Петров С.М.К вопросу о правовом регулировании разграничения

S.M. PETROV,
the doctor of jurisprudence, the
professor, the main research assistant
of Institute of problems of the
effective state and civil society of
Financial university at the
Government of the Russian
Federation
TO THE QUESTION
ON LEGAL REGULATION
OF DIFFERENTIATION OF THE
COMPETENCE BETWEEN
LEVELS OF THE PUBLIC
POWER IN RUSSIA
Bodies of the public power are the
basic subjects of management of economy
as to single whole, carrying out the
supervising functions not only within the
limits of the taken away competence, but
that is especially important, with priority
accent on the place in this or that structure
of the power, its level caused by features of
a politik-state system of the Russian
Federation.
Key words: norms of the Constitution
of the Russian Federation, the theory and
practice of legal regulation of economy,
subjects of economic activities.
С.М. ПЕТРОВ,
доктор юридических наук,
профессор, главный научный
сотрудник Института проблем
эффективного государства и
гражданского общества
Финансового университета при
Правительстве Российской
Федерации
К ВОПРОСУ О ПРАВОВОМ
РЕГУЛИРОВАНИИ
РАЗГРАНИЧЕНИЯ
КОМПЕТЕНЦИИ МЕЖДУ
УРОВНЯМИ ПУБЛИЧНОЙ
ВЛАСТИ В РОССИИ
Органы
публичной
власти
являются
основными
субъектами
управления экономикой как единым
целым, осуществляя свои руководящие
функции не только в рамках отведенной
компетенции, но, что особенно важно, с
приоритетным акцентом на свое место в
той или иной структуре власти, ее
уровне, обусловленном особенностями
политико-государственного устройства
Российской Федерации.
Ключевые
слова:
нормы
Конституции Российской Федерации,
теория
и
практика
правового
регулирования экономики, субъекты
хозяйственной деятельности.
Современное
состояние
проблемы
нормативно-правового
регулирования разграничения компетенции между уровнями публичной
власти в России применительно к национальной экономике определяется
множеством факторов, среди которых следует выделять базовые, основанные
на
нормах
Конституции
Российской
Федерации,
и
вторичные,
урегулированные отраслевым законодательством, в той или иной мере
ориентированном на экономические отношения.
В целях правового регулирования они в самом общем виде могут быть
охарактеризованы как особая разновидность общественных отношений, в
рамках
которых
создаются
материальные
блага,
обеспечивающие
жизнедеятельность людей и общества в целом. Вместе с тем следует иметь в
виду, что экономические отношения – категория трудно определяемая,
поскольку в различных сферах они могут иметь довольно разнородное
содержание,
охватывая
собой
различные
стороны
и
компоненты
общественной жизни. Скажем, в проектируемой постиндустриальной
инновационной экономике России необходимым компонентом является
образование,
наука,
демократические
институты,
обеспечивающие
расширенное воспроизводство интеллектуального продукта, которые также
могут и должны рассматриваться в будущем в контексте экономических
отношений. В настоящее время, однако, столь широкого содержания
экономические отношения не имеют, что находит отражение и в
Конституции РФ.
Если речь идет об экономических отношениях и, особенно, об их
правовом регулировании, то здесь чаще всего подразумеваются собственно
экономические институты, объекты и субъекты экономической деятельности,
включая финансы, отношения собственности, бюджетные и межбюджетные
отношения, предпринимательство, экономические аспекты деятельности
организаций и учреждений, которые по своему основному назначению не
ориентированы на ведение экономической (хозяйственной) деятельности.
В условиях современной, социально ориентированной рыночной
экономики, к формированию которой, согласно Конституции РФ, должна
стремиться Россия и из образа которой исходит теория и практика правового
регулирования экономики, без участия в экономических отношениях, по
существу, невозможна никакая социально организованная деятельность.
Экономические отношения в этом плане имеют сквозной характер,
пронизывая весь спектр общественных отношений современной России. Об
экономических отношениях и экономике можно в определенных аспектах
говорить даже на уровне исходных единиц гражданского общества,
рассматривая, например, экономику семьи, не говоря уже о том, что такого
рода единицы зачастую выступают в качестве исходного начала малых
предприятий
–
субъектов
хозяйственной
деятельности.
