бюджетный процесс при бюджетировании, ориентированном на

Система финансовых актов
К нормативным финансово-правовым актам относятся акты, которые регулируют
группу однородных финансовых отношений и содержат общие правила поведения
участников этих отношений. В качестве таких актов можно назвать Бюджетный кодекс,
Налоговый кодекс, федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О
Правительстве Российской Федерации», законы субъектов Российской Федерации, уставы
муниципальных образований, муниципальные правовые акты об утверждении местных
бюджетов и другие.
К числу нормативно-правовых актов финансового планирования также относятся:

Концепция
долгосрочного
социального
экономического
развития
Российской
Федерации на период до 2020 года, утвержденная распоряжением Правительства
Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. N 1662-р1;

Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период
до 2012 года, утвержденные распоряжением Правительства Российской Федерации от
17 ноября 2008 г. N 1663-р2;

Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской
Федерации;

Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию
Российской Федерации;

Федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и
плановый период;

План подготовки актов по реализации в 2009 - 2010 годах Основных направлений
деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года,
утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 декабря
2008 г. N 1996-р.
К нормативным правовым актам универсального характера, содержащим нормы
финансового права, относятся Конституция Российской Федерации, федеральные законы от 6
октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных
(представительных)
и
исполнительных
органов
государственной
власти
субъектов
Российской Федерации», от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации», законы субъектов Российской
Федерации
1
2
и
иные
нормативные
правовые
акты,
в
том
числе
муниципальные,
См.: Рекомендуемая литература. Тема 4. Нормативные акты. № 7.
См.: Рекомендуемая литература. Тема 4. Нормативные акты. № 8.
1
устанавливающие
соответственно
расходные
обязательства
Российской
Федерации,
субъектов Российской Федерации и муниципальных образований или действующих от их
имени органов государственной власти, органов местного самоуправления, бюджетных
учреждений.
В настоящее время реализуется реформа системы финансового планирования в целях
ее ориентации на конечный результат деятельности всех участников бюджетной системы
страны.
Основными направлениями реализации данного этапа реформирования бюджетной
системы Российской Федерации являются:

разграничение государственных услуг, оказываемых органами исполнительной
власти, государственными учреждениями и государственными унитарными
предприятиями, а также формирование перечня платных услуг, оказываемых
организациями
в
целях
предоставления
государственных
услуг
органами
исполнительной власти (Перечень услуг в отношении федеральных органов
определен постановлением Правительства Российской Федерации от 02.12.2009
№ 984);

организация финансово-хозяйственной деятельности бюджетных учреждений на
основе формируемых вышестоящими распорядителями бюджетных средств и
доводимых до них государственных заданий на оказание государственных услуг,
что регламентировано включением с 1 января 2009 года в ст. ст. 69.1 и 69.2 БК РФ;

установление в рамках государственных заданий (ст. 69.2 БК РФ) предельных цен
(тарифов) на оплату соответствующих услуг физическими или юридическими
лицами в случаях, если законодательством Российской Федерации предусмотрено
их оказание на платной основе, либо порядка установления этих цен (тарифов);

государственное регулирование порядка формирования государственных заданий
(постановление Правительства Российской Федерации от 02.09.2010 № 671 «О
порядке формирования государственного задания в отношении федеральных
государственных
учреждений
государственного задания» и
и
финансового
обеспечения
выполнения
уточняющие его требования ведомственные
нормативные акты);

формирование ориентированной на конечный результат стройной системы
финансового планирования на основе показателей государственных заданий,
регулируемых вышестоящими органами предельных цен (тарифов) на оказываемые
бюджетными
учреждениями
услуги,
а
также
стройной
системы
2
калькулированияпоследними своей потребности в бюджетных ассигнованиях и
внебюджетных средствах.
Основой
системы
финансового
планирования
потребности
учреждения
в
бюджетных (а косвенно - и во внебюджетных) средствах является государственное
(муниципальное) задание на оказание государственных (муниципальных) услуг.
Особое значение качественное формирование показателей государственных
(муниципальных) заданий для организации финансового планирования и финансирования
бюджетных учреждений приобрело в связи с вступлением в действие Федерального
закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ«О внесении изменений в отдельные законодательные акты
Российской
Федерации
в
связи
с
совершенствованием
правового
положения
государственных (муниципальных) учреждений».
Согласно п. 2 ст. 69.2 БК РФ, скорректированной Федеральным законом № 83-ФЗ,
показатели государственного (муниципального) задания используются при составлении
проектов
бюджетов
для
планирования
бюджетных
ассигнований
на
оказание
государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), составлении бюджетной
сметы казенного учреждения, а также для определения объема субсидий на выполнение
государственного (муниципального) задания бюджетным или автономным учреждением.
Другими словами, в результате изменений, внесенных в требования действующего
законодательства
Федеральным
законом
№ 83-ФЗ,
выделение
государственным
(муниципальным) учреждениям бюджетных ассигнований будет напрямую связано с
объемами оказываемых ими государственных (муниципальных) услуг и потребностью в
содержании
необходимого
для
их
оказания
имущества,
определенными
государственными (муниципальными) заданиями.
Согласно ст. 6 БК РФ государственное (муниципальное) задание − документ,
устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям,
порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения
работ).В соответствии со статьей 69.2 БК РФ государственное (муниципальное) задание
используется
при
составлении
проектов
бюджета
для
планирования
бюджетных
ассигнований и формируется на срок до одного года в случае утверждения бюджета на
очередной финансовый год и на срок до трех лет в случае утверждения бюджета на
очередной финансовый год и плановый период, а в случае утверждения бюджета на срок до
трех лет – на очередной финансовый год и плановый период. При этом возможны
корректировки после утверждения основных параметров бюджета.
Для того, чтобы грамотно сформировать государственное (муниципальное) задание
3
необходимо:
1. Разработать стратегию развития учреждения
Любое учреждение должно стремиться к обеспечению качественных показателей,
финансовой эффективности и результативности. Для этого оно разрабатывает долгосрочную
программу действий, адекватную:
а) конъюнктуре рынка;
б) конкуренции;
в) собственным ресурсным возможностям.
Такая программа отражает стратегию учреждения.
Стратегия – это обобщающая модель длительных действий, необходимых учреждению
для достижения поставленных целей при имеющихся возможностях. Практически,
разрабатывая стратегию действий, учреждение определяет общие направления действия.
Стратегия развития учреждения – это документ, который может служить некой
маршрутной картой для учреждения на пути продвижения к поставленным целям. Это
документ, который отвечает на вопросы: что есть учреждение сегодня (это может быть выбор
типа учреждения) и куда оно движется в своем развитии (т.е. перспективы развития)? Кем
реализуется стратегия (кадровый потенциал учреждения)? Как мое учреждение может быть
полезно своим потребителям-заказчикам (т.е. насколько потребители услуги удовлетворены
качеством основной услуги и объемом дополнительных услуг)? Вообще, кто мой
потребитель?
Стратегия развития бюджетного учреждения определяется самим учреждением в
зависимости от поставленных целей, стартового уровня, имеющихся ресурсов и других
факторов – может достигать 10–15 лет. Критериями оценки степени реализации стратегии
могут стать достижение заданных значений, показателей и индикаторов, предусмотренных
при разработке стратегии.
Наиболее приемлемыми стратегиями в образовательных учреждениях могут стать:

Стратегии лидирования в минимизации затрат;

Стратегии широкой дифференциации;

Стратегии фокусирования на отдельном сегменте рынка.
I. Разработать программу развития бюджетного учреждения
Как правило, на основании выбранной стратегии формируется программа развития
бюджетного учреждения на среднесрочный период.
Так, например, примерная программа развития бюджетного учреждения при переходе
в автономное учреждение может быть представлена в следующем виде:
Цель программы: подготовка бюджетного учреждения к работе в условиях
4
автономного учреждения.
1. Анализ внешних факторов, возможностей и рисков, связанных с переходом
бюджетного учреждения в автономное учреждение.
2. Обоснование необходимости программы развития бюджетного учреждения при
переходе в автономное учреждение.
3. Описание целей и направлений деятельности учреждения образования при переходе
в автономное учреждение.
4. Описание основных мероприятий программы переходного периода.
5. Ожидаемые результаты реализации программы переходного периода.
6. Финансово-экономическое обоснование программы переходного периода.
7. Описание управления программой переходного периода
II. Разработать план финансово-хозяйственной деятельности
План финансово-хозяйственной деятельности – это новый инструмент управления для
директоров образовательных учреждений. Он ориентирует руководителя учреждения именно
на формирование плана деятельности на стадии, предшествующей собственно формированию
и утверждению государственного (муниципального) задания. Руководитель планирует
доходную и расходную часть самостоятельно, обеспечивая сбалансированность финансовых
показателей, вырабатывает решения более качественно и оптимально, поскольку в условиях
реализации Федерального закона № 83 не связан параметрами исполнения бюджетной сметы.
Формат плана определяет орган, осуществляющий полномочия учредителя соответствующих
учреждений. Специальных ограничений здесь не предусмотрено. Однако в любом случае
общие требования к формированию плана разрабатывает и утверждает Минфин России
(Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 28.07.2010 № 81н «О требованиях
к
плану финансово-хозяйственной
деятельности
государственного
(муниципального)
учреждения»).
III. Разработать государственное (муниципальное) задание
Государственное задание формируется на основании постановление Правительства
Российской Федерации от 02.09.2010 № 671 «О порядке формирования государственного
задания в отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения
выполнения государственного задания».
Для качественного формирования проекта государственного задания необходимо
учесть и отразить следующую информацию.
В целях утверждения государственных заданий формируются следующие виды
перечней государственных услуг (работ):
5

ведомственные
перечни
государственных
услуг
(работ),
оказываемых
(выполняемых) федеральными государственными учреждениями в качестве
основных
видов
деятельности,
утверждаемые
федеральными
органами
исполнительной власти (государственными органами), осуществляющими функции
и
полномочия
учредителя
в
отношении
подведомственных
федеральных
бюджетных или федеральных автономных учреждений, а также главными
распорядителями средств федерального бюджета в отношении находящихся в их
ведении федеральных казенных учреждений (далее – ведомственный перечень
государственных услуг (работ);

базовые (отраслевые) перечни государственных услуг (работ), оказываемых
(выполняемых) федеральными государственными учреждениями в установленной
сфере деятельности, утверждаемые федеральными органами исполнительной
власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и
нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности (далее
– базовый перечень государственных услуг (работ).
Показатели ведомственных перечней государственных услуг (работ) могут быть
дополнены и детализированы, но не должны противоречить показателям базовых перечней
государственных услуг (работ) (при их утверждении).
Базовые
перечни
государственных
услуг
(работ)
и
ведомственные
перечни
государственных услуг (работ) подлежат размещению на официальных сайтах в сети
Интернет.
Базовый перечень государственных услуг (работ) формируется в соответствии с
полномочиями Российской Федерации, установленными федеральными законами и иными
нормативными правовыми актами Российской Федерации, с учетом типов, видов, групп
федеральных государственных учреждений, оказывающих услуги (выполняющих работы) в
установленной сфере деятельности.
В ведомственный
государственные
услуги
перечень
государственных
(работы),
оказываемые
услуг
(работ)
(выполняемые)
включаются все
подведомственными
федеральными государственными учреждениями.
При
формировании
ведомственного
перечня
государственных
услуг
(работ)
рекомендуется:
а) проанализировать государственные услуги (работы), оказываемые (выполняемые)
федеральными государственными учреждениями в качестве основных видов деятельности,
оказание (выполнение) которых:
6

осуществляется в рамках полномочий Российской Федерации и в установленной
сфере
деятельности
(государственного
федерального
органа),
органа
утверждающего
исполнительной
власти
ведомственный
перечень
государственных услуг (работ);

