Основные теории местного самоуправления

2
Содержание
Введение ................................................................................................................... 3
1. Понятие местного самоуправления ................................................................... 4
2. Теория свободных общин ................................................................................... 5
3. Общественная теория ......................................................................................... 6
4. Государственная теория ..................................................................................... 7
5. Советская теория ................................................................................................. 8
6. Теория муниципального социализма ................................................................ 9
7. Теория дуализма ................................................................................................ 10
8. Теория социального обслуживания................................................................. 10
Выводы ................................................................................................................... 12
Литература ............................................................................................................. 13
3
Введение
В исторической и юридической науках возникновение местного
самоуправления связывают с ростом городов, которое началось в Западной
Европе в XI веке и продолжалось ХП-XIII веков.
Правовое оформление местного самоуправления тесно связано с
понятием "пункты". Именно в немецком городе Магдебург в 1188 году было
издано первое написанное муниципальное законодательство, посвященное,
прежде всего, решению споров между мещанами. Предоставления городу
Магдебургского права означало отмену действия обычных норм, вывода
города из под юрисдикции местной администрации (наместников, воевод и
др.) и введение городского самоуправления с выборной администрацией и
выборным судом. За XII-XIV веков нормы Магдебургского права были
приняты в 80 городах Центральной и Восточной Европы.
Собственно понятие "самоуправление" стало использоваться в период
Великой Французской революции, чтобы отразить факт самостоятельности
общин (громад) в отношении государства. Возникновение термина связано с
министром Пруссии бароном фон Штейном (1757-1831), который видел в
самоуправлении больше, чем просто форму участия граждан в управлении
делами государства на местном уровне, а прежде сообщества людей, которые
в части своих дел являются независимыми от государства.
В научный оборот понятие "местное самоуправление" было введено в
XIX веке немецким ученым Рудольфом Гнейстом для обозначения такого
управления на местах, при котором территориальные общины, которые
исторически сложились, были наделены правом самостоятельно (в рамках
законов) решать местные дела. При этом деятельность общин оставалась
свободной
от
вмешательства
представителей
государственной
администрации.
В данной работе мы рассмотрим понятие "местное самоуправление" и
основные теории "местного самоуправления".
4
1. Понятие местного самоуправления
В каждом государстве в зависимости от ее устройства, исторических,
национальных,
географических
и
других
особенностей
местное
самоуправление имеет специфическую правовую форму. Поэтому общее
понятие местного самоуправления, можно постичь только путем индукции,
эмпирически обобщая устоявшиеся правовые формы самоуправления в
отдельных государствах.
Западные ученые Г. Холис и К. Плоккер понимают под понятием
"местное самоуправление" право демократической автономной единицы
субнационального уровня управления регулировать значительную часть
проблем общественности в его интересах.
Согласно Европейской хартии местного самоуправления, которая была
одобрена
Советом
Европы
15
октября
1985
года,
под
местным
самоуправлением понимается право и реальная способность органов
местного самоуправления в рамках закона регулирования и управления
значительную часть государственных дел, относящихся к их компетенции, в
интересах местного населения.
Одновременно в современной системе общественных наук понятие
"местное самоуправление" по сути отличается от понятия "местное
управление", которое определяет управленческую деятельность в местной
территориальной единице, осуществляемая центральной властью или
администрацией вышестоящего уровня управления. Осуществляется местное
управление, как правило, через административные органы, назначаемые
властями более высокого уровня. Местное управление в первую очередь
направлено на решение согласование общегосударственных, региональных и
местных интересов.1
Авакьян С.А. Муниципальное право России. Учебник. Издательство: Проспект, 2011. 544 с.
1
5
2. Теория свободных общин
Первой в XIX веке, была обоснована теория свободной общины
(теория естественных прав общины), которая базировалась на идеях
естественного права. Она исходила из того, что право территориальной
общины самостоятельно решать свои дела имеет такой же естественный и
неотчуждаемый характер, как и права и свободы человека. Таким образом,
местное
самоуправление
рассматривалось
как
автономная
по
государственной власти публичная власть территориальной громады.
Ее представители (Гербер, Арене, Э.Мейер, О.Лабанд, О.Ресслер)
считали, что община имеет право на самостоятельность от центральных
властей по самой своей природе, причем государство не создает общину, а
лишь признает ее. Отсюда в понятие самоуправления они включили
следующие элементы: управление в собственных делах общины; общины
являются субъектами их прав; должностные лица общинного управления
являются органами не государства, а общества. Итак, эта теория опиралась на
идеи естественного права. Она исходила из признания общины естественно
сложившейся органической корпорацией, по существу независимой от
государства.