Современная
экономика пронизывает собой отношения в сфере культуры, спорта,
искусства; без и вне экономических отношений немыслима деятельность
общественных организаций, политических партий и других важнейших
элементов гражданского общества России.
В свете сказанного большое значение для целостной характеристики
экономических отношений имеет соотнесение данного понятия с такими
категориями,
как
экономическое
пространство,
экономические
преобразования, экономическое положение, экономический потенциал,
экономическое взаимодействие, экономическое сотрудничество, устойчивое
развитие экономики, социально-экономическое развитие, экономическая
основа. Они помогают выявить конкретно-исторический срез экономических
отношений,
их
состояние,
соответствующее
этапу
развития
государственности, динамику их развития, содержание государственной
экономической политики1.
Таким образом, даже на уровне наиболее общих представлений
формирование неких универсальных дефиниций экономических отношений
См.: Андреева А.Г. Правовое регулирование экономических отношений: теоретикоправовой аспект: Дисс. … канд. юрид. наук. Краснодар, 2006. С. 24.
1
и их последующее раскрытие в стройной категориально-понятийной системе
представляется
довольно
сложным.
Задача
более
усложняется
применительно к правовому регулированию экономических отношений,
поскольку
здесь
их
недостаточно
четкий
облик
сталкивается
с
необходимостью четкой формализации в системе нормативных предписаний.
Существует и проблема юридической определенности экономических
отношений, в рамках которой следует определять то, что собственно говоря,
из их весьма широкого содержания должно подлежать нормативноправовому регулированию, являясь его предметом.
Понятно
регламентации
ведь,
что
необходимость
экономических
отношений
в
четкой
отнюдь
не
юридической
означает
ее
всеобъемлющего характера. Должны соблюдаться некие пределы, в которых
экономические отношения не нуждаются в правовом регулировании и
существуют лишь на основе свойственных экономике собственных законов и
закономерностей. Право может им противоречить, однако при этом будут
ущемлены экономические отношения и результат такого регулирования
окажется противоположным желаемому.
Еще
одна
характерная
грань
всеобъемлющего
характера
экономических отношений – их присутствие в органах государственной и в
целом публичной власти. Здесь экономические отношения выполняют
двоякую функцию. С одной стороны, они обеспечивают жизнедеятельность
этих органов в рамках общего экономического уклада страны, естественно,
со спецификой, свойственной публично-правовым образованиям, а с другой
– органы публичной власти являются основными субъектами управления
экономикой как единым целым, осуществляя свои руководящие функции не
только в рамках отведенной
компетенции, но, что особенно важно, с
приоритетным акцентом на свое место в той или иной структуре власти, ее
уровне,
обусловленном
особенностями
устройства Российской Федерации.
политико-государственного
В этой части нормативно-правовое регулирование экономики зиждется
на исходных нормах Конституции Российской Федерации, устанавливающих
основы
федеративного
устройства
страны,
ее
административно-
территориальное деление и систему местного самоуправления. Все эти
уровни публичной власти обладают единством и целостностью, но вместе с
тем
характеризуются
относительной
самостоятельностью
в
части
осуществления полномочий по нормативно-правовому регулированию
экономики. В самом общем виде разделение этих полномочий осуществлено
Конституцией Российской Федерации, статьями 71–73, на уровне разделения
предметов ведения, которые представляют собой укрупненные нормативные
единицы, поддающиеся правовому регулированию. В дальнейшем на основе
предметов ведения на каждом уровне публичной власти осуществляется
конкретное нормативно-правовое регулирование экономических отношений.
Следует также иметь в виду положение ч. 3 ст. 5 Конституции РФ, где
установлено, что разграничение предметов ведения и полномочий между
органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов
является одной из основ федеративного устройства России, обеспечивающих
ее государственную целостность и единство системы государственной
власти.
Действующая модель конституционного разделения предметов ведения
делит их на три основные группы:
– предметы ведения Российской Федерации;
– предметы совместного ведения Российской Федерации и ее
субъектов;
– предметы ведения субъектов Российской Федерации.
