Бедность в странах с переходной экономикой

Региональная конференция 17 октября 2002 г., г. Барнаул
«Социальная политика реалии XXI века: региональный аспект»
ТЕЗИСЫ ДОКЛАДА
«Бедность в странах с переходной экономикой»
Овчарова Л.Н. – д.э.н., директор научных программ
Независимого института социальной политики
Прежде чем рассматривать
особенности определения и измерения бедности в условиях
переходной экономики, остановимся на ключевых моментах понимания бедности как таковой. Как
социально-экономическое явление бедность формируется вследствие объективно существующего
неравенства в доступе к материальным и нематериальным благам. Это означает, что, во-первых, бедность
будет существовать всегда, меняются только формы ее проявления; во-вторых, она относительна во
времени и в пространстве. Следовательно, каждая страна в конкретный исторический период использует
свое понимание бедности. Другими словами бедность – это постоянно существующее социо-культурное
явление, имеющее различные формы проявления в рамках конкретных исторических и географических
границ. Вместе с тем, большинство страновых подходов к идентификации бедности укладывается в
достаточно простую классификацию концепций ее определения и измерения. Согласно этой
классификации принято выделять три
подхода: абсолютного, относительного и субъективного
определения бедности. Возникшая раньше всех абсолютная концепция исходит из установления черты
бедности посредством формирования минимальной потребительской корзины. Относительная концепция
бедности базируется на том, что к бедным относятся, те, чей уровень жизни существенно отличается от
стандарта, преобладающего в стране. В данном случае экспертными и социологическим методами
оценивается как преобладающий стандарт жизни, так и
уровень жизни, рассматри-ваемый как
существенное отклонение от стандарта. И, наконец, субъективная концепция бедности предполагает
установление черты бедности на основе анализа представлений населения о том, какой объем ресурсов
необходим для удовлетворения минимальных потребностей.
Следует отметить, что в рамках одной страны для
различных социальных программ часто
используются разные линии бедности ( чаще всего это означает, что для оценки уровня минимальной
заработной платы и оценки степени нуждаемости для целей адресной социальной помощи используются
разные линии бедности). Исторически, переход от приоритета абсолютной концепции к относительной,
произошел тогда, когда возникли сложности с исчислением минимальной потребительской корзины из-за
роста жизненных стандартов и расширения перечня благ и услуг, доступных для бедных. Переход к
относительной черте бедности, которая на практике, как правило, устанавливалась на уровне 40-60% от
медианного дохода, означал ориентацию на более высокий стандарт бедности, гарантирующий не только
физиологическое выживание, но и учитывающего факт исключенности из социо-культурных стандартов и
норм общественной жизни (доступ к образованию, информации, общению и пр.). Это обстоятельство
очень важно учитывать в странах, образовавшихся на постсоветском пространстве, поскольку все они
столкнулись с беспрецедентным снижением уровня жизни, поэтому ориентация на относительные
стандарты бедности, без их увязки с абсолютной бедностью, может опустить линию бедности ниже уровня
физиологического выживания.
Важным моментом при рассмотрении проблем бедности также является определение тех
характеристик материальной обеспеченности домохозяйств, которые будут сопоставляться с чертой
бедности. Традиционно для данной цели используются показатели душевых доходов, расходов и
потребления.
Переходя к рассмотрению факторов, определивших особенности измерения бедности в странах
СНГ, для которых характерны более высокие темпы падения уровня жизни, отметим, что на момент
своего образования все они имели традиции определения минимальных стандартов жизненного уровня,
1
базирующиеся на советской практике расчета минимального потребительского набора, в основе
определения которого лежит абсолютная концепция бедности. Поэтому большинство стран стало на путь
установления национальной черты бедности на уровне стоимости минимальной потребительской корзины.
Базой для мониторинга бедности являются статистические данные выборочного обследования домашних
хозяйств. Под домашним хозяйством понимается одно лицо или группа лиц, для которых общими
являются бюджет и место проживания. Для сравнения с чертой бедности используют показатели доходов,
расходов и располагаемых ресурсов.