осуществляется
в
рамках
полномочий
Российской
Федерации
по
сфере
деятельности, в которой функции по выработке государственной политики и
нормативно-правовому регулированию возложены на иные федеральные органы
исполнительной власти;

не относится к полномочиям Российской Федерации.
б) определить наличие базовых перечней государственных услуг (работ) по
оказываемым (выполняемым) федеральными государственными учреждениями услуг (работ)
в целях исключения возможного несоответствия аналогичных показателей в базовом перечне
государственных услуг (работ).
в) дополнительно детализировать государственные услуги (работы), оказываемые
(выполняемые) на платной основе в случаях, определенных федеральными законами, с тем,
чтобы обеспечить их формирование как отдельной государственной услуги.
Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке
государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере
деятельности, вправе вносить изменения в утвержденный базовый перечень государственных
услуг (работ).
Главные распорядители средств федерального бюджета в отношении находящихся в
их ведении федеральных казенных учреждений, федеральные органы исполнительной власти
(государственные органы), осуществляющие функции и полномочия учредителя в отношении
федеральных бюджетных или федеральных автономных учреждений, вправе вносить
изменения в утвержденные ведомственные перечни государственных услуг (работ), в том
числе в случае изменения базового(ых) перечня(ей) государственных услуг (работ).
Постановление
Правительства
Российской
Федерации
от
02.09.2010
№ 671
устанавливает форму базового и ведомственного перечней услуг (работ). В ней не
указываются реквизиты нормативно-правовых актов, как требовалось ранее, а указывается
наименование учреждения (групп учреждений), оказывающих данную государственную
услугу.
Перед непосредственным доведением государственного (муниципального) задания
рекомендуется осуществить предварительный расчет объема финансового обеспечения на его
реализацию. Результаты расчетов должны быть сопоставлены с планируемыми объемами
финансирования учреждения по смете расходов в текущем (прошедшем) финансовом году.
7
При выявлении серьезных расхождений между планируемым объемом финансового
обеспечения государственного (муниципального) задания для учреждения, и условной
сметой, рассчитанной с использованием старой методики, необходимо использовать
корректирующие коэффициенты, либо вносить изменение в методику расчета норматива для
сближения
результатов
расчетов.
Однако
при
использовании
корректирующих
коэффициентов, информацию об этом целесообразно довести до учреждения для совместной
выработки мер по приведению фактического объема расходов учреждения к нормативному.
Для расчета субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания
учредителям следует определить и утвердить нормативные затраты на оказание
соответствующих услуг а также определить размер субсидии на выполнение работ в рамках
государственного (муниципального) задания. Общий размер субсидии учреждению на
выполнение государственного (муниципального) задания рассчитывается по следующей
формуле:
SUBгз = SUBр1+…+SUBрj + VЕд1х N1+ … + VЕдi х Ni ,
где:
SUBгз – размер субсидии, предоставляемой на выполнение государственного
(муниципального) задания;
SUBрj – субсидия (затраты) на выполнение j-го вида работ;
VЕдi - объем (количество единиц) предоставляемой i-ой услуги;
Ni - нормативные затраты на оказание i-ой услуги.
Расчет
нормативных
затрат
на
оказание
услуг
может
осуществляться
с
использованием различных методов:

нормативный метод (метод прямого счета),

структурный метод (для отдельных статей затрат),

экспертный метод (для отдельных статей затрат),

метод «первоначальных нормативных затрат».
Нормативный метод или метод прямого счета подразумевает определение структуры
затрат на оказание услуги и отдельный расчет каждой составляющей нормативных затрат,
исходя из требований к качеству и условиям оказания услуги. Например, расчет заработной
платы преподавателя на одного студента (ученика), исходя из требований к учебному плану,
количеству преподавателей, количеству студентов (учеников) и ставки оплаты труда,
принятой в учреждении.
В случае, если существуют утвержденные нормативы, выраженные в натуральных
показателях,
в
том
числе
нормативы
питания,
оснащения
мягким
инвентарем,
медикаментами, нормы потребления расходных материалов, нормативы затрат рабочего
8
времени,
нормативы
снижения
объемов
потребления
энергетических
ресурсов
в
соответствии с требованиями энергетической эффективности или иные натуральных
показатели, необходимые для оказания государственной услуги должного качества,
указанные нормативы используются при определении нормативных затрат.
В случае отсутствия утвержденных нормативов (натуральных показателей) и/или
соответствующих стандартов оказания услуги, учредителем, в целях определения
нормативных затрат могут быть самостоятельно установлены нормативы, выраженные в
натуральных показателях. Такие нормативы рекомендуется утвердить нормативно-правовым
актом органа власти.
Структурный метод определения нормативных затрат предполагает определение ряда
статей расходов пропорционально выбранному основанию, например пропорционально:
1. затратам
на
оплату
труда
с
начислениями
персонала,
участвующего
непосредственно в оказании услуги;
2. площади помещения, используемого для оказания услуги и др.
Для расчета нормативных затрат по отдельным видам услуг можно применять
экспертный метод. Рекомендуется применять данный метод в случае невозможности
определения доли одной или нескольких статей расходов в общей сумме расходов на
оказание услуги. При применении экспертного метода нормативные затраты в отношении
соответствующих затрат (расходов) определяются на основании экспертной оценки,
например:

оценка доли затрат (например, трудозатраты) в общем объеме затрат,
необходимых для оказания услуги и др.;

количество обращений потребителей услуги;

оценка условного объема площадей, необходимых для оказания услуги.
Выбор метода определения нормативных затрат для каждой группы затрат
осуществляется в зависимости от отраслевых, территориальных и иных особенностей
оказания услуги.
Вместе
с
тем
в
рамках
переходного
периода
может
применяться
метод
«Первоначальных нормативных затрат» (или метод обратного счета). Метод обратного счета
подразумевает формирование норматива, исходя из сметы расходов учреждения прошлого,
текущего или планируемого года (при наличии данных для расчета) путем деления суммы
текущих расходов учреждения на количество услуг, оказанных в соответствующем периоде.
При этом в сумму текущих расходов учреждения не рекомендуется включать расходы
«разового характера», например инвестиционные расходы, расходы на оказание услуг на
9
платной основе и иные расходы, не связанные с оказанием услуги, нормативные затраты на
которую рассчитываются.
Методом обратного счета могут устанавливаться отдельные нормативные затраты на
услугу для каждого учреждения или могут устанавливаться единые нормативные затраты на
услугу для всех учреждений, ее оказывающих путем усреднения. Такое усреднение может
привести к резкому изменению объемов финансирования отдельных учреждений. Выходом
из подобных ситуаций может стать установление коэффициентов удорожания (удешевления)
стоимости услуги для различных условий ее оказания (различные территории, категории
учреждений (например, малокомплектные школы, коррекционные школы, лицей, гимназия).
Метод обратного счета может применяться учредителем при установлении
первоначальных нормативов затрат на оказание услуги, однако в дальнейшем (по окончании
переходного периода, установленного законодательством) рекомендуется его пересмотреть и
изменить в пользу иных методов.
Стоит заметить, что возможна комбинация методов и периодическое уточнение
изменение нормативных затрат. Вместе с тем важно не допускать резкого роста/снижения
нормативных затрат на оказание услуги, по сравнению с их расчетной стоимостью до
вступления в силу Федерального закона. Рекомендуется также при использовании
комбинации методов, оптимизирующих расходы на оказание соответствующих услуг,
следить за тем, чтобы в результате не снижалось их качество.
Нормативные затраты на работы могут быть рассчитаны по аналогии с нормативными
затратами по услугам, в случае, если для работы существует единица измерения объема
(например, на благоустройство одного метра площади или проведения 1 соревнования с
численностью до 100 человек), в остальных случаях размер субсидии на работы в рамках
государственного (муниципального) задания определяется учредителем индивидуально.
По решению учредителя, нормативные затраты на услуги (и работы в случае, если
рассчитываются нормативные затраты на работы) могут определяться отдельно для каждого
бюджетного (автономного) учреждения или в среднем по группе таких учреждений. При
использовании средних значений нормативных затрат по группе учреждений нормативные
затраты на очередной финансовый год рассчитываются как отношение суммы нормативных
затрат на оказание единицы услуги по всем учреждениям, входящим в группу, на количество
указанных учреждений.
Для одной услуги (в случае, если сама услуга не достаточно детализирована в составе
перечня услуг) может устанавливаться несколько значений нормативных затрат на ее
оказание, характерных для разных условий (вариантов) оказания услуги. В этом случае
учредителю рекомендуется четко определить, по каким классификационным признакам
10
будет детализироваться норматив. Примерами такой классификации (детализации) могут
быть
территориальный
продолжительность
признак,
оказания
обеспеченность
услуги
(например,
инженерной
инфраструктурой,
продолжительность
программ
дополнительного образования), условия оказания и содержание услуги (например, для
разных образовательных программ или укрупненных групп специальностей), виды
учреждений, оказывающих услуги (например, лицей, колледж и т.д.), оказание учреждением
дополнительных социально-значимых услуг, непосредственно связанных с оказанием
государственной услуги (оказание услуг по организации групп продленного дня в школах, а
также организации внеклассной работы в форме кружков и секций), категории потребителей
(лица с ограниченными возможностями здоровья, дети младшего школьного возраста, детисироты и т.д.).
При установлении такой классификации вариантов оказания услуг учредитель имеет
возможность определить значение нормативных затрат для каждого варианта оказания
услуг, либо установить корректирующие коэффициенты удорожания или удешевления
норматива, определенного для базового варианта оказания услуги.
В целях упорядочивания вопросов расчета нормативных затрат целесообразно
разработать и утвердить нормативным правовым актом высшего исполнительного органа
государственной власти субъекта Российской Федерации (местной администрации) порядок
определения нормативных затрат на оказание учреждениями услуг, в том числе с учетом
нормативных затрат на содержание имущества учреждений. При формировании порядка,
целесообразно принять во внимание все указанные в данном разделе рекомендации.
Порядок определения нормативных затрат утверждается для одной либо нескольких
однотипных
государственных
услуг,
включенных
в
утвержденный
учредителем
ведомственный перечень услуг, и может содержать:

методику расчета удельной расчетной стоимости предоставления в очередном
финансовом году и плановом периоде единицы услуги, оказываемой бюджетным
(автономным) учреждением в рамках государственного (муниципального) задания
с учетом объема затрат на содержание в очередном финансовом году и плановом
периоде недвижимого и особо ценного движимого имущества бюджетных
(автономных) учреждений;

порядок изменения нормативных затрат, в том числе в случае внесения изменений
в нормативные правовые акты, устанавливающие требования к оказанию услуг, а
также в случае изменения объема бюджетных ассигнований, предусмотренных в
законе бюджете соответствующего уровня для финансового обеспечения
выполнения государственного задания;
11

виды применяемых корректирующих коэффициентов (в случае наличия таковых)
и способы их расчета.
При определении объема нормативных затрат, в расчет не включаются следующие затраты:

затраты, финансируемые путем предоставления субсидий на иные цели, в том
числе
затраты
по
осуществлению
капитального
ремонта;
затраты
по
приобретению основных средств, за исключением затрат на комплектование
фондов; иные затраты, финансируемые за счет субсидий на иные цели;

объемы бюджетных инвестиций;

затраты по содержанию движимого имущества, не отнесенного к категории особо
ценного движимого имущества;