Примененная в Конституции России конструкция предполагает
приоритетный акцент на предметы ведения и полномочия Федерации и
известную вторичность и производность предметов ведения субъектов
Российской Федерации. Выражается это в том, что предметы ведения
Российской Федерации прямо обозначены в ст. 71 Конституции. Что касается
предметов совместного ведения, то их нормативно-правовое регулирование в
принципе может осуществляться как федеральными законами, так и
законами
субъектов
Федерации.
Однако
законодательство
субъектов
Федерации может носить опережающий в отношении федеральных законов
характер лишь при их отсутствии в отношении той или иной категории
правоотношений, отнесенных к сфере совместного ведения.
Если же
принимается федеральный закон, распространяющий свое действие на
отношения, которые до этого регулировались законодательством субъектов
Федерации, то применяться должен именно вновь принятый федеральный
закон. Что касается законодательства субъектов Федерации, то оно должно
быть приведено в соответствии с требованиями федерального закона либо
путем внесения изменений и дополнений, либо путем отмены действующих
актов субъектов.
При этом следует иметь в виду, что в данном отношении все субъекты
Федерации находятся в одинаковом положении, поскольку, согласно ч. 4 ст.
5 Конституции РФ, во взаимоотношениях с федеральными органами
государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой
равноправны, причем их состав различен. Часть 1 ст. 5 Конституции
устанавливает, что Российская Федерация состоит из республик, краев,
областей, городов федерального значения, автономной области, автономных
округов. При этом подчеркивается равенство всех субъектов Федерации,
независимо от их видов.
Упорядочение взаимоотношений между Российской Федерацией и ее
субъектами
в
сфере
государственного
регулирования
экономики
осуществляется не только на уровне профильного законодательства
федерального и регионального уровней, но и в силу того, что Российская
Федерация определяет довольно широкий круг вопросов, связанных с
организацией
органов
законодательных
государственной
(представительных) и
власти
субъектов
исполнительных
Федерации,
посредством
Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 284-ФЗ «Об общих принципах
организации
законодательных
(представительных)
и
исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации»2.
В связи со сказанным следует отметить положение ч. 1 ст. 77
Конституции РФ, согласно которому система органов государственной
власти республик, краев, областей, городов федерального значения,
автономной области, автономных округов устанавливается субъектами
Российской
Федерации
самостоятельно,
в
соответствии
с основами
конституционного строя Российской Федерации и общими принципами
организации представительных и исполнительных органов государственной
власти.
Данная
норма
имеет
истоки
в
положениях
Конституции,
определяющих основы конституционного строя России, а также в норме п.
«н» ч. 1 ст. 72, где установление общих принципов организации системы
органов государственной власти и местного самоуправления отнесено к
совместному ведению Федерации и ее субъектов.
Таким
образом,
приоритет
предметов
ведения
и
полномочий
Федерации в отношении субъектов определяется не только самими
предметами ведения Российской Федерации и возможностью законодательно
определять использование субъектами Федерации объема и собственно
полномочий в рамках совместного ведения через принятие соответствующих
федеральных законов, но и через установление широкого объема норм,
регулирующих организацию органов государственной власти субъектов
Федерации.
Последние, таким образом, обладают ограниченными возможностями в
установлении собственных органов государственной власти, сообразно
политике, которую проводит федеральный центр, в том числе, в области
регулирования экономических отношений. Следует иметь в виду, что через
изменения
законодательства
об
основах
организации
органов
государственной власти Федерация обладает возможностью изменять
структуру
2
государственной
СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
власти
в
субъектах,
если
это
вызвано
государственной политикой или текущей ситуацией, требующей быстрых и
неординарных политических решений.
Подчеркнем, что современная редакция Федерального закона от 6
октября
1999
г.
законодательных
№
284-ФЗ
«Об
(представительных)
общих
и
принципах
организации
исполнительных
органов
государственной власти субъектов Российской Федерации» вряд ли дает
доктринальные основания считать его законом именно об общих принципах.
В действительности это весьма подробный акт, регулирующий все основные
стороны организации государственной власти субъектов Федерации, в том
числе, в части экономической деятельности. Не лишне отметить также, что в
последнее десятилетие данный Закон и соответственно система региональной
государственной власти подверглись весьма серьезным обновлениям и
унификации, которая отвечала потребностям проводившейся, но так и не
достигшей своих целей административной реформы, которая в конечном
счете привела к формированию единой властной вертикали, в той или иной
мере не только охватившей ветви федеральной государственной власти, но и
особенно зримо воплотившейся в подчиненности органов власти субъектов
Федерации федеральному центру.
