Исполнение решений Европейского Суда по правам человека

Исполнение решений Европейского Суда по правам человека (ЕСПЧ) в России:
необходимость создания эффективных механизмов исполнения
Анализ законодательства и правоприменительной практики, а также выступлений
представителей судейского сообщества и высших должностных лиц исполнительных
органов власти дает основания констатировать, что Российская Федерация стремится
исполнять решения ЕСПЧ и предпринимает для этих целей практические шаги.
Говоря о законотворческой деятельности, мы можем, в частности, отметить
изменения, внесенные в июле 2007 года в Закон «Об оперативно-розыскной
деятельности».1 Поправки в статью 5 Закона запретили правоохранительным органам в
ходе оперативно-розыскной деятельности подстрекать граждан к совершению
противоправных действий. Эти поправки также установили законодательный запрет на
фальсификацию результатов оперативно-розыскной деятельности. Весной 2007 года
МВД, ФСБ и ряд других ведомств приняли инструкцию, которая регулирует порядок
передачи результатов оперативно-розыскной деятельности органам следствия и судам.2
Указанные
нововведения
призваны
предотвратить
повторение
нарушений,
3
зафиксированных в решениях ЕСПЧ по делам Ваньян против России и Худобин против
России,4 а именно – осуждение лиц, совершивших преступные деяния в результате
провокации со стороны органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность.
Также следует обратить внимание на законопроект, который 6 февраля 2007 года
был внесен в Государственную Думу Верховным Судом.5 Этот законопроект
предполагает внесение ряда изменений в гражданско-процессуальный кодекс для
упорядочения и ограничения возможности пересмотра в надзорном порядке вступивших в
законную силу судебных решений. Верховный Суд обосновал целесообразность принятия
этого законопроекта необходимостью исполнять решения ЕСПЧ по целому ряду дел в
отношении России: серия т.н. «клоновых дел» о нарушении принципа правовой
определенности в рамках надзорного пересмотра судебных решений. Кроме того, c начала
2007 года представители органов власти активно обсуждают возможные поправки в
уголовно-процессуальный кодекс, которые должны усовершенствовать процедуру
1
Федеральный закон от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности" (с
изменениями от 18 июля 1997 г., 21 июля 1998 г., 5 января, 30 декабря 1999 г., 20 марта 2001 г., 10 января,
30 июня 2003 г., 29 июня, 22 августа 2004 г., 2 декабря 2005 г., 24 июля 2007 г.).
2
Приказ МВД РФ, Федеральной службы безопасности РФ, Федеральной службы охраны РФ, Федеральной
таможенной службы, Службы внешней разведки РФ, Федеральной службы исполнения наказаний,
Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков и Минобороны РФ от 17 апреля 2007 г.
N 368/185/164/481/32/184/97/147 "Об утверждении Инструкции о порядке представления результатов
оперативно-розыскной деятельности дознавателю, органу дознания, следователю, прокурору или в суд".
3
Постановление Европейского Суда по правам человека от 15 декабря 2005 г. Дело "Ваньян (Vanyan)
против Российской Федерации" (жалоба N 53203/99) (Первая секция).
4
Khudobin v. Russia (Application no. 59696/00), judgment of 26 October 2006.
5
Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 4 от 6 февраля 2007 г. «О внесении в
Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта федерального закона “О
внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации”».
принятия решения о содержании под стражей, неоднократно подвергавшаяся критике со
стороны ЕСПЧ.
Обратившись к деятельности исполнительных органов мы также можем увидеть
шаги, предпринимаемые этими органами с целью исполнения решений ЕСПЧ. В
частности, 24 июля 2006 года руководитель Федеральной службы по надзору в сфере
образования и науки издал письмо № 01-678/07-01 «О праве детей на образование в
Российской Федерации». В письме со ссылкой на «имеющуюся в Европейском Суде по
правам человека практикой рассмотрения дел, связанных с нарушением прав детей на
образование в Российской Федерации» указано, что образовательные учреждения при
приеме детей не имеют права требовать справок о гражданстве и о регистрации по месту
жительства. Это письмо является реакцией на решение ЕСПЧ по делу Тимишев против
России,6 в котором было признано, что отказ допускать детей в школу в связи с
отсутствием у них регистрации по месту жительства нарушает право на доступ к
образованию.