финансовое обеспечение осуществления учреждением полномочий органа власти
по исполнению публичных обязательств, подлежащих исполнению в денежной
форме.
Важно отметить, что при изменении нормативных затрат на оказание услуги,
нормативных затрат на содержание имущества не допускается уменьшение субсидии,
предоставляемой на финансовое обеспечение выполнения государственного задания в
течение срока его выполнения, без соответствующего его изменения. Объем финансового
обеспечения выполнения государственного задания учреждениями не может превышать
объем бюджетных ассигнований, предусмотренных на указанные цели сводной бюджетной
росписью бюджета.
Бюджетирование, ориентированное на результат (БОР) – система организации
бюджетного процесса и государственного (муниципального) управления, при которой
планирование расходов осуществляется в непосредственной связи с достигаемыми
результатами.
Бюджетирование, ориентированное на результат, иногда рассматриваемое также как
программно-целевой метод финансирования государственных расходов, является одним из
инфраструктурных институтов государственного управления, альтернативой которому
выступает сметное бюджетирование. Бюджетированию, ориентированному на результат,
присущи следующие ключевые характеристики:

основано
на
стратегическом
планировании
и
включает
распределение
ограниченных бюджетных ресурсов exante между различными направлениями
использования в соответствии с установленными приоритетами;
12

ориентировано на отчетность субъектов бюджетного планирования главным
образом по результату, а не исключительно по соблюдению процедур
расходования средств (включая сроки освоения выделенных средств);

является инструментом управления не только в рамках субъекта бюджетного
планирования, но
и
инструментом
координации
нескольких
субъектов
бюджетного планирования в решении межведомственных задач.
Бюджетирование, ориентированное на результат, является продолжением особой
технологии планирования деятельности государственных органов, получившей название
«управление по результатам». В отличие от традиционной технологии финансирования
деятельности государственных органов, предполагающей выделение бюджетных средств на
их функционирование, и мало связанного с итогами их деятельности, бюджетирование по
результатам основывается на непосредственной связи с планированием достижения четких
результатов работы органов власти.
Затратный подход характеризуется таким методом планирования и распределения
ресурсов, при котором связь между ресурсами и прямыми результатами их использования,
включая результаты деятельности государственных учреждений, очень слаба, т.е. затратное
бюджетирование ориентировано в первую очередь на имеющиеся ресурсы.
Управление по результатам предполагает выделение четких целей деятельности
государственных органов, их декомпозицию на задачи и мероприятия, реализация которых
позволит достичь ожидаемых результатов. Для оценки степени выполнения поставленных
целей и задач, на этапе планирования устанавливаются количественно измеряемые критерии
результативности и их целевые значения. Программно-целевое бюджетирование в этом
случае повторяет структуру «цели-задачи-мероприятия». Эффективность использования
бюджетных средств определяется успешностью достижения поставленных целей.
Таким образом, бюджетирование, ориентированное на результат, во главу угла ставит
стратегические цели и тактические задачи, ожидаемые социально-экономические результаты
деятельности государственных организаций (министерств и ведомств). Это осуществляется
посредством мобилизации ресурсов через соответствующие программы. Кроме того,
отправной точкой бюджетирования, ориентированного на результат, является определение
прямых и конечных результатов расходования бюджетных средств и разработка
показателей, на основании которых можно судить о степени достижения поставленных
целей.
В этом смысле программно-целевое бюджетирование кардинально отличается от
затратного подхода к бюджетированию.
13
Отличия бюджетирования, ориентированного на результат, от затратного
бюджетирования
Затратное бюджетирование
Бюджетирование, ориентированное на
результат
Взаимосвязь бюджетирования с планами работы
Объем и структура расходов бюджета
Существующий объем расходов
непосредственно связана с приоритетами
распределяется между
политики и ожидаемыми социальными и
бюджетополучателями
экономическими результатами
Принцип планирования расходов
Распределение бюджетных средств
Агрегирование расходных смет
между социально-значимыми
субъектов бюджетного планирования
программами по принципу
приоритетности
Используемая классификация расходов бюджета
Преимущественно экономическая и
Преимущественно программная
ведомственная классификация
(функциональная) классификация
Формат проекта бюджета
Объемы средств, направленные на
Программы-цели-результаты-критерии
финансирование статей расходов
результативности
бюджетополучателей
Самостоятельность принятия решений об использовании средств
Свобода распоряжения ресурсами в
Подробная детализация расходов,
рамках программ, ответственность за
ответственность за целевое использование
достижение плановых результатов
средств
наименее затратными способами
Форма контроля исполнения бюджета
Преимущественно внешний контроль,
Преимущественно внутренний контроль,
сосредоточенный на целевом
сосредоточенный на мониторинге
использовании бюджетных средств (по
критериев результативности
статьям расходов)
Фокус внимания внешнего контроля
Общий объем расходов, степень
Детальные статьи затрат
достижения ожидаемых результатов,
качество внутреннего контроля
Отчетность по исполнению бюджета
Выполнение поставленных задач,
Сопоставление фактических расходов по
причины отклонений, необходимость
отношению к запланированным
корректировки программ
Преимуществами
бюджетирования,
ориентированного
на
результат,
как
неотъемлемого механизма технологии управления по результатам являются:

выделение конкретных результатов использования бюджетных средств;

обеспечение
эффективности
использования
бюджетных
средств
путем
установления количественных критериев оценки выполнения поставленных
задач;
14

повышение
гибкости
и
результативности
бюджетирования
путем
предоставления полномочий по использованию средств в рамках программ их
руководителям.
При
бюджетировании, ориентированном на результат,
основным документом
финансового планирования являются целевые программы. Целевые программы могут
реализовываться как одним министерством или агентством/службой, так и носить
межведомственный характер. Деятельность всех государственных органов на плановый
период группируется по целевым программам, решение которых позволит решить
социально-экономические вопросы, либо направленным на предоставление государственных
услуг или выполнение государственных функций. В идеале, завершенный переход к
бюджетированию по результатам предполагает, что структура государственного бюджета
не включает статей расходов, отличных от целевых программ. Кроме того, применение
бюджетирования,
ориентированного
на
результат,
предполагает
предоставление
значительных полномочий по использованию имеющихся ресурсов непосредственным
распорядителям бюджетных средств (являющихся руководителями программ), включая:

перераспределение средств в процессе реализации программ между отдельными
статьями расходов (и, в некоторых случаях, даже между программами);

перераспределение средств между финансовыми годами (если целесообразно
изменить сроки проведения запланированных мероприятий);

сохранение за собой средств, сэкономленных в результате повышения
эффективности, и использование их по собственному усмотрению.
Децентрализация полномочий и изменение системы стимулов для органов власти, тем
не менее, не снижают необходимость контроля использования бюджетных ресурсов. Для
анализа
эффективности
использования
финансовых
средств
бюджетирование,
ориентированное на результат, предполагает использование критериев социальной и
экономической эффективности. Критерии социальной эффективности выражают степень
достижения социально-значимого эффекта программы. Например, при предоставлении
государственных услуг социальная эффективность программы тем выше, чем больший
эффект достигнут при предоставлении услуг одинакового качества и объема. Экономическая
эффективность
программы
рассчитывается
как
соотношение
объема
полученной
экономической выгоды и затрат на реализацию программы. Экономическая эффективность
тем больше, чем большие результаты достигнуты при равных затраченных ресурсах.
При
рассмотренных
преимуществах
бюджетирования,
ориентированного
на
результаты, нельзя не обратить внимание и на проблемы, связанные с его внедрением. Вопервых, завершенность перехода к программно-целевому бюджетированию на практике
15
ограничивается
сложностью
формирования
целевых
программ,
в
которые
бы
«укладывалась» вся многогранная деятельность государственных органов. Достаточно часто
возникает необходимость выделения дополнительных статей расходов, которые не могут
быть исключены, но не могут быть однозначно отнесены к той или иной целевой программе.
Во Франции данная проблема была решена путем выделения программ по обеспечению
деятельности государственных органов, в которые были включены статьи расходов на
оплату труда служащих кадровых, финансовых, правовых служб и т.д.
Во-вторых, оценка эффективности использования бюджетных ресурсов, являющаяся
основой бюджетирования, ориентированного на результат, на практике оказывается не
всегда реализуемой, так как успешность выполнения поставленных задач часто проявляется
в более долгосрочном периоде, чем плановый. В результате возникают ситуация, когда из
соображений целесообразности финансирование целевой программы не может быть
отменено на основании ее формальной неэффективности.
В-третьих, децентрализация полномочий по использованию бюджетных ресурсов
требует высоких управленческих навыков руководителей программ. В противном случае,
переход к бюджетированию по результатам (при условии снижения внешнего контроля)
может привести к снижению эффективности использования бюджетных средств.
Таким образом, бюджетирование, ориентированное на результат, изменяя общее
представление о целях использования бюджетных средств, позволяет значительно повысить
эффективность государственных расходов. Тем не менее, переход к бюджетированию,
ориентированному на результат, является достаточно сложным и длительным процессом. В
США, Новой Зеландии, Австралии, Нидерландах, Великобритании и Швеции, где впервые
были реализованы попытки перехода к бюджетированию, ориентированному на результат,
внедрение данной технологии потребовало несколько десятилетий и ее совершенствование в
настоящее время продолжается.
В Российской Федерации применение бюджетирования, ориентированного на
результат, было впервые обозначено в «Концепции реформирования бюджетного процесса в
Российской Федерации в 2004-2006 гг.». В качестве основного направления реформирования
бюджетного процесса рассматривался «переход преимущественно к программно-целевым
методам
бюджетного
планирования,
обеспечивающим
прямую
взаимосвязь
между
распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их
использования в соответствии с установленными приоритетами государственной политики».
Основные характеристики предлагаемого в концепции подхода могут быть сведены к
следующим:
16

переход от управления затратами к управлению результатами связывался с
расширением
самостоятельности
администраторов
бюджетных
средств
и
повышением
в
рамках
ответственности
четких
среднесрочных
ориентиров;

совершенствование механизмов бюджетирования трактовалось как один из
элементов комплекса реформ, который должен быть непосредственно увязан с
административной реформой и реформированием бюджетного сектора в части
внедрения
новых
механизмов
финансирования
государственных
(муниципальных) услуг, а также обеспечения разнообразия организационноправовых форм поставщиков бюджетных услуг;

предлагалось ввести в бюджетный процесс элементы конкуренции при
распределении бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных
средств, используя для этого часть бюджета принимаемых обязательств;

большое внимание уделялось формализованной оценке результативности
деятельности администраторов бюджетных средств на основе количественно
измеримых показателей.
Так, Концепция предусматривала распределение основной части средств бюджета
принимаемых обязательств на конкурсной основе между новыми или действующими
бюджетными целевыми программами в зависимости от формализованной оценки их
обоснованности и результативности, а также соответствия приоритетам государственной
политики. При этом должна была также учитываться оценка результативности деятельности
субъекта бюджетного планирования по другим реализуемым им программам.
В качестве основных инструментов внедрения результативно-ориентированного
бюджетирования рассматривались доклады о результатах и основных направлениях
деятельности, федеральные целевые программы, а также ведомственные целевые
программы.
Концепция
содержала
достаточно
подробное
описание
требований,
предъявляемых к данным инструментам, а также механизмов их использования в
бюджетном процессе. В качестве приложения к Концепции было представлено Положение о
докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного
планирования.
В развитие Концепции был принят ряд документов, более прикладным образом
регулирующих внедрение новых подходов к организации бюджетного процесса и ставших в
данной сфере образцом для многих региональных и муниципальных органов власти. К ним
относятся:
17

упоминавшееся выше Положение о докладах о результатах и основных
направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования (утверждено
постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. №
249)3;

Положение о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых
программ (утверждено постановлением Правительства Российской Федерации
от 19 апреля 2005 г. № 239)4;

