Особенности правового статуса

Особенности правового статуса военнослужащих-пограничников
О.М. Рогачевский, полковник юстиции, ученый консультант Договорно-правового управления ФСБ России
Правовой статус военнослужащего является показателем реального положения этого военнослужащего в обществе
и представляет собой совокупность прав, свобод и обязанностей лица, исполняющего особый вид государственной
службы, имеющей приоритет перед другими видами государственной службы и иной деятельностью граждан
Российской Федерации. Им обладает строго определенный в законодательстве круг лиц, согласно времени его
действия.
В обобщенном смысле правовой статус военнослужащих является весьма многогранной категорией и зависит от
ряда факторов.
Во-первых, военнослужащий, будучи гражданином своего государства, выполняет обязанности по вооруженной
защите государства, связанные с необходимостью беспрекословного выполнения поставленных задач в любых
условиях, в том числе и с риском для жизни. Из этого следует, что военнослужащий как гражданин должен наделяться
конституционными правами и свободами, исполнять обязанности и нести ответственность. А во-вторых,
конституционные права и свободы военнослужащих, их обязанности иответственность определяются с учетом
возможностей их реализации в условиях военной службы, что влечет за собой некоторые ограничения в правах и
свободах.
Федеральным законом «О статусе военнослужащих» военнослужащие пограничных органов и пограничных войск
федеральной службы безопасности наделены общим для всех военнослужащих в Российской Федерации статусом, а
непосредственно участвующие в охране Государственной границы, наделяются статусом военнослужащих,
выполняющих специальные обязанности1. В этот период они являются представителями федеральной исполнительной
власти.
Известно, что правовой статус военнослужащих, как и любой другой государственный институт, развивается,
изменяется, преобразуется по мере развития самого государства.
Здесь необходимо отметить, что характерные особенности правового статуса военнослужащих-пограничников
проявлялись в течение всей истории существования пограничной охраны в России. А главной из них является то, что
правовое положение пограничников в России никогда не было стабильным.
В первую очередь на правовой статус пограничников всегда оказывало влияние то, какое государственное
ведомство осуществляло управление пограничной охраной (службой), и какое место в структуре государственного
аппарата оно занимало. Место пограничной охраны (службы) в системе государственного управления всегда
определялось с позиции политической и экономической необходимости и целесообразности. Пограничники
исторически являлись заложниками политических и экономических курсов руководителей государства. В
зависимости от ведомственной принадлежности, от внешней и внутренней политики государства, изменялись и
функции пограничной охраны (службы): военные, политические, экономические, полицейские.
Отдельный корпус пограничной стражи (ОКПС), сформированный к началу XX в., представлял собой особое
военно-политическое правоохранительное формирование, находившееся на острие борьбы между самодержавием и
его политическими противниками, и все более и более превращавшееся в политический кордон от проникновения в
Россию демократических и революционных настроений.
Подобная особая миссия пограничников не могла не сказаться на их правовом положении. На военнослужащих
ОКПС распространялись различные ограничения и в политической области, и в некоторых других сферах.
Кроме того, на специальный правовой статус пограничников огромное влияние оказывали характер пограничной
службы, а также условия жизни и быта, особенно среднего и низшего составов, которые были намного хуже, чем у тех
же категорий военнослужащих Военного ведомства.
Однако у пограничников были некоторые преимущества по сравнению с другими военнослужащими. Например, их
материальное обеспечение было выше, чем в Военном ведомстве. Также существовала налаженная система
воспитания и образования детей офицеров и нижних чинов ОКПС, которым были доступны фактически все учебные
заведения России и др.
Для выполнения служебных обязанностей пограничникам были даны необходимые права, важнейшими из которых
были права на применение оружия, производство выемок и обысков 2, принадлежавшие по российским законам лишь
полицейским чинам, заменявшим судебных следователей.
Таким образом, ОКПС к тому времени рассматривался как хорошо организованная военная организация,
обладающая правоохранительными (полицейскими) функциями.
В советский период развития пограничной службы особенности правового положения пограничников проявлялись
в первую очередь не только в военно-служебном отношении, но и в общегражданском. Хотя в основу всего советского
законодательства был поставлен принцип гражданского полноправия военнослужащих, к пограничникам
предъявлялись повышенные требования с точки зрения их личности. Немаловажную роль здесь играла их социальноклассовая принадлежность.
Особенно это проявлялось в первой половине советского периода, когда предпочтение оказывалось рабочим и
крестьянам, а представители иных социальных групп были ограничены в праве служить в пограничной охране, им это
право предоставлялось лишь в виде исключения. Так, например, в 1925 г. 44 % пограничников являлись по
социальному происхождению рабочими, 46 % –крестьянами3. Социально-классовая принадлежность зачастую
1
См.: Закон Российской Федерации «О государственной границе».