Азербайджан. В октябре 1992 года в Азербайджане был принят Закон «О минимальном
потребительском бюджете» (МПБ), согласно которому Госкомитет по статистике до 1998 года рассчитывал
этот бюджет (1997 году среднемесячный МПБ составил 350 тыс. манат или 87,8 $ США). В последние два
года такой расчет Госкомитет по статистике не ведется. Однако, конфедерация Профсоюзов Азербайджана,
исходя из действующего вышеуказанного Закона, продолжает такие исследования на основе которых в
1999 Госкомитет по статистике рассчитывал минимальную потребительскую корзину, которая включает в
себя 18 наименований продовольствия, по которым определяется общая сумма расходов ( по рыночным
ценам) и к ней прибавляется 25% расходов по услугам и налогам. В 1999 ее среднемесячная стоимость
составила 110 тыс. манат.
Беларусь. При анализе бедности в Беларуси основным официальным индикатором масштабов
распространения малообеспеченности является
доля домашних хозяйств (населения), уровень
среднедушевых располагаемых ресурсов которых ниже прожиточного минимума ( черты бедности). На
основе динамики этих показателей делаются выводы о характере изменений в уровне жизни населения.
Данный подход к определению бедности разработан на основе Закона Республики Беларусь «О
формировании и использовании минимального потребительского бюджета», принятого в январе 1992 г. В
соответствии с ним
были сформированы минимальные потребительские корзины для различных
социально-демографических групп населения, поскольку потребности каждой из них значительно
дифференцируются в зависимости от пола, возраста, характера занятий, социального и семейного
положения. В январе 1999 г. был принят Закон «О прожиточном минимуме в Республике Беларусь»,
который устанавливает качественно новое правовое пространство для определения прожиточного
минимума и отнесения граждан к категории бедных (малоимущих). Если раньше черта бедности
составляла 60 % от величины минимального потребительского бюджета, то по новой методике она стала
подвижной относительно величины минимального потребительского бюджета и колеблется в интервале 6568 %.
Казахстан. Начиная с 90-х гг. в республике для определения уровня бедности используется
показатель прожиточного минимума. С тех пор на его основе устанавливается официальная черта
бедности. Согласно Закону РК «О прожиточном минимуме», черта бедности служит критерием для
оказания социальной помощи малообеспеченным. Правительством показатель черты бедности
определяется в определенном размере от прожиточного минимума, исходя из экономических условий и
возможностей государства для оказания бедным социальной помощи.
Россия. Согласно официальной для России методологии определения и измерения бедности черта
бедности устанавливается на уровне стоимости минимальной потребительской корзины.
Методика
расчета стоимости такой корзины утверждается соответствующими законами РФ и за период с 1991 по
2000 гг. она менялась два раза. Первый раз в ноябре 1992 г., когда после либерализации цен доходы 70%
российских граждан опустились ниже уровня прожиточного минимума советского периода. В этом случае
выбор концептуального подхода к определению прожиточного минимума был обусловлен кризисным
состоянием экономики, поэтому минимальная потребительская корзина 1992 года оказалась в 2 раза
дешевле аналогичной корзины советского периода.
Второй
раз правила расчета минимальной
потребительской корзины были изменены в апреле 2000 г., что привело к ее удорожанию на 15-20%.
Прожиточный минимум 2000 г. определяется на основе нормативного метода. Это означает, что
устанавливается полный перечень товаров и услуг, входящих в состав минимальной потребительской
корзины и определяется стоимостная оценка такого набора. При таком подходе структура прожиточного
минимума не фиксируется и меняется в зависимости от динамики цен на все товары и услуги,
включенные в состав прожиточного минимума.
Украина. В Украине нет официальной государственной методики определения черты бедности.