Методические рекомендации по подготовке докладов о результатах и основных
направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования на 2006-2008
гг. (письмо Министерства финансов Российской Федерации от 27 июня 2005 г.
№02-АЛ/2008).
Позднее были внесены изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации. С 2008 г.
на федеральном уровне используется среднесрочный бюджет на период с 2008 по 2010 г.
: БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС ПРИ БЮДЖЕТИРОВАНИИ, ОРИЕНТИРОВАННОМ НА
РЕЗУЛЬТАТ
Бюджетный процесс при программно-целевом бюджетировании предполагает, как и
при традиционном постатейном бюджетировании, три этапа: подготовка проекта бюджета;
исполнение бюджета; отчет об исполнении бюджета и оценка.
Подготовка проекта бюджета. Бюджетирование, ориентированное на результат,
стимулирует отраслевые министерства сосредоточить внимание на целях и результатах их
деятельности. При подготовке проекта бюджета министерствам будет необходимо
сфокусировать внимание на трех основных вопросах, которые должны найти отражение в
бюджетной заявке.
Выбор приоритетных целей и задач государственного органа в рамках исполняемых
1)
ими функций.
Определение ключевых целей деятельности государственного органа позволяет
сконцентрировать усилия и повысить эффективность целенаправленного использования
имеющихся ресурсов организации. Первоочередным шагом при подготовке бюджетной
заявки при бюджетировании, ориентированном на результат, является разработка дерева
целей, задач и показателей результативности деятельности государственного органа.
3
См.: Рекомендуемая литература. Тема 7. Нормативные акты. № 4.
4
См.: Рекомендуемая литература. Тема 7. Нормативные акты. № 6.
18
Во второй и последующие годы применения бюджетирования, ориентированного на
результат,
появляется
возможность
перераспределять
финансовые
средства
от
неэффективных программ к более успешным. Цели, поставленные в начале года, результаты
их выполнения в конце финансового года, и оценки социальной и экономической
эффективности деятельности государственного органа служат исходной базой для
определения расходных потребностей будущего периода. Если министерству не удается
достичь установленных в программе целей, это может служить основанием для сокращения
ее финансирования и перевода высвободившихся средств в более успешные программы, т.е.
уровень расходных потребностей министерства может колебаться от года к году. В таком
случае министерства теряют право не только на увеличение финансирования, но и на
финансирование в прежних объемах.
При таком подходе физические показатели (кв. м, численность персонала и другие
характеристики инфраструктурной сети) перестают быть базой для определения расходных
потребностей. Такой базой становится стоимость предоставления услуг, направленных на
реализацию поставленных перед министерством задач (хотя стоимость услуг зависит от
параметров инфраструктурной сети).
2)
Корректировка бюджета действующих обязательств и формирования ведомственных
целевых программ для принимаемых обязательств.
Подготовка
бюджета,
ориентированного
на
результат,
предполагает
четкое
исполнение принятых обязательств. Для этих целей главными распорядителями бюджетных
средств формируются реестры расходных обязательств данного государственного органа.
Сам по себе реестр расходных обязательств также не является элементом бюджетирования,
ориентированного на результат, поскольку предполагает обеспечение нормативно-правового
закрепления расходов бюджетов, а не их целевой направленности. Однако этот инструмент
необходим для раздельного планирования действующих и принимаемых обязательств,
поскольку именно на основе реестра осуществляется планирование действующих
обязательств.
Для достижения вновь установленных тактических задач государственного органа
должны быть сформированы ведомственные целевые программы. Анализ необходимых
расходов на реализацию ведомственных целевых программ осуществляется «снизу-вверх» –
от сметы на проведение отдельных мероприятий путем агрегирования до размера
финансирования выполнения тактических задач и достижения стратегических целей. Оценка
необходимых финансовых средств при этом должна быть экономически обоснована.
Стимулами к экономному распределению средств является конкурсное удовлетворение
бюджетных заявок Министерством финансов Российской Федерации.
19
Таким образом, важным компонентом определения расходных потребностей при
программно-целевом бюджетировании становится анализ затрат и результатов по каждой
программе. Он включает в себя три элемента:

обоснование необходимости предлагаемых мероприятий;

определение возможных альтернатив;

сравнение затрат и результатов по выявленным альтернативам.
Основным принципом анализа является учет всех затрат и результатов, связанных с
реализацией программы. Самой распространенной ошибкой при определении полной
стоимости программы и выгод от ее реализации является исключение издержек, связанных с
содержанием зданий, сооружений, оборудования, включая износ, а также с предоставлением
промежуточных услуг, т.е. услуг, предоставляемых не конечным потребителям, а другим
структурам внутри одного и того же ведомства, в частности, неучет управленческих
издержек. Другой распространенной ошибкой является неучет доходов, получаемых от
использования собственности.
3)
Разработка
методики
мониторинга
и
анализа
значений
показателей,
характеризующих степень выполнения и степень эффективности использования бюджетных
средств.
Оценка эффективности бюджетных расходов, как уже отмечалось, является одним из
наиболее важных
и
при
этом наиболее сложным
механизмом бюджетирования,
ориентированного на результат. Помимо упомянутых показателей экономической и
общественной (социальной) эффективности, могут применяться показатели конечного
эффекта и показатели непосредственного результата. Показатель конечного эффекта
характеризует
изменение
параметров
целевой
группы,
на
которую
направлены
управленческие воздействия. В основном используется как синоним общественной
полезности и измеряет степень изменения характеристик общества под воздействием
государства, органа власти или отдельной программы. Показатель конечного эффекта
измеряет последствия управленческих воздействий и отражает изменение среды, что и
является конечной целью управления. В терминах показателей конечного эффекта
традиционно ставятся цели государственного управления в целом, региональных и
федеральных программ развития. В здравоохранении показатель конечного эффекта
выражается в младенческой смертности, в экономике – экономическим ростом или
инвестиционной привлекательностью. Данный тип показателей наиболее адекватно
отражает смысл государственной деятельности на любом уровне. Для многих общественных
процессов в качестве показателя конечного эффекта принято использовать показатели
степени удовлетворения представителя целевой группы деятельностью государственной
20
организации. Удовлетворение непосредственного клиента во многих случаях отражает
реальные результаты деятельности и является показателем конечного эффекта в чистом
виде.
Второй
тип
показателей
получил
название
показателей
непосредственного
результата. Данный показатель отражает характеристики управленческих воздействий
организации на объект управления. Показатель относится только к подсистеме «субъект
управления – управленческое воздействие» и не связан с целевой группой. Показатель
данного
типа
отражает
мероприятия, проведенные
организацией
для
достижения
поставленной цели. Например, обеспечение правопорядка (как цель правоохранительных
органов) распадается на ряд мероприятий, в том числе: проведение рейдов, заключение под
стражу, работа с осведомителями и т.д. На уровне мероприятий и формируются показатели
непосредственного результата, традиционно в следующих вариантах:

количество
мероприятий,
действий
или
операций
(проведенных
проверок,
подготовленных законопроектов, выпущенных постановлений, отремонтированных
зданий и т.д.);

количество
(или
доля)
мероприятий,
действий,
операций
с
определенным
требованием к качеству (проведенных проверок с выявлением нарушений;
подготовленных законопроектов, принятых законодательным органом; выпущенных
постановлений,
исполняемых
всеми
задействованными
организациями;
отремонтированных зданий в соответствии с ГОСТом и т.д.).
Серьезным ограничителем при выборе показателей результативности является
доступность необходимой информации и расходы на ее сбор и обработку. Система
мониторинга не должна быть чрезмерно сложной и дорогой, поскольку это связано с
рисками недостаточности финансирования для ее поддержания, невозможности контроля за
объективностью предоставляемой информации, а также непрозрачности результатов
мониторинга для граждан. С одной стороны, минимизация числа показателей может
приводить к неполноте и фрагментарности системы оценки, а также к ориентации субъекта
бюджетного планирования лишь на некоторые результаты своей деятельности при
игнорировании тех из них, которые не нашли отражения в показателях результативности.
Однако, с другой стороны, наличие в системе оценки результативности большого объема
частной информации не позволяет реально выявить динамику достигаемых результатов,
общая картина распадается на отдельные элементы, часто имеющие разнонаправленную
динамику и достаточно сложно поддающиеся обобщению.
21
Очевидно, что на практике нужно находить компромисс, позволяющий в
максимальной мере согласовать эти противоречивые требования. При поиске данного
компромисса представляется необходимым ориентироваться на следующие подходы:

стремиться минимизировать количество измерителей одного и того же результата
(что не равносильно минимизации количества показателей вообще, поскольку
результаты могут быть достаточно многообразны);

в максимальной степени использовать показатели, которые ранее применялись в
отчетности и статистике, по которым есть возможность построения временных рядов
и проведения межрегиональных сравнений;

устанавливать четкую связь между целью, задачей, мероприятием, с одной стороны,
и показателем результативности, с другой стороны; избегать использования
показателей, не имеющих прямого отношения к установленной системе целей и
задач;

из всего набора возможных показателей отбирать те, которые отражают либо объемы
предоставления услуг, либо их качество, либо те непосредственные условия, которые
определяют это качество; по возможности исключить показатели, лишь косвенно
влияющие
на
качественные
характеристики
услуг
(пример
–
количество
преподавателей, участвующих в конкурсах и конференциях);

при включении показателей, основанных на результатах опросов, заранее оценивать
объем бюджетных средств, необходимых для регулярного проведения опросов, и
возможности их выделения;