См.: Собрание Узаконений и Распоряжений Правительства. 1898. № 14.
3
На страже границ Отечества. История пограничной службы: Краткий очерк. М.: Граница, 1998. С. 353.
2
являлась определяющим при рассмотрении вопроса о призыве или поступлении на военную службу в пограничные
войска и в последующие годы. Таким образом, принцип полноправности военнослужащих-граждан в советском
обществе можно взять под сомнение.
Социально-классовые ограничения при призыве и поступлении на службу в пограничные войска, высокий
удельный вес коммунистов и комсомольцев – все эти факты свидетельствовали о том, что партийное и советское
руководство страны ставило задачу с самого начала сделать ее элитной военно-политической организацией, «гвардией
пролетариата», превратить в инструмент защиты советского политического и общественного строя.
Направления и содержание основных мероприятий по строительству пограничных войск и охране Государственной
границы в советский период зависели от складывавшейся в различные периоды международной обстановки,
определялись состоянием экономической, политической и духовной жизни советского общества. Буквально каждое
политическое или экономическое изменение оставляло свой след в жизни войск, значительно усложняло их служебнобоевую деятельность, а также влияло на развитие их правового положения.
Правовое положение пограничников находилось в прямой зависимости от задач и функций, стоящих перед
органами и войсками, где они проходили службу. Пограничное ведомство никогда не было полностью
самостоятельным. Положение пограничников всегда зависело от ведомственных амбиций тех органов, в состав
которых входили пограничные войска. Нахождение же пограничных войск в структуре ВЧК – КГБ не только
определяло отношение к ним со стороны общества, но и придавало характеру деятельности пограничного ведомства
политико-полицейскую окраску.
Практически во все времена советского периода пограничникам неустанно внушалась мысль, что они находятся
«на самом переднем крае» борьбы с империализмом, что они – политические бойцы, а потому и внимание к ним, и
спрос с них особые. Крайняя заидеологизированность являлась отличительной чертой воспитательной работы в
пограничных войсках. Особая политическая окраска деятельности оказывала огромное влияние на правовое
положение пограничников, и являлась «дамокловым мечом» для них.
По сравнению с армейскими пограничные гарнизоны всегда были небольшими. Следует отметить, что это
обстоятельство оказывало положительное воздействие на решение очень насущной проблемы –обеспечение
пограничников жильем.
90-е гг. XX в. в России ознаменовались тяжелыми и неоднозначными по характеру процессами преобразования
российской политики, экономики, и различных сторон общественных отношений. Распад Советского Союза,
изменение политической системы, формирование правового государства. Не обошли эти процессы преобразования и
пограничную службу. Тяжелое моральное и материальное положение военнослужащих, непрестанное падение
престижа военной службы, ухудшение ее условий и неизменное увеличение требований и обязанностей,
предъявляемых к военнослужащим, в условиях, когда финансирование и материально-техническое обеспечение было
нарушено, были разорваны десятилетиями налаженные связи с поставщиками военного и специального имущества и
техники, потребовали от каждого военнослужащего-пограничника огромных моральных и физических сил, большого
напряжения, зачастую не компенсируемого, в достаточной мере, всей системой прав ильгот, предоставленной
действующим законодательством.
В рассматриваемый период осуществлялось поэтапное трансформирование пограничных войск в специальную
государственную службу, призванную надежно защитить интересы России на границе, что позволило создать единую
централизованную систему органов пограничной службы и войскового компонента. Кроме того, с 1993 г. по 2003 г.
впервые в истории России управление пограничной службой осуществляло государственное ведомство,
непосредственно созданное для этой цели.
В настоящее время в целях совершенствования управления в области безопасности с 1 июля 2003 г. решением
Президента Российской Федерации пограничники перешли в полное подчинение ФСБ России 4. Соответственно опять
изменился и статус пограничников. Все военнослужащие-пограничники, проходящие военную службу по контракту,
сейчас являются сотрудниками федеральной службы безопасности и обладают правами и обязанностями, которые
закреплены в Федеральном законе «О федеральной службе безопасности».
В соответствии с современным российским законодательством общегражданские права и свободы
военнослужащих-пограничников, их обязанности и ответственность определяются с учетом возможностей их
реализации в условиях пограничной службы, что влечет за собой, естественно, некоторые, предусмотренные законом
ограничения в общегражданских правах и свободах.
