Основные принципы осуществления саморегулируемой

М.А. Кузнецова
Начальник отдела Правового департамента АCР
Основные принципы осуществления саморегулируемой
организацией изыскателей, проектировщиков, строителей
контроля за деятельностью ее членов
Обязательным
элементом
саморегулирования
деятельности
по
выполнению инженерных изысканий, осуществлению архитектурностроительного проектирования и капитального строительства является
разработка и принятие саморегулируемой организацией стандартов и правил
предпринимательской и профессиональной деятельности ее членов. При этом
обязательность исполнения членами саморегулируемой организации данных
стандартов и правил обеспечивается путем осуществления саморегулируемой
организацией соответствующей контрольной функции.
Согласно ст. 55.13 Градостроительного кодекса от 29.12.2004 г. № 190-ФЗ
(в ред. Федерального закона от 22.07.2008г. № 148-ФЗ) (далее –
Градостроительный кодекс) саморегулируемые организации, объединяющие
лиц, выполняющих инженерные изыскания, осуществляющих архитектурностроительное проектирование или строительство, имеют право осуществлять
контроль за деятельностью своих членов в части соблюдения ими требований к
выдаче свидетельств о допуске1, требований стандартов саморегулируемых
организаций2 и правил саморегулирования3 (далее – стандарты и правила).
Для осуществления полномочий по осуществлению контроля за
соблюдением членами саморегулируемой организации требований указанных
выше документов в соответствии со ст. 19 Федерального закона от 01.12.2007 г.
Требования к выдаче свидетельств о допуске - документ, устанавливающий условия выдачи
саморегулируемой организацией свидетельств о допуске к работам, которые оказывают влияние на
безопасность объектов капитального строительства (пп. 1 п. 1 ст. 55.5 Градостроительного кодекса Российской
Федерации).
2
Стандарт саморегулируемой организации - документ, устанавливающий в соответствии с
законодательством Российской Федерации о техническом регулировании правила выполнения работ, которые
оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, требования к результатам указанных
работ, системе контроля за выполнением указанных работ (пп. 1 п. 2 ст. 55.5 Градостроительного кодекса
Российской Федерации).
3
Правила саморегулирования - документ, устанавливающий требования к предпринимательской
деятельности членов саморегулируемых организаций, за исключением требований, установленных
законодательством Российской Федерации о техническом регулировании (пп. 2 п. 2 ст. 55.5
Градостроительного кодекса Российской Федерации).
1
№ 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» (далее – Федеральный закон
«О саморегулируемых организациях») в структуре органов саморегулируемой
организации должен быть создан соответствующий специализированный орган.
В зависимости от количества членов саморегулируемой организации,
числа видов работ, оказывающих влияние на безопасность объектов
капитального
строительства,
допуск
к
которым
осуществляется
саморегулируемой организацией, количества принятых саморегулируемой
организацией стандартов и правил и т.п. функция органа по контролю за
соблюдением членами саморегулируемой организации требований стандартов
и правил может быть реализована как одним органом, созданным, например, в
виде Контрольного комитета, так и несколькими структурными
подразделениями в соответствии с направлениями деятельности, по отношению
к которым должен осуществляться контроль. При этом, как следует из ст. 19
Федерального закона «О саморегулируемых организациях», вопрос о структуре
органа по контролю за соблюдением членами саморегулируемой организации
стандартов и правил (далее – Контрольный комитет) в каждом конкретном
случае, должен решаться постоянно действующим коллегиальным органом
управления саморегулируемой организации (далее – Совет), в компетенцию
которого входит принятие решения о создании указанного органа и
утверждение положения о нем.
По
нашему
мнению,
структура
Контрольного
комитета
саморегулируемой организации в самом общем виде может быть представлена
следующим образом:
2
Контрольный комитет саморегулируемой организации
Комиссия по контролю за
соблюдением требований
к выдаче свидетельств о
допуске
Комиссия по контролю
за соблюдением требований
устава и внутренних
документов саморегулируемой
организации
Комиссия по контролю за
соблюдением стандартов
саморегулируемой
организации
Комиссия по контролю за соблюдением
правил саморегулирования,
устанавливающих требования
к страхованию членами
саморегулируемой организации
гражданской ответственности
Комиссия по контролю за
соблюдением иных правил
саморегулирования
По своему статусу Контрольный комитет саморегулируемой организации
является постоянно действующим коллегиальным органом саморегулируемой
организации, основной функцией которого является контроль за соблюдением
членами саморегулируемой организации требований к выдаче свидетельств о
допуске,
стандартов
саморегулируемой
организации
и
правил
саморегулирования. Кроме того, к функциям Контрольного комитета
саморегулируемой организации, как нам представляется, должно быть отнесено
осуществление контроля за соблюдением членами саморегулируемой
организации
положений
устава,
иных
внутренних
документов
саморегулируемой
организации,
решений
органов
управления
саморегулируемой организации, а также проведение проверок по жалобам на
деятельность членов саморегулируемой организации.