В 2007 году была начата реализация Федеральной целевой программы "Развитие
судебной системы России" на 2007 - 2011 годы.7 В тексте программы дан анализ проблем
российской судебной системы. Среди этих проблем указаны неисполнение решений
судебных органов и чрезмерная длительность судебного разбирательства, которые
отмечены в ряде решений ЕСПЧ в отношении России. Программа предполагает ряд мер,
направленных на решение этих проблем, в частности – улучшение материальнотехнических условий деятельности судебных органов и службы судебных приставов.
В 2007 году были проведены некоторые мероприятия, связанные с исполнением
решений ЕСПЧ по так называемым «чеченским делам». В частности, семинар о ЕКПЧ и
решениях ЕСПЧ для представителей органов власти Чеченской республики, а также
дискуссию об исполнении решений ЕСПЧ по чеченским делам с участием высших
должностных лиц страны и Комиссара Совета Европы по правам человека.
Анализ информационных документов Департамента по исполнению решений ЕСПЧ
показывает, что за последний год сотрудничество российских органов власти с Комитетом
Министров Совета Европы в рамках процедуры надзора за исполнением решений ЕСПЧ
стало более интенсивным.
С нашей точки зрения, эти действия российских властей демонстрируют наличие у
них стремления исполнять решения ЕСПЧ. Вместе с тем, работа по исполнению решений
ЕСПЧ в части мер общего характера не всегда является достаточно эффективной.
Анализируя деятельность по исполнению различных решений ЕСПЧ, можно отметить
следующие общие недостатки:
1) Не ведется мониторинг того, как на практике (особенно на локальном уровне)
выполняются нормативные акты и директивы, принятые во исполнение решений ЕСПЧ. В
силу отсутствия такого мониторинга и контроля, государственные органы на низовом
уровне сохраняют практики, приводящие к нарушению ЕКПЧ. В частности, несмотря на
введенный запрет провокаций при осуществлении оперативно розыскной деятельности, в
средствах массовой информации продолжают появляться сообщения о случаях
провокации правоохранительными органами сбыта наркотических средств.
2) Не предпринимаются меры по приведению судебной практики в соответствие с
решениями ЕСПЧ. В частности, в решениях ЕСПЧ отмечается низкое качество
(отсутствие мотивировки) судебных решений об аресте и о продлении содержания
обвиняемых под стражей. Вместе с тем, судебная практика по вопросу об аресте остается
без изменений, что, в свою очередь, приводит к росту арестованных и переполненности
следственных изоляторов.
Постановление Европейского Суда по правам человека от 13 декабря 2005 г. Дело "Тимишев (Timishev)
против Российской Федерации" (жалобы NN 55762/00 и 55974/00) (Вторая секция).
7
Федеральная целевая программа "Развитие судебной системы России" на 2007 - 2011 годы (утв.
постановлением Правительства РФ от 21 сентября 2006 г. N 583).
6
3) Принимаемые во исполнение решений ЕСПЧ меры не всегда носят комплексный
характер и не приводят к устранению всех причин, приводящих к нарушениям ЕКПЧ.
Например, проблема неисполнения решений судебных органов, вызывающая наибольшее
количество обращений в ЕСПЧ, обусловлена совокупностью факторов. Среди них
несовершенство бюджетных процедур, вследствие которых органы, обязанные
осуществлять выплаты по судебным решениям, не имеют в своем распоряжении
необходимых для этого средств. Также отсутствуют правовые механизмы, позволяющие
истцу добиться принудительного взыскания средств из бюджета. Еще одной причиной,
приводящей к проблемам с исполнением судебных решений, является сама по себе
судебная практика: нередко суды формулируют решения таким, образом, что способ их
исполнения определить невозможно; кроме того, выпускаемые судами исполнительные
листы иногда содержат ошибки, препятствующие исполнению судебных решений. Между
тем, Федеральная целевая программа "Развитие судебной системы России" на 2007 2011 годы в качестве решения проблемы неисполнения судебных решений предлагает
только укрепить материально-техническую базу службы судебных приставов и создать
электронный реестр неисполненных судебных решений.
4) Не определен порядок взаимодействия различных органов власти и порядок
распределения ответственности за исполнение решений ЕСПЧ. В результате, усилия по
исполнению решений ЕСПЧ не скоординированы и имеет место возложение всей
ответственности за исполнение этих решений на законодательную власть. Например, в
начале 2007 года Конституционный Суд РФ рассматривал жалобы на конституционность
надзорных процедур в гражданском процессе (отметим, что ЕСПЧ считает, что
существующие в России надзорные процедуры нарушают принцип правовой
определенности). В Постановлении № 2-П от 5 февраля 2007 года,8 Конституционный Суд
отметил недостатки существующего порядок надзорного производства. Однако
Конституционный Суд не стал отменять соответствующие нормы Гражданскопроцессуального кодекса, а в место этого в решении рекомендовал федеральному
законодателю реформировать процедуру надзора с учетом решений ЕСПЧ и резолюции
Комитета Министров Совета Европы от 8 февраля 2006 года ResDH (2006)1.