Все эти доводы, обосновывающие приоритет федерального центра в
регулировании
экономических
отношений
в
России,
многократно
усиливаются нормой ч. 2 ст. 77 Конституции, согласно которой в пределах
ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного
ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы
исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов
Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в
стране. Применительно к государственному регулированию экономических
отношений
современное
это
имеет
федеральное
особое
значение,
Правительство
поскольку
функционально
ориентировано
на
решение
экономических задач и регулирование экономических отношений, тогда как
политический
аспект
государственного
управления
сосредоточен
в
президентской вертикали и компетенции.
Это положение нашло прямое закрепление в системе и структуре
федеральных органов исполнительной власти, частью из которых ведает
Правительство, а другой (силовой, политической частью) – Президент
России. В условиях современного, весьма политизированного и порой
основанного на политических и даже партийных установках разделения
полномочий Правительства (его Председателя) и Президента России
выстроенная в ходе административной реформы властная вертикаль – это
прежде всего вертикаль возглавляемой Правительством исполнительной
власти,
мощь
которой
зиждется
на
широчайших
возможностях
регулирования экономических отношений и экономики в целом. Фактически
вся система регулирования экономики сосредоточена в единой властной
вертикали, охватывающей собой все уровни государственной и, как будет
показано ниже, муниципальной власти.
Акцент на экономику в существующей модели главенствующей в
стране исполнительной власти приводит к тому, что экономические
отношения и их регулирование стали доминантой в управлении не только
сферами хозяйственной деятельности, но и властными институтами,
обеспечивающими
функционирование
науки,
культуры,
медицины,
образования, социального обеспечения и других сфер, составляющих основы
жизни гражданского общества. Следствием такого подхода является то, что
тотально управляемая экономика через всеобъемлющие и находящиеся под
контролем исполнительной власти экономические отношения превратилась в
каналы
широкого
проникновения
государственного
управления
в
нарождающиеся институты гражданского общества. Это искажает не только
гражданско-правовые отношения основанной на частной собственности
экономической демократии, но и вольно или невольно приводит если не к
прямому огосударствлению гражданского общества, то к стагнации его
естественного развития. Признаваемый даже Президентом страны слабый
уровень этого развития и в целом зачаточное состояние гражданского
общества
во
многом
обусловлен
насаждаемым
через
экономику
государственным управлением и государственным вмешательством в
экономический базис декларируемых в качестве свободных от прямого
государственного вмешательства отношений в сфере гражданского общества.
И если естественной для демократической страны логикой развития
экономических отношений является их рост от свободы в рамках
гражданского общества до уровня государственного регулирования на
некотором этапе развития, то в современной России эта логика имеет
обратный характер. Основу и истоки экономики и экономического роста
составляют находящиеся под государственным контролем либо под тесным
государственным
патронатом
монополизированные
отрасли
сырьевой
экономики, потребности которых являются доминирующими. Что касается
развития свободных экономических отношений в рамках гражданского
общества (а это, прежде всего, малый и средний бизнес), то эта часть
экономики не только не является доминирующей, но и фактически находится
на обочине экономического роста. При этом вялые попытки со стороны
исполнительной власти оживить его не приводят к зримым результатам и
изменению
структуры
российской
экономики
в
сторону
подлинно
конкурентного рынка со свойственным экономикам развитых стран
преобладанием малого и среднего бизнеса.
В известной мере столь явно выраженный приоритет Федерации в
отношении ее субъектов вполне соответствует однозначно выраженной в
Конституции федеративной природе российского государства. При этом
наличие этого приоритета на деле означает лишь возможность широкого
усмотрения Федерации в регулировании всего круга экономических
отношений,
в
том
числе
на
региональном
уровне.
Понятно,
что
использование тех или иных возможностей – это вопрос стратегии
экономического развития, формируемой
современной исполнительной
властью. Пока эта стратегия не ведет к ослаблению государственного
контроля
над
противоречило
российской
экономическими
бы
отношениями,
сложившейся
экономики.