Для осуществления своих функций Контрольный комитет должен быть
наделен следующими полномочиями:
 проведение проверок
организации;
деятельности
членов
саморегулируемой
 запрашивание информации, касающейся деятельности членов
саморегулируемой организации, в ходе проведения проверок их
деятельности;
 направление в орган по рассмотрению дел о применении мер
дисциплинарного воздействия предложений о привлечении членов
саморегулируемой организации к дисциплинарной ответственности в
3
случаях установления фактов нарушения ими требований к выдаче
свидетельств о допуске, требований стандартов и правил;
 разработка и направление предложений органам управления
саморегулируемой организации о мерах по устранению и
предотвращению нарушения членами саморегулируемой организации
требований, установленных указанными документами.
Необходимо отметить, что законодательство Российской Федерации о
саморегулируемых организациях практически не регламентирует процедуру
осуществления контрольным органом саморегулируемой организации функции
по контролю за деятельностью членов саморегулируемой организации,
предусматривая, что данный вопрос должен быть урегулирован внутренними
документами саморегулируемой организации, а именно Правилами контроля в
области саморегулирования (ч. 1 ст. 55.13 Градостроительного кодекса
Российской Федерации).
Согласно пп. 2 п. 1 ст. 55.5 Градостроительного кодекса Российской
Федерации Правила контроля в области саморегулирования представляют
собой «документ, устанавливающий правила контроля за соблюдением
членами саморегулируемой организации требований к выдаче свидетельств о
допуске, требований стандартов саморегулируемых организаций и правил
саморегулирования».
Как следует из данного определения, Правила контроля в области
саморегулирования должны устанавливать порядок осуществления контроля за
соблюдением членами саморегулируемой организации целого ряда
разноплановых документов, принимаемых саморегулируемой организацией
(стандарты саморегулируемой организации, правила саморегулирования,
применяемые при обеспечении имущественной ответственности членов
саморегулируемой организации, разрешении конфликтов и в иных
направлениях деятельности, требования к членству в саморегулируемой
организации и т.п.). При этом очевидно, что общие правила и принципы
осуществления контроля за соблюдением требований, установленных данными
документами, должны быть едиными.
В то же время, нельзя не учитывать, что порядок осуществления контроля
за соблюдением, к примеру, правил саморегулирования, устанавливающих
требования к страхованию членами саморегулируемой организации
гражданской ответственности, как и порядок осуществления контроля за
соблюдением требований, установленных любыми иными принятыми в
саморегулируемой организации стандартами или правилами, может иметь
определенную специфику, которая наряду с общими принципами
осуществления контроля должна быть отражена в Правилах контроля в области
саморегулирования.
4
Учитывая данное обстоятельство, представляется целесообразным
выделение в структуре Правил контроля в области саморегулирования
нескольких самостоятельных разделов, включающих общие принципы и
правила, применяемые при осуществлении контроля всех действующих в
саморегулируемой организации стандартов и правил, в том числе и требований
к выдаче свидетельств о допуске, а также правила осуществления контроля за
соблюдением требований, установленных каждым их этих документов или их
группой, либо создание своего рода «свода правил», регулирующих указанные
вопросы.
Так, например, «свод правил» саморегулируемой организации,
регулирующих вопросы осуществления контроля за деятельностью членов
саморегулируемой организации, может включать:
1) Правила контроля в области саморегулирования, устанавливающие
принципы и общие правила осуществления саморегулируемой организацией
контроля за деятельностью ее членов;
2) Правила контроля за соблюдением требований к выдаче свидетельств
о допуске;
3) Правила контроля за соблюдением требований по страхованию
гражданской ответственности, которая может наступить вследствие
недостатков работ, влияющих на безопасность объектов капитального
строительства;
4) Правила контроля за соблюдением требований к содержанию
рекламы, распространяемой членами саморегулируемой организации;
5) Правила контроля за соблюдением правил предупреждения и
урегулирования членами саморегулируемой организации конфликтных
ситуаций с заказчиками и пользователями результатами выполняемых ими
работ по строительству;
6) Правила контроля за соблюдением стандартов саморегулируемой
организации, и т.д.
Рассмотрим общие принципы, которыми должна руководствоваться
саморегулируемая организация при осуществлении контроля за деятельностью
ее членов.
Так, в качестве основных принципов контроля, по нашему мнению,
можно выделить:
 принцип законности;
 принцип регулярности и оперативности проведения мероприятий по
контролю;
 принцип независимости
контролирующего органа;
и
организационной
самостоятельности
5
 принцип соблюдения прав членов саморегулируемой организации при
проведении мероприятий по контролю;
 принцип объективности и достоверности результатов контроля.