Указанные недостатки процесса исполнения решений ЕСПЧ в части мер общего
характера приводят к новым нарушениям ЕКПЧ и росту потока обращений жителей
России в ЕСПЧ. Не так давно Председатель Конституционного Суда РФ и члены
Верховного Суда РФ предложили создать механизм, который уменьшил бы поток жалоб в
ЕСПЧ. К сожалению, представители судебных органов не конкретизировали, какой
именно механизм они планируют создать. Анализ их выступлений позволяет
предположить, что планируется создание собой процедуры обжалования нарушений
ЕКПЧ в Верховном суде РФ. Не оспаривая потенциальную эффективность такой
процедуры в деле защиты прав и свобод отдельных граждан, следует, тем не менее,
отметить, что она не предполагает усовершенствования механизма исполнения решений
ЕСПЧ в части принятия мер общего характера.
Представляется, что российские власти должны разработать ряд норм и процедур,
которые позволили бы вести систематическую и комплексную работу по реализации мер
общего характера, необходимых для исполнения решений ЕСПЧ. В частности,
необходимо создать механизмы и процедуры, которые обеспечивали бы координацию
между различными органами власти (законодательными, исполнительными и судебными)
при идентификации причин, приводящих к нарушению норм ЕКПЧ, при разработке
комплекса мер, по устранению таких нарушений и при реализации этих мер. Кроме того,
Постановление Конституционного Суда РФ от 5 февраля 2007 г. N 2-П "По делу о проверке
конституционности положений статей 16, 20, 112, 336, 376, 377, 380, 381, 382, 383, 387, 388 и 389
Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом Кабинета Министров
Республики Татарстан, жалобами открытых акционерных обществ "Нижнекамскнефтехим" и "Хакасэнерго",
а также жалобами ряда граждан"
8
необходимо создать систему мониторинга, которая позволяла бы оценить эффективность
исполнения решений ЕСПЧ в части мер общего характера. С этой целью следует, в
частности, обратить внимание на рекомендации ПАСЕ и других органов Совета Европы
по повышению эффективности исполнения решений ЕСПЧ.
Еще одной важной мерой, которая может повысить эффективность исполнения
решений ЕСПЧ в России, может стать создание системы официального перевода и
публикации решений ЕСПЧ. Сейчас решения ЕСПЧ переводятся и публикуются
негосударственными (коммерческими и некоммерческими организациями). Эти
публикации, несомненно, способствуют информированию юридического сообщества и
должностных лиц о практике ЕСПЧ. Вместе с тем, такие публикации – как не имеющие
статуса официальных – не могут использоваться судебными и административными
органами при вынесении решений по конкретным делам. Отсутствие порядка
официальной публикации решений ЕСПЧ препятствует приведению судебной практики в
соответствие с требованиями ЕСПЧ. А это, в свою очередь, устраняет судебную власть из
процесса исполнения решений ЕСПЧ.
Следует также отметить, что к настоящему моменту в России не созданы все
условия, необходимые для принятия индивидуальных мер, необходимых для исполнения
решений ЕСПЧ. Возможность пересмотра решений национальных судебных органов в
связи с вынесением решения ЕСПЧ предусмотрена только в уголовном и арбитражном
(коммерческом) судопроизводстве. В рамках гражданского и административного
производства такая возможность законами не установлена. Это создает препятствия для
принятия мер индивидуального характера по конкретным решениям ЕСПЧ (например, по
делу Шофман против России9). В феврале 2007 года Верховный Суд РФ внес в
Государственную Дуду законопроект, предполагающий введение в гражданскопроцессуальный кодекс нормы, позволяющей пересматривать вступившие в законную
силу судебные решения, если того требует решение ЕСПЧ.10 Сроки рассмотрения этого
законопроекта Государственной Думой пока не ясны. Вместе с тем, скорейшее принятие
такого закона чрезвычайно важно для эффективного исполнения решений ЕСПЧ в части
индивидуальных мер.
9
Shofman v. Russia (Application no. 74826/01), judgment of 24 November 2005.
Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 4 от 6 февраля 2007 г. «О внесении в
Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта федерального закона “О
внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации”».
10