Права
общины
на
самоуправление
априорным
путем
выводились из самой природы общины как таковой. Обосновывая свободу и
независимость общины, данная теория обратилась к истории средневековых
общин - вольных городов, их борьбы за независимость против феодального
государства.
Теория естественных прав общины отождествляет цели, задачи и
функции органов местного самоуправления с деятельностью и функциями
общины. Таким образом, центральным ее положением является то, что
общество, как самоуправляющийся территориальный коллектив, такая же
самостоятельная, как и само государство, тем более, что она возникла раньше
государства. Государство является федерацией общин, и государство
выводит свои права от общества, а не наоборот. Государство не может
6
3. Общественная теория
На смену теории свободных общин пришла общественная теория
самоуправления
(или
общественно-хозяйственная),
которая,
как
и
предыдущая теория исходила из противопоставления государства и
общества, из принципа признания свободы реализации своих задач местными
сообществами.
Однако
отстаивая
основной
признак
местного
самоуправления, данная теория на первый план выдвигала не естественный и
неотчуждаемый
характер
права
общины,
а
негосударственную,
преимущественно хозяйственную природу деятельности органов местного
самоуправления. Самоуправление, согласно этой теории, - это ведение
делами местного хозяйства.2
Теория общественного или хозяйственного самоуправления говорит о
том, что органы самоуправления самостоятельны лишь в неполитической
сфере, в сфере хозяйственной и общественной деятельности. Государство не
вмешивается в дела местного самоуправления и наоборот. Эта теория
обуславливает одновременное сосуществование на местном уровне как
самоуправляющихся, так и органов правительства. Эта теория считается
созданным при разгромной критики естественной теории как компромисс, на
который
ушли
"естественники"
и
"государственники",
хотя
в
действительности объединила недостатки обоих и добавила еще один нарушение принципа разделения властей, когда, по сути, однородные
функции осуществляют органы с отличным статусом. Как показала практика,
практическое применение этой теории ведет к превращению ее в одну из
вышеперечисленных систем.3
Малько А. В., Корсакова С. В. Муниципальное право России : УМО Учебник.- М.
ЮРАЙТ, 2011
3
Овчинников И.И., Писарев А.Н. Муниципальное право России: Учебник. -М.: Изд.:
"Издательство «ЭКСМО»", 2010
2
7
4. Государственная теория
Государственная теория имеет своим основанием идею создания
органов самоуправления, полностью подчиненных государству. Это - звено
государственной власти, которая не имеет собственных прав, собственной
компетенции. Органы местного самоуправления действуют по принципу
"разрешено только то, что не предусмотрено законом".
Такой подход популярен в США, где регламентация местного
управления и самоуправления относится к компетенции штатов и у многих
из них действует так называемое "правило Диллан": местный орган только те
полномочия,
которые
четко
определены
штатом
и
те,
которые
непосредственно вытекают из этих полномочий.4
Основные
самоуправления
положения
были
государственнической
разработаны
немецкими
теории
учеными
местного
Рудольфом
Гнейстом и Лоренцем Штейном в XIX в.
Согласно этой теории, местное самоуправление является одной из
форм организации государственной власти на местах, главным отличием
которой является активное привлечение к решению локальных вопросов
местного населения.
При централизованном государственном управлении, построенном на
принципе иерархии, государственные чиновники лишены инициативы и
самостоятельности. Они не зависят от местного населения, которому не
подконтрольны.
Передача
управления
компетенцию
в
некоторых
местных
полномочий
общин
государственного
с
точки
зрения
государственнической теории необходимо для того, чтобы обеспечить более
эффективное принятие решений на местном уровне.
4
Кокотов А. Н. Муниципальное право России. – М., Изд.: "Проспект", 2009
8
5. Советская теория
Так называемая "советская" концепция базируется на том, что местные
советы являются органами единой государственной власти, отвечающих за
приведение в жизнь на своей территории актов центральных органов.
Главная задача местных советов в социалистическом государстве, таким
образом, сводится к тому, чтобы обеспечить выполнение основных функций
на каждом участке территории страны.
Такой подход получил отражение в частности в конституции Кубы, где
местные ассамблеи характеризуются как высшие органы государственной
власти на местах, осуществляющих в пределах круга своих полномочий
государственные функции в соответствующих территориальных единицах.
Советская
модель
также
характеризуется
иерархической
подчиненностью звеньев власти.