с осторожностью относиться к показателям, вычисляемым по сложным формулам со
многими переменными: хотя по форме данные показатели могут выглядеть как
результирующие, на самом деле в большинстве случаев они недостаточно адекватно
оценивают совокупное действие множества факторов и трудно объяснимы для
пользователей системы мониторинга.
Таким образом, на стадии подготовки бюджета необходимо сформировать план
распределению бюджетных ресурсов и подготовить критериальную базу для анализа
эффективности их использования.
Исполнение бюджета.При внедрении бюджетирования, ориентированного на
результат, контроль за исполнением бюджета постепенно смещается из внешней сферы во
внутреннюю: от контроля за целевым использованием средств, осуществляемого внешним
контролирующим органом (таким, как Счетная палата), к внутреннему контролю,
осуществляемому самими отраслевыми министерствами, и в конечном итоге – к
22
ответственности конкретных исполнителей. Важной предпосылкой этого является наличие
соответствующих институциональных условий и готовности госаппарата к такому шагу.
Переход к стадии исполнения бюджета отмечается утверждением государственного
бюджета и, соответственно, предоставлением информации руководителям программ об
утвержденных ассигнованиях. Данная информация позволяет руководителям министерств
и бюджетных учреждений достаточно свободно планировать свою деятельность на
финансовый год и на отдаленную перспективу. Свобода обеспечивается тем, что
ассигнования выделяются по укрупненным статьям программной классификации, что
позволяет
руководителям
министерств
самостоятельно
принимать
под
гарантию
выделенных ассигнований определенные финансовые обязательства: решать, какие
ресурсы, в какой комбинации будут приобретены и использованы.
На этапе исполнения бюджета при бюджетировании, ориентированном на результат,
существенное значение имеет вопрос о переносе на следующий год остатков
неиспользованных средств. Как правило, при программно-целевом бюджетировании
государственным министерствам разрешается переносить остатки неиспользованных
средств на будущий финансовый период. Такое право обусловлено, с одной стороны,
большей свободой руководителей министерств и ведомств в использовании выделенных им
средств, а с другой − с переходом на многолетнее бюджетирование, которое обычно
предполагается при программно-целевом бюджетировании. В этом случае контролирующий
орган
отслеживает
не
столько правомерность
и
целевой
характер
расходования
государственных средств, сколько эффективность и результативность использования
государственных ресурсов.
Еще одним важным вопросом на стадии исполнения бюджета являются контрактные
полномочия руководителей программ и возможность принятия финансовых обязательств. В
развитых странах право расходовать бюджетные ассигнования (брать кредит под залог этих
ассигнований) предоставляется ведомствам сразу же после получения уведомлений об
утвержденных им суммах. Уведомление об ассигнованиях в некоторых странах дополняется
уведомлениями о контрактных и/или заемных полномочиях (на меньшую сумму, чем общий
объем выделенных ассигнований, либо на сумму, совпадающую с этим объемом), в пределах
которых руководители министерств и бюджетных учреждений заключают контракты с
поставщиками продукции, работ и услуг. Во многих странах значительная часть бюджетных
обязательств возникает в результате действия законов, принятых в предыдущие годы, и
потому не требует ежегодного пересмотра и утверждения. Такие обязательства включаются
в бюджет текущего года только в год утверждения, а в последующие годы переходят в
категорию постоянных и выводятся за рамки ежегодного бюджетного процесса.
23
Что касается собственно финансирования расходов бюджета, то программно-целевое
бюджетирование не вносит в этот этап исполнения бюджета существенных изменений, хотя
предполагает четкую работу всех бюджетных механизмов, например, обязательный
мониторинг всех принятых денежных обязательств.
Для стран, применяющих программно-целевое бюджетирование, характерен переход
от кассового метода учета исполнения бюджета к методу учета по начислению. В
отличие от кассового, признающего расходы в момент осуществления платежа, а доходы – в
момент их получения, метод начислений требует учета расходов на момент возникновения
расходных обязательств, т.е. на момент поставки товаров и услуг, даже если платежи за них
не были произведены. Аналогичным образом запись доходов при учете по начислению
осуществляется на момент возникновения платежных обязательств, т.е. на момент
завершения операции (продажи товаров и услуг), даже если платежи за них не были
получены.
Существует по крайней мере два фактора, связывающих бюджетный процесс,
строящийся на программно-целевых принципах, с методом начислений. Во-первых, метод
начислений требует внимания к тем областям расходов, обязательств и доходов, на которые
министерства и ведомства при традиционном методе планирования бюджета чаще всего не
обращают внимание (например, учет износа основных фондов). Благодаря методу учета
расходов по начислению, при котором учет расходов на основные фонды ведется не на
момент их приобретения, а на момент их фактического потребления в процессе
производства услуг (стоимость основных фондов списывается по частям, как при
амортизации) информация о себестоимости оказания тех или иных услуг становится полной.
Учет всех затрат, связанных с предоставлением государством услуг, является обязательным
требованием программно-целевого бюджетирования.
Во-вторых, по мере того, как значительная часть государственной деятельности
приобретает черты коммерческой (контрактация государственных служащих, взимание
платы за услуги, предоставляемые предприятиями общественного сектора и т.д.) метод
начислений, принятый в частном секторе, в большей степени согласуется с новыми задачами
государственного сектора, позволяя лучше измерять его эффективность и результативность.
Так как в центре концепции программно-целевого подхода лежит измерение эффективности
и результативности, метод начислений дает возможность оценить реальные достижения в
этой области.
В ходе исполнения бюджета может возникнуть необходимость внести изменения в
бюджетные ассигнования, например, сократить их в связи с незапланированным
сокращением доходов, в связи с чрезвычайными ситуациями и др. или, напротив, увеличить
24
их тому министерству, которое не уложилось в смету. С точки зрения управления
государственными расходами вносить изменения предпочтительнее, когда ресурсы
распределены по программам, а не постатейно. Это связано с тем, что у министерства
финансов имеются данные (полученные в ходе подготовки проекта бюджета) о
приоритетности различных программ, о степени их реализуемости при разных уровнях
финансирования и о последствиях сокращения бюджетного финансирования. Эта
информация позволяет сократить расходы с наименьшими издержками для государственной
экономической и социальной политики.
Следует отметить, что частые изменения в планах бюджетных расходов для
программно-целевого бюджетирования не характерны. Аргумент «не хватает средств» при
программно-целевом
бюджетировании
перестает
быть
основанием для
увеличения
финансирования, так как возникновение подобных нехваток свидетельствует о перерасходе
средств против плана. Однако любое министерство (министр) подписывается под всеми
указанными в своей бюджетной заявке альтернативными программами и обязуется их
выполнить при заявленном уровне финансирования, а министерство финансов (бюджетный
департамент) только выбирает одни из альтернативных вариантов, предложенных
министерством.
Таким
образом,
возникновение
необходимости
в
выделении
дополнительного финансирования на этапе исполнения программно-целевого бюджета
может свидетельствовать либо о слабой подготовке бюджетной заявки, либо о перерасходе
средств. При программно-целевом бюджетировании министерства и ведомства могут
рассчитывать только на те ресурсы, которые им выделены, хотя они вправе перебрасывать
ресурсы статьями расходов в пределах одной программы.
Одной из основных сложностей исполнения бюджета, построенного по программноцелевому принципу, является отсутствие соответствующих управленческих навыков у
большинства министерских работников. Традиционно ценимые качества управленца,
например, умение «выбить» фонды, теряют свое значение в условиях программно-целевого
бюджетирования, уступая место способностям эффективно распределять выделенные
ресурсы внутри программной деятельности.
Отчетность, мониторинг и оценка результатов. При переходе на бюджетирование,
ориентированное на результат, возрастает роль отчетности, мониторинга и оценки
результатов.
Важную роль в процессе контроля исполнения бюджета при программно-целевом
бюджетировании играют два документа – отчет об исполнении бюджета и отчет о
результатах деятельности министерств. Данные, содержащиеся в этих отчетах, служат
25
основой для принятия политических решений и для составления проектов бюджета на
будущий период.
Необходимость контроля привела к разработке различных механизмов и процедур
оценки и мониторинга социальной и экономической эффективности реализуемых
программ, т.е. эффективности программы с точки зрения достижения поставленных целей,
достижения социального эффекта от предоставления бюджетных услуг и соотношения
объема предоставленных услуг определенного качества и затрат на их предоставление.
Система показателей должна быть разработана и согласована на этапе подготовки проекта
бюджета, когда идет составление программ, поскольку она является составной частью
бюджетной заявки.
Существует несколько видов оценок, из сочетания которых складывается общая
оценка программы:
1) Оценка управленческих процессов, которая показывает, реализуется ли программа так,
как задумывалась, соответствуют ли предпринятые действия законодательству, дизайну
программы, профессиональным стандартам и ожиданиям потребителей.
2) Оценка социального (конечного) результата, показывающая, в какой мере
достигнуты ожидаемые цели. При построении такой оценки основное внимание
уделяется оценке достигнутых социальных результатов, независимо от того, были они
получены ли эти результаты только по итогам реализации данной программы или
достижению их способствовали также какие-то внешние факторы (другие программы).
3) Оценка вклада программы в достижение социального (конечного) результата − это
оценка чистого эффекта программы на конечный результат, т.е. оценка воздействия
программы отдельно от других факторов. Применяется в том случае, когда известно, что
существуют внешние факторы, повлиявшие на конечный результат.
4) Анализ
«затраты-результаты»
и
анализ
«затраты
-
эффективность».
Применительно к существующим программам эти виды анализа играют роль оценки.
Анализ «затраты - эффективность» оценивает стоимость достижения одной цели или
решения одной задачи и используется для выбора самых экономичных способов
достижения целей. Анализ «затраты-результаты» направлен на определение всех затрат и
результатов, обычно в денежной форме.
Как показала практика разных стран, сбор и анализ информации, необходимой для
программно-целевого бюджетирования, – очень сложный и трудоемкий процесс. Создание и
развитие соответствующих информационных систем занимает обычно несколько лет.
Необходимость совместного анализа управленческой и финансовой информации
требует особых навыков. В ведомствах создаются специальные подразделения, отвечающие
26
за мониторинг информации о государственных расходах и анализ поступающих данных, а
также разрабатывающие предложения по повышению эффективности бюджетных расходов.
Работники этих подразделений отслеживают эффективность бюджетных расходов по
различным секторам экономики и отраслями социальной сферы на постоянной основе.
Кроме высококвалифицированного персонала, подразделения должны иметь определенный
административный ресурс, позволяющий использовать полученные результаты для
корректировки государственной политики в области расходов и бюджетного процесса.
Принцип
гласности
бюджетной
информации,
означающий
обязательную
публикацию в открытой печати бюджетов и отчетов об их исполнении, используется как
странами, придерживающимися традиционного подхода к бюджетированию, так и странами,
использующими
программно-целевой
подход.
Однако
при
программно-целевом
бюджетировании и исполнении бюджета данный принцип трактуется шире, чем при
традиционном
подходе.
При
программно-целевом
подходе
правительство
обязано
информировать общественность:

о достигнутых показателях (количественных и качественных) предоставления
государственных услуг, а также о социальной и экономической эффективности
деятельности министерств;

о результатах анализа социальной и экономической эффективности государственных
расходов, полученных в течение года;

о методологии оценки, а также о мерах, которые будут предприняты по результатам
проведенного анализа;

об изменениях в законодательстве и государственной политике, возникших в
результате анализа эффективности бюджетных расходов, о том, как эти изменения
будут способствовать достижению поставленных правительством целей.
Мониторинг, осуществляемый в ходе исполнения бюджета, представляет собой
непрерывный процесс отслеживания результатов, достигаемых в ходе реализации программ.
В отличие от мониторинга, оценка результатов, как правило, представляет собой
разовое мероприятие, позволяющее провести более глубокий анализ программ и охватить,
помимо прочего, такие вопросы, как актуальность (польза от реализации той или иной
программы для удовлетворения конкретных потребностей) и устойчивость ожидаемого
(полученного) эффекта от реализации программ. Оценка полученных результатов является
важным инструментом поддержки принятия политических решений. Для качественного
проведения оценки важно определить номенклатуру и формы отчетных документов.
Оценки проводятся на трех стадиях подготовки и реализации программы:

на стадии согласования проекта бюджета (предварительная оценка);
27

в течение срока реализации программы (промежуточная оценка);

по завершении программы (заключительная оценка или оценка последствий
программы).
Предварительная оценка представляет собой ценную информацию для выбора
наиболее оптимальной структуры расходов на основе анализа ожидаемых результатов
программ относительно затрат, требуемых на их выполнение (анализа сравнительной
эффективности альтернативных программ). Промежуточная оценка служит важным
источником информации при решении вопроса о необходимости внесения изменений в
действующие
программы,
возникающей
в
связи
с
изменениями
приоритетов
государственной политики, изменениями внешних и внутренних факторов, воздействующих
на реализацию программы, отклонениями фактических (промежуточных) результатов
программы от ожидаемых результатов и т.п. Наконец, оценка, проводящаяся по завершению
программы, позволяет сопоставить фактические и ожидаемые результаты ее реализации,
включая воздействие программы на ее целевые группы, и проанализировать факторы успеха
программы и проблемы, возникшие в ходе ее выполнения. Тем самым она снабжает органы
исполнительной и законодательной власти ценной информацией для определения и
корректировки приоритетов государственной политики, для разработки новых программ.
На этом этапе исполнения программно-целевого бюджета возможны следующие
сложности:

бюджетный департамент (Минфин России) не уменьшает контроль за целевым
(постатейным) расходованием бюджетных средств из-за боязни злоупотреблений со
стороны министерских чиновников, получивших большую свободу распоряжения
государственными средствами;

руководители министерств могут оказаться психологически не готовыми к
раскрытию информации о социальной и экономической эффективности деятельности
своих министерств, и результатах анализа.
Таким образом, несмотря на схожесть основных этапов бюджетного процесса при
затратном
бюджетировании
и
бюджетировании,
ориентированном
на
результат,
содержательная сторона данных этапов значительно отличается.
При
составлении
государственного
(муниципального)
задания
целесообразно
включать в него следующие показатели:

наименование услуг (работ) из утвержденного ведомственного перечня услуг (отдельно
по каждой услуге (работе));