Как
монопольной
неоднократно
поскольку
обратное
сырьевой
структуре
заявляли
руководители
государства, без коренной модернизации и перехода к инновационному
развитию изменить существующее положение невозможно. В настоящее
время ведется активная проработка возможных сценариев инновационного
развития, однако реальных шагов, направленных на радикальное изменение
структуры экономики, пока не наблюдается, хотя в политическом плане эти
задачи декларированы вполне однозначно.
Особым уровнем публичной власти в Российской Федерации является
местное самоуправление. Статья 12 Конституции Российской Федерации
признает и гарантирует местное самоуправление. Кроме того, установлено,
что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, а
органы
местного
самоуправления
не
входят
в
систему
органов
государственной власти.
Глава 8 Конституции РФ определяет основы местного самоуправления.
Здесь прямо заявлено, что МСУ обеспечивает самостоятельное решение
населением
вопросов
распоряжение
гражданами
местного
муниципальной
путем
значения,
владение,
собственностью.
референдума,
выборов,
пользование
Оно
других
и
осуществляется
форм
прямого
волеизъявления, через выборные и иные органы местного самоуправления.
В
Конституции
подчеркнуто
существование
муниципальной
собственности, местных бюджетов, налогов и сборов. Таким образом, в
рамках своих полномочий закреплено конституционное право местного
самоуправления
на
осуществление
регулирование
органами
МСУ
экономической
деятельности
экономических
отношений
и
на
подведомственной им территории.
Согласно ч. 2 ст. 132 Конституции России, закон может наделять
органы
местного
полномочиями
с
самоуправления
передачей
отдельными
необходимых
для
государственными
их
осуществления
материальных и финансовых средств. При этом реализация данных
полномочий остается подконтрольной субъекту исходных полномочий –
государству.
Законодательное
самоуправления,
в
том
регулирование
числе,
в
полномочий
части
экономических
местного
отношений
осуществляется на двух уровнях – федеральном и субъектов Федерации. На
федеральном уровне система местного самоуправления определяется на
основе п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции, согласно которому к совместному
ведению Федерации и ее субъектов относится установление общих
принципов организации системы органов государственной власти и местного
самоуправления. В связи с этим принят и действует Федеральный закон от 6
октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации»3.
Согласно ч. 1 ст. 4 данного Закона, правовую основу местного
самоуправления
составляют
общепризнанные
принципы
и
нормы
международного права, международные договоры Российской Федерации,
Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы,
Федеральный закон № 131-ФЗ, другие федеральные законы, издаваемые в
соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской
Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации,
постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные
нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти),
конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов
Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения,
принятые
на
местных
референдумах
и
сходах
граждан,
и
иные
муниципальные правовые акты.
В
силу
незыблемости
конституционных
гарантий
местного
самоуправления, в ч. 2 ст. 4. установлено, что изменение общих принципов
3
СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
организации местного самоуправления допускается лишь путем внесения
изменений и дополнений в Федеральный закон № 131-ФЗ.
В данном случае не лишне отметить, что большинство исследователей
муниципального права отмечают, что Федеральный закон № 131-ФЗ только
формально (с точки зрения названия и его соответствия Конституции России)
является актом, регулирующим общие принципы местного самоуправления.
В действительности 12 глав, содержащих 86 статей данного Федерального
закона, вряд ли можно расценивать как некие общие принципы. Закон весьма
подробно регулирует структуру и задачи местного самоуправления, его
основные сферы деятельности и финансирование, четко определяет
подчиненность местного самоуправления государственному управлению
через прямые и косвенные рычаги властного регулирующего воздействия.
Что касается экономических отношений, то и здесь ориентированная на
государственное регулирование монополизированной экономики вертикаль
исполнительной власти через все ее уровни и инструменты активно
воздействует на местное управление, фактически вбирая его в свое
содержание.
Такое
положение
усиливается
отсутствием
развитой
экономической основы местного самоуправления, которая во многом вольно
или невольно блокируется интересами ориентированной на монополии
вертикалью исполнительной власти.
Библиографический список:
Андреева А.Г. Правовое регулирование экономических отношений: теоретико-правовой
аспект: Дисс. … канд. юрид. наук. Краснодар, 2006. С. 24.