Правительство придерживается относительной концепции при определении линии бедности, в
соответствии с которой черта бедности устанавливается на уровне 75 % от медианных расходов,
2
подсчитанных на одного взрослого. Федерация Профсоюзов Украины использует альтернативный подход
к оценке уровня бедности, который базируется на расчете минимальной потребительской корзины. Под их
давлением в июле 1999 Верховная Рада Украины приняла Закон “ О прожиточном минимуме”, в
соответствие с которым рассчитывается минимальная потребительская корзина, состоящая из
продовольственных и непродовольственных товаров и услуг. Начиная с 5 октября 2000 г. именно
прожиточный минимум будет использоваться как основа для расчета большинства социальных стандартов
и социальных гарантий
В странах с переходной экономикой в практике принятия управленческих решений национальные
линии бедности используются в основном для адресной социальной защиты с целью определения тех,
кто имеет право на такую поддержку. Что касается основных социальных трансфертов ( минимальных
пенсий, детских пособий и прочих социальных выплат), то их размер намного ниже прожиточного
минимума.
Следует также отметить, что, несмотря на принятые законы о прожиточном минимуме, в
большинстве стран для программ адресной социальной помощи используются более жесткие правила
допуска граждан к ресурсам социальных программ. В основном применяются два ужесточающих критерия:
к программам адресной социальной помощи допускаются только отдельные категории населения или
домохозяйств и используется доходная линия бедности, составляющая только некоторую долю от
прожиточного минимума. В данном случае практика использования более низких, по сравнению с
прожиточным минимумом, линий бедности обусловлена несоответствием финансовых возможностей
государств масштабам распространения бедности.
Беларусь. В соответствии с Законом «О прожиточном минимуме в Республике Беларусь»
социальную помощь оказывается гражданам (семьям), имеющим доход ниже бюджета прожиточного
минимума. Однако реализация этого положения закона на практике не стыкуется с финансовыми
возможностями государства.
В силу этого для получения адресной социальной помощи государство определяет уровень дохода на
уровне, ниже черты бедности. Этот порог может пересматриваться в зависимости от изменений в сфере
экономики, динамики доходов и бедности, от результатов мониторинга предоставления адресной
социальной помощи
Постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 11 августа 1999 года № 1254 «О мерах
по социальной защите малообеспеченных граждан» установлено, что критерием определения нуждаемости
граждан в первоочередной социальной помощи является невозможность (по объективным причинам)
получения среднедушевого дохода выше утвержденного бюджета прожиточного минимума гражданами
(семьями) из числа: инвалидов I и II групп; одиноко проживающих пенсионеров; многодетных и неполных
семей; трудоспособных граждан, осуществляющих уход за инвалидами I группы либо лицами, достигшими
80-летнего возраста, нуждающимися по заключению медико-реабилитационных экспертных комиссий или
врачебно-консультационных комиссий в постоянной посторонней помощи, а также осуществляющих уход
за детьми-инвалидами в возрасте до 18 лет; безработных граждан, состоящих на учете в государственной
службе занятости и соблюдающих обязанности безработных, предусмотренные законодательством о
занятости.
Казахстан. Адресная социальная помощь в настоящее время выплачивается малообеспеченному
населению в виде пособий семьям, имеющим детей; на рождение ребенка; жилищных пособий и
материальной помощи безработным. Большая часть социальной помощи выплачивается гражданам и
семьям, имеющим среднедушевой доход ниже устанавливаемой правительством черты бедности. В 2000 г.
черта бедности была определена в размере 38 % от прожиточного минимума, что составляло, например, в 4
квартале 2000 г. 1496 тенге, или около 10 долларов США. Многодетные матери имеют право на получение
специального государственного пособия независимо от дохода семьи.
Кыргызстан. В первом квартале 1999 г. черта бедности составляла около 400 сом (9 долларов
США). Для единого пособия по бедности, право на которое имеют только нетрудоспособные граждане,
использовалась черта бедности, равная 100 сом или 25% от прожиточного минимума.