В соответствии с принципом законности саморегулируемая
организация, ее органы и работники при осуществлении контроля за
деятельностью членов саморегулируемой организации обязаны соблюдать
законодательство Российской Федерации о саморегулируемых организациях,
устав саморегулируемой организации, Правила контроля в области
саморегулирования и иные внутренние документы саморегулируемой
организации.
При этом следует иметь в виду, что в случае совершения работниками
саморегулируемой организации каких-либо неправомерных действий в
процессе осуществлении ими контроля за деятельностью членов
саморегулируемой организации саморегулируемая организация несет перед
последними ответственность в порядке, установленном законодательством
Российской Федерации и уставом саморегулируемой организации (ч. 10 ст. 9
Федерального закона «О саморегулируемых организациях»).
Принцип регулярности и оперативности проведения мероприятий по
контролю предполагает возможность использования саморегулируемой
организацией различных форм контроля, обеспечивающих своевременное
выявление нарушений членами саморегулируемой организации требований,
установленных принятыми саморегулируемой организацией стандартами и
правилами.
Так, в соответствии с ч. 1 ст. 9 Федерального закона «О
саморегулируемых организациях» контроль за деятельностью членов
саморегулируемой организации может осуществляться в форме проведения
плановых и внеплановых проверок
Согласно ч. 3 ст. 9 Федерального закона «О саморегулируемых
организациях» плановые проверки должны осуществляться не реже одного
раза в три года и не чаще одного раза в год. Вместе с тем, статья 55.13
Градостроительного кодекса Российской Федерации предусматривает, что
проверка соблюдения членами саморегулируемой организации требований к
выдаче свидетельств о допуске должна проводится при приеме в члены
саморегулируемой организации, а также не реже чем один раз в год.
С учетом вышеуказанных положений, саморегулируемая организация
может либо установить единую периодичность плановых проверок соблюдения
требований, установленных всеми без исключения стандартами и правилами
саморегулирования, в том числе и требованиями к выдаче свидетельств о
допуске – один раз в год (что на наш взгляд наиболее оптимально), либо
6
предусмотреть разные сроки проведения плановых проверок для различных
документов (например, один раз в год – для проверок соблюдения требований к
выдаче свидетельств о допуске, и один раз в 2 года – для проверок соблюдения
требований, установленных иными стандартами и правилами).
Что
касается
внеплановых
проверок
деятельности
членов
саморегулируемой организации, то они, как указано в статье 9 Федерального
закона «О саморегулируемых организациях», могут проводиться на основании
«жалобы на нарушение членом саморегулируемой организации требований
стандартов и правил саморегулируемой организации» (ч. 4 ст. 9), либо по иным
основаниям, установленным внутренними документами саморегулируемой
организации (ч. 5 ст. 9).
Так, основаниями для назначения внеплановой проверки деятельности
члена саморегулируемой организации помимо жалобы на его действия со
стороны физического или юридического лица, по нашему мнению, могут
выступать обращения федеральных органов исполнительной власти, органов
исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченных на
осуществление государственного строительного надзора, экологического и
других видов контроля, а также обращения руководителей органов
саморегулируемой организации, в компетенцию которых входит разработка
стандартов саморегулируемой организации и правил саморегулирования.
Принцип регулярности и оперативности проведения мероприятий по
контролю предполагает также установление саморегулируемой организацией
предельно четких сроков назначения проверок деятельности ее членов, а также
продолжительности таких проверок.
В
частности,
внеплановая
проверка
деятельности
члена
саморегулируемой организации, по нашему мнению, должна быть назначена не
позднее двух рабочих дней со дня поступления в саморегулируемую
организацию соответствующей жалобы (обращения), а срок начала указанной
проверки не должен превышать семи рабочих дней со дня ее назначения.
Принцип независимости и организационной самостоятельности
контролирующего органа означает недопустимость какого-либо постороннего
воздействия на членов Контрольного комитета саморегулируемой организации,
вмешательства в деятельность комиссий, создаваемых в рамках Контрольного
комитета, со стороны органов управления и иных специализированных органов
саморегулируемой организации, государственных органов, органов местного
самоуправления, организаций, должностных лиц или граждан.
Кроме того, данный принцип подразумевает, что Контрольный комитет
должен осуществлять свои функции самостоятельно в пределах компетенции,
предоставленной ему в соответствии с законодательством Российской
Федерации о саморегулируемых организациях, уставом саморегулируемой
7
организации, Правилами контроля в области саморегулирования и положением
о нем. Полномочия Контрольного комитета по осуществлению контроля за
деятельностью членов саморегулируемой организации не могут быть
предоставлены (даже временно) органам управления, а также иным
специализированным органам саморегулируемой организации.