Так, в ст. 6 Федерального закона «О статусе военнослужащих» предусмотрено, что свобода передвижения и право
выбора места жительства реализуются военнослужащими с учетом необходимости поддержания боевой готовности
воинских частей и подразделений, а также обеспечения своевременности прибытия военнослужащих к месту службы.
В связи с этим, например, военнослужащие, проходящие военную службу по призыву, вправе свободно передвигаться
лишь в расположении воинских частей или в пределах гарнизонов, в которые они уволены из расположения частей.
Необходимо обратить внимание на тот факт, что территория воинских частей Вооруженных Сил Российской
Федерации в основном намного меньше населенного пункта, в котором они дислоцируются, и границы ее, как
правило, огорожены, в то время как пограничные части обычно, рассредоточены на достаточно обширной территории,
где расположено множество различных населенных пунктов. Мало того, участки некоторых пограничных отрядов
находятся в границах целых административных районов и даже некоторых субъектов Российской Федерации.
Поэтому свободное передвижение пограничников, проходящих военную службу по призыву, осуществляется лишь
или в пределах управлений частей, или в пределах подразделений (заставы, отделения пограничного контроля),
4
См. Указ Президента Российской Федерации «О мерах по совершенствованию государственного управления в области безопасности Российской
Федерации» от 11 марта 2003 г. № 308.
имеющих ярко выраженные границы дислокации. Передвижение же из таких подразделений в управление или в
другие подразделения обязательно осуществляется с разрешения командира части.
При реализации права на свободу слова, выражение своих мнений и убеждений, доступ к получению и
распространению информации военнослужащие пограничных органов и пограничных войск имеют очень строгие
ограничения, так как их служба в основном связана со сведениями, составляющими государственную тайну. Кроме
того, военным законодательством запрещено обсуждать и критиковать приказы командиров (начальников), если они,
конечно, не являются противозаконными. Пограничники вправе участвовать в митингах, собраниях, шествиях,
демонстрациях, пикетировании, но эти мероприятия должны проводиться вне территории воинской части, в
свободное от исполнения обязанностей военной
службы время, мирно, без оружия. Кроме того, вышеназванным Федеральным законом установлено, что участие
военнослужащих в забастовках, а равно иное прекращение исполнения обязанностей военной службы как средство
урегулирования вопросов, связанных с прохождением военной службы, запрещаются.
В настоящее время в демократических странах признается принцип деполитизации вооруженных сил и иных
вооруженных учреждений (полиции, пограничной охраны и др.). Видимо, это объясняется тем, что на
практикесиловые структуры нередко вмешиваются в политику вплоть до совершения военных переворотов.
Российским законодательством определен основополагающий принцип строительства вооруженных формирований
– принцип политической нейтральности, заключающийся в установлении ряда ограничений конституционных прав
военнослужащих в политической области.
Как и все граждане России, военнослужащие пограничных органов и пограничных войск имеют право на участие в
управлении делами общества и государства, т. е. они в соответствии с законодательством Российской Федерации
имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления,
участвовать в референдуме, а также в других формах осуществления местного самоуправления. Однако при избрании
военнослужащих в органы государственной власти и органы местного самоуправления их правовое положение
некоторым образом изменяется.
Новым, по сравнению с советским периодом, является положение о том, что военнослужащие вправе участвовать
в богослужениях и религиозных церемониях, но в свободное от службы время и как частные лица. Кроме того, они не
вправе отказываться от исполнения обязанностей военной службы по мотивам отношения к религии, а также
использовать свои служебные полномочия для пропаганды того или иного отношения к религии. Создание
религиозных объединений в воинской части не допускается, а религиозные обряды на территории воинской части
могут отправляться по просьбе военнослужащих за счет их собственных средств и с разрешения командира.
Посредством прохождения военной службы военнослужащие реализуют свое конституционное право на труд.
Несмотря на многие трудности, прежде всего финансового и материально-технического характера, полным ходом
идет работа по переходу комплектования пограничных органов и пограничных войск на контрактную основу. Так,
уже с 1997 г. в органах погранконтроля не было ни одного военнослужащего, проходящего военную службу по
призыву.