потребителей (категории потребителей) услуги (работы);
28

объем услуг (работ), выполнение которых учредитель поручает учреждению на
ближайший финансовый год (финансовый год и плановый период),

требования к порядку оказания услуги (выполнения работы),

показатели качества услуги (работы), которые являются существенными для учредителя
при оказании учреждением услуг (выполнении работ) и характеризуют ожидаемый
результат деятельности учреждения.
Рекомендуется
придерживаться
подхода,
при
котором
государственное
(муниципальное) задание содержит показатели по каждой услуге (работе), а не содержит
суммарных показателей, иными словами, государственное (муниципальное) задание должно
количественно
и
качественно
описывать
деятельность,
порученную
учредителем
учреждению по каждой услуге (работе). Рекомендованная форма государственного
(муниципального) задания приводится в Приложении 4 к настоящим комплексным
рекомендациям.
Важно отметить, что при составлении государственного (муниципального) задания
учредитель включает в него, в том числе и услуги, оказываемые за плату, если это
предусмотрено законодательством, при этом в государственном задании обязательно должна
содержаться ссылка на соответствующее основания для взимания платы – федеральный
закон, и обозначен порядок определения и взимания платы за услугу.
Государственное (муниципальное) задание формируется учредителем на этапе
составления бюджета с учетом существующих бюджетных ограничений. Вместе с тем
показатели государственного задания должны служить основанием для формирования
бюджета. Утверждение государственных (муниципальных) заданий может осуществляться
учредителем только после утверждения Закона о бюджете субъекта Российской федерации
(муниципального образования) и формирования сводной бюджетной росписи. Утвержденное
государственное (муниципальное) задание должно незамедлительно доводиться до
государственного
(муниципального)
государственного
(муниципального)
учреждения
обеспечения
для
учреждения
задания
возможности
должны
для
исполнения.
своевременно
формирования
им
Показатели
доводиться
плана
до
финансово-
хозяйственной деятельности на очередной финансовый год (на очередной финансовый год и
плановый период).
С 1 января 2012 года Законом № 83-ФЗ предусмотрено составление и утверждение
для каждого учреждения плана финансово-хозяйственной деятельности. План финансовохозяйственной деятельности является важнейшим документом деятельности бюджетного и
автономного учреждения. Он формируется учреждением и утверждается в порядке,
определенном учредителем в соответствии с требованиями, установленными Минфином
29
России в приказе Минфина России от 28.07.2010 № 81н «О требованиях к плану финансовохозяйственной деятельности государственного (муниципального) учреждения».
Дополнительно
к
государственному
(муниципальному)
заданию
учредителю
рекомендуется составлять и подписывать с учреждением соглашение о предоставлении
субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания, в котором могут быть
определены права и обязанности сторон, а также правила и условия получения субсидии и
выполнения соответствующего задания. Необходимо подчеркнуть, что государственное
(муниципальное)
задание
и
соглашение
являются
основными
документами,
регламентирующими взаимоотношения между учредителем и учреждением в процессе
выполнения учреждением государственного (муниципального) задания на оказание услуг
(выполнение работ). В связи с этим определение порядка формирования указанных
документов, а также разработка и утверждение самих документов должно стать ключевым
этапом в реализации Федерального закона.
Данные об объемах услуг (работ) и порядке оказания услуг (выполнения работ)
станут ключевыми при определении объема субсидии на выполнение государственного
(муниципального) задания. Изменение в течение финансового года субсидии на выполнение
государственного (муниципального) задания будет невозможно без соответствующего
изменения
показателей
объема
оказываемой
услуги
(выполняемой
работы)
или
корректировки норматива оказания услуги (выполнения работы).
Перед непосредственным доведением государственного (муниципального) задания
рекомендуется осуществить предварительный расчет объема финансового обеспечения на
его реализацию.
Результаты расчетов должны быть сопоставлены с планируемыми
объемами финансирования учреждения по смете расходов в текущем (прошедшем)
финансовом году. При выявлении серьезных расхождений между планируемым объемом
финансового обеспечения государственного (муниципального) задания для учреждения, и
условной
сметой,
рассчитанной
с
использованием
старой
методики,
необходимо
использовать корректирующие коэффициенты, либо вносить изменение в методику расчета
норматива
для
сближения
результатов
расчетов.
Однако
при
использовании
корректирующих коэффициентов, информацию об этом целесообразно довести до
учреждения для совместной выработки мер по приведению фактического объема расходов
учреждения к нормативному объему расходов.
Рекомендуется установить порядок контроля за выполнением государственных
(муниципальных) заданий подведомственными им учреждениями, а также порядок
составления плана финансово-хозяйственной деятельности и отчетов о результатах
деятельности учреждений.
30
В порядке контроля за выполнением государственных (муниципальных) заданий,
установленном учредителем, должна содержаться детализация контрольных мероприятий, а
именно:

параметры контроля и специфика контрольных мероприятий для отдельных учреждений
и видов услуг;

график и сроки проведения контрольных мероприятий;

лица (организации), ответственные за проведение контрольных мероприятий и др.

Контроль за выполнением государственных заданий может осуществляться в следующих
основных формах:

камерально (на основании представляемых с установленной периодичностью отчетов о
выполнении задания);

путем сбора дополнительной информации о выполнении задания (опросы, исследования,
материалы, представленные самими учреждениями);

путем выездной проверки для контроля достоверности представленной учреждением
информации.
Периодичность сбора отчетности об исполнении государственного (муниципального)
задания рекомендуется определять как для учреждения, так и (при возможности) для каждой
услуги отдельно, в зависимости от временных характеристик оказания услуги. В случае,
если услуга оказывается
в течение всего года, то рекомендуемая периодичность сбора
отчетности – квартал. Если услуга оказывается единовременно, то рекомендуемая
периодичность сбора отчетности – полугодие или год.
Отчет о результатах деятельности составляется учреждениями, их обособленными
подразделениями, осуществляющими полномочия по ведению бухгалтерского учет в
порядке, утвержденном органом власти с учетом требований законодательства Российской
Федерации о защите государственной тайны.
Отчет составляется учреждением по состоянию на 1 января года, следующего за
отчетным, в разрезе следующих разделов:
раздел 1 «Общие сведения об учреждении»;
раздел 2 «Результат деятельности учреждения»;
раздел 3 «Об использовании имущества, закрепленного за учреждением».
В разделе 1 «Общие сведения об учреждении» могут содержаться следующие
сведения:

исчерпывающий
перечень
видов
деятельности
(с
указанием
основных
видов
деятельности и иных видов деятельности, не являющихся основными), которые
учреждение вправе осуществлять в соответствии с его учредительными документами;
31

перечень услуг (работ), которые оказываются потребителям за плату в случаях,
предусмотренных
нормативными
правовыми
актами
с
указанием потребителей
указанных услуг (работ);

перечень разрешительных документов (с указанием номеров, даты выдачи и срока
действия), на основании которых учреждение осуществляет деятельность (свидетельство
о государственной регистрации учреждения, решение учредителя о создании учреждения
и другие разрешительные документы);

количество штатных единиц учреждения (указываются данные о количественном составе
и квалификации сотрудников учреждения, на начало и на конец отчетного года.В случае
изменения количества штатных единиц учреждения указываются причины, приведшие к
их изменению на конец отчетного периода);

средняя заработная плата сотрудников учреждения.
В разделе 2 «Результат деятельности учреждения» могут быть указаны следующие
данные:

результаты (показатели) выполнения государственного (муниципального) задания;

общее количество потребителей, воспользовавшихся услугами (работами) учреждения (в
том числе платными для потребителей);

количество жалоб потребителей и принятые по результатам их рассмотрения меры.

суммы доходов, полученных учреждением от оказания платных услуг (выполнения
работ);

цены (тарифы) на платные услуги (работы), оказываемые потребителям (в динамике в
течение отчетного периода);

изменение (увеличение, уменьшение) балансовой (остаточной) стоимости нефинансовых
активов относительно предыдущего отчетного года (в процентах);

общая сумма выставленных требований в возмещение ущерба по недостачам и хищениям
материальных ценностей, денежных средств, а также от порчи материальных ценностей;

изменения (увеличение, уменьшение) дебиторской и кредиторской задолженности
учреждения в разрезе поступлений (выплат), предусмотренных Планом финансовохозяйственной деятельности учреждений относительно предыдущего отчетного года (в
процентах) с указанием причин образования просроченной кредиторской задолженности,
а также дебиторской задолженности, нереальной к взысканию, и пр.
В разделе 3 «Об использовании имущества, закрепленного за учреждением»
учреждениями указываются на начало и конец отчетного года:
32

общая площадь объектов недвижимого имущества, находящегося у учреждения на праве
оперативного управления;

общая площадь объектов недвижимого имущества, находящегося у учреждения на праве
оперативного управления, и переданного в аренду;

общая площадь объектов недвижимого имущества, находящегося у учреждения на праве
оперативного управления, и переданного в безвозмездное пользование;

количество объектов недвижимого имущества, находящегося у учреждения на праве
оперативного управления;

общая балансовая (остаточная) стоимость недвижимого имущества, находящегося у
учреждения на праве оперативного управления;

общая балансовая (остаточная) стоимость недвижимого имущества, находящегося у
учреждения на праве оперативного управления, и переданного в аренду;

общая балансовая (остаточная) стоимость недвижимого имущества, находящегося у
учреждения на праве оперативного управления, и переданного в безвозмездное
пользование;

общая балансовая (остаточная) стоимость движимого имущества, находящегося у
учреждения на праве оперативного управления;

общая балансовая (остаточная) стоимость движимого имущества, находящегося у
учреждения на праве оперативного управления, и переданного в аренду;

общая балансовая (остаточная) стоимость движимого имущества, находящегося у
учреждения на праве оперативного управления, и переданного в безвозмездное
пользование;