Принципы разделения властей, сдержек отрицаются - все остальные
органы государства считаются производными от советов и подотчетными им
(соответствующие нормы закреплены в ст. 3 Конституции КНР).
Эта модель существовала в Советском Союзе (где в законодательстве
понятие "местного самоуправления" вообще не существовало), продолжает
действовать в Китае, Кубе, КНДР и Вьетнаме.5
6. Теория муниципального социализма
В конце 19 - начале 20 в. получили распространение социалреформистские
муниципальные
концепции,
в
частности
теория
муниципального социализма.
Муниципальный
социализм
представлял
собой
совокупность
программных положений и установок, направленных на обеспечение как
Корсакова С. В., Малько А. В. Муниципальное право России. Учебник - Изд.: "ЮрайтИздат", 2011
5
9
7. Теория дуализма
Теория дуализма представляет, по сути, симбиоз общественной и
государственной теорий. Согласно ей муниципальные органы сохраняют
автономию в местных делах. Однако осуществляя государственно-властные
полномочия, они выходят за пределы местных интересов, в данном случае
должны действовать как инструмент правительственной администрации.
Таким образом, отстаивается вмешательства государственных органов в дела
местного
самоуправления
в
тех
случаях,
когда
этого
требуют
общенациональные интересы.
Данная
теория
местного
самоуправления
имеет
значительную
поддержку в современной отечественной литературе. Так, М.П. Орех
считает, что именно синтез общественной и государственной теорий
самоуправления предоставит конституционную возможность «входить в
правовые ворота, а не крушить муниципальные ограждения, которые
небезуспешно
сооружены
на
местах
под
влиянием
революционной
психологии и суверенного бесчинства местных советов».6
8. Теория социального обслуживания
В основе теории социального обслуживания делается упор на
осуществление муниципалитетами
одной из своих основных
задач:
предложения услуг своим жителям, организации обслуживания населения.
Главной целью всей муниципальной деятельности данная теория называет
благосостояние жителей коммуны.
Теория социального обслуживания толкует функции муниципалитетов
как одно из проявлений надклассовой природы государства всеобщего
благосостояния. Немецкий ученый С. Баллейс подчеркивает, что
6
Бабун Р. В. Организация местного самоуправления - Изд.: "КноРус", 2008
10
Выводы
Принцип местного самоуправления является одним из важнейших
признаков любого демократического государства.
На
современном
этапе
развития
государства
и
финансово-
экономического кризиса в нашей стране остро возникла необходимость
эффективного решения вопросов местного значения. Это побуждает
общество и государство обратить свое внимание на развитие эффективно
действующего местного самоуправления. Поэтому постижение сущности
местного
самоуправления
и
рассмотрение
существующих
теорий
происхождения местного самоуправления необходим.
Изучением проблематики этого вопроса занимались классики теории
местного самоуправления Р. Гнейст и Л. Штейн, французский историк,
социолог и общественный деятель А. де Токвиль, немецкие ученые О. фон
Гирке и В. Шеффнером, а также отечественные исследователи И. Козюра, В.
Кравченко, В. Журавский, В. Бабаев, А. Мельник и др..
В связи с этим рассмотрены основные теории происхождения местного
самоуправления.
11
Литература
1.
Авакьян
С.А.
Муниципальное
право
России.
Учебник.
Издательство: Проспект, 2011. - 544 с.
1.
Астафичев, П. А. Муниципальное право Российской Федерации :
учебное пособие : для студентов вузов / П. А. Астафичев. - Москва : ИНФРАМ, 2010. - 368 с.
2.
Бабун Р. В. Организация местного самоуправления - Изд.:
"КноРус", 2008.
3.
Кокотов А. Н. Муниципальное право России. – М., Изд.:
"Проспект", 2009.
4.
Корсакова С. В., Малько А. В. Муниципальное право России.
Учебник - Изд.: "Юрайт-Издат", 2011.
5.
Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской
Федерации. М.: Изд.: "Проспект", 2009.
6.
Малько А. В., Корсакова С. В. Муниципальное право России :
УМО Учебник.- М. ЮРАЙТ, 2011.
7.
Местное самоуправление и муниципальное управление. Учебник
для вузов / под ред. А.С. Прудникова. - 2-е изд.,перераб. и доп. - М.: ЮнитиДана, 2011.
8.
Овчинников И.И., Писарев А.Н. Муниципальное право России:
Учебник. -М.: Изд.: "Издательство «ЭКСМО»", 2010.
9.
Парахина В. Н., Галеев Е. В., Л. Н. Ганшина. Муниципальное
управление - Изд.: "КноРус", 2008.