Россия. В России в настоящее время реализуются три адресных социальных программы:
ежемесячных детских пособий, жилищных субсидий и пособий для бедных семей. В программе детских
3
пособий участвуют семьи с доходами ниже прожиточного минимума. Жилищные субсидии выплачиваются
тем, чьи доходы превышают некоторый нормативный уровень (долю) расходов на оплату жилья и
коммунальных платежей1.
Правила входа в систему адресных пособий для бедных различаются в разрезе регионов, однако
практически все регионы используют линии бедности, отличные от прожиточного минимума: на уровне
50% от стоимости прожиточного минимума; на уровне стоимости минимальной продуктовой корзинки и
пр.
Украина. В Украина для целей адресной социальной помощи ( адресные социальные пособия и
жилищные субсидии) также установлена более низкая, по сравнению с прожиточным минимумом черта
бедности. В 2001г. прожиточный минимум составил 311 карбованцев, а черта бедности, используемая для
адресной поддержки – 118 карбованцев или 38% от прожиточного минимума.
В странах СНГ использование более жестких линий бедности связано не только со слабыми
финансовыми возможностями, но и с резким сокращением возможностей по учету доходов. В условиях
падения уровня жизни многие семьи активизировали свою занятость в личном подсобном хозяйстве. В
Беларуси, например, на 1 января 2000 г. удельный вес домашних хозяйств, имеющих земельный участок,
составил 63.8% ( в городских поселениях – 48,7% и в сельской местности – 97,2%). Продукция на этих
участках создается в основном для потребления внутри домашнего хозяйства (93%), но в то же время
используется для продажи и помощи родственникам и знакомым (7%). Несмотря на то, что занятость в
личном подсобном хозяйстве – это, скорее, стратегия выживания, а не успешной адаптации к рыночным
условиям, натуральные поступления из личного подсобного хозяйства нельзя не учитывать при оценке
уровня бедности. У российских сельских семей стоимость натуральных поступлений продуктов питания в
2001 г. составила 39% от денежных доходов. Учитывая значимость неденежных поступлений, ряд стран (
Беларусь, Россия ) перешли в бюджетных обследованиях на расчет показателя располагаемых ресурсов,
который учитывает все денежные и неденежные поступления. При использовании этого показателя вместо
доходов и расходов домашних хозяйств при оценке их материальных возможностей, фиксируются более
низкие показатели бедности2.
Становление рыночной экономики расширило возможности населения по дополнительной
занятости. В целом, позитивно оценивая данную адаптационную модель поведения, отметим, что она (
как, впрочем, и основная занятость многих работников) в значительной степени формируется в рамках
неформальной экономики. Согласно оценкам Всемирного банка, доля неформальной экономики в ВВП
евразийских транзитивных стран составляет от 18% до 60%3. Учитывая это обстоятельство, ряд стран
применяют процедуры дооценки доходов на основе дополнительных макроэкономических показателей.
Например, в России официально публикуются две оценки уровня бедности: с дооценкой на неучтенные
доходы, полученной на основе баланса доходов и расходов (в 2000 г., согласно данной методике, доля
бедных составила 29.9%) и без дооценки, на основе данных бюджетной статистики (доля бедных составила
42.2%).
Использование процедур дооценки доходов на макроэкономическом уровне позволяет
скорректировать уровень бедности, однако такой подход не применим к корректировке профиля бедности,
поэтому единственным источником для оценки рисков бедности и социально-демографической структуры
бедного населения остаются данные выборочных обследований бюджетов домашних хозяйств.
Согласно официальным данным государственной статистики, даже после двукратного ( по
сравнению с советским периодом) снижения прожиточного минимума, масштабы
распространения
бедности в странах СНГ остаются достаточно высокими – 30-60% ( таблица 1. ). Следует отметить, что при
переходе к методике оценки уровня бедности по критерию доли живущих на 1$ в день мы видим, что
страны с переходной экономикой используют более щедрые национальные линии бедности. При этом
такие страны как Китай, Индия и Нигерия, данные по которым также приведены в таблице 1 для
сравнения, используют более жесткие линии бедности, чем 1$ в день.