объем средств, полученных в отчетном году от распоряжения в установленном порядке
имуществом, находящимся у учреждения на праве оперативного управления.
В целях повышения ответственности руководителей учреждений за результаты
деятельности учреждений необходимо предусмотреть разработку учредителем нормативного
акта, устанавливающего предельно допустимое значение просроченной кредиторской
задолженности,
превышение
которой
влечет
расторжение
трудового
договора
с
руководителем учреждения.
Отчет об исполнении государственного (муниципального) задания, а также отчет о
результатах
деятельности
государственного
учреждения
(муниципального)
и
использовании
имущества
являются
закрепленного
ключевыми
за
ним
документами
взаимодействия между учредителем и учреждением, так как анализ данных отчетов может
стать основанием к принятию учредителем управленческих решений в отношении
учреждения, таких как, например, решения о продолжении деятельности учреждения в
33
существующей организационно-правовой форме (типе) или обизменении типа учреждения
или его реорганизации.
Так, повышение доли доходов от приносящей доход деятельности в бюджете
учреждения может быть основанием для рассмотрения вопроса о переводе учреждения в
автономное, а наличие просроченной кредиторской задолженности, превышающей
предельно допустимые значения, может стать основанием для расторжения трудового
договора с руководителем бюджетного учреждения (часть 27 статьи 30 Федерального
закона) или основанием для перевода учреждения в казенное.
На основании отчета об исполнении государственного (муниципального) задания
учредитель может принять решение о сохранении показателей доведенного ранее задания и
соответственно о сохранении выделенного объема субсидии (не качественное выполнение
доведенного задания может стать одной из причин изменения показателей задания до конца
года и, как следствие, уменьшения объемов выделяемой субсидии).
В
заключении,
предлагаем
следующие
методы
стимулирования
внедрения
государственных заданий: рейтингование; возможность экономии на текущих затратах;
привязка
вознаграждения
(стимулирующей
части)
руководства
и
работников
государственных учреждений к степени выполнения государственного задания; развитие
конкуренции на рынках услуг (где это возможно), повышение значимости достигнутых
учреждением
результатов
для
принятия
управленческих
решений;
выделение
стимулирующих фондов, распределяемых на конкурсной основе; освобождение от
инспекционных и аудиторских проверок наиболее успешные учреждения на определенный
срок.
Рассмотрим самый важный плановый документ бюджетного и автономного
учреждения
–
План
финансово-хозяйственной
деятельности
государственного
(муниципального) учреждения (План).
Прежде всего, необходимо отметить, что правовое регулирование вопросов,
связанных с Планом, закреплено Законом № 83-ФЗ, который установил, что План
составляется и утверждается в порядке, определенном соответствующим органом,
осуществляющим
функции
и
полномочия
учредителя,
и
согласно
требованиям,
установленным Минфином России.
В целях реализации указанных положений Минфин России установил требованиях к
плану
финансово-хозяйственной
деятельности
государственного
(муниципального)
учреждения (приказ от 28.07.2010 № 81н), которые направлены на формирование
34
единообразного подхода к порядку составления и утверждения Плана, а также упорядочение
правового регулирования данного вопроса.
Организация работы с Планом должна учитывать уже имеющийся опыт работы с
бюджетной сметой бюджетного учреждения. В связи с этим при подготовке приказа во
внимание
принимались
нормы,
установленные
Общими
требованиями
к
порядку
составления, утверждения и ведения бюджетных смет бюджетных учреждений.
Кроме того, необходимо иметь в виду, что План финансово-хозяйственной
деятельности – инструмент, который используется в отношении и унитарных предприятий.
В связи с чем, при подготовке приказа был проведен анализ сложившегося опыта
регулирования отношений по составлению планов финансово-хозяйственной деятельности
унитарных предприятий. Как показал анализ, вышеуказанные планы содержат не только
сведения о планируемых (прогнозных) доходах, расходах и источниках финансирования
дефицита, но и финансовые результаты деятельности унитарного предприятия, а также
текстовую часть, содержащую описание показателей, оказавших существенное влияние на
результаты деятельности унитарного предприятия и характеризующих их.
Итак, положения приказа распространяются на государственные (муниципальные)
бюджетные и автономные учреждения, созданные Российской Федерацией, субъектом
Российской Федерации и муниципальным образованием.
Приказ предусматривает, что порядок составления и утверждения Плана должен быть
определен
органом
исполнительной
власти
(органом
местного
самоуправления),
осуществляющим в отношении учреждения функции и полномочия учредителя с учетом
предлагаемых Требований.
Сравнительный анализ того, что было и что станет, в системе планирования и
отчетности бюджетного, казенного и автономного учреждений приведен в следующей
таблице 9.
Таблица 9. Сравнение казенного и автономного учреждений.
35
Как видим, у бюджетного учреждения была смета и государственное задание, станет
План и останется государственное задание, у казенного учреждения станет смета и
государственное задание, у автономного учреждения ничего не меняется. Как было, так и
остается: План и государственное задание.
План составляется учреждением в рублях.
Форму Плана должен утвердить орган, осуществляющий функции и полномочия
учредителя.
План должен содержать заголовочную, содержательную и оформляющую части.
В заголовочной части Плана указываются:
 гриф утверждения документа, содержащий наименование должности, подпись (и ее
расшифровку) лица, уполномоченного утверждать План, и дату утверждения;
 наименование документа;
 дата составления документа;
 наименование учреждения;
 наименование подразделения (в случае составления им Плана);
 наименование органа, осуществляющего функции и полномочия учредителя;
 дополнительные реквизиты, идентифицирующие учреждение (адрес фактического
местонахождения, идентификационный номер налогоплательщика (ИНН) и значение
кода причины постановки на учет (КПП) учреждения);
 финансовый год (финансовый год и плановый период), на который представлены
содержащиеся в документе сведения;
 наименование единиц измерения показателей, включаемых в План, и их коды по
Общероссийскому
классификатору
единиц
измерения
(ОКЕИ)
и
(или)
Общероссийскому классификатору валют (ОКВ).
36
Содержательная часть Плана состоит из текстовой (описательной) части и табличной
части.
В текстовой (описательной) части Плана указываются:
 цели деятельности учреждения (подразделения) в соответствии с федеральными
законами, иными нормативно-правовыми (муниципальными) актами и уставом
учреждения (положением подразделения);
 виды деятельности учреждения (подразделения), относящиеся к его основным видам
деятельности в соответствии с уставом учреждения (положением подразделения);
 перечень услуг (работ), относящихся в соответствии с уставом (положением
подразделения) к основным видам деятельности учреждения (подразделения),
предоставление которых для физических и юридических лиц осуществляется за
плату;
 общая балансовая стоимость недвижимого государственного (муниципального)
имущества
на
дату
составления
Плана
(в
разрезе
стоимости
имущества,
закрепленного собственником имущества за учреждением на праве оперативного
управления; приобретенного учреждением (подразделением) за счет выделенных
собственником имущества учреждения средств; приобретенного учреждением
(подразделением) за счет доходов, полученных от иной приносящей доход
деятельности);
 общая
балансовая
стоимость
движимого
государственного
(муниципального)
имущества на дату составления Плана, в том числе балансовая стоимость особо
ценного движимого имущества;
 иная информация по решению органа, осуществляющего функции и полномочия
учредителя.
В табличной части Плана указываются показатели финансового состояния
учреждения (подразделения) (данные о нефинансовых и финансовых активах,
обязательствах на последнюю отчетную дату, предшествующую дате составления Плана)
в следующем разрезе, представленном в таблице:
Наименование показателя финансового состояния
Сумма, тыс.
рублей
Нефинансовые активы, всего
из них:
недвижимое имущество, всего
в том числе:
остаточная стоимость
особо ценное движимое имущество, всего
37
в том числе:
остаточная стоимость
Финансовые активы, всего
из них:
дебиторская задолженность
по доходам
дебиторская задолженность
по расходам
Обязательства, всего
из них:
просроченная кредиторская задолженность
Плановые показатели по поступлениям и выплатам
учреждения (подразделения) в следующем разрезе:
показатели по поступлениям и выплатам учреждения
наименование показателя
всего
в том числе
Плановые показатели по поступлениям и выплатам учреждения (подразделения) - в
следующем разрезе, представленном в таблице:
Наименование показателя
Всего
В том числе
по лицевым счетам, открытым
в органах, осуществляющих
ведение лицевых счетов
учреждений
по счетам, открытым
в кредитных
организациях
Остаток средств
Поступления, всего
в том числе
Выплаты, всего
в том числе
Остаток средств
Справочно:
Объем публичных обязательств, всего
Иная информация по решению органа, осуществляющего функции и полномочия учредителя
Плановые показатели по выплатам формируются учреждением (подразделением) в
соответствии с классификацией операций сектора государственного управления.
При этом орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя, вправе при
установлении порядка предусматривать детализацию плановых показателей по выплатам до
уровня групп и статей классификации операций сектора государственного управления
бюджетной
классификации
Российской
Федерации,
а
по
группе
«Поступление
нефинансовых активов» – с указанием кода группы классификации операций сектора
государственного управления.
38
Хочется отметить, что, несмотря на подробное изложение различных показателей в
Плане, учреждение самостоятельно определяет направление расходования средств, за
исключением целевых субсидий, и представляет свои предложения учредителю.
Таким образом, заложена основа расширения самостоятельности и ответственности
учреждения. Но эта свобода, в свою очередь, будет сопровождаться требованиями
обеспечения публичности и открытости информации о деятельности учреждения.
При предоставлении учреждению целевой субсидии учреждение (подразделение)
составляет и представляет органу, осуществляющему функции и полномочия учредителя,
Сведения об операциях с целевыми субсидиями, предоставленными государственному
(муниципальному)
учреждению
(код
формы
документа
по
Общероссийскому
классификатору управленческой документации 0501016).
При составлении Сведений учреждением (подразделением), в них указываются:

в графе 1 наименование целевой субсидии с указанием цели, на осуществление
которой предоставляется целевая субсидия;

в графе 2 аналитический код, присвоенный органом, осуществляющим функции и
полномочия учредителя, для учета операций с целевой субсидией (далее - код
субсидии);

в графе 3 код классификации операций сектора государственного управления исходя
из экономического содержания планируемых поступлений и выплат;

в графах 4, 5 не использованные на начало текущего финансового года остатки
целевых субсидий, на суммы которых подтверждена в установленном порядке
потребность в направлении их на те же цели в разрезе кодов субсидий по каждой
субсидии, с отражением в графе 4 кода субсидии в случае, если коды субсидии,
присвоенные для учета операций с целевой субсидией в прошлые годы и вновом
финансовом году, различаются, в графе 5 - суммы разрешенного к использованию
остатка;

в графе 6 сумма планируемых на текущий финансовый год поступлений целевых
субсидий;