Принцип соблюдения прав членов саморегулируемой организации при
проведении мероприятий по контролю должен обеспечиваться посредством
закрепления саморегулируемой организацией в Правилах контроля в области
саморегулирования перечня прав, предоставляемых ее членам при проведении
проверок их деятельности, а также установления обязанности членов
Контрольного комитета соблюдать данные права.
Так, члену саморегулируемой организации, в отношении которого
проводится проверка, должно быть предоставлено право:
 быть заблаговременно уведомленным о сроках проведения проверки;
 непосредственно присутствовать при проведении проверки, давать
разъяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки;
 получать информацию, касающуюся основания назначения и иных
обстоятельств, имеющих отношение к проверке;
 знакомиться с результатами проверки и указывать в актах проверки о
своем ознакомлении, согласии или несогласии с ними, а также с
отдельными
действиями
членов
Контрольного
комитета
саморегулируемой организации, проводящими проверку.
В свою очередь на членов Контрольного комитета саморегулируемой
организации, уполномоченных на проведение проверки деятельности члена
саморегулируемой организации, могут быть возложены следующие
обязанности:
 знакомить руководителя (представителя) члена саморегулируемой
организации с его правами и обязанностями при проведении проверки;
 соблюдать права члена саморегулируемой организации, в отношении
которого проводится проверка;
 не препятствовать осуществлению хозяйственной деятельности члена
саморегулируемой организации, в отношении которого проводится
проверка;
 обеспечивать сохранность и конфиденциальность
проверки, не разглашать сведения о ее результатах.
материалов
Представляется также, что дополнительной гарантией соблюдения прав
членов саморегулируемой организации при осуществлении проверок их
8
деятельности, может стать установление в Правилах контроля в области
саморегулирования пределов полномочий членов Контрольного комитета,
непосредственно осуществляющих данные проверки. Такие пределы могут
быть установлены, например, путем закрепления в Правилах контроля в
области саморегулирования закрытого перечня прав проверяющих.
В указанный перечень, по нашему мнению, должны быть включены
следующие права:
 право
беспрепятственно
посещать
административные
и
производственные помещения и территорию члена саморегулируемой
организации, в отношении которого производится проверка, а также
объекты капитального строительства, на которых он ведет
деятельность по строительству, реконструкции, капитальному
ремонту;
 право знакомиться с документами, имеющими отношение к предмету
проверки, в случае необходимости снимать с них копии и делать
выписки;
 право получать устные и письменные объяснения от членов
саморегулируемой организации, в отношении которых проводится
проверка;
 право запрашивать информацию, касающуюся предмета проведения
проверки у членов саморегулируемой организации, лиц, по жалобам
(обращениям) которых проводится проверка, а также иных лиц,
которым могут быть известны сведения об обстоятельствах,
подлежащих установлению в ходе проверки;
 привлекать экспертов и специалистов для выяснения обстоятельств,
подлежащих установлению в ходе проверки.
Принцип объективности и достоверности результатов контроля
предполагает, что результаты проверок деятельности членов саморегулируемой
организации
должны
соответствовать
фактически
существующим
обстоятельствам, и содержать выводы о наличии либо отсутствии фактов
нарушения членами саморегулируемой организации стандартов и правил, в том
числе требований к выдаче свидетельств о допуске.
Сведения о результатах проверки, выводы о наличии или отсутствии
нарушений, а также факты, на основании которых они были сделаны, должны
быть отражены в акте проверки, составляемом проверочной комиссией
Контрольного комитета по окончании проверки. При этом сведения,
содержащиеся в указанных актах, и иные сведения, полученные членами
Контрольного комитета в ходе проведения проверки деятельности члена
саморегулируемой организации, не подлежат разглашению, а сами акты и
прилагаемые к ним материалы, подлежат хранению в делах саморегулируемой
9
организации в порядке, установленном
Федерации и ее внутренними документами.
законодательством
Российской
В случае, если в результате проверки, проведенной Контрольным
комитетом, будут выявлены факты нарушения членом саморегулируемой
организации требований к выдаче свидетельств о допуске, принятых в
саморегулируемой организации требований стандартов и правил, акт проверки
должен быть направлен в орган саморегулируемой организации,
уполномоченный на рассмотрение дел о применении в отношении членов
саморегулируемой организации мер дисциплинарного воздействия, для
решения вопроса о привлечении его к дисциплинарной ответственности.
Кроме того, в случае обнаружения в ходе проверки деятельности члена
саморегулируемой организации фактов нарушения им требований технических
регламентов, проектной документации при выполнении работ в процессе
строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального
строительства саморегулируемая организация обязана уведомить об этом
соответствующий федеральный орган исполнительной власти или орган
исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный на
осуществление государственного строительного надзора (ч. 5 ст. 55.14
Градостроительного кодекса Российской Федерации).
10