Порядок реализации указанного права военнослужащими, проходящими военную службу по призыву, и порядок
реализации этого права военнослужащими по контракту, разительно отличаются друг от друга. Так, военнослужащим,
проходящим военную службу по контракту, государство гарантирует:
– назначение на высшие воинские должности с учетом условии заключенного ими контракта в соответствии с
полученной квалификацией, достигнутыми в служебной деятельности результатами и на конкурсной основе;
– повышение квалификации с учетом интересов военной службы и их собственного выбора;
– увеличение количества льгот, гарантий и размера компенсаций в соответствии с полученной квалификацией и со
сроком военной службы, который рассчитывается с учетом общей продолжительности военной службы.Характер же
служебной деятельности и перемещение по службе военнослужащих, проходящих военную службу по призыву,
определяются их квалификацией и служебной необходимостью. Служебная необходимость зачастую определяется
субъективным мнением соответствующего командира (начальника), в связи с чем иногда возникают различные
проблемы.
Конечно, такое различие определено в первую очередь разницей в продолжительности военной службы, в
подготовке, некоторыми другими особенностями в прохождении военной службы. Однако, по нашему мнению, если
военнослужащим, проходящим военную службу по призыву, также предоставить право повышения квалификации не
только с учетом интересов военной и пограничной службы, но и их собственного выбора и гарантировать назначение
на высшие должности в соответствии с полученной квалификацией, это может явиться определенным стимулом к
добросовестной службе, поможет в некоторой степени поднять ее престиж, повысить уровень боеспособности частей
и подразделений, а также пресечь часто встречающийся произвол командиров и начальников.
Важной проблемой, связанной с правовым статусом военнослужащих пограничных органов и пограничных войск,
является проблема нахождения российских пограничников на территориях других государств. Ведь в настоящее
время получает широкое развитие такое направление деятельности пограничного ведомства, как участие в
обеспечении коллективной безопасности Содружества Независимых Государств в целом и непосредственное
обеспечение жизненно важных национальных интересов России на внешних границах.
Необходимо отметить, что на пограничников, находящихся на территориях других государств, и членов их семей
распространяются в полном объеме законы и нормативные акты Российской Федерации, определяющие статус
военнослужащих. Однако по делам о преступлениях и проступках, совершенных лицами, входящими в состав
пограничных частей и подразделений, или членами их семей на территории страны пребывания, применяется
законодательство страны пребывания и действуют суды, прокуратуры и другие органы страны пребывания,
компетентные в вопросах преследования наказуемых деяний.
В отдельных случаях на лиц, входящих в состав пограничных органов и пограничных войск, находящихся на
территориях других государств, может распространяться юрисдикция России. Так, установлено, что применяется
российское законодательство, действуют российские суды и другие компетентные органы в случаях:
— совершения лицами, входящими в состав пограничных органов и пограничных войск, или членами их семей
преступлений и проступков только против Российской Федерации, а также против лиц, входящих в состав войск, и
членов их семей;
— совершения лицами, входящими в состав пограничных органов и пограничных войск, находящихся на
территориях других государств, воинских преступлений.
По отдельным делам допускается возможность перехода юрисдикции от стороны, имеющей право на юрисдикцию
в отношении данного дела, к другой стороне.
Охрана и защита внешних границ – общее дело государств – участников СНГ. Естественным следствием этого
факта является приравнивание в вопросах безопасности российских военнослужащих и военнослужащих стран
пребывания. В этой связи из содержания соглашений Российской Федерации с другими государствами о
сотрудничестве по охране внешних границ вытекает, что в случае совершения наказуемых действий против
российских пограничников виновные в том лица будут нести перед судебными и другими компетентными органами
страны пребывания такую же ответственность, как и за наказуемые действия против военнослужащих собственной
страны и лиц, входящих в их состав.
На основе вышеизложенного можно сделать следующие выводы.
Специфику правового статуса военнослужащих-пограничников в первую очередь предопределяют особый характер
пограничной службы, задачи, поставленные государством перед пограничным ведомством, условия, в которых
пограничники исполняют свои служебные обязанности (климатические, территориальные, бытовые и т. п.). Кроме
того, во все времена и эпохи на правовой статус пограничников первостепенное влияние неизменно оказывало место
пограничной охраны (службы) в системе государственного управления, которое всегда определялось с позиции
политической и экономической необходимости и целесообразности, немаловажное значение здесь играл правовой
статус государственного органа, осуществляющего управление пограничной охраной (службой).
Таким образом, являясь, по сути, военными людьми и обладая в связи с этим в полном объеме общими для всех
военнослужащих правами и обязанностями, установленными Конституцией Российской Федерации, российским
законодательством и общевоинскими уставами, пограничники, тем не менее, для осуществления задач и функций,
поставленных перед ними государством, наделяются дополнительными особыми полномочиями в невоенной (в
основном в правоохранительной) сфере. В ходе реализации данных полномочий пограничники трансформируются из
обыкновенных военнослужащих в представителей государственной власти, что, несомненно, выделяет их в особую
категорию военнослужащих.