в графе 7 сумма планируемых на текущий финансовый год выплат, источником
финансового обеспечения которых являются целевые субсидии.
Плановые показатели по выплатам могут быть детализированы до уровня групп и
статей
классификации
операций
сектора
государственного
управления
бюджетной
классификации Российской Федерации, а по группе «Поступление нефинансовых активов» –
с указанием кода группы классификации операций сектора государственного управления.
39
В случае если учреждению (подразделению) предоставляется несколько целевых
субсидий, показатели
Сведений
формируются
по каждой
целевой
субсидии
без
формирования группировочных итогов.
Кроме того, устанавливается, что орган, осуществляющий функции и полномочия
учредителя, вправе дополнительно детализировать плановые (прогнозные) показатели
Плана.
При разработке подходов к утверждению Плана следует принимать во внимание то,
как урегулирован данный вопрос для автономных учреждений.
Согласно ст. 13 Закона № 174-ФЗ полномочие по утверждению Плана финансовохозяйственной деятельности автономного учреждения предоставляется его руководителю.
План бюджетного учреждения утверждается органом, осуществляющим функции и
полномочия учредителя. При этом орган, осуществляющий функции и полномочия
учредителя, вправе в установленном им порядке предоставить право утверждать Планы
руководителю бюджетного учреждения.
План подразделения утверждается руководителем учреждения.
Сведения, сформированные учреждением, утверждаются органом, осуществляющим
функции и полномочия учредителя.
Сведения, сформированные подразделением, утверждаются учреждением.
Распределение полномочий при составлении и утверждении Плана показаны на
рисунке 54.
40
Рис. 55 . Распределение полномочий при составлении и утверждении Плана.
Оказание услуг физическим и юридическим лицам в пределах, установленных
государственным (муниципальным) заданием, является бесплатным для потребителей этих
услуг в случае, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации. В
случаях,
если
законодательством
предусмотрено
оказание
государственных
(муниципальных) услуг на платной основе, предельные цены (тарифы) на оплату таких
услуг должны содержаться в государственном (муниципальном) задании . В соответствие с
федеральным законодательством учреждение может взимать плату за услуги, оказываемые в
рамках основных видов деятельности сверх государственного (муниципального) задания, а
также, в случаях определенных законодательством, за услуги, оказываемые в соответствии с
государственным (муниципальным) заданием.
Цены (тарифы) на платные услуги могут формироваться учредителем или
учреждением на основании определенного учредителем порядка в соответствии с
требованиями действующих нормативных правовых актов. Стоимость платных услуг
определяется учредителем или учреждением, исходя из себестоимости и необходимого
уровня рентабельности, устанавливаемого по результатам оценки стоимости аналогичных
услуг на рынке.
Любые учреждения независимо от типа могут осуществлять приносящую доход
деятельность в соответствии со своими учредительными документами. Вместе с тем доходы
от такой деятельности, полученные бюджетным (автономным) учреждением поступают в
самостоятельное распоряжение учреждения, доходы, полученные казенными учреждениями
41
от указанной деятельности поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы
Российской Федерации.
В части казенных учреждений, если учредитель принял решение о его создании (в том
числе путем изменения типа), он может учитывать объемы доходов, полученных последним
от приносящей доход деятельности, при формировании бюджетной сметы казенного
учреждения
на
следующий
год.
Принципы
и
параметры
увеличения
сметного
финансирования для казенных учреждений, оказывающих платные услуги и приносящие
доход
в бюджет
соответствующего
уровня, могут
быть
специально определены
учредителями.
В соответствии с требованием Бюджетного кодекса Российской Федерации
учреждение имеет право оказывать услуги на платной основе только сверх государственного
(муниципального) задания. Учреждение не имеет права отказаться от выполнения данного
государственного (муниципального) задания в пользу оказания услуг на платной основе.
Четкое и однозначное отделение платных услуг от гарантированных бесплатных для
потребителя
услуг,
оказываемых
учреждениями
на
основании
государственного
(муниципального) задания является важным фактором успешной реализации Закона № 83ФЗ. Органам власти рекомендуется проводить четкую и последовательную политику в части
регулирования вопросов оказания платных услуг подведомственными им учреждениями.
Перечни платных услуг не должны содержать услуги (работы), включенные в перечень
услуг (ведомственный перечень услуг), а в перечень услуг не должны включаться услуги
(работы), которые выполняются учреждением за плату, за исключением случаев,
предусмотренных законодательством, когда плата за оказание услуг прямо предусмотрена
законодательством.
Утвержденные перечни услуг, оказываемых на платной основе, условия их
предоставления и стоимость, рекомендуется размещать на официальном сайте учреждения,
а также на официальном сайте учредителя.
В состав нормативных затрат, непосредственно связанных с оказанием услуги (Nусл),
входят расходы, отнесенные в бюджетных сметах
государственных (муниципальных)
учреждений, на следующие статьи КОСГУ:
211 «Заработная плата» в части затрат на оплату труда персонала, принимающего
непосредственное участие в оказании государственной услуги;
213 «Начисления на оплату труда» в части затрат на начисления на оплату труда
персонала, принимающего непосредственное участие в оказании государственной услуги;
340
«Увеличение стоимости материальных запасов» в части приобретения
материальных запасов, потребляемых в процессе оказания государственной услуги.
42
В состав иных нормативных затрат могут входить различные затраты в соответствие
со спецификой услуги.
Состав
персонала,
государственной
принимающего
(муниципальной)
государственной (муниципальной)
непосредственное
услуги,
определяется
участие
отдельно
в
по
оказании
каждой
услуге, включенной в перечень государственных
(муниципальных) услуг оказываемых государственными (муниципальными) учреждениями,
в качестве основных видов деятельности.
Состав затрат на приобретение материальных запасов, потребляемых в процессе
оказания государственной (муниципальной) услуги, также определяется отдельно по каждой
услуге.
Норматив
затрат,
непосредственно
связанных
с
оказанием
государственной
(муниципальной) услуги, определяется как отношение суммы затрат на количество единиц
соответствующей государственной (муниципальной) услуги.
К затратам на общехозяйственные нужды (Nон ) относятся затраты, которые не
представляется
возможным
напрямую
отнести
к
определенной
государственной
(муниципальной) услуге.
В состав данных нормативных затрат входят расходы, отнесенные в бюджетных
сметах государственных (муниципальных) учреждений, на следующие статьи КОСГУ:
211 «Заработная плата» за исключением затрат на оплату труда персонала,
принимающего непосредственное участие в оказании государственной услуги;
213 «Начисления на оплату труда» за исключением затрат на начисления на оплату
труда персонала, принимающего непосредственное участие в оказании государственной
услуги;
212 «Прочие выплаты»;
221 «Услуги связи;
222 «Транспортные услуги»;
223
«Коммунальные
услуги»
в
следующем
соотношении:
расходы
на
электроснабжение – 90%; расходы на теплоснабжение (включая газоснабжение и котельнопечное топливо) – 50%; расходы на водоснабжение – 100%;
224 «Арендная плата за пользование имуществом»;
225 «Работы, услуги по содержанию имущества»;
226 «Прочие услуги»;
262 «Пособия по социальной помощи населению»;
263 «Пенсии, пособия, выплачиваемые организациям сектора государственного
управления»;
43
290 «Прочие расходы», за исключением расходов на уплату налогов на имущество,
земельного налога;
310 «Увеличение стоимости основных средств»;
340 «Увеличение стоимости материальных запасов» в части затрат на приобретение
материальных запасов, которые не могут быть напрямую отнесены на государственную
(муниципальную) услугу.
Норматив затрат на общехозяйственные нужды (Nон) определяется как отношение
суммы указанных расходов, на количество единиц соответствующей государственной
(муниципальной) услуги.
В случае если государственное (муниципальное) учреждение оказывает несколько
государственных (муниципальных) услуг, затраты на общехозяйственные нужды могут
распределяться между государственными (муниципальными) услугами с использованием
структурного или экспертного метода.
В случае использования структурного метода по каждому виду затрат определяются
основания (базы) распределения затрат на общехозяйственные нужды по различным
государственным (муниципальным) услугам.
При
определении норматива затрат
(муниципальной)
услуги
учитываются
на оказание единицы государственной
только
расходы,
которые
отнесены
к
соответствующему виду услуги.
При
определении норматива затрат
(муниципальной)
услуги
для
на оказание единицы государственной
государственных
(муниципальных)
учреждений,
не
учитываются затраты на выполнение нормативных публичных обязательств, включенных в
перечень публичных нормативных обязательств Российской Федерации, подлежащих
исполнению за счет средств федерального бюджета на 2011 и плановый период 2012 и
2013 годов.
В состав расчетно-нормативных затрат на содержание имущества государственных
(муниципальных) учреждений входят расходы, отраженные по следующим статьям КОСГУ:
223
«Коммунальные
услуги»
в
следующем
соотношении
расходы
на
электроснабжение – 10%; расходы на теплоснабжение (включая газоснабжение и котельнопечное топливо) – 50%;
290 «Прочие расходы» в части уплаты налогов, в качестве объекта налогообложения
по которым признается недвижимое и особо ценное движимое имущество, закрепленное за
государственным (муниципальным) учреждением или приобретенное государственным
44
(муниципальным) учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на
приобретение такого имущества, в том числе земельные участки.
Нормативные затраты на потребление тепловой энергии рекомендуется определять
исходя из тарифов на тепловую энергию и объемов потребления тепловой энергии по
следующей формуле:
NО = ТО x VО x 0,5, где
NО – нормативные затраты на потребление тепловой энергии;
ТО – тариф на потребление тепловой энергии, установленный на соответствующий
год;
VО – объем потребления тепловой энергии (Гкал) в соответствующем финансовом
году,
определенный
с
учетом
требований
по
обеспечению
энергосбережения
и
энергетической эффективности и поправки на расширение состава используемого
недвижимого имущества.
Нормативные затраты на потребление электрической энергии рекомендуется
определять исходя из тарифов на электрическую энергию и объемов потребления
электрической энергии по следующей формуле:
NЭ = ТЭ x VЭ x 0,1, где
NЭ – нормативные затраты на электроснабжение;
ТЭ – тариф на электрическую энергию, установленный на соответствующий год;
VЭ – объем потребления электрической энергии (кВт/ч, мВт/ч) в соответствующем
финансовом году с учетом требований по обеспечению энергосбережения и энергетической
эффективности и
поправки
на расширение состава используемого движимого и
недвижимого имущества.
В случае сдачи в аренду с согласия учредителя недвижимого имущества или особо
ценного движимого имущества, закрепленного за Учреждением учредителем или
приобретенного Учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на
приобретение такого имущества, затраты на содержание соответствующего имущества не
учитываются при определении нормативных затрат на содержание имущества.
Порядок изменения нормативных затрат, в том числе в случае внесения изменений в
нормативные правовые акты, устанавливающие требования к оказанию государственных
(муниципальных) услуг, а также в случае изменения объема бюджетных ассигнований,
предусмотренных в законе о бюджете субъекта Российской Федерации для финансового
обеспечения выполнения государственного (муниципального задания) задания
В случаях внесения изменений в нормативные правовые акты, устанавливающие
требования к оказанию государственных (муниципальных) услуг, либо принятия новых
45
нормативных правовых актов, влекущих изменения, в том числе в случае изменения перечня
государственных (муниципальных) услуг (работ), утвержденных натуральных нормативов, а
также в случае изменения объема бюджетных ассигнований, предусмотренных в законе о
федеральном бюджете субъекта Российской Федерации для финансового обеспечения
выполнения государственного (муниципального) задания, в иных, не противоречащих
законодательству случаях, в настоящие Порядок вносятся изменения.
При внесении изменений в нормативные правовые акты, устанавливающие
требования к оказанию государственных (муниципальных)
услуг, в соответствующих
правовых актах должны устанавливаться сроки вступления данных изменений в силу с
учетом сроков осуществления стадий бюджетного процесса и целесообразности изменения
утвержденных государственных (муниципальных) заданий в рамках текущего финансового
года.
При изменении нормативных затрат на оказание государственной (муниципальной)
услуги и нормативных затрат на содержание имущества не допускается уменьшение
субсидии, предоставляемой на финансовое обеспечение выполнения государственного
(муниципального) задания в течение срока его выполнения, без соответствующего
изменения государственного (муниципального) задания.
Особенности
(муниципальных)
расчета
услуг
нормативных
затрат
государственными
на
оказание
государственных
(муниципальными)
учреждениями
оказывающими услуги в сфере гражданской обороны, защиты населения и территорий от
чрезвычайных ситуаций, в том числе в области преодоления последствий радиационных
аварий и катастроф, а также обеспечения пожарной безопасности
Нормативные затраты рассчитываются для государственных (муниципальных)
учреждений оказывающих услуги в сфере гражданской обороны, защиты населения и
территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе в области преодоления последствий
радиационных аварий и катастроф, а также обеспечения пожарной безопасности, в том числе
в сфере авиационно-спасательной деятельности, информированию и оповещению населения.
В
состав
нормативных
затрат,
непосредственно
связанных
с
оказанием
государственной (муниципальной) услуги (Nусл), входят следующие расходы:
а) нормативные затраты на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда
(включая премиальный фонд), а также отчисления на уплату единого социального налога, в
соответствии
с
налоговым
законодательством
Российской
Федерации
персонала,
принимающего непосредственное участие в оказании государственной (муниципальной)
услуги.
46
Основной персонал, принимающий непосредственное участие в оказании услуги
определяется конкретно для каждого учреждения, на основании штатного расписания. В
зависимости от специфики учреждений это могут быть специалисты, инженеры,
оперативные дежурные и т.д.
Начиная с 2011 года, в данный вид нормативных затрат будут входить отчисления в
Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской
Федерации и Фонд обязательного медицинского страхования.
б) нормативные затраты на приобретение материальных запасов, потребляемых в
процессе оказания государственной услуги, в состав которых включаются, в зависимости от
специфики учреждений, затраты на горюче-смазочные материалы, вещевое обеспечение
(обмундирование), питание, медикаменты.
В состав нормативных затрат на общехозяйственные нужды (Nон ) включаются
прочие затраты, за исключением относящихся к нормативным затратам на содержание
имущества учреждений.
В случае оказания государственным (муниципальным) учреждением нескольких
государственных (муниципальных) услуг распределение затрат на общехозяйственные
нужды по видам услуг производится структурным методом пропорционально фонду оплаты
труда персонала, принимающего непосредственное участие в оказании услуги.
При подготовке доклада были использованы материалы Программы обучения по
заказу
Министерства
финансов
Российской
Федерации
(TDP/QCBS-8)
«Обучение
положениям Бюджетного Кодекса Российской Федерации в части исполнения бюджетов»
47