дата
обращения: 5.03.2014).
5 Каталог МФЦ России. URL: http://xn--l1aqg.xn--p1ai/mfc/index/regions (дата обращения: 18.04.2014).
6 Данные Фонда Свободы Информации. URL: http://svobodainfo.org/ (дата обращения: 10.03.2014).