Государственный норматив установлен на уровне 20% от совокупных доходов домохозяйства, но регионы имеют
право использовать другое соотношение. Большинство регионов пользуются этим правом и применяют более низкий
порог – 10-13%.
2
В России в 2000 гг. по данным бюджетной статистики по показателю располагаемых ресурсов 32.7% домохозяйств
были бедными, а по показателю доходов - 42.2%.
3
Поиск компромисса между защитой и новыми возможностями: стратегия защиты в странах с переходной
экономикой. Доклад Всемирного банка. Группа социальной защиты. Отдел развития людских ресурсов. Департамент
стран Европы и Центральной Азии. 2000 г.
1
4
Таблица 1. Уровень бедности в отдельных странах ( % от общей численности населения)
Год
Россия
Азербайджан
Беларусь
Казахстан
Кыргызстан
Украина
Венгрия
Польша
Словакия
Чехия
Китай
Нигерия
Индия
Германия
Италия
Швеция
Япония
США
1999
1995
1998
1998
1998
1998
1993
1993
1992
1996
1993
1994
1994
1997
1994
1992
1997
Доля бедного населения
(национальная черта
бедности)
29.90
61.54
33.0
43.4
54.9
28.5
25.3
23.8
6.0
34.1
35.0
9.1
11.2
6.7
4.0
13.3
Год
1998
Доля населения,
живущего менее чем на
1$ в день.
7.1
1993
1993
1993
1993
1993
1998
1997
1997
18.9
0.7
6.8
12.8
3.1
18.5
70.2
44.2
Высокий уровень бедности в бывших странах Советского Союза в основном обусловлен
следующими факторами:
 Практически
двукратным снижением средних доходов, произошедшим за
счет
сокращения занятости, снижения уровня оплаты труда и социальных трансфертов.
 Высоким уровнем неравенства в распределении доходов.
Согласно официальным данным Госкомстата РФ в 2000 году реальные доходы граждан составили
35.8% от уровня десятилетней давности, а коэффициент дифференциации увеличился с 4,5 раз до 14 раз.
Ключевым фактором,
предопределившим снижение доходов населения в странах с переходной
экономикой, стало снижение уровня заработной платы. Согласно данным Госкомстата России реальная
начисленная заработная плата в 2000 г. составила 32% от уровня 1990 г. С 1990 г. доля фонда оплаты труда
в ВВП снизилась с 44,1% до 20,6% в 1999г. По другим странам мы не имеем такой информации, поэтому
воспользуемся данными Всемирного банка5 о реальной заработной плате, не учитывающими последствий
финансового кризиса 1998 г.. Согласно этим данным в 1997 г. заработная плата составила от уровня 1991
г. в : Азербайджане - 40%, Беларуси - 52%; Казахстане - 30%; Кыргызстане – 50%; России – 52%;
Украине – 49%.
В евразийских странах с переходной экономикой за последние 10 лет снижение среднего уровня
заработной сопровождалось практически 4-х кратным ростом дифференциации оплаты труда. Рост
дифференциации оплаты труда на фоне снижения среднего уровня заработной платы свидетельствует о
том, что не только существенно выросли оплата труда высокооплачиваемых работников, но и
существенно снизились заработки низкооплачиваемых работников. Растущее неравенство само по себе не
повод для беспокойства, однако, слабая его связь с производительностью труда вызывает определенные
опасения. В европейских странах с переходной экономикой на начальном этапе реформ также произошел
рост неравенства в распределении доходов и заработной платы, но гораздо в меньшей степени. Кроме
того, эти изменения в дифференциации оплаты труда корреспондируют с ростом производительности
труда. В результате в евразийских странах с переходной экономкой мы имеем более высокие показатели
неравенства ( Таблица 2), однако этот рост неравенства не стал стимулом экономического роста, что
позволяет нам высказать предположение о возможности содействия сокращению бедности за счет
Оценка Всемирного банка. Доклад 15601-АЯ «Азербайджан. Оценка бедности».
Поиск компромисса между защитой и новыми возможностями: стратегия защиты в странах с переходной
экономикой. Доклад Всемирного банка. Группа социальной защиты. Отдел развития людских ресурсов. Департамент
стран Европы и Центральной Азии. 2000 г., стр.19.
4
5
5
перераспределения ресурсов в пользу низкооплачиваемых и низкообеспеченных групп населения.
Таблица 2. Уровень неравенства в распределении доходов (%)
Год
1998
1998
1998
1999
1996
1996
1996
1992
1994
1995
1991
1998
1996
1994
1995
1997
Беларусь
Казахстан
Кыргыстан
Россия
Украина
Венгрия
Польша
Словакия
Германия
Словения
Великобритания 6
Китай
Бразилия
Канада
Мексика
США
Коэффициент Джини
28.3
34.7
43.2
39.4
32.5
30.8
32.9
19.5
30.0
26.8
36.1
40.3
60.0
31.5
53.7
40.8
Анализ данных по евразийским странам позволяет также нам сделать вывод о том, что фактор
неравенства по-разному содействовал бедности в странах СНГ. Согласно исследованиям по России7,
которая отличается достаточно высокими показателями неравенства, кризис экономики и рост неравенства
в распределении доходов примерно в одинаковой степени простимулировали увеличение численности
бедных. В Беларуси, где показатель неравенства самый низкий на постсоветском пространстве, согласно
данным национального отчета, рост неравенства незначительно повлиял на
расширение масштабов
бедности.
Оперируя с данными об уровне и неравенстве доходов и заработной платы, мы должны не забывать,
что статистика их учета в переходной экономики уязвима из-за массового сокрытия доходов от
регистрации. Вместе с тем, данные о потреблении отдельных видов товаров и услуг являются более
репрезентативными. Эти данные приведены в таблице 3 и подтверждают факт нарастания бедности на
фоне увеличивающегося неравенства. Расширение масштабов бедности в данном случае подтверждается
существенным снижением потребления основных продуктов питания, а данные об увеличении таких
дорогостоящих предметов длительного пользования, как автомобили,
свидетельствуют о росте
неравенства.
Таблица 3. Динамика потребление отдельных продуктов питания (кг.)
Азербайджан
Мяса и мясопродуктов:
-1990
32
-1997
15
Молока и молочных продуктов:
-1990
292
-1997
140
Овощей:
-1990
67
6
7
Беларусь Казахстан Кыргызстан Россия
Украина
75
60
73
50
54
41
69
46
68
35
425
345
311
196
266
178
386
229
373
210
78
76
78
89
102
Самый высокий уровень дифференциации в развитых европейских странах.
Расчеты Овчаровой Л.Н – зав. Лабораторией уровня жизни ИСЭПН РАН.
6
-1997
72
Обеспеченность населения автомобилями8
-1990
17
-1999
17
86
55
65
79
91
18
36
18
23
20
18
14
28
20
31
Таким образом, для стран СНГ в области динамики уровня жизни в последние 10 лет были характерны
следующие тенденции:
 произошло распространение бедности на треть населения и более;
 рост масштабов бедности, с одной стороны, обусловлен экономическим кризисом, вследствие
которого произошло значительное снижение среднего уровня доходов, с другой стороны,
необоснованным и неподкрепленным ростом производительности труда
перераспределением
доходов в пользу обеспеченных слоев населения.
 риски бедности для традиционно бедных групп ( с большим числом иждивенцев) населения стали
очень высокими;
 среди бедных домохозяйств практически половину составляют работающие бедные.
8
В расчете на 100 домохозяйств.
7